UNIVERSITE PARIS-NORD
F,lculté de droit et de science politiqUE'
Centre de Droit International (CEDIN) Paris·Nord
LE PNUD ET LA MISE EN OEUVF~E DE LA
POLITIQUE DES DIMENSIONS NOUV'ELLES DE
LA COOPERATION TECHNIQUE
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Pour l'obtention du doctorat en droit
mention droit public
.' ;~,r..;ii~résentée et soutenue publiquement
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le 06 novembre 1 9 9 2 .
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Composition du Jury:
Monsieur Pierre Michel EIE:EMANN
Professeur à l'Université Paris-Nord
Directeur de recherches
Monsieur Guy FEUER
Professeur à l'Université René Descartes
Monsieur Nacer GHOZALI
Maître de Conférences à l'Université Paris-Nord
S.E Stéphane HESSEL
Ambassadeur de France
Madame Hélène RUIZ FABf~1
Professeur à l'Université de Caen
AVERTISSEMENT
L'Université Paris-Nord n'entend donner aucune approbation ou
improbation
aux opinions émises dans Les thèses.
Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteul.
REMERCIEMENTS
Que soient ici remerciés tous ceux qui. par leur aide ont contriblIé à la réalisation
de ce travail.
Une mention toute particulière à Monsieur le Professeur Pierre 1,1ichel Eisemann
pour son aide précieuse ct :>on amitié.
SIGLES ET AlJREVIATIONS
ACP
Afrique/Caraibes/Pacifique
AFDI
Annuaire I:;'rançais de Droit International
APD
Aide Publ iqlle au Développement
BNUS
Bureau des Nations Unies pour la région Soudano-
sahélienne
BSP
Bureau des Services d'Appui
CAC
Comité Adm iltistratif de Coordination
CCI
Corps Commun d'Inspection
CEA
Commission Economique pour l'Afrique
CEE
Commission Economique pour l'Europe
CNUCED
Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le
Développemcnt
CEPALC
Commission Economique pour l'Amérique Lati ne el les
Caraibes
CEPD
Coopération I2conomique entre Pays en Développement
CESAP
Commission Economique et Sociale pour l'Asie et le
Pacifique
CESAO
Commission Economique et Sociale pour l'Asie Occidentale
CIP
Chiffre Indicatif de Planification
Clunet
Journal clu Droit International
CTP
Conseiller Tcchnique Principal
CTPD
Coopération Technique entre Pays en Développement
ECOSOC
Conseil Economique et Social
FAO
Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et
l'Agriculture
FANUERN
Fonds Autorenouvelable des Nations Unies pour
l'exploration des ressources naturelles
FENU
Fonds d'Equipement des Nations Unies
FIDA
Fonds I11lcrnational de Développement Agt'icole
FMS/PMA
Fonds pour les IvJesures Spéci,ùes en faveur des PMA
FNUAP
Fonds des N,Ilions Unies en matière de Population
FNULAD
Fonds des Nations Unies pour la Lutte contre l'Abus des
Drogues
FNUSTD
Fontis des N"tions Unies pour la Science et la Technique
au
service dll Développement
BCR
Haut Commissariat pour les Réfugiés
.Ir. dl'. int.
.IuriscJ asscur de droit international
MPP
Manuel des Programmes et projets
NAT CAP
Opération d'Analyse et de Programmation Nationale de la
Coopération Technique
NPSA
Nouveau Programme Substantiel d'Action
NOEI
Nouvel Ordre Economique International
OACI
Organis~ltion de l'Aviation Civile Internationale
OIT
Organisation Internationale du Travail
OMT
Organisation Mondiale du Tourisme
ONG
Organisation Non Gouvernementale
ONUDI
Organ.isation des Nations Unies pour le Développement
Industriel
PAM
Programme AJimentaire Mondial
PEAT
Program me Elargi d'Assistance Technique
PMA
Pays les Moins Avancés
PNUD
Programme des Nations Unies pour le Développement
POAT
Program me Ordinaire d'Assistance Technique
PRCG
Programme de Renforcement des Capacités de Gestion
RCADI
Recueil des Cours de l'Académie de Droit International
RGDIP
Revue Générale de Droit International Public
SFI
Société j:inancière Internationale
UNDRO
Bureau du COOrdOJUlateur des Nations Unies pour les
Secours en cas de Catastrophes
UNESCO
Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science
et la Culture
UNICEF
Fonds clcsNations Unies pour l'Enfance
UNIFEM
Foncls cie développement des Nations Unies pour la
Femme
.1
SOMMAIRE
Introduction
1 Origines et natwe clu PNUD.
II Principes, activités et procédures.
III L'avènement cie la politique des Dimensions nou~'el1es cie la
coopération technique.
IV Objet et intérêt de l'étude
PREMIERE PARTIE: LES INSUFFISANCES DANS LA MISE EN OI':UVRE DE
LA POLITIQUE DES DIMENSIONS NOUVELLES DE
LA COOPERATION TECHNIQUE
Titre premier: La promotion de l'autonomie individuelle.
Chapitre premier: Les activités de renforcement de capacités.
Chapitre lI: La mobilisation des ressources national es.
Titre II: La promotion de l'autonomie collective.
Chapitre premier: L'évolution de la CTPD au sein du PNUD.
Chapitre 11:
La promotion de la CTPD.
DEUXIEME PARTIE: LA NECESSITE DE REFORMES STRUcrURELLES POUR
UNE COOPERATION TECHNIQUE DE TROISIEME GENERATION
Titre premier: Des réformes de la compétence du PNUD
Chapitre: premier. La nécessité de l'approche programme.
Chapitre: II. La nécessité d'Une décentralisation accrue.
Titre II. Des réformes de la compétence du Système des Nations UJùes
pour le Développement.
Chapitre premier: Pour une nouvelle association dam le
Système des Nations Unies pour le Développement.
Chapitre II: Pour un renforcement du rôle central de
financement du PNUD
CONCLUSION
INTRODUCTION
Le 21 décembre 1990, l'Assemblée générale de l'ONU adoptait
dans
l'indifférence et ta moro:;ité générales, la Stratégie internationale du dévdoppement pour
la quatrième décennie tles Nations Unies pour le développement l , contrastant ainsi
considérablement avec J'atmosphère habituelle d'enthousiasme et d'optimisme qui avait
marqué le lancement des décennies précédentes. 2
.
Au delà du caractère routinier du mécanisme3 mais aussi d'un contexte international
déboussolé et durement éprouvé par des événements majeurs que d'aucuns ont estimé
accoucheur d'un nouvel ordre mondial4 , cette atmosphère était révélatrice d'un mal plus
profond qui minait le Système des Nations Unies pour le Développemenl: son incapacité
au fil des ans, à assurer véritablement de meilleures conditions de vie aux peuples qui
s'adressent à l'ONU dès les premières lignes de la Charte, mais surtoiJt, l'absence de
toutes perspectives crédibles pour aborder avec sérénité, les grands défis du troisième
millénaire.
La fin des années HO, qui a vu la préparation et l'adoption de la quatrième décennie,
a été marquée par ce gue [' on pourrait qualifier de désillusion collective vis-à-vis de
l'entreprise onusienne du développement. L'ensemble des institutions dES Nations Unies
agissant dans ce domaine, reconnaissent que la pauvreté perdure plus que jamais.
,
Malgré des progrès significatifs au cours des dernières décennil~s, la condition
,
: j
humaine s'est considérablement détériorée dans la plupart des pays en dl~veloppement.5
L'inefficacité du Système est de plus en plus évoquée quand on ne parle de son
effacement face aux grands problèmes qui assaillent le monde en développement et qu'il
faudra résoudre de manière impérative.6 Partout, on reconnaît un certain malaise qui mine
les différents secteurs d'assistance au développement. Les années 80 sC1nt qualifiées de
décennie perdue pour le développement. 7 On commence à douter. 8 D(~vant ce tableau
1 Résolution 45/199.
2 F"LORy (M). La quatrième décennie des Nations Unies pour le développement. La fin
du nouvel ordre économique international? AFDI.1990, 606.
3 Ibid, 607.
4 Il s'agit de la dislocation de l'ancien bloc de l'Est et de la crise du Golfe au moment de
l'achevèment de la prép~'ration de la quatrième décemlle, toutes choses qui ont contribué à
détourner l'attention des instances chargées du développement.
5 PNUD. R,lpport mondial sur le dé've1oppement hunwin. Paris, Economica, 1990,40.
i',
6 Commission Sud.Objectils et milndilt de l,l Commission Sud., 2è réunion, Kuala-
Lumpur, 1-3 mars 1988. 3.
7 A/44/324 Add.3 §7.
8 "Autrefois, nous avioll.'> la foi ... Nous étions certains d'agir sur la base de certitudes
rationnelles. M~ùs aujourd'hui, nous avons des doutes" déclarait récemment l'un des
2
morose mais surtout cl evant les perspectives peu enthousiastes de la décennie en vue9 ,
chaque organisme du Système s'attelle à faire le point de la situation dans l'objectif d'un
recentrage ultérieur.
C'est dans ce cadrc que le Programme des Nations Unies pour le Développement
(PNUD) a entrepris dès 1988 une étude sur son propre rôle au cours cie la décennie 90.
En même temps, il décidait de consacrer le débat général de haut niveau de sa 36è session
(1989) à son rôle dan~ la décennie 90. Conformément à la décision 88/15 du Conseil
d'administration du 1er juillet 1988. l'Administrateur a publié eH mai 1989. un important
rapport intitulé" Le PNUD et le développement mondiul jusqu 't~n l'li'n 2000': 10 Cette
initiative s'avérait d'autant urgente que le PNUD constitue le mécanisme central de
financement. de coordination et de planification de l'ensemble du Sy~;tème des Nations
Unies pour le Développement mais aussi, en raison des résultats particulièrement
décevants de la coopération technique qui constitue son domaine d'action.
La coopération technique du Système et plus particulièrement celle du PNUD
recherchent encore de nos jours leur voie. Sans que l'on sache très bien la contribution
de celle-ci aux efforts nationaux de développement, on doute de plus en plus de leur
efficacité. Evaluant les résultats des projets de coopération technique au regard de leur
productivité. de leur impact. c'est-à-dire de leur durabilité qui n'est d'autre que leur
contribution à la réalisation d'objectifs de développement spécifiques en tant
qu'investissement à long terme dans le renforcement des capacités. OH concède que les
résultats ainsi obtenus sont largement en deçà des efforts énormes tant humains que
matériels consentis à cet effet. 11
grands artisans de la coopération des Nations Unies, M. Jean PRONK.
mlntstre
néerlandais de la coopération pour le développement. Dé'veloppement mondiIl1, octobre
1990,5.
9 Selon le scénario sans surprise de l'ONU, l'évolution à long terme de l'économie
mondiale pour la déccllnie 90 restera sensiblement la même que celLe de la décennie
précédente fOltement marquée par la dépression. L'activité économique mondiale
continuera d'être foncièrement déséquilibrée. Perspectives socio-économiques de
l'économie mondillle jusqu'en J'lW 2000. Rapport du Sécrétaire général de l'ONU.
A/43/554 §16.
De même, après avoir constaté que la plupart des buts et objectifs de la précédente
stratégie n'ont pas été atleints, la résolution 451199 note que" la décennie qui s'ouvre
risque fort. en l'absence d'Une réorganisation fondamentale des politiques, de ressembler
beaucoup à la préc,~dcnte... ".
Ce pessimisme demeure mêm(~ si l'on ajoute
immédiatement que cette tendance peut être inversée en raison de la re,;omposition de la
scène internationale.
la DP/1989/14
Il L'Administrateur suul ignait que" La guestion de savoir si le:> résultats obtenus sont à
la mesure des dépense:, éllormes engagées au titre de la coopération technique suscite un
certain malaise et les pays cn voie de développement. notamment le:; PMA étaient en
droit d'attendre des rbull:J.ts plus probants en ce qui concerne la création de capacités
professionnelles et iw;lil\\llinllllcl1es eu égard à J'ampleur du final1cem'~nl et du nombre
considérable d'expelts :;c Il'Ouvant sur leur territoire". AIConf.147/PC/::; Add. 9. 7.
3
Trois études récentes entreprises par des sources externes et pOltU1t sur des projets
financés par le PNUD dans le cadre des "Programmes d'Analyse et de Programmation
Nationale de la Coopération Technique" (NATCAP) se montrent sceptiques quant à
l'efficacité de l'action telle que présentement menée par le PNUD et ce en fonction de sa
contribution au renforcement des capacités et du transfert de te ::hnologie, de sa
dépendance persistante par rapport au personnel étranger et de la d<lmination (lue les
donateurs exercent sur le Programme et sa mise en oeuvre 12.
L'étude du PNUD sur son propre rôle au seuil du troisième millénaire qui a
résulté d'une large consul tation entre les différents partenaires et qui nl~ se veut guère un
simple rapport mais un moyen d'arriver à un accord aussi large que pOisible sur la façon
dont le Programme entend aborder les grands problèmes de l'avenir,13 s'inscrit dans cet
effort de réorientation el d'adaptation continue. Comme on peut y lire,
" il Y a des moments où la communauté mondiale et les institutions
internationales ont intérêt à marquer un temps d'arrêt pour faire le bilan de
leurs réalisations et réfléchir à leurs objectifs futurs. L'approche des années
90 en est un. "14
Faisant le point sur le chemin parcouru durant la décennie préc èd ente , le rapport
souligne que pour bien des pays en développement, les années 80 ont été une décennie
"de crise, de dépression et d'occasions perdues" et le catalogue de problèmes non résolus
englobe la recrudescence de la pauvreté et du dénuement, l'insuffisante mise en valeur
des ressources humaines 15, deux domaines cruciaux du PNUD. Les années à venir sont
d'ores et déjà placées sous le signe de l'urgence. 16
Ce bilan particulièrement sombre de l'action du PNUD, consacre du même coup,
l'échec des derniers efforts législatifs de réorientation du cadre conceptuel de son action
que constitue l'adoption il y a environ deux décennies de la politique des Dimensions
nouvel1es de lu coopénllion technique 17. Cette initiative majeure qlJe constituent les
Dimensions nouvelles avait été conçue pour rendre le programme plus dynamique et plus
efficace et renforcer son aptitude à traiter des grands problèmes qui assaillent le Tiers-
Monde dans une perspective plus longue.
Si l'action du Pl'·!UD est de nos jours peu satisfaisante, c'est moins en raison des
insuffisances de la politic-lue des Dimensions nouvelles que de celles de leur mise en
oeuvre. Les Dimensions flOU velles constituent un microcosme potentiellement riches pour
les activi.tés du PNUD Elles n'ont pas cependant bénéficié des moyens de leur mise en
12 A/Conf.147/PC/3 /\\dd.9. 7.
13 Ibid §6.
14 Ibid. §1.
15 Ibid. §13-14-15.
16 PNUD. QU:lrunte l/ilflèes de développement nIOndizzl. PNUD, Rappfiort annuel, 1989,
20.
17 AJRES/3405 (XXX). Dimensions nouvelles de lu coopémlioJl techm·que.
4
oeuvre tant de la part du PNUD que des Nations Unies. L'Etude tentera de démontrer que
de nouvelles réorientations seraient inopportunes et vaines 18 tant flue les conditions
préalables ne sont pas remplies pour la concrétisation des Dimensions nou·velles. Le
cadre conceptuel existe. Il s'agit de le rendre opérationnel au mcyen de directives
concrètes qui ont jusque là fait défaut. Cela exige une initiative audacieuse. Mais avant de
dire pourquoi et comment, il convient d'abord de présenter le PNUD et l'action qu'il
mène au sein de l'ONU .
.LQfUCINES ET NATURE DU PNUD
Dans une étude nnjcure sur l'impoltance de la qualité des re~:sources humaines
dans le processus de cil'vcloppement, Je professeur SCHULTZ soulignait que
"La clef de la productivité économique à venir et de sa contribution au bien-
être humain se trouve dans l'accroissement des aptitudes aClluises de Ja
population du monde entier et dans le progrès des connaissances ... Ce sont
les investissements en qualité de la population ct en savoir qui déterminent
pour une bonne palt les perspectives futures de l'humanité." 19
De même que l'on ne saurait souligner avec plus d'autorité, de dextérité et de
véhémence que le prix Nobel d'Economie, le rôle de l'être hum~tin dam tout processus de
développement, de même, ces quelques lignes suffisent ù elles seules à justifier
l'existence du PNUD. Celui-ci a reçu de la communauté international,~20 , la mission de
promouvoir la coopér;'lÎon technique, moyen majeur, sinon unique, de mise en valeur des
ressources humaines)J Le paradoxe du sous-développement réside dans la coexistence
d'un potentiel humain énorme et la persistance de la pauvreté. 22 Il ne :;uffit donc pas que
18 De nos jours, un vaste débat interne est en cours sur tous les aspects du Programme.
Dp/199115l §8.
19
SCHULTZ (W.T). J1 /l'est: de richesse que d'llOmmes: iJl'vest:issement: humlun et:
iUl/.1it:é de hl popuhltion Paris, BOlmel, 1983, 11
oNous utiliserons indifféremment tout au long de l'étude les notions de communauté
internationale et de société internationale sans entrer dans la controver:.e terminologique.
Pour plus de détails il cet égard, V. DUPUY (R.J). Communauté internationale et
disparités de développement. RCADI, 1979, IV, 9-232
21 " La seule voie qui ln ène à coup sûr à la mise en valeur des ressO\\lrces humaines est
celle de la coopération technique, aussi décriée soit-elle, car rien n'est plus important pour
les pays en développement que d'investir dans la population et la connaissance humaine
", délarait M. MORSE, ancien Administrateur du PNUD, à la Table Ronde Nord-Sud de
Salzbourg en septembre 1986. Ln mise en 'Vnleur des ressources 1Jum<lines pur hl
coopér<ltion technique. JIU/REP/89/10, §7.
22 Dans un des rapports préparatoires de l'Assemblée généraJe sur la. Conférence de la
CTPD de Buenos /\\ires, on pouvait lire que " L'un des paradoxes du sous-
développement est ln coexistence de la misère des masses et de la sous-utilisation des
ressources existantes. Les ressources de loin les plus précieuses, encore que gaspillées,
sont les ressources hum"ines. Ce sont les hommes qui, grâce aux mllitiples formes de
leur travail créateur produisent les richesses, et ce sont encore Jes hommes qui, lorsqu'ils
sont entièrement maîtres de leur destinée et convenablement organisés, peuvent
5
le premier existât en abondance pour servir la cause de la seconde. Ce potentiel n'est pas
une ressource qui peuL être utilisée automatiquement et pleinement. U a besoin d'être
organisé, développé et constamment renforcé pour jouer un rôle utile. 23
L'Organisation des Nations Unies, en portant son attention sur les problèmes de
coopération technique dès les premiers mois de son existence, semblait déjà avoir
compris cette nécessité. Peut-être avait-elle été en avance sur son temps.
L'institution de la coopération technique24 tire son ol'lgine de la Charte des
Nations Unies. Celle-ci assigne comme l'un des buts à l'Organisation, la réalisation de la
" coopération intermlti anale en résolvant les problèmes internationaux d'ordre
économique, social, intellectuel ou humanitaire... ".25
Le chapitre IX de la Charte est intitulé " Coopération économique et sociale
internationale.
Ces dispositions sont précisées et renforcées par l'article 55 qui enjoint à
l'Organisation, de créer les conditions de stabilité et de bien-être en favoJ1sant:
" a) le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions
de progrès et de développement dans l'ordre économique et social;
b) la solution des problèmes internationaux dans le~; domaines
économique, social, de la santé publique et autres problèmes connexes, et la
coopération internationale dans les domaines de la culture intellectuelle et de
l'éducation... ".26
L'article 60 souligne que l'Assemblée générale et sous son autorité, le Conseil
Economique et Social, (Ecosoc), sont investis des compétences nécess~'.ires pour réaliser
cette action de développement qui consiste essentiellement en la coopération technique.27
- - - - - _ . _ - - _...- ..
provoquer une (~volutioJllJistoriquetelle que l'élimination de la misère, d ~ l'exploitation et
de la domination. Les p;J.Ys du tiers monde ont des ressources humaim:s en abondance,
mais la misère et d'autres caractéristiques du sous-développement contj,nuent d'y régner
". A/Conf. 79/PC/12, 3
23 DP/SR.468 ,43.
24 Nous employerons indifféremment les terminologies d'assistance l:echnnique et de
coopération technique toui. en mentionnant notre préférence pour la delnière et ce, pour
des raisons que nous évoquerons plus tard.
25 Art. 1, §3
26 Art. 55 , §a et b
27 COLLIARD (C.A). Institutions des relJltions intt'!'11lItionllles. Paris, Dalloz, 1990,839
6
C'est dès décembre 1946 que les Nations Unies ont commencé à se préoccuper de
manière concrète des rroblèmes de coopération technique. Dans ses résolution 52(1) et
58(1) du 14 décembrt~ 1946, l'Assemblée générale, constatant que les membres de
l'Organisation n'élaienL pas tous parvenus au même stade de développement, demandait à
l'Ecosoc d'étudier " 1,1 g uestion de prévoir des moyens efficaces pour fournir en
coopération avec les .i [1')1.1 lutions spécialisées, des conseils techniques dans les domaines
économique, social el t:IIlturcl aux Etats membres qui désireraient cette 13ide ".28
Pour mettre en oeuvre cette nouvelle entreprise, l'Assemblée générale adopta le 4
décembre 1948, la ré::oj Illion 200(III) instituant le Programme Ordinaire d'Assistance
Technique (POAT). Ainsi naissait le premier programme de coopéra:ion technique de
l'ONU. Mais ses moyen:> demeuraient modestes puisqu'il était financé par le budget
régulier de l'Organisalion.
Il s'avéra aussitôt d'une conception étroite face aux besoins considérables des pays
en développement; d'où la nécessité d'une extension. Celle-ci s'opéra en deux étapes et
en deux directions: la création en 1949 du Programme Elargi d'Assi~;tllilce Technique
(PEAT) et, une dizaine d'a.Ollées plus tard, celle du Fonds Spécial.
Le mécanisme uc financement de la coopération technique sur le I)udget régulier de
l'Organisation inrerdi:;ail au POAT toute expllilsion au uelà d'un certain seuil,
assez
modeste. malgré l'accroissement considérable des besoins des pays bénéficiaires. Le
budget de l'Organisation n'étant pas conçu comme un instrument de redistribution des
ressources, il devenait de plus en plus difficile de continuer à faire peser sur les gros
contributeurs, la charge f.inancière de dépenses qui profitaient exclusi,.,ement à d'autres
Etats. 29 D'où la nécessité de
recherche de solutions appropriées pour assurer une
expansion continue de:; activités de coopération technique à la mesure de l'ampleur des
besoins. C'est ce souci qui présida à la création du PEAT.
C'est seulement quelques mois après la création du POAT que l'Assemblée
générale recommanda à l'Ecosoc et aux institutions spécialisées de " pre,céder d'urgence à
un nouvel examen d'ensemble du problème de développement économique des pays
insuffisamment développés, sous tous ses aspects". Elle invitait par la même occasion,
l'Ecosoc à lui rendre compte des diverses mesures déjà prises ou proposées pour
favoriser le développement économique et relever le niveau de vie de ce:; pays.30
Cette initiative fut confortée par le point IV du discours du Présiclent TRUMAN du
20 janvier 1949 au Congrès américain. Celui-ci préconisait un "programme neuf et hardi"
pour faire bénéficier ces pays des découvertes scientifiques et des progrès industriels. 31
28 AIRES/52 (1) al. in fi11e.
29 RUCZ (C). La coopération pour le développement. Jr. Dr. Int. 1988, Vol J. Fasc
123,5
30 AIRES/ 198 (III) du 4 décembre 1948.
31 COLLIARD (D). Op cit, 840
7
Tout en engageant les Etats-Unis à mettre à la disposition des peuples qui aiment la paix,
les bénéfices de leur abondance de connaissances techniques, la déclaration dépassait
cependant largement le cadre d'un seul Etat, fut-il les Etats-Unis, avec son potentiel
économique et technologique gigantesque. En effet, la déclaration invitait les autres Etats
"à mettre en commun, leurs ressources techniques dans une entreprise de coopération où
toutes les nations travailleraient de concert, par l'entremise de l'ONU et des institutions
spécialisées chaque fois qu'il serait possible" .32
C'est ainsi que le 4 mars de la même année, sur proposition du délégué des Etats-
Unis, l'Ecosoc adopta la résolution EIRES/180, chargeant le Secrétaire général de
préparer un projet complet pour l'élargissement du POAT, la dimeœ;ion essentielle de
celui-ci devant être la participation du plus grand nombre d'Etats à la réalisation du
Programme, tant sur le plan technique que sur celui de la charge financière. 33
Sur la base de cette étude, l'Ecosoc adopta le 15 août la résolution EIRES/222
créant le PEAT et approuvée à l'unanimité le 16 novembre par l'Assemblée générale dans
sa résolution 304(1V). Ce texte est encore de nos jours considér~: comme le texte
fondamental, la "charte" de la coopération technique. Il définit les objectifs du PEAT, les
principes à appliquer ct les méthodes à suivre. Il reprend et développe les principes déjà
posés dans la résoluti(!ll 200(III). Mais un autre pas décisif sera francl1 i dix ans plus tard
avec la création du FOiHJ:.> Spécial.
Bien qu'ayant fonctionné de manière satisfaisante pendant une décennie, le PEAT
allait être aussi confronté à son tour, à des obstacles de plus en plus insurmontables.
Destiné à assurer les activités de coopération technique ordinaire, cdui-ci s'est révélé
incapable face aux besoins cie grande ampleur de préinvestissement pourtant de plus en
plus indispensable, m;lis qui dépasse le cadre de l'assistance technique Iraditionnelle pour
prévoir l'organisatioll d"lJ1e assistance économique.
Depuis de lOllglle~ ;mnées, l'Assemblée générale discutait d,~ la création d'un
Fonds pour le développement qui serait constitué dans le cadre de l'ONU et qui fournirait
une aide financière à des conditions de faveur aux pays en développement. L'idée du
SUNFED (Fonds Spécial des Nations Unies pour le développement '~conomique) était
née.
Mais celle-ci allait être confrontée à l'opposition farouche des pays industrialisés
notamment celle des Etats-Unis.3 4 Un compromis fut finalement trouvé: la Uanque
Mondiale poursuivra sc:; efforts de création de filiales pour s'adapter aux nouvelles
- - - - - - - - - - - ~ -
32 Ibid
33 EIRESI18ü (VlIl)
34 M. HOFFMAN, ancien Administrateur du Plan Marshall et qui de"iendra par la suite
Directeur du PNUD a été Je grand fossoyeur de ce projet. D'aucuns n'ont manqué de le
qualifier d"'auteur de cc crime parfait".
SENARCLENS ( DE P). Lli crise des N~ltiol1S
Unies. Paris, PUF, 1988, 93.
8
exigences de dével Oppl~1lJ CJ1l35 el un Fonds Spécial de l'ONU serail constitué pour faire
face c\\ l'ampleur des nouveaux besoins. Celte création fut réalisée par la résolution
1240(XIII) de 1958. Le Fonds Spécial disposait à sa création de deux fois plus de
ressources que le PEAT.
L'objectif du Fonds Spécial était de faciliter les investissement; de "capitaux de
toute nature -privés et publics, nationaux et internationaux -en créant des conditions qui
rendraient ces investissem ents soit possibles soit plus efficaces". 36 Les projets du Fonds
Spécial, qui s'étendent il tous les domaines d'activité, devraient couwir les besoins en
matière d'enquêtes, d':lctivités de fonnation ou de démonstration, y compris des projets
pilotes. A ce titre, ils financeraient des recherches pour évaluer le potel1tiel de ressources
naturelles, fournir une dotation en équipements ou en personnel, pOl!r développer les
ressources en main d'oeuvre. C'est le préinvestissement.
Avec la création du Fonds Spécial, l'ensemble des activité:; de coopération
techniq ue était ainsi assuré au moyen de trois structures gérées de maJlil~re plus ou moins
distincte. 37 Cette situation s'est avérée rapidement un obstacle, lorsqu'avec la vague des
indépendances des années 1960, est apparue la nécessité d'un effort accru et d'un
renforcement d.es moyens de la coopération technique. L'exislence de deux, sinon de
trois structures distinctes, ne pouvait dOJUler satisfaction quant aux demandes croissantes
d'assistance en l'absence d'un mécanisme d'ensemble de coordination. 38
A ce stade, une alternative s'offrait aux Nations Unies: soit créer un nouvel
organisme cumulatif des autres, soit réorganiser les structures déjà eJ:istantes.3 9 C'est
cette seconde solution qui fut sérieusement envisagée et finalemem retenue. Par sa
résol ution 2029 (XX) dli 22 novembre 1965, encore connue sous le nom" Au service du
progrès", l'Assemblée générale a opéré la fusion du PEAT et du Fon.ds Spécial en un
organe unique, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). Cette
fusion ne s'opérait cependant qu'au niveau administratif par une intégration des organes
directeurs. En effet, elle laissait subsister à l'intérieur du PNUD, lE~s deux éléments
précédents. 40 La fusion organique a laissé subsister une dualité fonctionnelle.
La mise en oeuvre de la coopération technique résulte d'une prise de conscience
historique par la communauté internationale, du grave problème du sous-développement
35 C'est dans ce cadre que se situe la création en 1956 de la Scciété Financière
Internationale (SFI) el celle de l'Association Internationale de Dévelof'pement (A ID ) en
1960.
36 AlRES/1240 (XIII) 1) c.
37 Le POAT, le PEAT elle Fonds Spécial.
38 FEUER (G) et CA:<SJ\\N (H). Droit iJltemlltiomu du dewloppemeflL: Paris, Dalloz,
1991, 118
39 RUCZ (C). La cooJ'!'r;ltion pour le développement. Op cit, § 1O.
40 Ainsi continuaient ;1 l.ocxistCl·lcs deux lignes: l'élément "AssistaJlce technique" et
J'élément "Fond~; Spéci;d"
9
et de son influence déterminante sur les événements sociaux et politiqu,~s de notre temps.
Ce n'est certes pas la première fois que des hommes ou des Etats d'~cident de s'aider
mutuellement par divers moyens. 41 L'histoire des relations internationales montre
l'existence de conseillers techniques, financiers, économiques et militaires mis à la
disposition d'autres Etats. Ce qui est particulier et nouveau, c'est le caractère international
ou multilatéral de l'entreprise. L'organisation internationale à travers laquelle elle s'opère,
joue le rôle de filtre visant à éviter que l'assistance ne devienne une source de domination
ou de mainmise internationale. Ici est particulièrement visée la coop'~ration bilatérale,
suspectée d'entretenir le clientélisme et les zones d'influence.
La création du PNUD accentuera encore cet intérêt particulier du multilatéralisme
en raison de l'ampleur 111l3me de celui-ci. Comme le note S.S. Zarkovich,
" Lorsqu'un futur historien procédéra à un examen des événemf~nts de notre
époque en vue de relever les activités et les réalisations importantes qui
pourront servir ;) faire le tableau de cette période de notre histoire, son
attention sera cCl"t,linement arrêtée par le Programme des Nations Unies pour
le DéveloppemclIt (PNUD). En fait, le PNUD représente l'effort international
le plus consiclér;lhl,' qui ait jamais été entrepris pour aider les gouvernements à
promouvoir le rltveloppement de leurs pays respectifs... ; il n'était jamais
arrivé d,U1S le P,I:;S{' qu'un programme d'assistance atteigne les proportions du
PNUD ".42
Avec le PNUn. ct plus exactement autour de lui, se déploie ce que l'on peut
qualifier avec un peu d'optimisme, de Système des Nation~: Unies pour le
Développement43 ct fj ui est de nos jours constitué par un ensemille de plus d'une
- - - - - - - - - - - - -
41 On peut noter dam Ull document du PNUD que le célèbre monument Taj Mahal n'a pu
être édifié au 15è siècle (lu'en mettant à contribution les ressources humaines de près de
50 pays. Sans pour autant remonter à la nuit des temps, on peut situer les débuts de la
coopération technique multilatérale moderne à 1945 avec la création d'un organisme, le
Middle East Supply Center (MESC) dont l'objectif était d'apportf:r une assistance
technique au Proche·Orient. PNUD.
Le Progrtlmmes des Nt/tioas Unies pour le
Dé'veloppemt'J1t. Unt'8énénlticn.1950-1985. New-York, 1985, 10.
42 ZARKOVICH (S.S). Le Prognzmme des Ni/tions Unies pour le DéT-'eloppement:
Etude critique. Paris, PUF, 1970, 13.
43 Nous continuerons à utiliser les notions de "Système" ou de "Famille" des Nations
Unies qui sont actuellement bien ancrées aux Nations Unies (Rapport Jackson, Rapports
du Directeur général ;IU développement et à la coopération économique internationale)
même si elles continucnt à être contestées par une partie de la doctrine.
Certes, l'entité que 1'011 désigne sous ce nom ne satisfait pas au concept rigoureux de
système tel que l'entendcnt les sciences sociales et qui suppose une structure pensée,
élaborée et cohérente. Ccci ne semble pas être le cas du dispositif ollusj en fabriqué au gré
des circonstances et com posé d'éléments divers dont certains disposent d'une totale
autonomie.
Tout en reconnaissanl. le caractère très lâche de la structure, il conviem de souligner avec
le Professeur VIRALl.Y gue celui-ci est tempéré par deux autres éléments qui peuvent
permettre de parler d'un véritable "système":
-les différentes unités composant cet ensemble sont complémentaires
- un mécanisme régulateur ou de coordination est établi. VIRALLY (M). L 'Orgl/flisl/tion
Mondil/le. Paris, Armand Colin, 1972, 64.
V. aussi GER BET CP). Naissance et
développement de ['organisation internationale,
In Le concept d'orgi/flisl/tion
10
trentaine d'organismes, couvrant l'ensemble des domaines d'activit(~ de l'homme et
présents dans le monde entier pour livrer aux côtés des populations locales, la bataille de
plus en plus difficile et complexe contre la pauvreté et le sous-dévcloppcment.
Ce qui avait ét<'- inventé en désespoir de cause parce qu'il fallail trouver quelque
chose à faire4 4 est devenu aujourd'hui, l'une des caractéristiques principales de notre
époque. De nos jours, l'ONU consacre l'essentiel de ses ressourccs aux problèmes de
développement, soit 70% dont 52 % aux seules activités opérationnell,~s.4546 Non pas
que le problème de la p:lix soit devenu secondaire en ce que l'ONU ait achevé sa mission
d'extirpation de la guerre de notre monde47 ou même qu'elle y ait renoncé parce qU'étant
devenue une gageure4g , mais que c'est le résultat d'une évolution qualitative dans la
pensée des Nations UJ1ie~;. Conçu à l'origine comme un moyen de promouvoir la paix,
ou au mieux comme un objectif subordonné, le développement est develu par la suite un
interntltionzz1e. Paris, UNESCO, 1980,48.
44 Le regretté D. OWEN qui fut le principal animateur, "la force dominante" selon
l'expression de DE SEYNES du POAT en 1948, reconnaissait volontiers que le premier
et minuscule programme de 1948 relatif à ce que l'on a appellé Assistance Technique
"avait été inventé presque en désespoir de cause parcequ'il fallait trouver quelque chose à
faire" , en réponse aux prescriptions ambitieuses mais laconiques de la Charte. SEYNES
(DE P). Quarantes ans... L'ONU dans son rôle d'organisme économique et social. Forum
du De'veJoppement, oct. 1985,4.
45 Contribution Il une réflexion sur 111 réforme des Nlltions Unies. JIU/ltEP/85/9, § 17 et
103. Etude connu sous Je nom de son auteur, M. BERTRAND.
46 La notion d'action opérationnelle demeure confuse et incertaine. Comme l'a relevé le
Comité 'Id hoc d'experts chargé d'examiner les finances de l'ONU et des institutions
spécialisées," toutes les organisations emploient ce terme mais dan.> des acceptions
différentes. L'une appelle' opérationnel' tout ce qui est financé par lE Programme des
Nations Unies pour le Développement. Une autre qualifie toutj~ l'organisation
d"'opérationnelle". D'autres se servent du terme pour désigner toute:; les activités se
rapportant à l'exécution de toute action entreprise dans un ou plusieurs pays".
A/6343
§57.
Au delà de la diversité des usages, on est unanime à ramener l'action opérationnelle,
comme le fait le Pr Virally, à deux éléments:
-la nature matérielle de l'activité qui est réalisée directement sur le territ'Jire des Etats par
les organisations intenwtionales et consistant en la fourniture de biens, fonds ou services
ou en des réalisations matérielles;
-la nature institutionnelle du fait que ce sont les institutions qui agissent elles-mêmes par
leurs propres moyens 01.1 par des moyens mis à leur disposition par leurs membres mais
dont elles décident l' eJJl ri oi et ont donc la directi on opérationnelle. VIRALL Y (M). La
notion de programme: UH instrument de la coopération technique multilatérale.
AFDI,1968, 538. VjIU\\ LL y (M). Défi nitioJl et classification dE·s organisations
intern3lÎonales: approcl.F.' jllcidique . In Le concept d'orgJw;S;lÛOJl ùllerJwÛonJlle. (Sous la
direction de Gcorgc~ i\\I3I-SAAB) Paris. UNESCO, 1980,67.
RUCZ (C). La
coopération pour le dévl~loi'pcment. Op cil, §4.
47 On estime qu'il ya '::u l'lm de 140 conn its armés depuis 1945. AUSTIN (R HF). Le
droit des conflits armés j Il\\ crnationaux. In Droit intermltioml.1: bi/;w cf perspectives (sous
la direction de Mol1amed rI EDJAÜUI). Paris, Pédone, 1991,
48 M. BERTRAND estime que le " système de sécurité collective et de recherche de la
paix offre certa.inemenl le cas le plus net d'une entreprise sans espoir ". .rIU/REP/198519,
§77
1 1
objectif autonome. 49 Plus, les deux ne sont plus placés dans des rapports de causalité et
de subordination, mais dans des rapports dialectiques: de même que le développement est
la condition de la paix, de même on en est venu à considérer Ilu'il n'est pas de
développement véritable sans paix durable50 51, la paix n'étant pas s(~ulement l'absence
de guerre, mais la réalisation de meilleures conditions d'existence pour le plus grand
nombre d'êtres humains.
Il semble difficile de donner une définition juridique de la coopération technique
car la notion est aV:Jl1t t01Jt fonctionnelle. 52 On peut simplement souligner que la
coopération technique a pour
" objet de facilil';r et d'accélérer la formation des techniciens, des cadres
administratifs et des g,.'stioonaires des pays en développement, par le moyen de conseils
dOJUlés par tes spéc.i:disles des pays développés ou des pays en développement plus
avancés. ,,5354 BiclI que de nouvelles modalités soient apparues55 , la coopération
technique s'opère:
- au moyen essentiellement d'experts qui en constituent toujours h pièce maitresse;
- d'org~lrl.isation de stages et séminaires de formation;
- de fourniture:. d'équipements, de création d'institutions pil'Jtes et centres de
démonstration ou d'i11\\ormation.
Contrairement à ce que sa dénomination pourrait faire croire, le PNUD n'est pas
une liste de projets ou d'actions à entreprendre mais bien une véritable institution. On n'a
pas manqUé de le gunlifier en doctrine de
"programme institutionnalisé"56, ce qui
signifie, qu'il constitue une véritable entilé dotée d'une armature organique. 57
49 PELLET (A). L'Article 55 al a et b in COT (1.P) et PELLET (A). La Charte des
Nltions Um·es. 2è éd. Paris, Economica, 1991,845.
50 Ibid., 846
51 Cette conception était déjà présente en 1945 mais n'a pu prévaloir dans un contexte
historique dominé pnr l'obsession de la guerre. Le délégué d'Uruguay soutenait déjà
pendant les négociations de Dumberton Oaks que "la paix ne doit pas être considérée
comme une fin en soi, mais comme un point de départ, un moyen et lin instrument pour
parvenir à l'amélioration des conditions économiques et spirituelles de la vie des peuples
et des hommes". Ibid. 845.
52 FEUER (G). Les lIspects juridiques de 1'llssistllnce technique (dllflS le clldre des
Nltions Unies). Paris, LGDJ, 1957,5.
53 FEUER (G) et CASSAN (H). Droit internlltiomz1 du développement. 2è éd. Paris,
Dalloz, 1991, 302.
54 Des discussions techniques sont actuellement en cours pour une ddinition commune
PNUD/OCDE de la coopération technique. A/CONF.147/PC/3/Add. 9, 1.
55 Parmi ces nouvelles modalités, on peut notamment citer le Programme des Volontaires
des Nations Unies. V. DAVIN (C). Le volontariat au service du développement. in
Etudes de doctrine et de droirintermltionl du developpement. Paris, PUF, 1975,97-196.
56 VlRALLy (M). La notion de programme: un intrument de la coopération technique
multilatérale. Op cit. 546.
57 FEUER (G) et CASSAN (H). Op cir, 118.
12
Ni la résolution AIRES/2029 (XX) ni les textes ultérieurs rel~.tifs au PNUD ne
précisent sa nature juridique. Cependant, son mode de création sembLe l'assimiler à un
organe subsidiaire. 58 Il dispose cependant d'une large autonomie qui, à bien des égards,
semble le rapprocher fortement des institutions spécialisées. Sa subordination en tant
qu'organe subsidiaire à J'Assemblée générale, à travers l'Ecosoc, est juridique, plutôt
théorique que réelle. 59
L'autonomie du l'NUD dans le cadre de l'ONU se manifeste à plusieurs égards.
D'abord au niveau financier, le PNUD dispose d'un budget autonome, ,jans le cadre d'un
objectif précis qui est la coopération technique et le préinvestisseme;rlt dont la gestion
incombe entièrement à l'Administrateur qui en est pleinement responsable devant le
Conseil d'administralion60. Contrairement aux autres organismes de l'ONU, seul le
PNUD avec l'UNR W A, possède son propre règlement financier et ses propres règles de
gestion, échappant ainsi à ceux de l'ONU.61 De même, alors qu'avec le PEAT, il
revenait à l'Assemblée générale d'approuver chaque année l'allocatioa des fonds, cette
faculté revient de nos jours au Conseil. 62
Ensuite au niveau relationnel, le PNUD conclut en son propre nom, dans le cadre
de ses activités, des accords assimilables à de véritables accords internationaux en raison
de la qualité des partenaires. Il en est ainsi de ceux conclus avec les g,)uvernements, les
agents d'exécution et autres organisations internationales. 63 Alors que le PEAT ne
58
C'est le mode de création, législatif ou conventionnel qui distingue l'organe
subsidiaire de l'institution spécialisée. Contrairement à ces dernières Ilui sont instituées
par traité et reJiées à J'ONU par des accords spéciaux conformément il l'article 57 de la
Charte, les organes subsidiaires sont créés par une résolution d,~ l'Organisation
internationale. V. REUTER (P). Les organes subsidiaires
dES
organisations
internationales. In HOfnJiwge d'une générlltion de juristes llU Président BlIsde'r!lUlt. Paris,
Pédone, 1960,421-422-
59 DAILLIER (P). La réforme du PNUD: continuité etrationali~,ation. AFDI, 1971,486.
60 AJRES/2688 (XXX), §27.
61 RUCZ (C). Le Conseil économique et social de l'ONU et la coopémtion pour le
développement. Op cil. 179.
62 A/RES/2688 (XXX), :~ 1.5 ct 36.
63 Les accords concJ LIS ;lVCC les Etats appelés Accords-types ou Acc'Jrds de base sont
passés avec chaque p;l)'s sur le territoire duquel le PNUD mènera de:i activités. Ils ont
pour objet de définir le cadre juridique général des relations entre les deux partenaires.
C'est dans ces accord'; que l'on retrouve la référence aux principes directeurs et aux
règles de procédures ;lln;,i. que les dispositions relatives aux privilèges et immunités des
agents, des obligation:; générales de l'Etat, des modalités de règlement des conflits. Par
exemple, V. Accord d'.~ base Standard, MPP. BllSic Documents MllnUeJ, Chap II, DOC n
II-l, 13P.
Les Accords de base :;ignés avec les agents d'exécution obéissent all même souci de
définir les rapports entre les deux partenaires dans le cadre de l'exécution des projets. V.
Accord de base standard, 1\\1PP Bilsic Documents MlUlUil1. Chap II, Doc n 11-3, 10p.
Outre ces Accords-cadres. il existe les plans d'opération conclus entre ks trois partenaires
que sont le gouvernement, le PNUD ct l'agent d'exécution. Tout en :,e plaçant dans le
cadre des Accords de !J;l"C auxquels ils font expressément référence. ils ont pour objet de
définir de manière concrète Jes conditions de mise en oeuvre d'un projet déterminé.
13
disposait que d'une certaine autonomie administrative en ce que les accords qu'il passait
avec ses partenaires étaient signés par l'ensemble des organisations participantes au
Programme (ONU et ill:;LillJtions spécialisées), le Fonds Spécial et aujourd'hui le PNUD,
assument, seuls, cette ...~sponsabilité, ce qui contraste considérablement avec la pratique
antérieure du PEAT.64
Les deux aspect:; de l'autonomie, financière et relationnelle ainsi définies peuvent
faire glisser à la recoJlllni"sance d'une certaine personnalité juridiqup internationale,
l'autonomie fin<mcière cL la disposition de ressources propres sécrétant en quelque sorte la
personnalité juridique P;lr un phénomène original. 65
Mais au delà de ces quelques éléments d'autonomie, il convient de mentionner
qU'à plusieurs égards, le PNUD se trouve dans un état de dépendance vis-à-vis de
l'ONU. Les éléments en cc sens sont plus déterminants.
D'abord au niveml organique, il convient de souligner que contrairement aux
institutions spécialisées. la création du PNUD procède de la forme résolutoire, ce qui en
fait une émanation de l' !\\ssemblée générale, donc un organe subsidiaire, conformément à
l'article 22 de la Charte 66 A ce titre, il reçoit de l'Assemblée générale à travers l'Ecosoc,
des directives auxquelles il doit entièrement se conformer. Il présente à l'Assemblée
générale à travers l'Ecosoc. un rapport annuel. L'Assemblée générale peut modifier son
statut lId nutum par la [orme résolutoire. C'est l'Ecosoc qui détermine (:( élit son organe
directeur, le Conseil d'administration, composé actuellement de 48 ELats membres. 67
C'est le Secrétaire génér:11 qui nomme l'Administrateur après consultation du Conseil
d'administration. La nomination devient effective après confirmation par l'Assemblée
générale. 68 Le secrétariat du Programme est intégré dans le secrétariat dl~ l'ONU. 69
Ensuite, le PNUD se trouve dans une situation de dépendance financière vis-à-vis
de l'ONU. Les contributions financières dont il est alimenté sont mobilisées par le
Secrétaire général. C'est celui-ci qui convoque les Conférences annuelles d'annonce de
contributions. Les ressources du Programme sont les ressources de l'Organisation. C'est
lui qui assure la garde des fonds. 70 Il est à ce titre responsable de leur f!J1caissement, de
Enfin, il convient de signaler les accords que le PNUD peut signer dans le cadre de ses
activités avec des sous-traitants dont le régime juridique semble sui generis. V.
VIRALL y (M). La notion de programme: un instrument de la coopération technique
multilatérale. op cit, 42-44.
64 Ibid.. 546.
65 VIRALL y (M). L'ONU devant le droit. Clunet. 1982, 506.
66 Le Mllnuel des Projets et Prognzmmesdispose lui-même que le PNUD est un organe
subsidiaire. MPP. Section 10100.
67 Les sièges sont attribués selon la répartition géographique, ce qui permet aux pays en
développement de s'assurer la majorité, soit 27 contre 21 aux pays occidentaux.
68 AlRES/1240 (XIII), §22.
69 AIRES/1240 (XIII). §48
70 AlRES/2688 (XXV), §61.
14
leur gestion et de lcurdécaissement conformément aux règle~ financières de
l'Organisation, même ~i celui-ci dispose de son propre règlement financier. La
vérification extérieure des comptes est assurée par le Comité des commissaires aux
comptes. Les états annuels indiquant la situation financière du "Compte PNUD" sont
soumis au Comité Consultatif pour les Questions Administrative:; et Budgétaires
(CCQAB) et à l'Assemblée générale, à travers la cinquième commission qui est chargée
d'examiner les questions administratives et budgétaires. 71
Même lorsqu'il dispose de son propre règlement financier et dll règles de gestion
propres, la subordination et la dépendance ne disparaissent pas pour autant car celles-ci
constituent des dispositions dérogatoires qui ont été autorisées par l'A~semblée générale
ou l'Ecosoc. Ce sont ces derniers qui habilitent un organe à adclpter ou non une
disposition dérogatoire du régime commun.
Cette constatation est aussi valable pour l'adoption par le PNUD d'un statut propre
de son personnel et de la latitude pour lui de nommer des hauts fonctionnaires à titre
permanent et régulier. Mais une fois de plus, c'est l'Assemblée qui l'a llabilité à cet effet,
l'invitant d'ailleurs à y procéd el'. dûment en pleine consultation ~lvec le Secrétaire
général. 72
Au delà de ces aspects financier et organique, il est également possible de déduire
la dépendance du PNUD au travers d'autres éléments. C'est ainsi qu'en ce qui concerne
la capacité de conclure des traités, il ne fait aucun doute qu'un organe cpérationnel puisse
conclure un accord pour le compte de l'Organisation,
dès lors qu'il est qualifié et
compétent. Cette com pétcnce se fonde sur l' habilitation générale contenue dans la
résolution de base. Si celle-ci est souvent implicite, elle est g(~néralement exprimée de
manière expresse POlWÎ es grands Programmes dont particulièrement le PNUD. 73
Cependant, cette cap<l(:ill~ à conclure des accords est particulièrement limitée dans le cas
des sessions hors-siège. Lorsque le PNUD désire tenir une session de son Conseil
d'administration en dehors du siège de l'ONU, c'est le Secrétaire gÉnéral qui conclut
l'accord et non le PNU D, avec le pays hôte. 74
Ensuite le PNUD . en tant qu'organe de l'ONU et à l'instar de nombreux autres
organismes subsidiaires, jouit du statut juridique de l'ONU tel que conféré par l'article
104 de la Charte. C'est ainsi qu'il jouit sur le territoire des Etats membres de la capacité
juridique de l'ONU qui lui permet d'être partie à des contrats et d'en obtenir l'exécution
conformément à l'article 104 de la Cbarte.
--------~---~~
71 PNUD. Règles 114.1 et s. Art. IV, V et XV du règlement fimwcier.
72 AIRES/2628/ (XXV). §61.
73 E/RES/222 A (IX). § IOa, Annexe l, Principes généraux, §2. A/RES/1240 il (XIII),
§37-38 confirmé par la AlRES/2029 (XX), §35-37.
74 RUCZ (C). Le Conseil Ecoflomique et soci1l1 de J'ONU et 111 coopénltioll pour 11..'
dél/eJoppemellt. Paris. Ecollomica, 1983, 191.
IS
De même, c'est l'Il raison de cette disposition mais aussi de l'article 105 qu'il jouit
des clauses relatives :lllX privilèges et immunités diplomatiques telles appliquées aux
agents des Nations Unies. 75
Aussi les Accord:;,c<ldres conclus avec les Etats comportent-ils de:; clauses en vertu
desquelles, le gouvclllcment hôte s'engage à exonérer le Programme de toute
responsabilité en raison des services rendus par celui-ci.76 Point n'est besoin de rappeler
qu'ainsi disparaît l'un des aspects essentiels de la responsabilité qu'e:;t l'imputabilité.
Cette dénégation conjugllée avec la jouissance des droits de l'Organisation, semble en
tout cas peu compatible avec la qualité de personnalité juridique internationale, fut-elle
subordonnée. 77
En considération de tous ces éléments, il apparaît que le l'NU D ne dispose pas
d'une personnalité juridique internationale malgré son armature et les éléments
d'autonomie non ordinaires dont il dispose. Tout au plus, pourrait-c'n parler avec le
Professeur Suz~UU1e BASTID d' "organisation autonome subsidiaire". SElon elle,
" on peut considérer COJllme organisation autonome subsidiaire et non organe
subsidiaire proprement dit, lorsqu'un objectif bien défini est fix(~ et qu'il ne
s'agit pas seulement d'assister un organe principal dans sa tâche, lorsqu'un
ensemble de struclJ.Jres nouvelles sont instituées à cette fin, et enfin, quand
une certaine individualité est reconnue, notamment le droit de passer des
accords avec les Etats". 78
Il continue à dépendrc étroitement de l'ONU qui fixe ses politiques.
II PRINCIPES, ACTIVITES ET PROCEDURES
En ce qui concerne les principes du PNUD. ils sont ceux posé:; en 1949 par la
résolution 200(III) créant le PEAT. En effet, la résolution 2029(XX) cré:Ult le pNUD
" réaffirme les principes, procédures et dispositions régissant le Programme Elargi
d'Assistance Technique elle Fonds Spécial qui ne sont pas incompatible~: avec la présente
résolution et déclare qu'ils continueront à être applicables aux activités permanentes du
Programme des Nations Unies pour le Développement". 79
Ces principes sont essentiellement au nombre de deux. D'abord en ce qui concerne
la fourniture de l'assistance, ils imposent une obligation de non ingérence, de respect des
gouvernements et des conditions locales et d'initiative.
75 Accord de base stand::lrd PNUD/Gouvernements. MPP, Art. IX.
76 Ibid. Art. 10 §2.
77 RUCZ (C). Le COl/SC;" Economique et Sodll.l de J'ONU et 1i1 coopénltion pour le
développement. Op dt, 19:').
78 BASTID (S). Le dnJj[ des orglwisiltions inœrn:ltionIl1es. DES. Le:; cours de droit,
Paris, 1969, 74.
79 A/RES/2029 (XX), ,co }.
16
"L'assistance technique fournie:
i) ne constituera pas un prétexte d'ingérence économique ou politique de la part
de l'étranger dans les affaires intérieures du pays intéressé et ne sera
accompagné d'aucune considération de caractère politique;
ii) ne sera donné qu'aux gouvernements ou par leur intermédiaire;
iii) devra répondre aux besoins du pays intéressé;
iv) sera fourni dans toute la mesure du possible sous la forme désirée par le
pays intéressé;
v) sera du premier ordre du point de vue de la qualité et de la compétence
technique ".80
En ce qui concerne les pays bénéficiaires, ils doivent s'engager à déployer tous les
efforts nécessaires pour assurer eux-mêmes leur propre développement. D'où l'obligation
qui leur est imposée d'assurer l'efficacité de l'aide reçue, de participer aux charges et de
coopérer pleinement, en ce qui concerne la fourniture de l'information aux organismes
des Nations Unies. 81
- En ce qui concerne les activités du PNUD, celles-ci peuvent être ramenées à quatre
catégories:
- le préinvesLissement: qui consiste en l'exécution d'enquêtes et d'études pour
déterminer les potent ial i tés en ressources naturelles d'un pays, leur '1al eur économiqu e
potentielle dans le blJf d' rlttirer des investissements en capitaux;
-la formation: d,~veloppement et renforcement des systèmes d'enseignement, appui
à l'instruction profe5~,ioJllJel1e et technique de tous types, en passant par l'alphabétisation
orientée vers l'emploi ju:;qu'àl'octroi de bourses de spécialisation à l'extérieur;
- la recherche: P;'H" la mise en place d'équipements permettant d'appliquer les
méthodes de recherche de la technologie moderne, aux problèmes de développement les
plus urgents et de diffuser les découvertes et les techniques de production nouvelles;
- la gestion économique: au moyen d'aide à la planification, en améliorant la
capacité des services nationaux et régionaux de gestion des activités de développement. 82
S'agissant des procédures de mise en oeuvre de l'assistance, ,~lles ont beaucoup
évolué depuis la créalion des premiers programmes d'assistance. De nos jours, elles sont
régies par la réforme de 1970 opérée par la résolution 2688(XXV), connue sous le nom
de Consensus. à la suite de l'''Etude de la capacité du Système des Nations Unies pour le
développement" ou Rapport Jackson. 83 Cette réforme avait essentiellement pour but de
rationaliser Je Programme pour en accroître l'efficacité. 84
Cette résoJ ution institue ce qu'elle dénomme" Cycle de III coop~rl/tion des Mitions
Unies pour le Développement", dont les différentes étapes constitutives sont indiquées en
- - - - - - - - - . _ . - . _ -
80 AlRES/200 (III) §4 cl).
81 Ibid
82 HOFFMAN (P). Le programme des Nations Unies pour le Développement. Re'flue
Tiers-Monde, avr-juin 1971, 272.
83 Etude sur 111 cl/pl/cité du système des N;ltio/ls U/lies. DP/S.
84 DAILLIER (P). La réforme du PNUD: Continuité et rationalisation. Op cit.
17
détail à l'annexe de la résolution. Elles comprennent la programmation, la formulation,
l'examen et l'approbation des projets, l'exécution, l'évaluation et les activités
consécutives. 85
Ces différentes phases qui avaient déjà été identifiées dans le Consensus,
poursuivaient le même but. Il s'agissait d'organiser les étape:; successives et
interdépendantes des ,lctivités opérationnelles de développement en un processus intégré,
afin de conserver à celles-ci leur caractère cohérent et continu. On entendait ainsi pallier
les insuffisances graves observées antérieurement dans la mise en oellvre des projets et
qui consacraient une certaine atomisation. L'on était
allé jusql"à présenter aux
gouvernements les différents éléments de projets comme des phases indépendantes que
l'on pouvait gérer de nl an ière discontinue. 86
En ce qui concerne la programmation de la coopération technique 'lui est la première
phase-du Cycle, elle constitue une étape très importante dans les activités de coopération
technique car elle ind iq lie la mesure dans laquelle un Etat maîtrise son processus de
développement, c'est-à-dire l'orientation de ses grandes décisioœ; économiques et
sociales et leur mise en oeuvre.
La prog.rammation se fait désormais par pays selon un profil de pays.87 Selon la
définition qu'en donne le Consensus,
"par programmation par pays du
Programme,
on entend
la
programmation de l'assistance du Programme à l'échelon de chaque pays. Ce
processus exige que soit défini le rôle des apports du Programme dans des
domaines précis en fonction des objectifs de développement du pays". 88
L'institution de la programmation par pays a constitué un des aspects novateurs
essentiels du COnSeJ1SUS
et un progrès majeur dans la conception des activités
opérationnelles du Système. Elle consacre d'une part, le principe de la programmation du
développement et d'autre part, la primauté de l'optique nationale en matière de
coopération technique. En disposant que "Les programmes par pays seront établis sur la
base des plans nationaux de développement, ou, s'il n'yen a pas, sur la base des
priorités ou objectifs de développement national,89 le Consensus marque une
consécration explicite de l'importance de la planification dans le dévelof'pement national.
Si l'idée de planification du développement ne constituait p~s à l'époque une
nouveauté, en ce que de nombreux pays en avaient déjà acquis une expérience,
['innovation du Consenslls consistait à la consacrer comme un instrument de base, une
85 A/RES/2688 (XX\\'). ,~1.
86 Coop~nll:iOf1 du :y-:>Ièmt.' des .Nutiof1s UJJit,'s ,lU d~veloppeJ11eJlt de 111 c,/pl/cité
d'é~m1u;ltion des gOU V ·,'rrH.'1J/ents. JIU/REP/82112, §54.
87 V. DELPRAT (R). I..':ls:;istance au développement: principes, méthodes et procédures
du counuy-programming du PNUD. Dé~!e1oppementet civilis<ltion, juin-jui11971, 31-
34.
88 A/RES/2688 (XXV), §2.
89 Ibid §4.
18
condition nécessaire du développement. 90 L'idée de s'en tenir essentiellement aux plans
nationaux de développement dans la coopération technique n'est pas nouvelle dans le
Système. Déjà en 1964, l'on insistait au sein des Nations Unies sur la nécessité que les
activités de coopération technique ne soient plus uniquement fonction des besoins
ressentis par les pays, mais au contraire, des objectifs qu'ils se seraient eux-mêmes
préalablement fixés. 91
Mais à l'époque, à l'instar de nombreuses autres propositions, celle-ci n'eût aucun
écho dans la commumruté mondiale du développement. L'introduction d,~ ce volontarisme
dans le processus de développement était encore mal acceptée dans le concert des nations.
Assimilée à une intrusioH autoritaire de l'Etat dans les activités de Mveloppement, la
planification ne pouvait soulever d'enthousiasme en ces période~: de capitalisme
triomphant de l'après/7\\lcl1"C. Toute idée de planification évoq uait fl(~cessairement la
variante centralisatrice '~ll vogue dans le bloc communiste.
Il apparait alors que la reconnaissance du rôle primordial de la planification
nationale du développemcnt marque une profonde transformation d,~ l'approche des
problèmes de développement: la substitution à l'idée de "retard" de développement, d'une
conception volontariste qui restitue à l'Etat un rôle fondamental, la planification du
développement étant conçue comme un instrument privilégié destiné à assurer la maîtrise
de l'Etat sur les objectifs de son propre développement. 92
Elle permet ainsi de tenir dûment compte des priorités nationales En ce sens, elle
constitue le corollaire d\\.I principe plus fondamental selon lequel, les Etats sont les
premiers responsables dc leur propre développement et constamment réaffirmé depuis les
premières heures de la coopération technique.
Se substituant à la programmation par institution93 , la program mation par pays
renforce l'optique nationale. Chaque pays est désormais informé du montant de
ressources que le Programme compte mettre à sa disposition pendant la période de cinq
ans que dure le cycle de programmation: c'est le Chiffre de Planification Indicative (CIP).
Le mérite de celui-ci est de permettre aux Etats de tenir compte de l'apport du PNUD dans
J'établissement de leurs plans ou priorités de développement.
Les CIP sont répartis entre les pays selon leurs besoins. Ils :wnt calculés en
fonction de nombreux critères qui ont crû en diversité au fil des cycles, car constamment
- - - - - - - - - - - - -
90 RUCZ (C). Le conseil économique et soci"l de J'ONU et 1" cO(lpemtion pour le
développement. Op cit, 55.
91 Ibid.
92 RUCZ (C). Le Conseil economique et socùl1 de J'ONU et 111 cO(lpér"tion pour le
développement. Op cie, 55.
93 Les ressources du PNUD étaient réparties entre les organisati ons pnrticipantes selon
un pourcentage déterminé. FAO = 29%, ONU = 23%, OMS = 22%, UNESCO = 14%,
OIT = 11 %, OACI = 1%. PNUD. Portr1l.1t du progrllmme des N1ItioJ1S Um'es pour le
Développement. Op ciL. 17.
19
révisés par le Conseil d'administration. Les critères de base sont cepenCiatu l'importance
de la population et le PNB/rI. A ceux-ci, s'ajoutent d'autres crit(~res tenant aux
caractéristiques particulières du pays. 94
S'ils constituent une prévision de ressources aux pays hôtes, les CIP ne sont
cependant pas un engagement juridique ou une obligation quelconqlle de la part du
PNUD. Le Consensus dispose sans ambage que" Les chiffres de planification indicative
par pays ne seront pas considérés comme constituant un engagement, mais comme une
indication raisonnablement valable aux fins de la programmation à long terme". 95 A ce
titre, ils indiquent un simple ordre de grandeur de ce que le pays peut escompter du
PNUD. Le mécanisme du CIP ne signifie donc pas que le PNUD s'engage à garantir le
montant indiqué. Ils n'ont d'ailleurs pas un caractère définitif. Ils sont examinés
périodiquement à la lumière des progrès accomplis dans la mise en oeuvre du programme
de pays. 96
D'ailleurs comment peut-il en être autrement, lorsque l'on sait que les ressources du
PNUD proviennent elles-mêmes de contributions volontaires, donc aléatoires. Les CIP
ne sont donc réalisable" que dans la mesure de l'état des contributions mais surtout de
leur tendance à.long terme.
En ce qui concerne la deuxième phase du cycle, elle comprend la formulation,
l'examen et l'approbation des projets. Le premier est effectué par les trois partenaires que
sont le gouvernement, le PNUD, et l'agent d'exécution. Les deux derniE:rs sont effectués
par le Coordonnateur Résident, l'Administrateur ou le Conseil d'admini:>tration selon les
compétences et les délégations. 97
En ce qui concerne la troisième phase qu'est l'exécution, contrairement à ce que
l'on pourrait d'emblée penser du PNUD en tant qu'organisme opérationnel, celui-ci
n'exécute pas lui-même Cil principe ses projets. Après consultation du gouvernement
intéressé, l'exécution ~:>t confiée à un agent d'exécution qui est le plus souvent une
institution de l'ONU. Le VNUD a lui-même un rôle de programmation d'ensemble, de
coordination, de financcmcnt, de planification mondiale du développement.
Quant au contrôle. :l l'üvaluation et aux activités consécutives, ils sont assurés par
les trois partenaires aVI~c r;ependant un rôle prépondérant du PNUD ,l'Administrateur
étant pleinement respow;able de toutes les étapes et de tous les R'ipects du Programme à
- - - - - _ . _ . _ - _..- ~-
94 Ces critères tendent :', accorder certains avantages aux pays en cJévelcppement entrant
dans les catégories spéciales tels les pays défavorisés sur le plan géographique (enclavés
ou insulaires), ceux gravement touchés (éprouvant des difficuLtés conjoncturelles
particulières sur le pb Il. (~conomique comme un très lourd service de la dette ou une
détérioration spectaculaire des termes de l'échange), les PMA, les pays récemment
parvenus à l'indépendance, ..
95 AlRES/2688 (XXV), § 14.
96 Ibid. § 17.
97 Les délégations sonl :,ollmises à des limiles financières et non financiÈres.
20
travers le Conseil d'administration. 98
Cependant, malgré cette vaste réforme, le Programme ne s'est pa!; pour autant bien
porté.
Très vite, la rNorme allait montrer ses limites. Le Rapport Jackson dont le
Consensus n'en constir.tle que la partie réaliste, 99 a généré des effets pervers situés aux
antipodes de ceux escomptés. Plutôt que de renforcer la confiance mutudle, le Rapport a,
par des effets divers, aiL~uj"éla méfiance entre les différents protagonisles: bénéficiaires,
donateurs, bureaucnJi i e du PNUD, institutions spécialisées. Comme le relevait
l'Ambassadeur Hessel, ancien directeur adjoint du PNUD,
"... malheureusement, au lieu d'apporter la démonstration qu'un(: adaptation
de l'appareil mullihtéral était aisément réalisable et justifierait un flux accru
par ce canal, l'Etude eut pour effet principal de soulever le voile pudique jeté
jusque là sur les défauts de fonctionnement d'un système dont le dynamisme
et l'élan créatetll' compensaient largement les bavures et les iJlcohérences
100
00
Chaque partenaire avait plus ou moins des motifs d'inquiétude. S'apercevant des
lacunes du Système, les donateurs doutaient désormais dê la confiance à accorder au
Programme, .ce qui ne manqua pas d'entamer leur décision d'accroître leurs
contributions. 10 1
Quant aux pays bénéficiaires, ils craignaient que la politique de rationalisation ne
se traduise par un durcissement des conditions et par conséquent, un rl~trécissementdes
ressources disponibles. S'agissant des institutions spécialisées, leur méfiance s'est accrue
suite à certaines dispositions du Rapport. AprèS avoir mis en exergue les inconvénients
de l'éparpillement du Système, celui-ci préconisait une centralisation de toutes les
activités opérationnelles au profit du PNUD, consacrant ainsi leur absorption de fait. Le
Consensus ne pouvait retenir une solution aussi radicale. Il a opéré un compromis. Il
dispose que
le rôle des orgruüsmes des Nations Unies dans l'exécuti01J des programmes
00
nationaux est celui d'associé dans une entreprise commune de l'ensemble des organismes
des Nations Unies, sous la direction du Programme ...
102.
00
Enfin, en ce qui concerne la bureaucratie, son manque d'enthou:;iasme semble d\\l
à l'inertie, sinon à sa résistance naturelle à tout changement, phltôt qU'à tout autre motif
déterminant. Contrairement aux autres partenaires, elle devrait avoir des motifs de
satisfaction puisque le Rapport préconisait une bureaucratisation poussée des différentes
98 AlRES12688 (XXV), §37.
99 Sur la nature irréaliste du rapport, V. ZARKOVICH (S.S). Op cit. :i'.31 à 246.
100 BESSEL (S). L'assistance technique multilatérale en 1973. Re~ue Tiers Monde,
oct. -nov. 1973, 728. V. aussi KAUFMAN (1). The capacity of th€:
United Nations
Development Program: The Jackson Report. Internzltionlll OrgzwislltJ'ons.
1971, 938-
949.
101 Ibid.
102 AlRES/2688 (XXV). §38.
21
structures du PNUD. Ce qui a été par la suite appelé Consensus n'était qu'un
"compromis délicat" 103, "un compromis de résignation et non le point de départ d'une
entreprise assurée du soutien entbousiaste de tous les partenaires" .104
Ce climat d'insali~faction générale, aggravé par la conjonci:ure économique
internationale défavorable de l'époque, conjugué au malaise général qui minait les autres
secteurs de l'assistance, faisait méditer sur l'avenir du multilatéralisme _Les perspectives
ne confinaient guère à l'optimisme. L'Ambassadeur HESSEL n'hésitait pas ainsi à écrire
en 1973 à propos des organismes des Nations Unies: " Le sous-dévdoppement qu'ils
combattent par petits morceaux se répand par grandes nappes. La partie est mal
commencée. Elle n'est cependant pas du tout perdue." 105 Il fallait donc une nouvelle
réorientation.
III L'AVENEMENT DE LA POLITIOUE DES DIMENSiONS
NOUVELLES DE LA COOPERATION TECHNIOUE
C'est dans ce contexte de malaise et d'incertitudes que soU~: l'instigation du
Groupe des 77 et des Pays Non Alignés interviendra le 1er mai 1974, la proclamation par
l'Assemblée générale d'un Nouvel Ordre Economique International, ci-dessous nommé
NOE!. 106 Les résol uüons 3201 et 3202 appelaient les organismes des Nations Unies
cbacun dans son domaine, à prendre les mesures nécessaires pour meure en oeuvre les
objectifs proclamés. 107
" Mission impérative pourtant, qui se présente bien sous la forme d'une
instruction, d'llflcinjonction donnée par l'organe souverain aux organes
subordonnés dé:>'I('JIWis en alerte, mobilisés sur un message qui, pour n'être
pas nouveau dan:; sa substance, l'est sans doute dans sa problématique. On
sait en effet gue c'est à l'intérieur de la structure institutionnelle de
l'Organisation q l1 eles résolutions de l'Assemblée générale ont llll caractère
obligatoire à l'égard des institutions, caractère qui leur fait défaut ;1 l'égard des
Etats" .108
Conformément: aux résolutions du NOEI, et sous la pression de plus en plus forte
des 77 mettant en aV;ll1l la nécessité de tenir compte du rendement à long terme des
- - - - - - - - - - - - - - - -
103 Déclaration du Président du Conseil d'administration. GUEYDAN (C). Naissance et
organisation de l' aide ~tu développement dans le système des Nations Unies. In Etudes
de doctrine et de droitinterJlJltiomu du développement. Paris, pur, 1975,244.
104 HESSEL (S). L'assisl.ulce technique multilatérale en 1973. Op cit, 735.
105 Ibid 741.
106 AlRES/3201 (S-Vl) cl A/RES/3202 (S-VI).
107" Les organisations, institutions, organes subsidiaires et Conférences des Nations
Unies sont tous chargl~s d'appliquer le présent Programme d'Action". AIRES/3202 (S-
VI), Section IX, §4.
108 BETTATI (M). Transcriptions juridiques et institutionnelles du droit au
développement. ColleY/lIe de J'ADI, Le droit au développement au plan international.
RCADI, 1979, 289.
22
programmes ?pérationn,·ls. c'est-à-dire leur contribution à l'autosuffisance des pays du
Tiers-Monde, ce qui impl Î(!ue la prise en considération des besoins propres à chaque
pays, le PNUD, après U.ll r;lpport de l'Administrateur à cet effet l09 , a adopté le 25 juin
1975, sa décision institu;II1L les Dimensions noui-'ellt's de 11/ coopén/rion lechnique et que
l'Assemblée générale fcra sienne par sa résolution 3405 (XXX) du 28 nc,vembre. L'idée
générale est que le Programme doit recevoir plus de souplesse afin d'être plus
dynamique, plus efficace et mieux adapté à l'évolution des besoins et priorités résultant
des conditions économi(!ucs nouvelles.! 10 Schématiquement, on peut dire que le NOEI
pour le PNUD s'appelle Dimensions nouvelles de 111 coopérution recllnique. lll
A cette étape de l' évol ution des activités opérationnelles de développement,
plusieurs raisons militaiellt cn faveur de la recherche d'orientations nouvelles.
D'abord, l'on s'était rendu compte que malgré l'ampleur des re:;sources qui lui
sont consacrées, la conception des activités opératiOlUlelles avait peu évolué. Alors que la
demande de coopération technique était devenue de plus en plus spécialisée et complexe,
le PNUD continuait à fournir des prestations à un niveau général et moyen par le biais
d'administrateurs, d'enseignants et d'experts. 112
Ensuite, alors q\\le les besoins s'étaient diversifiés en fonction des niveaux de
développement atteints p.lI' les différents pays, le PNUD continuait à fournir une
assistance stéréotypée, demcurant ainsi toujours tributaire de la formule Experts-Bourses-
Matériel, applicable à tous les pays.
Enfin,
lust but flot leI/st, plus de trente années de coopél~ation pour le
développement n'étaient pas parvenues à créer dans les pays du Tlers-Monde un
développement autonome durable, et les chances d'y parvenir semblaienl de plus en plus
lointaines. 1 13 Les insuffisances les plus graves des activités opérationnelles de
développement procédaient de ce qu'elles avaient été exclusivement axées sur
l'assistance, transferts de capitaux et de cOlUlaissances n'ayant eu d'autres buts que de
satisfaire les· besoins ressentis par les pays, ni d'autres effets que d,~ favoriser une
croissance immédiate, sans affecter durablement les facteurs de production. 114
109 Rôle futur du PNUD d1lns les l/ctù'Îtés mondiales de déi-'eloppement ,rhms le contexte
des pdpll1"l1tifs de iz/ 7è session extrzlOrdimlire de l'Assemblée générzl1e. DP/114.
1
.1
.,
110 FEUER (G) et CASSAN (H). Droit internlltioml1 du déi-'eloppement. Op cit, 309 .
;
RUCZ (C). La coopération pour le développement. Op cit. §6.
111 Le Conseil d'administration invitait l'Ecosoc à transmettre c'~tte décision à
l'Assemblée générale comme sa contribution aux préparatifs de la 7è session
extraordinaire.
112 DP/114, §11.
113 DP/114, §8. RUCZ (C). La coopération pour le développement. Jr dr. int. Op cit,
3. PNUD. Pot1nlit du Prognlmme des .Muions Unies pour le Développement. Op cit, 31.
COMELIAU (C). A~Yll1Cs ct espoir du tiers-mondismt~ Paris, Harmattan, 1986, 49.
114 RUCZ (C). Le COJISC;'/ f.iconomiqut~ et socill1 de J'ONU et 111 coojlér<ltion pour le
dei-'eloppement. Op cit, 5:3.
23
Le paternalisme excessif qui avait jusque là présidé à la coopération et engendré la
dépendance passive est rejeté. C'est la recherche d'une nouvelle forme de coopération
dans laquelle le pays hôte entend jouer le rôle moteur en fonction de se5 propres besoins,
l'assistance extérieure ne venant qu'en appui aux initiatives locales.
L'amélioration de l'efficacité du PNUD et de son aptitude à affronter l'avenir avec
sérénité suppose bien plus qu'une gestion rationnelle de ses ressources telle que l'avait
appréhendée le Consensus. Elles nécessitent une clarification dans la conception même de
l'entreprise de coopération technique, une dissipation de la confusion et des "nuages de
fumée" jusque là volontairement ou involontairement entretenus. A J'instar de tout le
mécanisme des Nations Unies, il s'agit bien comme le souligne M.
Maurice
BERTRAND, d'un problème conceptuel et structurel, d'un problème de négociation et
non méthodologique 011 de gestion. 115 C'est à cette mutation que tent'~nt de contribuer
les Dimensions nou·velles.
S'inspirant essentiellement du thème de l'autonomie dans le développement, les
Dimensions nou'vel1es assignent pour finalité à la coopération techniqul~ la promotion de
l'autosuffisance, ou développement autonome, étape ultime vers UJl développement
durable. Le paragrapl1c premier de la résolution 3405 (XXX) contient ainsi la disposition
fondamentale, la déclar:llion clé,
pOlir reprendre les termes du Corps Commun
d'InspecLionl16 ct aux 1cnll('S de laquelle
" i) La coopération technique devrait avoir pour objet essentiel d'aider les pays
en développement ù progresser par leurs propres moyens en renforçant
notamment leur capacité de production et leurs ressources propres et en
développant les moyens de gestion, les capacités techniques et administratives
et les moyens de recherche qu'exige le processus de développement" .117
La proclamation de l'autonomie comme objectif ultime de la coopération technique
constitue une étape déc.isive dans les activités opérationnelles de développement des
Nations Unies. Si ce n'est la première fois que ce concept ou objectif faisait son
apparition dans le Syst(~me,118 c'est par contre la première consécration par l'Assemblée
- - - - - - - - - - - - - -
115 JIUIREP/85/9, §41.
116 E tu de sur l"
e ' l ,
rOll: J
(es experts d,IflS 1
s '
11
cooptnlf1on pour 1e
d'-
1
e~'e oppement.
JIUIREP/78/3, §41.
117 A/RES/34ü5 (XXX). § i).
118 En 1964, M MAl-] EU. alors Directeur Exécutif de l'UNESCO définissait l'objectif
des programmes de SOJl institution en ces termes:
" L'effet que nous attendons de l'aide n'est plus simplement de transférEr des instruments
ou des manières de pcn:;er, mais bien d'organiser à tous les niveaux les structures
fondamentales et les cadres essentiels pour rendre possible un développement
endogène... L'essence du sous-développement, c'est le fait qu'un palS n'a pas encore
accédé à la civilisation scientifique et l'aide au développement consiste à aider ce pays à
créer lui-même pour lui-même les conditions d'un accès spontanné ;l une civilisation
scientifique ". Cité p~r RUCZ (C). Le Conseil économique et social de l'ONU et la
coopération pour le développement. Op cit.
De même, on pouvait lire dans le document E/5522 que
24
générale du principe qlle la coopération pour le développement doit avoir pour but le
développement autonome. 119 120
C'est la rupture avec les conceptions et pratiques antérieures de J'ONU en matière
d'activités opérationnelles et dont les travaux ont été longtemps dominé~: par l'idée que le
sous-développement se réduisait à un phénomène de retard. A cet égard, une
combinaison judicieuse et rationnelle des facteurs de productioll (capitaux et
connaissances) suffirait à venir à bout de celui-ci. Des analogies relevées: çà et là entre les
sociétés dites insuffisrlJument développées et les sociétés occidentales de l'ère pré-
industrielle amenaient 1es économistes et responsables politiques à des gÉnéralisations et à
occulter les blocages structurels qui empêchent ces sociétés peu développées d'accéder
aux économies industrielles. l21 Les pays en développement n'avaient qll'à suivre la trace
des premiers. l22
Même quand ces blocages structurels étaient évoqués, l'action pour le
développement n'a pas été orientée dans ce sens. La coopération a moins tendu à la
réalisation de ces conditions structurelles qU'à la satisfaction des be:iOins urgents ou
immédiats. 123
Ce n'est que progressivement que la communauté mondiale du développement s'est
rendu compte que les activités de développement menées avec pour seul objectif de parer
au plus pressé, étaient incapables à elles seules de venir à bout du sous-développement.
C'est alors que la coopération technique commencera à se soucier du long terme.
Avec l'objectif du développement autonome, la coopération technique qui vise
essentiellement à résoudre les graves problèmes sociaux par la mi:ie en valeur des
" ... il ne faudrait pas considérer la coopération technique comme un :iimple apport de
ressources visant l'exécution de certains travaux ... La coopération technique doit avoir
plutôt pour objectif essentiel de transmettre aux institutions nationales les moyens non
seulement de s'aquitter de ces tâches au stade actuel du développement, mais aussi les
moyens d'adapter des méthodes et d'assurer l'évolution des institutions à mesure que le
développement national progresse, en vue de favoriser la progression vres l'autonomie".
E/5522 § 16. Mais cet objectif n'est pas allé au delà de simples intentions. Une décenrue
plus tard l'UNESCO faisait marche arrière en l'estimant irréalisable à l'époque, " en
raison notamment des contraintes administratives imposées par les délais à respecter et les
ressources disponibles ". E/5527/ Add.l, §10.
119 RUCZ (C). Le COJlscil économique et socùl1 de J'ONU et III cocpénuion pour le
dé l!eloppement. Op cit. 57.
120 Cette réorientatiol\\ aurait aussi influencé la coopération bilatérale qui a passé
successivement d'une coopération de succession à une coopération de formation et
d'équipement en pass:ulL par la coopération de succession. FLORY (M). Essai de
tYiologie de la coopér,lIio') bilatérale pour le développement. AFDJ. 1973,696-719.
1 1 Pour la réfutatiol' <k ces thèses. V DESTANES DE DERNI~; (G). Le sous-
développement: :lnalys(~; (lU représentations. Revue Tiers-Monde. Tome XV, N57. janv.
mars 1974. 103 -1 34.
122 MENDE (1'). De l':'''/!:' ;1 /11 recolom·s:lcion: les leçons d'UJl écbec. Pais, Seuil, 19n,
62.
123 RUCZ (C). Le C<nscil t:'conomique et social de J'ONU et 1:1 cocpénltioJ1 pour le
dél!eloppement Op cil; 29.
25
ressources humaines ne devra plus prendre la forme d'un simple transfert de techniques
ou de technologie. Elle devra oeuvrer à la consécration d'une implantation dans les pays
en développement des conditions de base de ce développement, par la mobilisation
maximale des capacités nationales existantes. C'est la recherche d'un développement à
long terme et la fin des exercices de pilotages à vue.
Le PNUD doit donc s'affranchir de sa dépendance exces::ive des formes
traditionnelles pour innover, par la mise au point de nouvelles modalités et l'adaptation de
celles qui existent déj:\\ aux besoins fluctuants des pays bénéficiaires. Il doit imaginer de
nouvelles méthodes de travail, de nouveaux procédés pour faire face à des besoins divers
dans des domaines ou si.tlJ:ltions où se posent des problèmes inhabituels. Il s'agit pour lui
de jouer le rôle de pionnier en entreprenant des projets à risques élevé:; pour lesquels il
serait difficile d'obtenir un financement d'autres sources. 124 En d'autre) termes, comme
le notait à l'époque l'Admitùstrateur,
" C'est le fait d'n'Joir des vues plus larges, d'être ouvert aux idées nouvelles
ct aux moyens origjnaux d'aborder les problèmes dans un esprit audacieux
d'ouverture intc1J.xtuelle, de confiance mutuelle et d'expériences communes
qui devrait présider;\\ toutes nos entreprises et inspirer nos attitude, ".125
Pour mener cepc~ndant à bien cette mission, les Dimensions nouveJJespréconisent
un ensemble de mesures variées, souples et complexes et qui sont laissées largement à
l'initiative du PNUD mais qui doivent constamment guider son action. Elles prévoient
ainsi d'élargir et de libéraliser la gamme des apports financés par celui-ci; de diversifier la
source de ses apports ~IJin d'utiliser davantage les ressources 10caJes t<lnt humaines que
matérielles; de faire preuve de souplesse dans le financement des dépenses locales et des
exigences en personnel de contrepartie; de promouvoir la Coopération Technique entre
Pays en Développement (CrPD); de confier progressivement l'exécution des projets et
programmes aux gouvernements; de tenir plus compte des besoins des I,ays, c'est-à-dire,
plus de la demande que de l'offre; d'étendre son assistance à t01)S les stades du
développement, notamment en fimUlçant des investissements; de se préoccuper moins des
apports que des résultaIs concrets.
Le Programme doit donc se débarrasser des procédures tatillonnes
et
déconcertantes sur fond d'arbitraire 126 pour la recherche de l'efficaciH: plutôt que de se
consacrer plus à l'obsen'alion des règles et procédures. Finie l'époque (IÙ l'on consacrait
l'essentiel de son énergie aux montages complexes, au détriment <les résultats. Le
Programme ne sera pl us jugé en fonction du paquet d'experts ou di~ bourses, ni du
volume d'équipements. mais de sa capacité à créer dans ces pays, les conditions locales
- - - - - - - - - - - - -
124 Le représentant de la France soulignait qu"'il existe sans doute un taux de sécurité à
resrecter si l'on ne veut pas privilégier certaines audaces mal fondées". DP/SR.4G9, 72.
12 MORSE (B). Le PNUD c10it se montrer sélectif. Cllronique ONU. lev. 1976, 48.
126 DP/114 § 19.
, ..
."
26
d'un développement durable. N'est-ce pas le produit fini qui disting1le la coopération
technique des autres formes de coopération? C'est pourquoi, lorsque le but de la
coopération technique est exprimé en fonction des objectifs, et que les projets et
programmes sont conçus pour atteindre efficacement ceux-ci, il impone peu que les
apports soient fournis localement ou viennent de l'extérieur, ou q1J'ils consistent en
experts ou en biens d'(·quipement. 127
La finalité de toute l'entreprise. c'est l'accroissement des aptitudes de ces pays à
exercer progressivement eux-mêmes les fonctions essentielles de leur développement. "
L'autosuffisance, c'est la capacité de répondre soi- même aux prob.lèmes et défis du
développement, de m aîlriser les processus économiques et sociaux ,~t de formuler et
analyser des orientations politiques" .128
L'on se préoccupe plus d'un développement à long terme, mêm(: si le Programme
doit continuer à répondre à des besoins urgents et ce, pour conserver sa spécificité.
Révolue à jamais l'époque où celui-ci, à l'instar des autres élémlmts du Système,
s'adonnait au rôle de pompier au détriment de l'aspect durable de se:. activités. En un
mot, c'est le retour au pragmatisme et à la modestie. La coopération technique ne doit
plus prétendre à combler un retard et à créer le développement, mais à assurer les
conditions de celui-ci. Les Dimensions nouveJJes cherchaient à remettre le PNUD sur ses
pieds. 129
Lorsque l'on évoque l'autonomie, il est utile, sinon indispensable, d'en donner une
perception claire et d'en circonscrire les contours, afin de prévenir tout malentendu, tant
la notion paraît vaste, et malléable au gré des intérêts et convictions. Il convient donc de
l'aborder avec prudence, d'autant plus qu'elle semble s'appliquer :l la majorité des
activités mises en oeuvre par les organismes des Nations Unies.
De nos jours, on petit affirmer presque avec certitude que toutes les stratégies de
développement visent à l'édification des bases économiques de l'indépendance. Cet
objectif constitue la constante de toutes les politiques, qu'il soit ou non exprimé dans des
formules aussi diverse:; gue le développement endogène ou autocentré. Quelle que soit la
terminologie usitée en ia matière et au delà de tous les exercices de stylj~. ces stratégies "
dénoncent toutes, une :'iilll<Jtion de domination, d'intégration dans tin ordre économique
mondial qui
délermiw~ de l'extérieur, le fonctionnement
des
économies
périphériques" .130
D'un point de ',Ille t~conomique et politique, il est légitime Et même souvent
- - - - - - - - ~-_... _ -
127 DP/114, §21.
128 A/44/324, §84.
129 PNUD. Portnu"t du Progmmme des Nations Unies pour le développement. Op cit,
31.
130 MICHALET (C./\\). Le défi du développement indépend<lllt: les conditions de 111
souvenu'neté économj(;uc d,U/s le Tiers-Nio/Jde. Paris, Ed. Rochevignes, 1983, 13.
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27
indispensable de la part d'un Etat, d'essayer de se prémunir, par une protection adéquate,
contre les conséquences fâcheuses de l'organisation actuelle de la division internationale
du travail, qui par -le discours subtil du jeu du libre marché- a pendant longtemps masqué
les structures de dépendance et d'exploitation, les rapports de force sur la scène
internationale. Pour ce faire , un pays en développement doit pe,uvoir mobiliser
intégralement ses potcnti:::tlités, et ne dépendre progressivement que de ~:es propres forces
internes, tout en sélecliullll,U1t ses lignes de rupture, et les relations qu'il entend maintenir
avec le système intcrJlatil1nal. Chaque pays doit pratiquer une politique extérieure en
accord avec ses objectifs nationaux de développement. 131 Comme le note M.
BRAWAND,
" la recherche d'un développement endogène (autocentré ct self-rdiance) consiste,
contrairement aux politiques d'adaptation à la demande mondinle, à définir d'abord le
processus, interne de dévcl oppement. Les opportunités et les contrainte:, extérieures sont
prises en considération dans un second temps. Les objectifs et les moyens de
développement endogène peuvent alors être précisés" .132
Le but de l'autonomie n'est ni l'autarcie l33 ni même l'autosuffisance excessive,
mais une assez large complémentarité des Etats, fondée sur un intérêt commun. C'est la
recherche et la promotion d'une interdépendance dynamique, c'est-à-dire à double sens.
Comme le souligne rlVCC justesse le Directeur général au développement et à la
coopération économiq uc internationaJe,
" La recherche de l'autonomie nationale et collective n'est pas une négation du
concept d'interdépendance inhérente à l'économie mondiale, mais
l'expression de la volonté qu'ont les pays en développement de renforcer
leurs institutions économiques et sociales conformément à leurs propres
aspirations, objectifs et priorités et de remédier aux injustices qui existent dans
les relations économ iq ues internationales...
L'importance ~ünsi accordée à l'autonomie traduit en fait le désir que
ressentent les pays engagéS dans le processus de développemen': de choisir
eux-mêmes la VOt e qu'ils doivent suivre à cet égard, en restant libres de toute
sujétion à l'égard des pays considérés actuellement comme développés. C'est
ce qui explique en partie la réaction contre une orientation axée sur les
donateurs et contre un paternalisme excessif dans la programmation et la
réalisation de l'assistwlce au cours des trois dernières décennies", l34
Toutefois, si l'autonomie peut atteindre ou exiger un certain c'egré de rupture,
131 CALCAGNO (A. E) ct al .. Lc.~ monologue Nord-Sud: du mythe de l'lude lllll réulité
du sous-développement. Sycomore, Paris, 1981, 160.
132 BRAW AND (A). Nord-Sud: de hl dépendllnce économique lll/ développement
endogène. Itinénures, Notes et Travaux, n 17, IUED, Genève, 1984, 1t3.
133 " Les pays en développement n'envisagent pas de promouvoir leurs intérêts au
détriment des intérêts légitimes des pays développés, seule façon d'assurer des résultats
solides générateurs de confiance mutuelle et non de tensions accrues et de perturbations
récurrentes". PERREZ GUERRERO (M). L'équHibre nécessaire '~ntre l'approche
régionale et l'approche globale dans le tiers monde. Revue Tiers-Monde. oct. déc. 1983,
721. V CALCAGNO (A.c) et al.. Op cit, 162.
STRAHM (R.H). PO;'Jrquoi sont-ils si
pllUl-Tes? La Baconnière, 1986, 196.
134 AJ351224 , §58 et 59.
28
cette éventualité ne conslitue nullement une fin en soi. Dans la mesure où il est réalisable,
le désengagement sélectif de l'économie mondiale auquel il peut donner lieu n'est pas
l'objectif, mais seulement un moyen d'atteindre un meilleur développement
autonome. 135
De nos jours, l'autarcie n'est ni souhaitable, ni réalisable. Dam une économie
mondiale comme la nôtre que l'on s'accorde à reconnaître comme de pl us en pl us
interdépendante , on ne peut véritablement envisager l'option autarclque sans risque
majeur de paupérisation. Les pays considérés aujourd'hui comme ayant l(~s économies les
plus autosuffisantes sont aussi les plus gros importateurs de technologie et de savoir-
faire. Les grands courants d'échanges de notre siècle en matière de science et de
technologie ont lieu entre pays industrialisés.
L'option autarcique est d'autant plus exclue que l'on estime que les pays qui
composent"notre société internationale, il n'yen a pas plus de trois ou quatre qui peuvent
d'une manière réaliste, aspirer à un degré d'autarcie technologique, les mettant à l'abri
d'un embargo, ou à un niveau de "création", les mettant en mesure de gêner de manière
,.
"'
significative les autres pays en imposant eux-mêmes un embargo. 136
Au PNUD, on entend par autonomie, celle-ci dans son sens le plus large. Elle
consiste en l'ensemble des moyens mis en oeuvre par celui-ci pour r,~nforcer tant au
niveau humain que matéric1, les capacités des pays à gérer leur propre développement.
"En disposant que la coopération technique doit viser à renforcer la capacité de
production, les moyen:: de gestion, les capacités techniques et administratives et les
moyens de recherche gu'exige le processus de développement" 137, les Dimensions
nouY/el1es entendaient aborder le thème de l'autonomie dans sa globalité, dans son
intégralité., dans toute q complexité. C'est pourquoi, comme le souligne le PNUD, toute
" définition utile de la capacité nationale pour un développement autonome
doit comprendre dc:-; dimensions économique, sociale, institutionnelle,
technologique, politique et des ressources humaines. Ces six éléments
interagissent pour produire un environnement habilitant qui encourage la
production et l'efficacité. Elles introduisent une capacité de développement
efficace des ressollrccs et utilisent pour parvenir à une croissance viable, une
capacité de distrjbu(~r équitablement les avantages de la crois~;ance, une
capacité de soutenir les valeurs nationales dans le processus de croissance et
une capacité de participer dans la communauté mondiale ".138
D'une manière gt~nérale, on estime au PNUD que l'autonomie comprend trois
phases ou plus exactement trois dimensions. La première a trait à la capacité d'utiliser et
d'absorber les flux de compétences et d'idées, la deuxième, au maintien des niveaux de
135 STRAHM (R.H). Op cir. 198.
136 ARGHIRI (E). Technologie uppropriée ou c:echnologie sous-développée. Paris,
PUF, 1981, 70.
137 AlRES/3405 (XXX), §i.
138 DP/1990/18, §5.
29
compétence acquis et 1<1 troisième, à la capacité d'entreprendre localement des travaux de
recherche, de résoudre de:'> problèmes et d'adapter les compétences. 139
Ces trois djmen~j()n:; \\le sont pas successives en ce qu'elles ne se réalisent pas
nécessairement ["une n l,l, suite de l'autre. Elles sont concomitantes ct interdépendantes.
Elles évoluent généralement de manière simultanée, même si la t.roisième dimension n'a
tendance à s'épanouir pleinement qu'une fois créé un environnement propice à l'échange
d'idées et au maintien des compétences.1 4û Un pays qui acquiert de nouvelles
compétences doit en mt:mc temps consolider celles qui ont été précédemment acquises
pour assurer leur durabilité et développer ses structures locales pour accu~illir d'autres.
En ce qui concerne la première dimension de l'autosuffisance qll'est la capacité
d'utiliser et d'absorber les flux de compétences extérieures, elle consiste '~n la capacité de
déterminer les besoins en matière de connaissances qui ne peuvent l:t.re satisfaits au
niveau local, la manière de les acqUérir utilement et enfin la détermination des sources
éventuelles, c'est-à-dire le pays ou l'institution appropriée.
La décision de rec01wir à des compétences extérieures doit être longuement mOrie.
Elle ne doit être envisagée que s'il s'avère qu'il n'existe aucune compétence locale pour la
réalisation des objectifs prévus. Si l'on veut éviter le cycle de la dépendance, il faut veiller
à faire faire par les Etat:> eux-mêmes ce qu'ils sont à même de faire. Il est donc
indispensable de dresser au préalable l'état des ressources nationales qui peuvent être
mobilisées ou valorisées d'abord à cette fin.
Cette étude qui se fera généralement avec l'aide des institutions de coopération
technique en raison de la carence de ces Etats en moyens d'identification de leurs besoins
sectoriels, mettra en évidence les ressources, capacités et blocages présmts ou éventuels
qui limitent leur em ploi.1 41 Elle permettra ainsi de déterminer quels sont les besoins
nationaux insuffisamment satisfaits et pour lesquels l'appel à des sourCES extérieures est
indispensable. Une fois celte nécessité déterminée, encore convient-il ,je déterminer la
manière la plus utile de les acquérir.
On entend par acq uisition utile, toute acquisition de compétences qui ne nuise pas à
long terme au développement des capacités nationales du pays concerné. En effet, l'un
des dangers majeurs du recours aux compétences extérieures est le risque de dépendance
permanente. Un recours désordonné et excessif à celles-ci peut à terme compromettre
gravement la mise au point de techniques locales et consacrer une situation de dépendance
qui va ainsi à l'encontre de l'objectif même de l'autonomie. C'est pour'q~uoi, tout choix
réfléchi doit dûment prendre en compte les effets des compétences et techniques acquises
sur les possibilités de mettre au point ultérieurement de nouvelles techniques adaptées aux
139 Mesures 11 prendre pour répondre 11 1'ér.'olution des besoù,s des PIIYS en
développement en nllltic'n:' de coopérlltion technique. DP11984/4, §15 et slliv.
140 Ibid, §15.
141 LECONTE (B). L ';/ide pur projet: limites et lllferniltives. OCDE, Paris, 1986, 116.
30
ressources et besoins du pays. Il ne faut donc pas qu'un certain choix contrarie les
chances d'une autosuffisance ultérieure. 142
Lorsque l'acquisition de techniques ou de compétences est suscepüble d'entraver la
mise au point de capacités locales, ce facteur doit être considéré comme un élément de son
coÛt et ainsi traité par rapport à ceux qui ne présentent pas le même inconvénient. Parmi
ces derniers, il faudrait nccorder la primauté à ceux qui offrent des chances sérieuses
d'accroître les possibilités de mise au point de techniques locales en apportant des
connaissances et des facteurs de production complémentaires.1 43 A cet égard, il convient
de ne pas succomber au charme du facteur du moindre prix ni à l'obtention d'un
financement à des conditions de faveur. Les seuls critères du choix en la matière doivent
être ceux de la nécessité et de l'efficacité, dont la facilité d'adaptabilité et l'amélioration
locale des connaissances acquises ne sont le moindre aspect.
La càpacité de maintenir les compétences et les niveaux de savoir acquis, et
éventuellement de les améliorer constitue la deuxième dimension de l'autosuffisance.
C'est un aspect essentiel de la question car elle constitue le seul mJyen d'assurer la
durabilité. Etre autosllffi:>ant, c'est être capable d'intégrer et amélie,rer en retour les
compétences acquises pour les maintenir opérationnelles. Cette capacité nécessite un
effort soutenu car s'insr:rÎvant dans le long terme. Elle exige Je développement simultané
des capacités institu\\.ir·ll11clJcs permettant de former plusieurs générations de personnel
scientifique, technique ct d'encadrement, de façon que ces acquisitions puissent
définitivement s' enraci fier et être transmises sans discontinuité. 144 En tout état de cause,
cette capacité de maintenir les niveaux de compétences acquises dép(~nd largement de
l'infrastructure locale dl~jù existante.
La troisième dimension de l'autosuffisance réside pour un pays Gans sa capacité à
entreprendre au niveau local des travaux de recherche, à résoudre ~;es problèmes au
moyen de compétences nOitionales et à adapter les compétences acquises aux spécificités
nationales. Il s'agit là sallS aucun doute de la dimension la plus importante, car non
seulement elle conditiorule étroitement les autres, mais aussi et surtout qu'elle constitue le
stade ultime à atteindre, le but vers lequel il faut tendre, le recours à J'extérieur n'étant
plus qu'un moyen pour promouvoir sa propre autonomie. L'aptitude à ,::hoisir, appliquer
ou assimiler des connaissances étrangères est fonction des possibilités que les pays
concernés ont en partie tiré de leur expérience passée qui dépend dIe-même, de la
formation sur place, des compétences professionnelles capables de les adapter aux
nécessités 10caJes, en 1I111ll0t, des moyens locaux de recherche. 145
- - - - - - - - _ . " - _ . _ -
142 Directives pour J'dude du mwsfert des teclwiques ,lUX P;IJ'S en dé'veloppement.
CNUCED, TD/B/AC.J Ir}, N.Y, 1973, §28.
143 Ibid.. §151.
144 DP/1984/4, §17.
145 Directi"ves pour J'éwele du tnwferr des techniques ,lUX P,I,VS ell développement. Op
3 1
Pour espérer réduire véritablement sa dépendance, le Tiers-Monde, au lieu de faire
du recours aux compétences extérieures une panacée, doit plutôt s'atteler à entreprendre et
développer systématiquement des recherches locales dans des conditions qui lui sont
propres. C'est seulement dans cette stratégie que résident les perspectives d'un
développement à long terme. C'est pourquoi, cette politique doit jouir de la plus haute
priorité au détriment de tout autre, notamment le recours aux compétences extérieures,
même si celui-ci s'avère à court terme plus économique ou plus approprié. Cette dernière
éventualité peut en effet porter un grave préjudice à l'ensemble du processus de
développement.
Il est donc préférable de supporter le prix de l'inefficacité à court terme, eu égard
aux avantages inestimables de la politique d'autonomie escomptée à long terme.
Autrement, c'est l'intérét et la détermination qu'il y a à se dégager de la d'~pendancevis-à-
vis de l'extérieur, qui jusi:ïfient à eux seuls, que l'on donne plus d'importance à la
solution locale qU'à la Sl.:Iulion étrangère. 146
Si cette politiqu'~ est minutieusement menée dans le cadre d'une volonté
inébranlable d'accéder:l l':lutonomie, 147 on doit pouvoir observer dam le processus de
développement d'un p:1Y~;. que celui-ci passe dans certains domaines d secteurs, puis
pour l'ensemble de sc:; activités économiques et scientifiques, d'une situation de
dépendance à l'égard des systèmes de médiation que constituent les NaLions Unies, à la
gestion autonome de se:> courants d'in.formations avec le reste du monde. 148 Un pays
aura atteint le stade de J'autosuffisance, lorsque ses besoins fondamentallx en matière de
nouvelles connaissances ct compétences peuvent être élaborés et satisfaits localement. 149
cit, §22 et 28.
146 Ibid., §151.
147 Il existe quatre attitudes opposées en matière de politique technologique:
- le développement séparé qui est la solution radicale de fermeture aux échanges
scientifiques et technologiques mondiaux et longtemps pratiqué par la Chine. Elle est
souvent éphémère.
- le maximalisme technologique, illustré par les éconoinies pétrolières du Moyen
Orient, consiste en la reproduction des systèmes scientifiques et technologiques
occidentaux en des régions d'éveil économique récentes. C'est le mimétisme
technologique porté à son extrême.
- l'absorption technologique par appropriation caractérise Je nationalisme
scientifique de maints pays d'Amérique Latine et d'Afrique. Cette stratégie diffère de la
précédente moins par Je flux des acquisitions que les mesures de contrôle destinées à
préserver la maîtrise du pays aquéreur.
-l'apprentissage technologique résolu qui est l'option japomise et celle de
nombreux autres pays de J'Asie du Sud et du Sud-Est. LAMBERT (D.C). Le mimétisme
technologique du tiers-)monde. Paris, Economica, 1979, 175.
148 DP/1984/4, §16.
149 Ibid.. §18.
32
IV
OBJET ET INTERET DE L'ETUDE
Plus de quatre décem1Ïes après le lancement du premier POAT, la notion de
coopération technique a beaucoup évolué, acquérant au cours des am: une importance
considérable. Considérée à l'origine comme un élément résiduel en ce 'lu'eUe avait pour
rôle d'appuyer l'assistance financière reconnue à l'époque comme la s,)urce majeure de
développement, elle a progressivement acquis ses droits pour s'impos'~r comme source
autonome de croissance économique et de développement social.
De nos jours, elle n'est plus considérée comme un complément, aussi utile soit-il,
aux capitaux et aux programmes d'investissement, mais comme contribuant de son
propre fait au développement. De plus, l'on est pas sans penser qu'en matière de
développement, les prochaines années nécessiteront moins de ressources et plus de
compétences. 150
Cette prise de conscience a été longue. Elle s'est opéré progressivement tant à
travers la doctrine, le Système des Nations Unies pour le Développement que dans les
autres instances bilatérales ou multilatérales. D'abord au niveau de la doctrine,
nombreuses ont été les études économiques, statistiques et économétriques qui ont mis en
avant le rôle stratégique de la coopération technique dans le processus de développement,
en démontrant que l'accroissement des ressources en capitaux n'est qu'un des facteurs du
développement, au même titre que la qualité du facteur humain. 151 Une coopération
technique appropriée pourrait même entraîner des économies en besoin de capitaux et
partant, une réduction d'apports matériels. S'il en était ainsi, elle re'/êtirait alors une
importance particulière à un moment où les capitaux nécessaires pour lE' développement,
toutes sources confondues, connaissent une sévère contraction.
Au sein des Nations Unies, cette nouvelle conception apparaît dans la seconde
Stratégie internationale du développement. On pouvait y lire qu"'il faudra attacher plus
d'importance au rôle considérable que joue la coopération technique dans le processus de
développement. .. et accroiLre considérablement les ressources consacrées à cette fin" .152
Mais déjà, lors de la pr"p~lration de celle-ci, de nombreuses voix se sont élevées dans ce
sens dont la sévère mi:;e en garde de Philippe De SEYNES, alors Secrétaire général
adjoint aux affaires éC()IlOJll iques et sociales.
150 " La mise en valeur des ressources humaines revêt désormais une importance
nouvelle tant pour les p:\\y:; industrialisés que pour les pays en développement maintenant
que la compétitivité, une main-d'oeuvre qualifiée et une gestion compétente deviennent
des facteurs clefs de la croissance économique. Une amélioration du potentiel humain
l'emportera en définitiv(~ sur Ull complément de ressources ". DP11989/H, §21.
.151 SCHULTZ (T.W). Or cit, 142.
152 A/35/464 , § 116.
33
" Nous aurions tort de ne point accorder à la coopération technique la place
éminente qui lui revient dans la préparation d'une stratégie globak Elle est
l'instrument essentiel par lequel, nous pouvons agir dans certains ,jomaines,
la politique sociale, l'éducation, l'urbanisation, l'emploi, plus généralement le
développement des ressources humaines. Si elle n'exerce sur l(~s taux de
croissance qu'une influence lointaine et non point toujours aisément
discernable, elle affecte durablement les capacités de développemen{ -plus que
les taux de croissancc- qui devra nous servir de critère de performance pour
une partie au moine; de la prochaine décennie, et si nous ne savions mettre cet
élément en lumière, nous nous préparions des déceptions inutiles". 153
Cet écho transpanJÎl aussi régulièrement dans les rapports du Direl;teur général au
développement et à la Cllor~rationéconomique internationa1e. 154
La coopération technique peut pennettre d'accroître sensiblement k rendement des
capitaux. A ce ti.tre, 01llrc (~u'elle améliore l'efficacité d'ensemble de l'économie, elle
demeure
le
complément approprié
et
indispensable
au
fin:lllcement
des
investissements. 155
De même, depuis 1970, la Banque Mondiale a constamment souligné l'importance
de la coopération technique dans le processus de développement. 156 Cet intérêt que la
Banque accorde à la coopération technique s'est traduit par l'accroissement régulier de
cet élément dans l'enscmble de ses prêts. De nos jours, ses dépenses de coopération
technique sont largement :;upérieures à l'ensemble des ressources du PNUD. Sur les 3,3
milliards de dépenses d8 coopération technique du Système des Nations Unies pour le
Développement, y compris les institutions de Brettons Woods. la part de la Banque
représente 37% ct celle du PNUD 27%.1 57 Ce même intérêt croissant a été manifesté par
d'autres organismes multilatéraux en dehors du Système, dont l'OCDE. 1:58
Cette prise de consci ence générale semble avoir été suscitée pour une part, par la
situation de certains pays en développement à excédent de capitaux et OlJ cependant, les
capacités de gestion et c1'aclmi,lùstration, de même que les moyens de n:cherche avaient
besoin d'être renforcés. C'est le cas des économies pétrolièœs qui se sont brusquement
retrouvées en possession d'importants surplus qu'il fallait chercher à recycler. 159
153 Déclaration faite devant la deuxième Commission de l'Assemblée générale lors de la
23è session. A/C.2/L.I002, 13.
154 A/35/224, Préface, 3. A/38/258, §37.
155 A/38/258, §37.
156 V. notamment ses deux rapports sur l'Afrique. Banque Mondiale. Le développement
zlccéléré de l'Afrique ZIU Sud du SZU11lnl. Progmnme indicllfjf d'ZlCfio11. W~~shington, 1981,
Chapitre 4 et 6. Banque Mondiale. L'Afrique subs1l.1wrienne. De 1,1 crise Il une croisszmce
dumble. Etude de prospeccjve zilong terme Chapitre 3.
157 A/44/324. Add.1, § 12. Il convient cependant de souligner que les dépenses de
cooperation technique de la Banque Mondiale, contrairement à celle du PNUD, prennent
la forme de prêts et font partie intégrante des projets d'investissement.
158 De 1964 à 1990, Les dépenses totales de coopération technique du CAD sont passées
de 12,5% à 33% des flux totaux d'APD. OCDE. RlIpport du CAD. 1980, 39.
159 Ce recyclage a pris deux formes: le recyclage coopératif et le recyclage spéculatif.
34
Reconnaître l'importance stratégique de la coopération technique ne signifie
cependant pas, qu'elle soit devenue plus importante que l'assistance financière ou qu'elle
puisse prétendre s'y substituer. Seulement,
gérée de manière efficace, dIe constiLue une
source considérable de potentialités encore loin d'être pleinement explO!tées. Sinon, elle
ne saurait en aucun cas jouer le rôle de palliatif.
"... la coopération technique ne peut à elle seule compenser entif~rement les
tendances macro-économiques défavorables ou une grave insuffisance de
ressources. Elle peut toutefois contribuer à accroître l' efficacité dl~ la gestion
des programmes macro-économiques. Dans la mesure où les faiblesses de ces
fonctions tiennent à un manque de compétences et à des problèmes d'ordre
institutionnel plutôt qU'à des situations politiques et des dotations en
ressources naturelles. la coopération techJùque peut contribuer largement à les
améliorer... ".160
Poser le problème du rôle du PNUD dans le cadre des Dimension:, nouvelles, c'est
poser le problème de sa capacité de mutation et d'adaptation, et par là même, de l'avenir
de l'ensemble des activités opérationnelles des Nations Unies dont il est :lU coeur. 161
Le PNUD joue de nos jours, le rôle stratégique dans le Système des Nations Unies.
Il constitue le plus vaste organisme mondial de coopération technique m1Jltilatéral à fonds
perdus. Il fait office d'organisme central de planification, de financement, de coordination
et de préinvestissement.
Sur le plan quantitatif, avec plus de 6000 projets annuellement en cours, d'une
valeur de 1,3 milliards de dollars,162 il constitue le plus vaste organism(~ opérationnel du
Système. Il est l'organisme dont les activités couvrent l'ensemble des domaines d'activité
de l'homme: agriculture, pêche, industries minières et manufacturi'~res, production
d'énergie, transports fé:t communications, logement et construction, commerce et
tourisme, santé et as.qinÎssement, protection de l'environnement, '~nseignement et
formation professiolUlcl\\c, développement communautaire, action sociale et planification
économiq ue...
Il demeure Je SC1" organisme à faire aisément appel aux source:; de coopération
techniq ue les plus corn piètes à travers la masse de talents accumulés par les 36
organisations participruJtes et divers instituts de recherche en dehors du ~:ystème.
En sa qualité d'org;\\lüsme central de financement, la gestion de plus d'une dizaine
de fonds spéciaux, dont la contribution est loin d'être négligeable, hli a été confiée. 163
160 DP/1984/4l, §11.
161 Evoquant le rôle central de financement et de coordination du PNUD, le PI'
VIRALL y notait que" ... sur le plan de la coopération technique, le sys:ème des Nations
Unies se conforme bea1lcuup plus nettement que sur tout autre plan à l'image du système
solaire dont le centre est ici occupé par le PNUD ". VIRALLy (M). L 'Orgllnisluion
mondiale. Op cit, 370.
162 DPI1991110 Add.l
§ 1.
163 Le PNUD gère ulle dizaine de fonds d'un montant total d'environ un million de
dollars. On peut citer le BNUS, le FENU, l'UNIFEM, le FNUSTI> , le FANUERN
35
Au delà de ces a~;pccts quantitatifs, il convient de souligner qU(~ le PNUD s'est
montré l'organisme le pi us novateur, du moins le moins inapte à réagir et à s'adapter aux
contraintes de son teml's. Il peut aujourd'hui revendiquer la contribution novatrice et
combien importante qu'il :J apportée à cette discipline nouvelle qu'est le développement.
En effet, c'est le PNUD (ou ses prédécesseurs) qui a le premier concrétisé la nécessité
d'une approche multiseCiol~ielle, globale et intégrée du développement, C(lnformément aux
appels de l'Assemblée géll(~raJe.164Son aide sert à promouvoir le développement global
el intégré en conciliant les préoccupations économiques et sociales, en él ablissant un lien
entre les mesures visant le court et Je long terme, à combiner les domaines d'intérêt
national, régional et mondial et surtout à garantir que le développement atteindra son but
ultime qui est d'élever le niveau de vie des populations et de déploy'~r l'éventail des
options économiques, sociales, culturelles et politiques qui s'offrent à ell~s.165
Il a mis au point et appliqUé pour la première fois, le concept de ln programmation
par pays et de la programmation multinationale intégrée, conférant ainsi une dimension
essentielle à la coopération technique multilatérale, en établissant le système des Chiffres
Indicatifs de Planification aux fins d'allocations objectives, systt~matiq1)es et équitables
des ressources affectées au développement.
Avec 112 Bureaux extérieurs couvrant 150 pays, le PNUD a constitué le réseau de
services pour le développemcnt le plus vaste du monde, ce qui en fait l'organisme le plus
universel, mais aussi et ~UltOUt celui qui a reconnu les avantages inestimables qu'offre un
dialogue suivi sur place avec les bénéficiaires.
Il est l'organisme (lui a fait de l'autosuffisance individuelle et coU.~ctive, l'objectif
suprême du processus de développement.
Mais au delà de tous ces aspects, le plus important est sa contribution à la diffusion
de la coopération multilatérale dans l'objectif de l'intérêt commun. En s'efforçant d'aller
au delà des idéologies, des frontières, des races et d'ignorer les motivations politiques, le
Programme contribuc ainsi de son mieux, à l'objectif commun de l'expansion de
l'économie mondiale.
De par cette position centrale dans le Système et cette capacité d'innovation, le
PNUD peut jouer un rôle majeur dans la mise en oeuvre de cette politiqu,~ audacieuse des
Dimensions nou'Vel1escll donnant une nouvelle impulsion au Système et en suscitant un
intérêt croissant pour que l'ensemble des organismes s'en imprègnent. Celui-ci doit
donner à ceux-là un gage sérieux de son propre engagement à ne ménager aucun effort
(Fonds autorenouvelablc des Nations Unies pour l'exploration des ressO\\lrces naturelles),
les VNU.
164 AIRES/3409 (XXX) du 29 novembre 1975. Résolution 36/405 dll 19 mars 1980.
Résolution 38/179 du 19 décembre 1983.
165 Cette conception a franchi une étape supplémentaire avec le concept de
développement humain. J'NUD. RllppOrt: mondùl1 sur Je déveJoppemeIJf JJUmuin. Paris,
Economica, 1990.
36
pour promouvoir les Dimensions nouvelles et jouer à cet effet, le rôle de pionnier, en
frayant la voie à suivre. S'il venait à échouer dans cette tâche de mobilisation, il est fort à
parier que le reste du Système ne relève le défi.
Le PNUD ne demeure-t-il pas encore l'un des organismes, somme toute rare, à
attacher un intérêt particulier à la doctrine du NOEI et à en faire son cheval de bataille?
Alors que l'on assiste depuis une décennie à l'enlisement de tout cc qui s'assimile de près
ou de loin à cette doctrine, donnant souvent lieu à des vives polémiques,166 les
Dimensions nouvelles constituent encore le cadre de l'orientation future du PNUD.
L'attachement à ces orientations est constamment réaffirmé aussi IJien par la haute
administration du PNUD que par les Etats membres. Le MlWuI;,l des Projets et
Progrnmmes insiste sur l'importance particulière de la politique des Dimensions
nouvelles.1 67 Cet intérêt particulier ressort aussi à l'occasion des débats du Conseil
d'administration, notamment lors de sa session de 1989 consacré(~ à l'examen des
orientations générales du Programme pour la décennie 90, pendant laquelle un large
consensus s'est fait autour de la nécessité et de la validité des Dimensions nouvelles. 168
Dans son rapport à celte occasion, l'Administrateur a réaffirmé que k Programme sera
guidé par le consensus de 1970 et les Dimensions nouvelles de 197516(~ que l'Assemblée
générale a renforcés p:1r :>f~S résolutions ultérieurcs 170. Ainsi, on voit mal comment une
politique de développement autonome peut être poursuivi par le Système sans un
engagement total du PHUD.
A ce stade de l'c;':posé, il convient cI'élucider un celtain nombre d'éléments quant à
la doctrine du NOEJ.Noll dans le but de s'y appesantir, mais de le'ver les éventuels
malendus sur sa portée aCluelle à un moment où l'on parle de sa mort définitive, 171 afin
de pouvoir cerner avec ~;lTéJlité la suite de l'exposé. S'il est en effet incontestable que la
notion a perdu de nos jours ses heures de gloire, il est cepend ant difficile de la jeter aux
calendes grecques et d'en faire un objet d'étude pour historiens. 172
D'abord, le NOEI a marqué de façon indélébile le droit international du
166 La crise qui a traversé l'UNESCO en est révélatrice. Celle-ci a fini par abandonner
son projet de Nouvel Onlrc mondial de l'information et de la communication. De même,
l'élaboration du Code de transfert de technologie n'enrégistre aucun progrès. Les
Négociations Globales décidées par la résolution 34/137 de décembre 1979 n'ont pu être
convoquées. Son en1i~;ell1ent dans des procédures d'ordre du jOllr camouffle mal des
contradictions fondamentales entre les deux protagonistes quant à leur véritable objectif.
167 MPP. Section 10101
168DP/1989/25 Ann.J §3 etAnn. II §6
169 DP/1989/14 §3
170 Résolution 42/196 du .Il décembre 1987 et 43/199 du 22 décembre 1988.
171 FLOR y (M). La quatrième décennie pour le développement. AFD1. 1990, 606-613.
172 V. TORRELLI 0\\11). L'appOlt du Nouvel Ordre Economique Intemational au droit
international économiqlle, Tn Colloque de Nice. Les Niltions Unies etie droitintemntionlll
économique. Paris, Pédonc, 1986,52
37
développement de sone ;:1 vouloir souvent s'y confondre l73 . Comme d'aucuns l'ont fait
remarquer, il est éviclcJJL que plusieurs années de négociations, d'affrontements, de
réflexions doctrinales Ile pouvaient pas ne pas laisser de touches discr,~tes.174 Plus que
des touches discrètes, I.e bilan du NOEI, s'il reste malaisé à établir, n'en est pas pour
autant négatif. 11 mérite d'être nuancé, tant l'influence du NOEI sur le:; divers domaines
de coopération semble varier considérablement. 175
Et même au delà de cette tentative d'établir des bilans, il faudra constamment avoir à
J'esprit que le NOEI e:;t lin concept dynamique et sa définition n'est pa':> donnée une fois
pour toutes. 176 Ces jnitiateurs ne le considéraient-ils pas comme le simple début d'une
longue marche?l77 La terminologie peut paraître désuete ou même disparaître, le fond du
problème demeure tam que les conditions qui ont donné lieu à l'éc1osioll du mouvement,
n'auront pas disparu. ]>01.lItant, celles-ci sont aujourd'hui plus que véhémentes. On parle
de plus en plus de nos jours, d'une intensification des rivalités Noxd-Sud après la
dislocation du bloc de l'Est.
Enfin, l'intérêt d'une résolution dépend moins de l'idéologie qui l'a imprégné que
de sa mise en oeuvre effective par les organes sollicités à cet effet. Issue ou non du
NOEI, la résolution SUI" les Dimensions nou ..'elles de 111 cooptlinltion technique tirera sa
valeur de son application effective.
Examiner donc le rôle du Programme dans la mise en oeuvre des Dimensions
nou ..'elles de lu coopération technique, c'est évaluer les progrès accomplis depuis 1975
conformément à la résolution sur les Dimensions nouw11esqui prév(,it elle-même un
examen périodique, 178 car il ne faut pas en effet perdre de vue que l'intérêt et
l'importance d'une résolution aussi fondamentale soit-elle, et au delà de la valeur
juridique qu'on peut lui attribuer, réside dans son application effective. C'est examiner,
pourquoi et comment la coopération telle qu'elle est menée actuellement par le PNUD
n'est pas encore de nature à promouvoir dans les pays du Tiers-Monde les conditions
d'un développement autonome durable. C'est examiner, pourquoi et comment celui-ci n'a
pas suffisamment modifié, adapté ou assoupli ses règles, procédures et méthodes en vue
173 Comme le souligne le Professeur FLORY le risque n'est pas illusoire avec la
terminologie anglo-saxonne qui à "international law of developmenl:" préfère "legal
aspects of the NIEO" V fLOR y (M). La quatrième décennie des Nations Unies pour le
développement. Op cit, GJ 2.
174 Bedjaoui (M). Les néf,ociations globales. In Droits et libertés 11111 J'in du XX siècle.
Etudes offertes 11 Clu ude A Ibt'It COLLIARD. Paris, Pédone, 1984, 45.
175 TORRELLI (M). L'apport du Nouvel Ordre Economique Intemational au droit
internatinal économj'Iur~. Op cit, 52.
PELLET (A). Le doit iaternlltionll1 du
dé ..'e1oppement. Paris, T'Ur, 1987, 123.
176 BRAWAND (A). Nord-Sud: de 111 dtlipendlUlce économique llU développement
endogène. Itinéraires N'le; cl travaux, IUD, n17, 104.
177 ZENATI (II). Les l'l"enÜers pas d'une longue marche. L'Economist" du tiers-monde.
oct. -nov 1975, n9, 7-9
178 A/RES/34üS (XX;;) :;. f.
,
~ .
38
de cet objectif et commencé ainsi à s'orienter vers des résultats concrets que sur
l'application de règles conformément à la résolution 3405 (XXX). C'est examiner
comment et pourquoi celui-ci n'est pas en train d'opérer de façon décisive la mutation
certes douloureuse mais indispensable, d'une administration de gestion en une
administration de déveJoppement, en se mettant plus à l'écoute des pays hôtes. C'est un
examen au niveau central ct non d'étude de cas ou de quelques cas. C'est l'étude du cadre
législatif et réglementaire qui relève par essence des structures central(~s. Des études de
cas seront mentionnées dans la mesure ou elles peuvent apporter un éclairage nouveau et
spécifique sur le phénomènc. Aussi, l'étude appréhendera-t-elle la coopl~ration technique
tant du point de vue structural. procédural que conceptuel.
Il s'agit d'examincr l'action du Programme non en tant qu'obligation de résultat,
mais de comportement. En effet, la mise en oeuvre d'un développement autonome, plus
qu'elle ne ressort de la respon:'iabilité essentielle des Etats qui ont l'obligation de prendre
toutes les mesures nécessaires pour assurer les bénéfices du progrèl à leur peuple,
incombe tant aux autr",:) organismes du Système qu'au PNUD. De même, l'édification
d'économies autosuffis;lllu.èS nécessite plus qu'une quinzaine d'annécs et dans le meilleur
des cas, plusieurs déc'o,nnics d'effotts soutenus. 179 Enfin, le propos serait d'ailleurs
vain, puisqu'iJ ne :'iem1:,[c encore exister de nos jours de méthodes d'évaluation et de
détermination des carHlcités atltonomes de développement, et encore moins, la
contribution du PNUD à celle-ci. Tout au plus, commence-t-on à m€:ttre
au point les
premiers indicateurs. 180
Comment le PNUD met-il en oeuvre les directives des Dimens/ons nouvelles?
Pourquoi a t-il réalisé si peu de progrès? L'ONU et le PNUD sc sont-ils donné tous les
moyens pour les réaliser? Quels sont les obstacles tant endogènes qu'e:xogènes auxquels
le PNUD et l'ONU sont confrontés? Pourquoi les Dimensions nou'velles ne sont-elles pas
réalisables dans le contexte international actuel? Quelles mutations
sont-elles
indispensables pour promouvoir et activer l'autosuffisance? Ce sont là quelques aspects
du problème que nous tenterons d'élucider tout au long de notre étude.
Avant de nous j Iltcrroger sur les raisons des insuffisances et des solutions
éventuelles, encore faudra-t-il exposer ces insuffisances. Avant de sayoir pourquoi. il
faut dire en quoi les résull::lts n'ont pas été atteints. C'est pourquoi, ceHe-ci comprendra
deux parties:
1 Les insuffisances (Ir;: la mise en oeuvre de la politique des Dimemions nouvelles
de 111 coopénltiol1lecfmique.
II La nécessité de mutations structurelles pour une coopération technique de
179 BIZEC (R.F). Les tr:wsfefts de technologie. Paris, PUF, 1981, 121p.
180 IndiCllteurs pourle déveJoppem ent des c1Ip<lcités n1ltion1lles. DP/ 199()/ 18 §36.
39
troisième génération
40
PREMIERE PARTIE: LES INSUFFISANCES DANS LA MISE EN OEUVRE
DE LA POLITIOUE DES DIMENSIONS NOUVELLES
DE LA COOPERATION TECHNIQUE.
Pour apprécier la contribution du PNUD à la promotion de l'autonc,mie des pays en
développement, il convient d'y procéder par une double démarche. D'2bord, au niveau
individuel, c'est-à-dire drillS le cadre de chaque Etat, mais également au niveau collectif
auquel le PNUD s'est vu confier une responsabilité particulière. Ces d,~ux dimensions,
loin de constituer des catégories distinctes mais bien complémentaires et se renforçant
mutuellement, sont entièrement conformes à la philosophie des Nati)Jls Unies et du
NOEI dont procède la politique des Dimensions nou"Vefles.1 81 Des économies nationales
fortes et stables accroissent incontestablement les capacités collectives d'un ensemble de
pays. De même, des économies collectivement autosuffisantes sont le meilleur gage de
renforcement des économies individuelles, notamment dans un mo,}de où le cadre
national de nombreux P,lYS en développement est jugé de plus en plus incapable d'assurer
les conditions nécessaires du développement, parce que très étriqué.
L'adjonction des deux dimensions s'avère donc indispensable, si l'on veut
véritablement offrir des chances à ces pays de promouvoir leur développement. C'est
pourquoi, l'action du PNUD sera abordée sous le double aspect de l'autonomie
individuelle (titre I) et de l'autonomie collective (titre II) .
- - - - - - - - - _ . _ -
181 " L'objectif du Nouvel Ordre Economique International est d'accroître la capacité des
pays en développem cnt, individuellement et collectivement, à oeuvrer à leur
développement". A/RES/ 1362 (S. VII).
41
TITRE 1:
LA PROMOTION DE L'AUTONOMIE INDIVIDUELLE
La promotion de l'autonomie individuelle présente pour le PNUD un aspect
fondamental, car le cadre national constitue la dimension essentielle de ses activités.
Depuis 1970, le Consensus lui fait obligation de consacrer au moins 80% de ses
ressources nettes disponibles aux programmes nationaux. 182
Le moyen d'évaluer les efforts du PNUD en matière
de
promotion de
l'autosuffisance au niveau national. est de déterminer d'une part, si les activités qu'il
entreprend sont en elles-mêmes des activités de développement à long terme, et d'autre
pm"t. si l'ensemble des ressources nationales tant humaines que matérielles sont
intégralement mobilisées lors de la mise en oeuvre de ces activités de coopération
technique.
Nous
eX~lIninerons ainsi les problèmes de la nature d'activités de
développement à long (rl'm e (chapitre 1) et les procédures de leur mise en oeuvre (chapitre
II).
182 A/RES/2688 (XXV) §25.
42
CHAPITRE 1:
LES ACTIVITES DE RENFORCEMENT' DE CAPACITES
Dans son rappolt de 1988, l'Administrateur du PNUD annonçait sans ambages son
intention de réorienter davantage le Programme vers le renforcement des capacités des
pays bénéficiaires.
" Pour contribuer :\\ rétablir la croissance dans les années 90
le PNUD
dOJUlera la priorité ù L'aspect gestion de ses activités de développ'~ment ainsi
qU'à l'amélioratiol1 des conditions dans lesquelles vivent un nombre toujours
croissant d'habit;lllts du globe, incapables qu'ils sont de se sortir d,) la misère.
Au niveau des p,l)'s,il faudra prévoir un appui accru aux institutions dont les
décisions se répercutent sur l'ensemble de l'économie. Au niveau individuel,
les programmes du PNUD appuieront l'offre de services de base et de
possibilités d'emploi à ceux qui n'ont pu jusqu'à présent bénéficier des fruits
du développement". 183
Comme l'on peut s'en rendre compte, ces activités de renforcemem de capacités184
ont pour caractéristique cie se situer dans une perspective de long terme. Elles ont pour
objectif essentiel, d'assurer dans les pays bénéficiaires les conditions d'édification de leur
développement. C'est la rt:.'COJUlaissance que la mise en oeuvre d'un développement
autonome dans le Tiers·· Monde passe par un recentrage de ses activités sur les moyens du
long terme qui avaient été perdus de vue pendant la tourmente des années 80.185 Nous
examinerons successivement, le renforcement institutionnel pou t: la gestion du
développement (SECTION II) et le renforcement des capacité~: humaines par
l'amélioration du sort des populations les plus défavorisées (SECflON ]lI), deux aspects
majeurs de la mise en valeur des ressources humaines. Ces activités de renforcement de
capacités doivent être suffisamment diversifiées pour couvrir tou~; les aspects du
développement et s'ad;lpt.cr à toutes les disparités de développement car celle-ci est une
dimension essentielle de l'autonomie (SECTION 1).
183 DP/1989/13 §3.
184 Ces activités sont aussi commes sous le nom d'activités de "création de capacités" ou
de "développement de capacités".
185 " .,. engagés dans llne lutte pour la survie -étallt constamment à la recherche de
solutions aux problèmes de plus en plus dominants de la dette exthieure- ces pays
n'étaient plus à même d',lxer J'effort économique et politique sur les objectifs à long
terme". Rapport triennal du Directeur général au développement et à la coopération
économique internationale sur l'ensemble des activités opérationncJle~; du système des
Nations Unies. A/44/324 § Il.
43
SECTION l LA NECESSITE DE LA DIVERSIFICATION DES ACTIVITES
OPERATIONNELLES DE DEVELOPPEMENr
Facteur d'adaptntion aux disparités de développement (§l), le principe de la
diversification des activités opératiolUlelles a été appliqué avec succès am PMA (§2).
§l LE PRINCIPE DE LA DIVERSIFICATION: FACTEUR
D'ADAPTATION AUX DISPARITES DE DEVELOPPEMENT
L'un des handicaps majeurs qui a entravé dès l'origine l'efficacité de l'action du
PNUD dans son offre de moyens pour satisfaire les besoins des pays en développement a
été l'absence d'effort d'adaptation aux spécificités de développement ce ces pays. Les
premières périodes de la coopération technique ont été marquées par une offre
standardisée consistant cn services d'experts, de bourses d'études et souvent de
matériel. 186 Le système <J'aide au développement semblait résoudre le> problèmes des
pays en développement en fonction des moyens qui existaient, qu'il applhuait de manière
stéréotypée à tous les P~IYs soIIicitants, faussant ainsi d'emblée, toute c,)nception claire
des problèmes de développement et toute initiative ultérieure efficace en la matière.
Comme le soulignait M. Antonio DOMINI.
" Le système d'aide au développement des Nations Unies ... a
pensé les
causes de la pauvreté en fonction des remèdes qui étaient à la disposition de la
communauté internationale. Les remèdes étaient le capital, la technologie et
l'expert qui en est en quelque sorte la personnalisation. Tout se pa~:se comme
si l'existence précédait l'essence: le désir ou la pression d'utiliser les moyens
qui étaient déjà disponibles ont précédé et de ce fait, rendu difficile, l'analyse
et la compréhension des situations sur lesquelles on intervient" .187
Les raisons de celte pratique étaient tcUlt d'ordre historique que conceptuel.
D'abord, au <Jébut des années 50, lorsque la coopération technique des Nations
Unies faisait ses premiers pas, le phénomène du sous-développement lui· même était mal
connu. 188 La communaulé internationale à l'époque se composait de deux blocs: les
pays industrialisés et le:; p;'ys insuffisamment développés. On était dans l'une ou l'autre
- - - - _.. _ - - -
186 DP/114 § 12.
J 87 DOMINI (A). L,:s hlalions Unies et la pauvreté.
Op cil.
Le Professeur
GALBRAITH résumail la même pratique en des termes très sign·Jicatifs: "Nous
possédons du vaccin, clonc le malade a la variole". COMELIAU (C). Mythe et espoirs du
tiers-mondisme. Pnris, 1.'Jl<mnatta.n, 1986,49.
188 DP/ll4 §9.
44
catégorie. Chacun de ces deux blocs se caractérisait par son homogénéité relative.
L'arrivée en masse des Etat:,> du Tiers-Monde au début des années GO n'a pas bouleversé
cette situation qui a perduré jusqu'au milieu des almées 75.
Ensuite, cette politique de standardisation s'inscrivait dans la logique de la
conception des pays développés mais aussi des Nations Uni(~s, fidèles
aux
généralisations et globali:'>ations excessives des problèmes de développement qui dans
une certaine mesure, subsiste encore en filigrane drulS le traitement d~ la pauvreté aux
Nations Unies.
Mais au fil des ans, et précisément à partir du début des aJUlées 70, la situation
économique de ces puy:'> en développement a commencé à se décanter. L' homogénéité a
cédé la place à une disparité de croissance.
Ces différentes mutations ne pouvaient manquer d'influer directement sur l'offre de
l'assistance technique pour répondre aux besoins de ces pays. A ces différences de
développement, doit cOll'espondre une différenciation dans la fourniture de l'assistance.
Celle-ci est donc appelée à varier aussi bien dans son contenu que dans ses modalités, si
elle veut s'adapter à la diversité des situations. Cette nécessité :;'inscrivait donc
logiquement dans les nouvelles orientations des Dimensions nouvelles que le PNUD
voulait imprimer à ses nctivités.
Dans son rapport à cet effet, l'Administrateur notait qu'
.. Au cours des vingt cinq dernières années, les pays en voie de
développement ont fait
d'importants progrès dans le dcmaine du
développement. Cependant, il y a de gnlJldes différences dans l,~ rythme et
l'orientation de l''~'volution de ces pays. Ces différences ont abouti à une plus
grande diversific;r!:iol1 de leurs structures économiques, de leurs pClssibilités et
de leurs besoins en matière de développement. Il est donc devenu impératif
d'apporter une diversification et une sou plesse corres [londa ntes à la
coopération technique" .189
Cette nécessité de diversifier l'offre de coopération technique sui a été l'un des
aspects essentiels de la politique des DimeJlsions IlOuve1Jesapparaît à travers la résolution
A/RES/3405 (XXX). En invitant le PNUD à plus de souplesse et à s'adapter aux
conditions économiques nouvelles changeantes, celle-ci définissait le cadre de la
diversification.
La diversification des activités opérationnelles de développement consécutives à la
proclamation du développement autonome dans 1e Système des Nations Unies n'a pas été
spécifique
au
PNUl).
Elle a été aussi
étendue à d'autres
programmes de
J'Organisation. 190 EUe s'inscrivait drulS le caelre d'une stratégie globale viSrult à faire de
la promotion de l'autonomie, le but ultime de toutes les activités opérationnelles, non
189 DPI114 § 11.
190 RUCZ (C). Le CUJlseil économique et: socinl de J'ONU et j;1 c()opénllion pour Je
deveJoppement:. Op cil. 58.
45
seulement de développement, mais aussi d'urgence.
C'est ainsi qu'à la même époque, les fonctions du Comité des politiques et
programmes d'aide alimentaire qui venait d'être créé, ont été élargies de manière à ce que
ce Comité serve de cadre aux consultations relatives aux politiques nationales et aux
programmes internationaux d'aide
alimentaire. 19l De même, les fonctions
du
Coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe, qui étaient
Jimitées jusque là, à 1<1 (ourniture des Secours en cas de Catastrophe, ont été élargies de
manière à ce qu'il puisse, dans le cadre d'une stratégie internationale pour la prévention
des catastrophes, fournir une assistance technique aux gouvernements, pour leur
permettre d'élaborer cks plans nationaux de prévention des catastrophes naturelles et
d'organisation préalable. 192 L'espoir était alors grand à l'époque, de voir l'ensemble du
Système s'engager pro[',ressivement dans des perspectives plus dur:Jhles. 193
Si la nécessité de cette diversification s'imposait dès le milieu des années 70, elle
l'est encore plus de nos jOlJrS, tant les disparités de développement se sont accrues entre
les pays en développement, si bien qU'à certains égards, cette dénomination ne représente
plus aucune réalité. Les l'acteurs de cette situation sont disparates. ]Jour les pays en
développement dont la situation s'est améliorée, certains ont bénéficié de conditions,
sinon de chances historiques exceptionJlelles. C'est le cas des pays producteurs de
pétrole. D'autres doivent leur croissance économique extraordinaire à leur dynamisme
commercial, réussissant à s'intégrer au marché international de plus en plus ingrat et
inaccessible à la majorité des pays en développement. C'est le cas de,; Nouveaux Pays
Industriels de l'Asie du Sud-Est.
La majorité des pays en développement n'a pas bénéficié de ces facteurs. Elle
continue
à sombrer dans la dépression et la stagnation économiques. La dégradation
générale de la situation de l'Afrique Sub-salHu'ienne réside dans la médiocrité du
rendement agricole. Celle de l'Amérique latine et des Caraïbes est due à des économies
superinflationnistes (en moyenne 530% en 1988) et lourdement enckttées.1 94 Et ces
disparités vont en s'accroissant. 195 On parle de croissance ou de développement à deux
vitesses dans le Tiers-1\\10nde. 196
Au sein des Nations Unies, la prise de conscience de cette situation s'est traduite
191 A/RES/3404 (XXX) du 28 novembre 1975. §5.
192 A/RES/3440 (XXX) du 9 décembre 1975.
193 " On peut ainsi s'attendre à ce que progressivement, l'ensemble des programmes
quittent la sphère des besoins immédiats ou urgents, pour s'orienter ver:; Ja promotion du
développement autonome". RUCZ (C). Le Conseil économique et soou! de l'ONU et 1;1
coopérlltion pour le développement. Op cil'. ,58.
194 DP/1990/9 §22.
195 DP/1990/9 §21.
196 BLANCA (A). Rattraper la décelulie perdue. Forum du Devefoppement. N 15
janvier-février 1990, 1 et 14.
46
par une catégoris<ltion cm1;;srulte des pays en développement. Cene technique ignore elle-
même les disparités qui cxi:;tent encore à l'intérieur de ces catégories et qui en réalité sont
souvent énormes. 197
L'évolution de la situation économique d'un pays ne rend pas superflu ou même,
ne diminue la nécessité de la coopération technique. Bien au contraire, celle-ci change
seulement de nature, en créant des besoins nouveaux et plus complexes. D8
D'une manière générale, on estime que malgré ces disp<u-ités qui ont donné lieu à
des catégorisations croÎ:,s:lntes, les besoins des pays en développement en matière de
coopération technique peuvent être rangés en deux catégories: les pays el; développement
à revenu intermédiajre et les pays en développement à revenu faible. 199
En ce qui concerne les pays en développement à revenu interm,~diaire, ceux-ci
accordent la priorité à la formation supérieure, aux compétences techniques hautement
spécialisées et à la formation complémentaire. 200 Leurs besoins, systématisés par le
Groupe d'experts, constitué pour examiner les dépenses d'appui des organisations, se
répartissent en quatre catégories.
D'abord en matière de science et la technique: le transfert de technologie constitue
pour ces pays, une dimellsion essentielle de leurs besoins de développement. Bien que la
conception du PNUD Cil la matière ait évolué, en ce que l'objet de la coopération
technique n'est plus d'a:,surer un transfert de teclUlologie mais de créer les conditions
locales du développement, une autre approche s'impose pour cette catégorie de pays car
ceux-ci continuent à avoir un besoin énorme de technologie. Comme l'a rait remarquer le
PNUD,
" les projets entrepris dans les pays en développement relativement avancés
tendent à opérer ù un niveau technologique supél-ieur. Du point cie vue du
développement des capacités nationales, il en résulte qU'à mesure (lu'un pays
progresse, la coopération technique qu'il demande au PNUD portera sans
doute de plus en plus sur le transfert de technologie" .201
De nos jours, le PNUD consacre plus de 10% de ses ressources de base au
transfert de technologie.2 02 Son rôle futur en la matière est de soutenir l'effort de ces
pays déjà avancés et qui disposent d'un potentiel technologique appréciable. Ce rôle peut
consister en celui d'intermédiaire entre les structures nationales et les sources extérieures,
dans le but de faciliter les contrats avec les sociétés étra.ngères, SU110ut privées, la
technologie releV<lllt de pl us en plus de celles-ci, ou le recrutement de consultants pour
des services à court terme, l'achat de matériel.
- - - - - - - - - -
197 DP/1990/9 §G7.
198 DPI 1984/4 §2.
199 Pour les critères de 1:18:;sement V. DPI1990/9 §G 1 à 108.
200 DP/1984/4
§32.
201 DP/1989/14 §27 et ~i4.'ï.
202 DP/1989/14 §33.
47
Certains de ces pays à revenus intermédiaires ont atteir't un niveau de
développement technologiq ue gigantesque.2 03 A ce niveau, ils ont un besoin énorme de
ressources financières pour soutenir non seulement leur capacité à satis':aire leurs propres
besoins et ceux des autres pays en développement, mais aussi pour accroître leur capacité
d'expotter des techniques avancées. 204
Aussi, ces pays sont-ils dans la nécessité d'accroître leur productivité industrielle.
En effet, l'une des caractéristiques de ces pays est d'avoir connu au cours notamment des
années 80, une transformation structurelle de leur économie, la contribution du secteur
agricole au PIB s'étrult progressivement runenuisée au profit du secteur industriel et
tettiaire. Signe ruulOnciateur d'une croissance économique soutenue, ces pays doivent
maintenir cette lrulcée. Dans ces pays en plein essor industriel, l'innovation technoJogique
étant rapide, le besoin d'experts et de techniciens hautement qualifiés <IrulS des domaines
spécifiques du progrès tecbnologique se manifeste fortement.
Enfin ils ont besoin du renforcement de leur capacité en matière ,je gestion tant du
secteur public que privé. 205
Pour ce qui est des pays en développement à revenu faible, leurs besoins de
coopération technique actuels et futurs peuvent se ranger en deux catégories.
Le renforcement des capacités au sens le plus large. Celui-ci comprend:
- le relèvement du niveau des aptitudes que sont la planification el: la formation à la
gestion, mais aussi d'une manière générale, des niveaux d'éducation et de formation de
l'ensemble de la population;
- le renforcement de la capacité de plruufication, de coordination et de gestion des
gouvernements;
-le renforcement des institutions de formation existrultes et la création de nouveaux
progrrunmes de formation:
-la fourniture de sel-vices de formateurs étrrulgers et de matériel de formation.
Le but de la formation drulS ces pays est d'élargir leurs réserves en matière de
compétences techniques de base drulS toutes les disciplines, y compris la formation à long
terme. 206
La coopération tl'cJlJuque traditiolUlelle: c'est l'appui général sous forme de services
d'expetts et de consult;uHs à long terme, de bourses de formation dans des pays étrangers
et de fourniture de mat(Tic1 drulS des domaines de base comme le développement agricole
et rural, la srulté et l'éducation.
Les besoins de coopl?ration techJuque de ces pays restent dOllC identiques à ceux qui
- - - - - - - - - _.._~---
203 L'Inde occupe de 110S jours, la troisième place après les Etats-Unis et l'ancienne
URSS, en ce qui concerne le nombre de scientifiques et d'ingénieurs. DP/1990/9 §65.
204 Ibid
205 DP/1990/9 §67.
206 DP/1984/4 §32.
48
présidaient à celles-ci il y a quatre décennies. C'est pourquoi, la nécessité de souplesse et
d'adaptation aux besoins de plus en plus spécialisés des pays les plus avancés, ne doit
pas faire perdre de vue la nécessité des formes traditioJUlelles qui subsistent. 207
D'une manière pratique, la diversification des activités opérationnelles, consécutive
à l'approche du développement autonome, a pris la forme des modalité~; les plus diverses.
De nombreux programmes peuvent être à ce titre mentioJll1er. On peut citer entre autres,
les Tables Rondes, les Opérations d'Analyse et de Programmation nationales de la
Coopération Technique (Natcap), le mécanisme pour l'élaboration des projets (PDF), les
mécanismes STAS el: STAR, les TOKTEN, le Programme de Renforcement des
Capacités de Gestion (PRCG).
Si l'on peut se r(~jol.lir de cette initiative de diversification pour satisfaire chaque
besoin spécifique de développement, elle n'est pas cependant allée sans inquiétudes
notamment ces dernières années. En effet, on a commencé de plus en plus à s'inquiéter
des risques de cumul:; 0 IJ de double emploi. Conscient du risque, l'Administrateur a
promis qu'il "veillera ;r. cc que plusieurs missions ne fassent pas le même travail. Chaque
fois que possible, on utilisera les mécanismes de coopération déjà en place et les études
déjà disponibles" .208
Cette même diversification a conduit à la mise en place de diverses modalités
d'exécution. C'est ainsi qU'à la modalité traditioJUlelle d'exécution Far les institutions
spécialisées et ensuite l'exécution par le PNUD, est venue s'ajouter l'exécution par les
entités natioJlales, toutes choses que nous examinerons au cours de l'étude. Mais c'est
surtout l'effort consenti au profit des PMA qui permet d'illustrer l'application du principe
de diversification des activités opératioJUlelles.
§2
L'ACfION INTERNATIONALE DU PNUD EN FAVEUR DES PAYS LES
MOINS AVANCES: UN EXEMPLE D'ADAPTATIOnAUX DISPARITES DE
DEVELOPPEMENf
Elle consiste en UJl traitement spécial en faveur de ces pays (1) et sa contribution à
l'organisation des Tables Rondes (2).
1) Les mesures spéciales
207 DPI 1984/4 §5.
208 DP/1989/SR.2 §13.
49
a) Les mesures spéciales au titre des CIP.
Le PNUD demeure de nos jours, l'un des organismes des Nations Unies qui a le
plus oeuvré en faveur dcs PMA.209 Comme le souligne avec juste~:se le Professeur
FEUER, en tant que principal orgruùsme de coopération technique des Nations Unies, le
PNUD s'est préoccupé très tôt des PMA tels qu'ils ont été définis lors de l'établissement
de la liste de l'Assemblée générale21 0, du moins, de ceux qui étaient confrontés à des
problèmes particulièrement graves. Celui-ci a d'abord cherché à définir cles méthodes et
des procédures spéciales d'aide à ces pays, sa principale préoccupaticll ayant toujours
été, de pouvoir leur alloller une proportion croissante des ressources limitées dont il
dispose. 211
Bien que la politilj1.Jc des Dimensions nouve1lesait donné une impulsion particulière
à l'attention accordée aux problèmes des PMA212 , le point de clépal.'t cie l'action du
PNUD en la matière se trouve drulS le COIlsensus qui peut être considér(~ comme le texte
de base en la matière. Celui-ci dispose que le PNUD devrait utiliser 1Ine partie de ses
ressources pour "parer ù des situations imprévues" et "répondre aux be:;oins pru"ticuliers
des pays en voie de développement les moins avrulcés".213
Dès l'année suivante, le Conseil d'admiJùstration a inscrit le prob:ème des PMA à
son ordre du jour. Les débats allaient durer au fil des ans. A la session dE: 1971, celui-ci a
été confronté à de graves difficultés quant à la détermination de la méthode la plus
efficace pour améliorer le calcul des CIP en faveur des PMA. Celui-ci av:ùt voulu fixer un
seuil au dessus duquel les avantages accordés aux autres pays bénéficiaires seraient
dégressifs. Cette initiative passait par une classification des pays en divers groupes.
S'étant heurtée à l'opposition farouche d'un grand nombre de pays, nNamment ceux à
revenus élevés, la question a été renvoyée à la session suivante.
- - - - - - - - - - _ . _ -
209 Il convient de noter qu'en dépit de sa consécration pru' l'Assemblée générale, la
plupart des autres institutiom clu Système des Nations Unies (exception faite de la CEA et
de la CESAP) ont bouclé la catégorie. Dominée par l'influence anglo-saJ/oJUle. la Banque
Mondiale et ses filiales ont préféré s'en tenir à la distinction cie pays à faible revenu, à
revenu intermédiaire et à revenu élevé. La FAO a créé sa propre catégorie de pays
prioritaires du point de vue de l'alimentation. et pour évoquer les pays .les plus pauvres,
préfère la catégorie plus lru"ge mais plus conjoncturelle, cie pays les plus gravement
touchés.
MIGNOT(G).
Les puys les plus p,lUvres: quelle coopériltion pour quel
développement. Economica. Paris, 1981, 195.
210 La résolution A/RESI 2768 (XXVI) avait approuvé un noyau de ::5 PMA. Ils sont
aujourd'hui au nombre de 42.
211
FEUER (G) et CASSAl-J (I-I). Op cit. . 73.
212" DrulS le contexte des dimensions nouvelles cie la coopération technique, il convient
cI'accorder une attentioll p;u'liculière aux besoins des pays ell développement les moins
avancés ". A/RES/340:) (XXX) x).
213 A/RES/2688 (XXV). §27.
50
A sa 14è session (juin 1972), le Conseil d'administration a insist(~ sur la nécessité
de mesures immédiates en faveur de ces pays, en attendant gue des augmentations
importantes à long terme soient opérées à leur profit, notamment dans le cycle en vue qui
était celui de 1977-1981. C'est ainsi qu'il a immédiatementatltorisé l'octroi d'une aide
additionnelle de 10,5 mi Ilions de dollars. Par la même occasion, il invitait les pays
donateurs, à consentir un effort particulier, pour que les contributions qu'ils
annonceraient à la ConféreJl ce des contributions de 1972 perm elle nt d'octroyer un
montant supplémentaire de 30 millions de dollars à ces pays.
A la session de 1973. le Conseil a autorisé le prélèvement de 35 millions de dollars
à titre de CIP en faveur des PMA pour le cycle 1972-76. Mais aucun a-itère n'a pu être
retenu pour le calcul des CIP à cette fin, de nombreux pays ayant contitlUé à critiquer la
méthode proposée par l'Administrateur et qui consistait à établir plusieuls groupes. Ceux-
ci se sont déclarés opposés au concept même de groupes de pays, estimant que le Conseil
n'avait pas qualité pour ét,lblir d'autres groupes en dehors de celui des F'MA tel qu'établi
par l'Assemblée générale. Les actions en faveur des PMA duraJlt le premier cycle de
programmation ont donc été exclusivement financées au moyen de ressources spéciales,
notamment celles versées par les pays donateurs.
Il a fallu attendre le second cycle, pour voir le Conseil aboutir à des décisions en
vue de tenir compte de ces pays directement au stade pt-imaire, c'est-à-dire dans le calcul
des CIP. C'est ainsi qU'à sa 16è session (1974), au cours de laquelle le problème fut
longuement examiné, celui-ci a décidé:
- de demander aux pays dont le PNB est relativement élevé, dE' renoncer à une
augmentation de leur CIP, et à ceux qui sont situés en haut de l' échell e des PNB IH, de
devenir progressivement des contt-ibuants nets.
- de modifier la méthode de calcul des CIP de façon à inclure des coefficients
dégressifs pour les pays bénéficiaires dont le PNBIH est égal ou supét-iellr à 500 dollars.
- de prendre en compte divers ct-itères supplémentaires, notamment les besoins
particuliers des pays ayant récemment acquis l'indépendance, des pays S,U1S littoral et des
pays déshérités sur le plan écologique et géographique.
Les troisième et l{ual.rième cycles (1982-86 et 1987-91) seront enl:ore plus décisifs
et révélateurs des errort:~ du PNUD en faveur des PMA, car ceux-ci ont bénéficié d'autres
ct-itères avantageux dans l'aw-ibutïon des CIP. C'est ainsi qu'ils ont benucoup profité de
la nouvelle formule <.J'nffcctation des ressources de base qui avantageait les plus petits et
ceux dont les revenus sont les plus faibles.
De plus, une alloc<ltion complémentaire correspondant à J'octroi <.Je trois points
supplémentaires à ces P,lYS, s'est traduite par une importante allgm(~lltation de leurs
ressources au titre <.Jes CIl'. Cet élément a entraîné une augmelltation d'environ 285
millions de dollars pour \\('5 42 PMA pour le quatrième cycle, soit une au;~mentation brute
51
de 25%.214
Dans sa décision 80/30 de juin 1980, le Conseil a demandé que 80% du total de ses
ressources disponibles pour les CIP seront allouées aux pays dont le PNII/H est inférieur
à 500 dollars. Des augmentations substrultielles seront accordées à ceux dont le PNB/H
est inférieur à 250 dollnrs ct aux autres pays défavorisés. Les 20% restalll s seront ventilés
entre les pays ayrult un PNB/I-I supérieur à 500 dollars, le pourcentage le plus élevé allant
à ceux dont le PNBIH est le moins élevé. 215
Les mêmes préoccupations ont sous-tendu le calcul des CIP régionaux. C'est ainsi
que le Conseil a décidé, en sus des critères traditionnels en vigueur, d'introduire d'autres,
tenant au nombre de pays classés comme moins développés, sans accès à la mer ou
nouvellement indépendants, le taux de médecins pour 1000 habitants, la part de
l'industrie dans le PŒ ct les autres hruldicaps trult écologiques que géographiques. Cet
ensemble de mesures pour Je troisième cycle, n'a pas été adopté sans la réticence de
certains pays en développernellt, notrunment le groupe latino-runér:icain.
Pour le quatrième cycle, le Conseil a décidé d'allouer 80% des ressources
disponibles au titre des OP aux pays ayant moins de 750 dollars de l'NBIH, 64% de
celles-ci allant à ceux dont le PNB/H est inférieur à 350 dollars. La quasi-totalité des
PMA figurent druls cette c<ltégorie.
Au total, si l'on examine le second cycle (1977-81) qui s'achève ~m moment de la
première Conférence de P<lris sur les PMA2l6 et le quatrième cycle (198'7-91) qui couvre
la fin de la décennie, on constate que les effotts ont été considérabll~s de la part du
PNUD. Quelques données suffisent à le prouver.
En valeur nomin al e, a lors que les ressources totales au titre de~; CIP nationaux
n'ont progressé que de 45%, celles allouées aux PMA ont été multipli{~es par deux. Si
l'on prend en compte l'inflation, le montant total des ressources au titre des CIP
nationaux a baissé de 8% en dollars constants alors que celles des PMA a augmenté de
19%. Si l'on tient également compte de la dévaluation du dollar intervenu entre les deux
cycles, les ressources globales réelles ont chuté de 15% alors que celles des PMA
progressaient de 10% en valeur réelle. 217
D'autres clliffres peuvent confirmer ces tendances. Durant la décetl1ùe, la patt des
PMA d'origine, est passée de 30,8% à 38,8% des ressources totnJes du }'NUD, celle des
Il PMA supplémentaire:; de 5.2% à 8%, l'ellsemble des 42 PMA de 36, ] % à 46,8%.218
Pour la décennic 90. le PNUD se propose de poursuivre cet eHott par d'autres
214 DP/1990/89 §33 et 34.
215 Décision 80/30 de juin 1980.
216 La première Conférence des Nations Unies sur les PMA s'est tcnue à Paris en 1981
et a adopté un Nouveau Programme Substrultiel d'Action (NPSA).
217 DP/1990/89 §35.
218 Ibid. §35.
S2
mesures concrètes. Ainsi, pour le cinquième cycle de programmation
(92-96),
l'Administrateur a proros(~ de porter à quatre, le nombre de points supplémentaires aux
PMA. De même, il a proposé une augmentation de la à 15 % en rennes réels des
ressources allouées au titre des CIP à ces pays. En tout état de cause, cel1JÎ-ci a décidé que
quel que soit le niveau réel des ressources dont il disposera, il veillera il ce qu'au moins,
les montants qui seront alloués à ces pays ne diminuent pas. 219
A cet ensemble d'drOits au titre des CIP, se sont ajoutées des mesures diverses
prises par le PNUD et s'inscrivant dans le même souci constant d'améliorer le sort de ces
pays.
b) Les autres mesures spéciales
Elles sont relatives il l'aHeetation prioritaire de certains fonds spéciaux aux PMA et
. à l'assouplissement des obligations de contreparties qui leur incombent normalement au
titre de la coopération pour le développement.
En ce qui concerne le premier point, il faut noter que dès 1973, en application de la
résolution 62(III) de la CNUCED et 3122 de l'Assemblée générale, le Conseil
d'administration décidait que le Fonds d'Equipement des Nations Unies (FENU) qui
constituait à l'époque J'un des neufs fonds gérés par le PNUD, serait ,Jésormais utilisé
essentiellement et en priorité, au profit des PMA.
Créé dans le but de financer cles petits investissements ne dépassant pas 5 millions
de dollars, sous forme de dons en faveur des couches les plus défavorisées, le FENU,
dans le cadre de cette nouvelle réorientation allait être désormais axé sllr cieux domaines
essentiels:
- la satisfaction des besoins essentiels comme les soins de santé primaire,
l'enseignement, l'eau potable et l'assainissement, les denrées alimentaires, l'habitat;
- la diversification de l'économie locale par un effort en faveur des travailleurs
agricoles, des petits exploitants, attisans, petits négociants, chômeurs, citadins à faibles
revenus et ce, dans le souci constant d'atteindre les groupes les plus défavorisés. 220
Cette contribution précieuse du FENU au profit des populations les plus pauvres
cles pays les plus pauvres, risque d'être pourtant sérieusement compromise à terme, en
219Jbid. §38-39.
220 Dans le document de Dhaka adopté par les ministres des PMA réunis du la au 12
février 1990, on peut lire que" les ministres ont aussi reconnu l'efficacité c1'une
assistance finallcière de faible ampleur, sous forme de dons, telle qlJe fournie par le
FENU, qui est l.ltiJe aux groupes à faible revenu et contribue aussi à atténuer la pauvreté.
Cette forme d'assistance favorise la pat·ticipation locale au développement économique
national et au progrès ~;ocial, tout en libérant tout le potentiel des indi'liclus, grace à un
meilleur accès aux moyens cie production et à des services sociaux rentables"
DP/1990/89 §23,c).
53
raison des difficultés fi,wncières auxquelles celui-ci est confronté. En effet, il ressort que
si le FENU peut encore assurer un fiJUUlcement annuel de 65 à 70 mlllions de clollars
jusqu'en 1992, ce montant tombera nécessairement à 45 millions au ddà de cette date.
Cela ne manqucra pas de compromettre gravement la capacité opéralionJlelle du ronds, de
nombreux projets en attente ne pOUVaJlt être finaJlcés.22 1
Outre l'action au moyen du FENU, le Conseil d'administration a créé en 1973, le
Fonds pour les Mesures Spéciales en faveur des PMA (FMS/PMA). Ayant pour objectif
de fournir aux 25 PMA de l'époque des ressources additionnelles de coopération
techlùque et de préinvestissement hors CIP, le Fonds a bénéficié d'une allocation initiale
de 35 millions de doll:lrs. Dès 1985, le Conseil d'administration a décidé à l'instar du
FENU, de le recentrer SlIr deux domaines prioritaires:
-le renforcement de la capacité nationale à:
. mener à bi cn des analyses politiques et structurelles sur le plan
macroéconomique, en vue du remaJùement de la plaJùfication de la programmation et du
contrôle des graJldes orientations politiques;
.évaluer les besoi11S en matière de coopération technique;
.mettre au point des stratégies et des plaJlS en matière de mi)e en valeur des
ressources humaines et mener à bien des études de faisabilité et de 'liabilité; afin de
justifier les programmes el projets de développement;
- le renforcement des activités non gouvernementales dans lc~s PMA tels les
programmes au nivem.l local, les activités rémunératrices dans le ~iecteur rural, le
renforcement des services de vulgarisation. 222
Dans sa décision 90/2, le Conseil a prié l'AdmiJùstrateur de redéfüùr le mandat du
FMS/PMA en tenant compte des résultats de la deuxième Conférence des Nations Unies
sur les PMA et de la décision 9014 du 23 février 1990 sur les préparatifs du cinquième
cycle de prograJnmation ct de lui présenter des propositions concrètes \\iSaJlt à mobiliser
des contributions à cette fi n.
A l'action clu FEt'ilJ el du FMS/PMA, il convient d'ajouter celle du Bureau des
Nations Unies pour la Région SOUdaJlO-sallélienne (BNUS). Egalement admiJùstré par le
PNUD, il vient en aide aux pays du Sahel dont la plupaJt sont des PMA.
Au total, l'apport de ccs trois fonds à contribué à accroître les res~:ources en faveur
des PMA de 490 milli'll1s de dollars, soit une hausse de 33%, portant l'ensemble des
contributions du PNU D aux P~·1A à un total de 1,900 mi l1jaJ'ds de dollaJ'.i. 223
Au delà de l'action cles fonds, le PNUD a opéré dans d'autres directions. C'est
ainsi que celui-ci a considérablement assoupli les modalités cie mise en oeuvre de la
221 DP/1990/89 §37.
222 DP/1989/9 ,7.
223 DP11990/89 §3 7.
54
coopération technique. En effet, ceux-ci peuvent être dispensés de s'rcquitter de leur
contribution aux dépenses du Programme et des obligations de contrepartie qui
constituent cependant une obligation essentielle à la charge de tout Etat bé.iléficiaire.
Les obligations de contrepartie des gouvernements constituent l'un des
principes de l'institution de la coopération technique. Elles trouvent lEur origine
dans les résolutions de b<lse, et précisément, la résolution 222 A(IX) créant le
PEAT. Celle-ci dispose que les gouvernements doivent:
"- assurer normalement une part import,ulte des frais de l'assistance
technique ... en prenant au moins à leur charge, la partie de ces dépenses qui
peuvent être réglées dans leur propre monnaie;
-entreprendre des efforts soutenus demandés par le développement
économique, ce qui comporte un appui constant et le partage progressif des
ressources financières impliquées par la mise en oeuvre des projets .. " .224
Les contributions de contrepartie des gouvernements sont ventilées en quatre
catégories par le A1;znuc{ des Projets et Programmes du PNUD:
- Les contributions de contrepartie en espèces versées au titre divers éléments,
cOlTespondant au personnel local, la sous-traitance, les services, lC's matériaux ou
équipements;
- Les contributions en nature, consistant en des biens et services mars aussi
d'avoirs en capitaux;
- Les contributions volontaires aux dépenses du Programme consistant à la prise en
charge par les gouverncmr:nts d'un pourcentage déterminé des frais généraux encourus
par l'exécution des projets ct ce, en mOJlJlaie locale;
- Les dépenses locales des Bureaux extérieurs. Chaque pays bénéficiaire,
conformément aux Accords de base, doit contribuer aux frais afférents au maintien de la
mission du PNUD dam le pays, et ce, en versant chaque anJlée au PNUD, une somme
forfaitaire dont le montallt est déterminé par commun accord entre les p"l"ties. Une partie
de cette contribution peut être fournie en nature sous forme de locaux à usage de
bureaux. 225
Lors de la mise en oeuvre d'un projet, la contribution de contrepartie du
gouvernement représente environ 50% de la valeur de celui-ci.
Le principe des ohligations de contrepmtie ù été institué à l'origine dans le souci de
donner aux activités un caractère de véritable coopération. En faisant co:,ltribuer les Etats
bénéficiaires à propOl"tion de 50%, on estimait pouvoir éviter certains abus de leur part et
engager ainsi plus leur responsab ilité, car ceux-ci se sentiraient pl us concernés. Ainsi
conçu, le principe ne P,)uv<lit qu'être magnifié. Mais appliqUé de m,uüère rigide, il peut
entraver gravement la Jl1 Îsc en oeuvre même de cette coopération, par des effets pervers.
224 A/RES/222 A(IX)
225 MPP. Section 10200.
55
Les obligations de contrepartie peuvent constituer souvent des dépenses qui
peuvent s'avérer énormes et insupportables pour les pays les plus économiquement
faibles et quotidieJUlemcllt confrontés à des problèmes budgétaires aigus. L'acquittement
de ces obligations peut contribuer à détourner des ressources déjà maigres, d'autres
secteurs de l'économie, engendrant pénuries et goulots d' étrangl ement. sans parler des
pressions i1Ûlationnistes qu'elles peuvent générer. 226
C'est pourquoi,
dl~'s le départ,
de
nombreux responsablE"s
de pays en
développement, sans pour autant contester le principe. ont manifesté leur inquiétude,
suggérant de ne pas imposer de charges trop lourdes aux gouvernements, en leur faisant
supporter des frais locaux '~normes. A la quatrième session de l'Assemblée générale. le
délégué des Philippines. posait la question de savoir, si un pays devrai! se voir refuser
l'assistance au cas où ses finances ne lui permettraient pas de couvrir une partie des frais
encourus227. Bien que celle-ci eut répondu par la négative, la Vél'Üé est que de nombreux
projets ont continué ù êtrc abandonnés ou retardés, pour cause de défaillance du
gouvernement à assurer les dépenses locales mises à sa charge. 228
Cette application rigide a donc conduit les gouvernements à tenter de contourner ces
obligations, en minimisaJlt les coûts qui leur incombent, par la rec1H:rche de projets
hautement capitalistiqucs c'cst-à-dire, dont le financement comport'~ un important
pourcentage de devises229 , c10nc à forte propension d'importation. Amsi, au lieu de
s'efforcer à réunir le maximum de fonds locaux, les gouvernements ont e'J cette tendance
fâcheuse à la facilité, en optant pour des projets à forte prédominance de matériel importé,
donc non finançables au moyen de mOJUlaie nationale.
Comme l'on peut s'cn rendre compte, la conséquence dl~sastreuse d'une telle
politique est d'encour,lgcr la substitution des services d'experts et de fournitures
importées, à ceux disponibles sur le plan local. Ceci entrave considérablement l'utilisation
de ressources locales, cc qui est contraire à l'objectif même de la politi':lue du PNUD à
savoir la promotion de l'autosuffisance.
C'est en considération de ces inconvénients majeurs que le PNUD a commencé à
assouplir sa position en ce domaine mais de façon épisodique et exceptioJUlelle. 230 Il a
fallu attendre les Dimensions nouvelles pour assister à un progrès décisif en la matière.
Dans son rapport à ce sujet, l'Administrateur a dénoncé cette pratique. Selon lui,
226 Vers une llction commune pour le développement du tiers-monde. Rapport de la
commission d'études du développement international. Op cit. .242.
227 FEUER (G). Les ,ISPCC(S jun'diques de 1'IIssislIIflœ teel/ill·que. Op cit. , 146.
228 DP/SR/47 1, 125.
229 Banque Mondiale. Ver.5 une IIctiofJ commune pour Je developpement (lu Tiers-Monde.
0:fc cit, ,242. DP/l14 §39.
2 0Sanque mondiale. Vers une ,Iction commune pour le developpcment du Tiers-Monde.
Opcit., §18.
56
" Le l'NUD devrait donc adopter une politique plus libérale à l'égard du
financement des dépenses locales lorsqu'un jugement prudent indique que
l'efficacité du projet y gagnerait. et lorsque l'absence d'affectation de crédits à
cette fin. de la p~lIl du gouvernement bénéficiaire. est dû à des facteurs autres
que l'assignation d'un degré de priorité insuffisante au
projet en
question. "231
L'idée allait être reprise par la résolution 3405 (XXX) qui dispos'~ que
" ... Pour aut:Ult que les projets ont pour objet essentiel la f;oopération
technique. le Programme des Nations Unies pour le Développement
devrait. .. adopter une politique plus libérale à l'égard du financement des
dépenses locales et une attitude plus souple en ce qui concerne k besoin de
personnel de contrepartie. ,,232
Enfin. au delà des Fonds et des mesures d'assouplissement des obligations de
contrepartie. il convient de ln entionner la contribution active du PNUD à titre de soutien
logistique aux réunions internationales concernant plus ou moins les PMA. C'est ainsi.
qu'il a activement participé à1a préparation des deux Conférences sur 1e~; l'MA en 1981 et
1990. Dans sa décision 88/30, le Conseil d'administration a " prié J'Administrateur,
agissant en consultation avec le Secrétaire général de la CNUCED. d'aider les l'MA à
participer pleinement aux prépar'atifs de la Conférence des Nations Unie:, en 1990 ", et de
faire financer cette assistance par le FMS/PMA.
En application de cette décision. l'Administrateur a prélevé des ressources sur ce
Fonds pour:
- fournir aux l'MA un appuI pour préparer avec l'aide de la CNUCED. leur
contribution à la Conférence;
- couvrir les frais de voyage et d'indemlùtés journalières de subsistance de deux
représentants de chacun des l'MA pour leur permettre de patticiper allx deux réunions
préparatoires officielles prévues par la résolution 42/177 et à la Conférence elle-
même. 233
L'ensemble de ces effOlts sera conjugué avec une initiative majeure dans l'objectif
de rendre ces pays à même de maîtriser et satisfaire leurs besoins de coopération
technique: les Tables Rondes.
2) La contribution du l'NUD à l'organisation des Tables Rondl~s
Si les activités du PNUD en matière de Tables Rondes pOUj~ les PMA sont
antérieures à la premièrl~ Conférence de Par'is. ce n'est véritablement qu'avec celle-ci que
celles-là ont acquis l',ldlpleur que nous leur connaissons aujourd'hui. ;~n effet. c'est le
NPSA qui a dynamisé C1~1I1~ institution, car elle demandait à la COlTI lm.ln alité internationale
231 DPIl14 §42
232 A/RES/3405 (XX)Z) iv).
233 DP/1989/9. 8.
57
de rénover l'organisation de celle-ci, et d'en confier la mise en oeuvre al) PNUD.
Selon la définition qu'en dOlme le PNUD ,
" le processus des Tables Rondes est un mécanisme visant à prcmouvoir la
coopération pour le développement entre le gouvernement d'un pays en
développement et les donateurs et organismes d'assistance, auxquels il est
associé, dans le cadre d'un dialogue continu concernant les politiques
économiques, stratégies et programmes à mettre en oeuvre pour ol)tenir, pour
le pays intéressé. l'assistance dont il a besoin, afin de mener à bi'~n ses plans
et programmes de développement, ainsi qu'à faire en sorte que l'assistance
fournie soit utilisée de la façon la plus efficace possible" .134
De nos jours, le IJNUD a organisé une trentaine de Tables Rondes. A cet égard, il
convient de mentionner sa participation aux Groupes Consultatifs orgruüsés par la
Banque Mondiale drulS lesquels, il est chargé des aspects de coopération technique, au
terme d'un accord spécial signé entre les deux institutions en 1988. 235
Depuis 1985, le PNUD a opéré une innovation importante en matière
d'organisation de ces Tables Rondes. Au début des ruulées 80, celles -ci étaient conçues
seulement comme des Conférences de contributions, où l'on accordait une importance
excessive à l'élaboration de listes de projets, au détriment de l'attention qui devrait être
portée à l'analyse approfondie de la matrice socio-économique dans laquelle ces projets
devraient s'insérer. 236
C'est à pattir du mi 1ieu des almées 80 que le PNUD a adopté un nouveau format
pour les Tables Rondes. La caractéristique essentieJJe de celui-ci e~;t d'accorder une
importance accrue au cadre macroéconomique et aux analyses sectorielles permettant de
justifier les propositions relatives aux projets. C'est ainsi que désormals, on estime que
l'orgruüsation d'une Trllllc Ronde implique pour le gouvernement d'un F'MA:
- de prendre des ine:;ures pour améliorer l'analyse et la présentation de ses besoins
en matière d'aide, ainsi que des problèmes de développement auxquels iL se heurte et pour
lancer ou intensifier le tlialogue sur la politique écononùque;
- d'élaborer des plans, passer en revue sa stratégie de développement, déterminer
et justifier ses besoins en aide extérieure. 23 7
En ce qui concerne le début du processus, contrairement aux <ulcieJmes pratiques, il
commence par l'organisation de la Table Ronde proprement dite238 et qui se tient hors du
- - - - - - - - - - ~---~-
234 MPP. Section 20100, I.a.
235 DP/1989/9 §6-7.
236 PNUD. EVHllliltioIJ de J'experience Hcquise dans le cHdre des TilbJes Rondes d,lJ1s la
région Afrique PNUD, N. Y, Septembre 1984 Section VIL
237 PNUD. Eva1uHtiofJ de J'expérience ilcquise dnns le cndre des tnb1:,s rondes dans lu
région Afrique. N. Y, 1984, Section VII.
238 L'ancienne formule des Tables Rondes débute par deux réunions de consultation qui
se tieJment avant la Tahle Ronde proprement dite. C'est ainsi qu'une réunion préliminaire
se tient généralement 3 :1 5 mois avant celle-ci. entre les gouvernements et les donateurs
sélectionnés, souvent les plus importrlJ1ts. Au cours de cette réunion, les deux paltenaires
se consultent sur la documentation préliminaire, druls le but de parveni l'à un accord sur
58
pays concerné, généralement à Genève. Elle réunit quelques hauts fonctionnaires du pays
concerné, les principales institutions multilatérales et organisations de financement d'APD
au pays, que sont généralement le PNUD, la Banque Mondiale, la I:anque régionale
intéressée et la CEE, si le pays appartient à la Convention ACP/CEE. Toutes autres
organisations fournissant une aide multilatérale significative peuvent '~tre invitées. La
CNUCED et l'OCDE peuvent y assister en qualité d'observateurs. 239
La tenue de la T,!lJJe Ronde doit permettre un échange de vue approfondi au sujet
des politiques, plans el prognunmes généraux du gouvernement et les politiques d'aide
des donateurs. Les PM A doivent soumettre aux bailleurs de fonds, l'Ensemble de leur
plan de développemem, pour appréciation, de même que leurs intentions actuelles et
futures. L'ordre du jour comporte nécessairement les points suivants:
- examen de la sjclJ<:1tion économique actuelle du pays;
- contraintes qui entravent son développement;
- examen des effolts entrepris et en cours pour les résoudre;
- situation de la b,J1ance des paiements;
- programmes d'investissements publics et tout autre aspect d(~ la stratégie de
développement du pays:
- efforts déployés pour mobiliser les ressources nationales;
- estimation des ressources extérieures nécessaires pour mettre en oeuvre la
stratégie de développement;
- assistance passée, actuelle et projetée.240
La réunion doit en principe déboucher sur des engagements ferml~s et contrôlables
tant de la part des gouvernements que des donateurs, car c'est l'occasion pour les deux
protagonistes de s'entendre sur les mesures à adopter pour elllreprendre les activités
ultérieures.
A ce niveau, il convient de souligner que le PNUD octroie une assistance aux
PMA, pour la préparation de la documentation nécessaire à l'organisation de ces
réunions. Par l'intermédiaire du Bureau Régional pour l'Afrique (BRA) qui est
responsable des activités de Tables Rondes pour tous les pays, (le même que la
participation aux Groupes Consultatifs, du fait que c'est ce Bureau qui renferme le
groupe régional le plus important de PMA, l'Administrateur dOnJle des avis aux autres
les aspects les plus importa.llts, notamment la stratégie d'ensemble du gouvernement, sa
politique de développement et les réformes internes, les stratégies sectorielles ainsi que
les ressources nécessaires, ce qui permet de rendre le produit final plus acceptable pour
tous les donateurs. Suite ù cette réunion, des missions de sensibilisation, composées de
hauts fonctionnaires des PMA, sont envoyées auprès de quclqul~s uns des gros
donateurs, en vue de présenter leur dossier, d'entammer le dialogue et .je s'assurer ainsi
l'a~pui de ceux-ci, avant même la tenue de la Table Ronde.
23
MPP. Section 20100, 4.0.
240 Ibid.
59
Bureaux régionaux Sl)r les aspects techniques des Tables Rondes et les activités
COilllexes, pour les PMA se trouvant dans leur région. Ce rôle est joué En pratique par le
Groupe de Coordination ct d'Appui aux PMA, qui est le bras séculiEr du BRA en la
matière.
L'ensemble des clwrges et dépenses au titre des Tables Rondes est financé au
moyen des Ressources ::;p(~ciales du Programme (RSP) ou éventuellement, de ressources
disponibles au titre des Cl P, si les premières s'avéraient insuffisantes.
Quelques mois ,lprès la Table Ronde, il se tient une réunion dite d'examen,
organisée dans le pays bénéficiaire, et ouvette cette fois, à tous les dona.teurs intéressés,
sans considération de l'importance de leur assistance au pays. L'objectif de cette réunion
est de faire connaître ù un public plus large les décisions prises à Genève. Il s'agit
d'exposer ces décisions et conclusions à un cercle élargi de donateurs, de contributeurs
potentiels et toutes ,Iutres patties intéressées, dans l'espoir d'obtenir un appui
supplémentaire pour la mise en oeuvre du programme. Il s'agit aussi Je contribuer du
même coup, à ~unéliorer ln complémentarité entre l'aide fournie par les ~:ros donateurs et
celle, de plus petite envergure, fournie souvent par une multitude d'autres. Sont ainsi
visées, les petites instituti ons financières, certains gouvernements, les ONG, le secteur
privé.
Peuvent également suivre, dans le pays bénéficiaire, quelques réu/ùons sectorielles
ou axées sur un problème particulier, avec des donateurs ou institution~; intéressés, dans
le but de favoriser des échanges de vue et si possible, de favoriser la coordination et
chercher les moyens de surmonter certaines difficultés particulières.
Enfin, des consultations périodiques, clans le but de passer en re'lUe les efforts et
résultats obtenus, se tiennent dans le pays. Cet aspect est pruticulièrement important, car
il permet d'apprécier dans quelle mesure, les engagements ont été respectés de part et
d'autre, non pas seulement à la charge des gouvernements comme semble le prétendre le
PNUD.241 Cependant, il ressort des évaluations du PNUD que cette dimension
essentielle n'a pas toujours bénéficié de l'attention qu'elle mérite. 242
Pourtant, si l'on veut dO/iller un caractère rigoureux et sérieux all mécanisme des
Tables Rondes, il est indispensable d'oeuvrer clans ce sens. A cet ég;u'd , le PNUD a
souhaité un progrès ultérieur en la matière,en invitant les cieux partEnaires, pour les
réunions futures, à dérinir systématiquement, la structure d'un dispositif de contrôle,
d'en évaluer la capacité cl: si nécessaire, de le renforcer pour qu'il pui~;se remplir cette
fonction utile de système li' al erte avaJlcé pour situer les responsabilités. 213
241 DP/1990/89 §29.
242 L'Administrateur souligne qu"au cours des récentes Tables Ronde~: (ou réunions de
Groupes Consultatifs), 011 a pas accordé suffisamment d'importance à cet aspect du
problème, d'où une sur"ci Il ance insuffisante des décisions adoptées". DP11990/89 §29.
243 DP/1990/89 §29.
60
En ce qui concerne justement les résultats des Tables Rondes, les deux parties
affichent des sentiments d'insatisfaction, mais de nature totalement diffi~rente. Les deux
parties ayant des objecti l's différents, voire contradictoires, les insuffisa.nces relevées par
les uns et les autres ne peuvent que diverger.244
S'agissant des donateurs,
ceux-ci
reprochent aux PM A trois carences
fondamentales. Ils estiment que ces derniers n'accordent pas suffisa.mment d'importance
au cadre macroéconomique dans le mécanisme des Tables Rondes, ayant toujours eu cette
habitude de soumettre des listes de projets, sans que l'on ne sache le cadre
macroéconomique qui sous-tend et justifie ces dem~U1des. Estimant dOJll: insuffisants les
efforts en ce sens, ils préconisent d'incorporer davantage d'analyses macroéconomiques
et d'études approfondies des programmes de développement et des approches
sectorielles.
Comme deuxième grief, ces donateurs invoquent le manque de volonté des
gouvernements des PMA, d'entreprendre des réformes économiques internes
indispensables,
si ceux-ci veulent améliorer durablement leurs
performances
économiques. Même dans les cas où ces derniers se seraient engagés lors des Tables
Rondes à entreprendre cie telles réformes, ils auraient manqué de couragl~ pour les mettre
en oeuvre, d'autant plus que leurs propres représentants dans les pays bénéficiaires ne
seraient pas dûment associés aux activités de suivi.
Enfin, sur l'organis<ltion même des Tables Rondes, ceux-ci estiment le coût de
celle-là considérablement élevé. Il convient de noter à ce propos que les propositions
relatives à une organis,llion annuelle des Tables Rondes ne ser:üent donc pas
opportunes. 245
Quant aux PMA. leur principal et unique grief. comme l'on p,~ut aisément le
deviner, est relatif à l'absence d'augmentation sensible des ressource~: consécutives à
l'organisation des Tables Rancies. Ils estiment avoir consenti cles eff'xts énormes en
application de leurs ellg,lgements alors que les ressources financières promises en
contrepartie n'ont pas suivi. Ceux-ci ne sont pas souvent sans s'irriter, lorsqu'ils
s'entendent dire que les 'Llbles Rondes ne constituent qu'un dialogue, mais aussi, qu'ils
n'avaient d'ailleurs pas les capacités d'absorption nécessaires, comme s'iL ne revenait pas
justement aux donateur-:;, de remédier à cette insuffis,ulce, en prenant à leur charge, les
coûts récurrents des projets. Même si le PNUD estime que les réactions financières
immédiates ne sont pas le seul indicateur de succès ou d'échec, n.i même le facteur le plus
important, mais bien les <lvaJ1tages non financiers telle que la prise de conscience des
donateurs de la gravité de la situation de ces pays, se traduisant par l'augmentation
244 PNUD. Er,.'i/1utltiofl de l'expérience tlcquise diUls le cildre des Table:> R.ondes d;Uls III
région Afriq ue. Op cil. , 7.
245 DAVENDRA (R) ct WILLIAMS (M). Aid co-ordifliltion ilnd e[[I~clÙ'efJess: 1ellst
der,.'e1opped countries 1981-1989. CNUCED, 1990, Recom. N2.
61
régulière de leur nombre ;lU cours des Tables Rondes246 , il est évident, que ce ne sont
pas de tels avantages qui poussent les PMA à se soumettre à de telles ccntraintes, tenant
aussi bien au déballage de leur stratégie économique, et encore moins, à opérer des
réformes dont ils ne sont guère convaincus de l'efficacité.
Quoi qu'il en soit. on estime que d'une manière générale, les résultats ont été
modestes.
Les Table:> Rondes n'ont pas entraîné de ressources additionnelles
significatives aux PMA. Même quand on semble déceler des éléments en ce sens, il
convient comme met ell g<lrde la CNUCED. d'être prudent et ne pas attrhuer de manière
hâtive cet élément aux Tables Rondes proprement dites. "... il est probable que beaucoup
d'autres facteurs que ltl qu,ùiLé de PMA d'un pays interviennent, dans 1es décisions des
donateurs en matière d'octroi de l'aide ".247 Ceux-ci tiennent aux liens bistoriques, aux
intérêts politiques et cO l l1ll1crciaux, aux considérations human.itaires, ta.llt et si bien qu'il
est impossible de détcrminer dans quelle mesure, les Tables Rondes ont contribué à
l'afflux de ressources slipplémentaires. 248
En tout état de cause, nonobstant ces résultats mitigés, le mérite du PNUD est
d'avoir assumé pleinement sa responsabilité en matière de suivi de la Conférence de
Paris.
" Au cours des 'Llblcs Rondes orgrulisées en 1983 conformément aux
recommandations de la Conférence et chargées de réunir les dnnateurs et
divers PMA pris iJldividuellement, le PNUD a rempli la tâche majeure qui lui
incombant en vue de faire exruniner la politique du pays concl~rné, et de
recueillir l'aide la plus large possible". 249
D'ailleurs, comment pourrait-on véritablement apprécier les réSllltats des Tables
Rondes sans le placer d,lns son cadre plus vaste qu'est le NPSA dont la deuxième
Conférence de Paris a p<Jlticulièrement mis en exergue les insuffisances, notamment en ce
qui concerne les efforts fillrulciers de la part des pays industrialisés.250
Comme l'on peut s'en rendre compte, bien que les critères présidmlt à la répattition
des ressources du PNUD soient nombreux, il Y a une tenda.nce netœ en faveur de
l'unique critère de la pauvreté.
Il convient cependant de souligner que cet engagement incontestable du PNUD en
faveur des PMA est allé de pair avec le souci du maintien du caractèf(~ multilatéral du
Programme. Celui-ci a su préserver son image universelle, en maintenrult sa présence
dans les pays en dévelol1 pcmcnt les plus riches, qui peuvent visiblement se passer de son
- - - - - - - - _.. __...._--
246 PNUD. ET.'iUUncion de l'exp&rience ncquise dnns J'orgnnisiltion d,~s tlibles rondes
d<lns ln r&gion Afrique. Op cit. , Section V.
247 CNUCED. Les PilYS les Aloins A T.'ilflCés. Rapport annuel 1988 , 109.
248 Ibid.
249 FEUER (G) et CAS:3AN (H). Droit ùll"erflationm du déwloppe1llent. op cit.. ,73.
250 Le NPSA a préconisé 0,15% d'APD, mais l'effOlt fait par l'ensemble des pays
donateurs n'a été que de 0.9%. A/Conf. 147/18 §2.
63
SECTION II LE RENfORCEMENT DES CAPACITES INSTITUTIONNELLES:
LA GESTION DU DEVELOPPEMENT
Nous examinerons successivement la portée du renforcement institutionnel pour la
gestion du développemcnt (§ 1), le Programme spécifique mis en place à cet effet (§2). et
les contraintes éventuell es (§3).
§1
LA PORTEE
DU
RENfORCEMENT
DES
CAPACITES
INSTITUTIONNELLES POUR LA GESTION DU DEVELOPPEMENT.
1) Du renforcement des capacités institutioJ1Jlelles en général.
Le renforcement des capacités institutioJulelles, qu'elle soit sous l'angle technique
ou de celle de gestion et d'administration, revêt une importance particuli'ère pour les pays
en développement. Dans son rapport de 1989, l'Administrateur soulignait que
" contribuer à la création d'institutions représente un invEstissement
d'équipement pour le développement dans tous les domaines économiques et
sociaux. Des institutions fortes et rentables suscitent le respect. Celles qui sont
compétentes et effic<lces cloivent le devenir encore plus. Celles qui sont faibles
doivent être rendues viables ou supprimées progressivement". 252
De nos jours, le P.NUD consacre plus de la moitié de ses activités à cet objectif jugé
par lui prioritaire qu'est t':lppui aux institutions des pays en développemmt. 253
D'une manière générale, le PNUD procède au renforcement des capacités
institutionnelles au moyen d'une part, de la formation et d'autre part, de la création
cl'institutions nouvelles. En ce qui concerne le pt'emier aspect, il comprend la formation
qui se déroule dans des itr;titutions ou centres de formation spécialisés à l'intérieur ou à
l'extérieur du pays, et celle qui a .lieu au cours cle l'exécution des projets de coopération
technique.
La formation dam des établissements spécialisés s'opère par l'octroi de bourses de
formation. Assurée au moyen des ressources du PNUD, eHe concerne I;QUS les secteurs
d'activité de l'homme. Oc 1980 à 1987, le PNUD a consacré 11% de ~es ressources de
base aux activités de formatjon,254 auxquelles s'ajoutent les autres reSSOJrces au titre des
252 A/44/324 §96.
253 DP/1989/14 §41.
254 L" mise en '"·,,lcur des ressources 11 um "in cs pilr 1il coopéra ~ion teclJJJiq ue.
62
assistance. Cet équilibre a dé réalisé au moyen de Ja tecblùque du :,Wtut d,~ contribuant net
qui permet à certains P~IY;, de recevoir moins qu'ils ne cotisent. 251
Il s'agit certa1ncmc nt là, d'un aspect maj eur de l'ad a ptation du l'NUD aux
problèmes de dispalit('s de développement de ses membres, dont :'1'a toujours pu
bénéficier la lutte contre la pauvreté à l'intélieur des pays pauvres.
251 Le statut de contribll~lllt net entraîne trois conséquences: l'obligation de rembourser
les CIl' reçus, la prise en charge des coûts locaux des Bureaux extérieurs et la totalité des
dépenses en monnaie IOCilie et qui peuvent être, pJusieurs fois supérieures aux CIl'
perçus, la cessation de 1;1 programmation en ce que les inter"ventions se J'ont au coup par
coup.
64
fonds spéciaux et des contributions au titre de la participation aux coûts, versées par les
gouvernements ou des tiers. Ce pourcentage ne comprend pas non plus les ressources
consacrées à la formation dans le cadre de l'exécution des projets ni le matériel utilisé à
des fins pédagogiques. 255
Il convient à ce niveau de signaler que la formation en cours constitue un aspect
fondamental des activités de coopération technique. 256 Bien que ce volet de la formation
soit de loin la plus importante, en ce que tout projet de coopération technic[ue comporte un
élément formation, les statistiques du PNUD ne mesurent pas cet élément.
En ce qui concerne ln création de nouvelles structures institutionneLles qui constitue
l'autre moyen d'action pour le renforcement des institutions, l'on ne sait pas très bien
l'importance des ressources qui lui sont consacrées. Le PNUD affirme seulement qu'une
grande partie cie ses ressources sont utilisées à faciliter la création d'organismes nationaux
chargés d'Une manière ou d'une autre, d'assurer la formation tels que les instituts de
gestion, de recherche, de formation professionnelle. 257 Si ces effom se répartissent
entre l'ensemble des activités de renforcement de capacités, il ne fait aucun doute que les
almées à venir verront hl priorité accordée aux institutions chargées de g(~rer le processus
de développement.
2) Du renforcement des capacités institutioJUlelles de
gestion et d'administration
Il faut entendre par rcnforcement des capacités institutionnelles pour la gestion du
développement, l'appui ;tpporté aux institutions des pays en développement en vue de les
mettre à même d'opérer les réformes économiques indispensables pour leur survie dans
un environnement économique international de plus en plus difficile. C'est le
développement vu sous l'angle de la gestion. Ces activités prendront œrtainement une
ampleur considérable dans les alUlées à venir en raison de la persistance de la conjoncture
économique internntiona 1e défavorable.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
JIU/REP/89110 §15.
255 Ibid.
256 Dans son étude, Sir J:lckson insistait sur l'importance particulière de la formation
dans la coopération technique: " La formation est au coeur même de la coopération
technique. Si les connai ssances et les techniques introduites ne peuvent être assimilées
par le personnel national ct adaptées il la situation du pays, leur effet sera éphémère et
même nocif. car elles provoquent impatience et déceptions et dans certains cas, pourront
accélérer l'exode des cerveaux. La pierre de touche d'un programme de coopération
technique réussi est ln compétence de ceux qui prennent la relève lorsque cesse
l'assistance technique ". L:rude de ln ci/pi/cité du système des Ni/tions Unies. Op cit. ,
T.I1,416.
257 DP/1988/62 §7.
6S
L'importance accordée à la gestion du développement dans les activités de
coopération technlque '~sl récente, tant au niveau des organismes des 1\\ations Unies que
des pays bénéficiaires. Elle a commencé à préoccuper les différentes parties seulement au
début des années 80. En erret, les grands problèmes auxquels se sont heurtés les pays en
développement ont mis Cil évidence non seulement le choix des poJitiq ues mais aussi la
nécessité de renforcer 1(l capacité de gestion des institutions na tionales chargées de
l'application des politiques atTêtées.258 Il est autant difficile d'élaborer des réformes de
politiques économique~; que de les mettre en oeuvre. Si l'élaboration (les politiques est
très délicate car consiste en un travail de conception qui suppose \\lne appréciation
suffisante et correcte de ln situation nationale et internationale, et de ce fait, a vite révélé la
carence de maintes adl1liJlistrations nationales, il en est de même de l'application de ces
réformes. Au delà de la [Kudence de ces administrations à appliquer des réformes à
risques, parce que jugées impopulaires, la mise en oeuvre des réformes ne peut être
menée à bien que si au préalable, ou au moins concomitamment, des réformes
institutionnelles majeures sont opérées. En effet, il ressolt que la majorilé des institutions
se sont enlisées dans la routine de l'exécution des tâches purement administratives au
détriment de celles 'de gestion active de l'économie, pour laquelle eHes devraient pourtant
se mobiliser. La crise économique de la déceJ1Jue écoulée aura donc eu le mérite de mettre
en exergue cette double insuffisance et les liens indissociables entre l'élaboration des
politiques et leur application effective qui constituent les deux aspects centraux de la
capacité institutionnelle.
L'apparition de la n&ion de gestion du développement est récente. Jusqu'au début
des années 80, l'aspect gestion du développement a constitué le point faible des activités
de renforcement des capacités institutioJUlelles. Si les activités de renforcement des
capacités institutionnelles ont en général réussi à améliorer de manlère considérable les
capacités techniques de ceux à qui elles étalent destinées, elles n'ont pas cependant réussi
à renforcer leurs capncités d'administration et de gestion.259 C'est pourquoi, cette
dimension du renforcem ent des capacités techniques sera occultée au profit de l'aspect
gestion, sans pour autant que celui-ci soit considéré comme un problème résolu.260
Cette dualité de résultats des activités de renforcement des capacité:> institutionnelles
n'a pas manqué de préoccuper vivement le PNUD. Comme le note l'Administrateur,
" après la suspension de l'assistance du PNUD, on constate malheLlreusement
une absence de dynamisme parce que l'institution est iJlcapable d'employer à
plein, le persoJlnel qui a été formé. On s'aperçoit rétrospectiwment qu'il
aurait fallu prêter plus d'attention à la plaJufication financil~re et à la
budgétisation, à l'acquisition et à l'entretien du matériel, à l'organisation des
258 DPI1989/4 §2.
259 DP/1989/14 §41. \\)P/1988/62 §17
260 Nous montrerons ultérieurement que de nombreux problèmes s\\lbsistent encore en la
matière.
66
carrières et à la mise en place des mécanismes de suivi et de rétroinformation
,,261
En ce qui concerne les raisons véritables de celte dissociation ,j'effets dans les
activités de renforcement des institutions, elles tiendraient à de multipks considérations
sans que l'on ne sache avec beaucoup d'exactitude celles qui sont les plu:. déterminantes.
La première cause des insuffisances des activités de coopération technique en
matière de gestion et d'administration serait que le premier souci de~: gouvernements
avaient été pendant longtem ps, de combler les besoins techniques ressentis dans des
domaines où les compétences nationales faisaient encore défaut. Il est bien vrai que les
gouvernements n'ont commencé à se préoccuper des aspects généraux de la gestion du
développement que très récemment. 262 Cette explication peut en effet être corroborée par
la prédominance pendant les trois premières décennies de coopération technique, des
projets dits de démonstration dont le but essentiel était de transférer des compétences
techniques précises. Cette catégorie de projets a donné lieu à des succès relatifs. Elle
n'exigeait qu'une qualification professioJUlelle moyenne.
Cette tendance aumit été accentuée par l'intervention des institution> spécialisées qui
de par leur mandat initial, ont une vocation exclusivement technique. Le> experts qu'elles
affectent aux projets de coopération technique sont choisis plus en fonction de leurs
compétences techniques que celles d'administration et de gestion.
A l'ensemble de ces raisons d'ordre historique, sont souvent évo(luées au PNUD,
des considérations tenant ù l'absence fréquente d'homologues, de même que le caractère
ambitieux de certains projets.
Quelles que soient les véritables raisons de cette insuffisance, l'objectif avoué du
PNUD est désormais cie renverser cette tendance, en adjoignant de plus en plus aux
critères de capacité technique, ceux de gestion et d'administration dans tc,ut programme et
projet de coopération technique.
" ... à mesure que la maîtrise technique s'affirme, il s'agit désormai 5 de former
un personnel cnraille de gérer des programmes agricoles, sanitaires,
d'urbanisation, ... de diriger la recherche plutôt que de la mener, d animer des
programmes cie formation plus rentables en utilisant des techniques
modulaires avancées et de coordoJlner les programmes de for111 ation pour
répondre à cie nouvelles possibilités d'emploi ".263
Depuis 1989, le PNUD a dans le cadre d'un projet latino-américain, systématisé les
points sur lesquels devrait être désormais centrée son action dans ce domaine:
a) capacité de produire en temps utile, des renseignements précis et pertinents:
données statistiques. cOlllrôle de politiques, information et suivi de l'évaluation:
b) capacité d'an::t1yser les renseignements lors de l'élaboration des politiques de
- - - - - - , - - , - , ._. -_..
261 DP/l988/62 §17.
262 JIU/REP/82/2 §12 cl §44.
263 DP/1988/62 §3ü.
67
caractère public;
c) capacité de défi ltir comme il convient, l'ordre du jour de la politique publique;
d) participation populaire à l'élaboration de la politique publique;
e) capacités institutionnelles satisfaisantes pour le développement, l'exécution, le
suivi et l'évaluation de la politique publique. 264
Pour enfin systématiser ces efforts, le PNUD a mis sur pied, un mécanisme
spécifique destiné à renforcer la capacité de gestion des pays en développ'~ment.
§2
LE PROGRAMME DE RENrORCEMENT DES CAPACITES DE
GESTION.
Créé par décision 88/31 du Conseil d'administration du 1er .iuillet 1988, le
Programme de Renfol'C'~l}lent des Capacités de Gestion (PRCG) a pour objectif d'aider
les gouvernements qui J(: souhaitent, à concevoir ou à appliquer des politiques sectorielles
ou multisectorielles ;) long terme, de leurs capacités de gestion et de création
d'organismes connexes 265
L'institution du PI'~CG venait en renfort aux efforts antérieurs consentis d'une part,
par le PNUD au moyen des projets ordinaires pour accroître les capacités institutiOJlJlelles
notamment en matière de gestion, et d'autre prut., par d'autres donateurs. L'apport de ces
derniers s'opérait cependant de manière ponctuelle, sinon désordoJUlée, sous forme
d'appui à certains ministères ou services et souvent de façon incompatible avec les règles
de gestion des affaires publiques des pays concernés. 266
Le mérite du PRCG est donc de tenter d'organiser l'ensemble de ces effotts de
façon systématique et coordonnée. C'est sans doute pourquoi sa création a bénéficié d'un
large appui de la prut. de l'ensemble des pays, pour autant qu'elle n'insin1Je une mauvaise
interprétation dcs causes cJ es difficultés économiques auxquelles sont confrontés les pays
en développement. En effet, d'aucuns n'ont manqUé de penser gu'en créant ce
Programme et tantôt, en affirmant ou réaffirmant son intention cJ'accorder la priorité à
l'aspect gestion du développement, celui-ci semblait faire croire que leurs difficultés
étaient dûes en grande p<lIt.ie, à la mauvaise gestion de leurs économies. 267 Cette
264 DP/1990/18 §41.
265 Prognunme de renforcement des ct/pilcités de gestion. DP/1989/4 §62.
266 Ibid §4.
267 La délégation mexicaine faisait remru-quer que le processus de développement est un
phénomène très complexe, et que la gestion gouvernementale 11e peut être considérée
comme le principal obstacle à une relance de la croissance économique". DP11989/SR.2
§29.
68
interprétation minimiserait ainsi le rôle du contexte international injuste que subissent ces
pays.
Si le principe de f:t création du PRCG a procédé d'une volonté unanime, sa mise en
oeuvre a émoussé l'entliousiasme illiLial pour de nombreuses raisons.
D'abord, l'allocation initiale du PRCG a été jugée nettement insllffisante par les
pays en développemenl :Ill regru-d de l'importance que le PNUD prétend accorder à la
question. En effet, celui-ci lui consacre un montant total de 60 millions de dollars, étant
entendu qu'un seul P,lYS ne poun'a prétendre bénéficier de plus de cieux millions de
dollars. 268 Ces deux Jl1 ontants, somme toute relativement modestes, au regard de
l'ensemble des ressources, laisse planer un doute sérieux sur les profes~;ions de foi de la
pru't du PNUD en ce sens. Ces insuffisances qui ont été reconllues par J'Administrateur,
ont été également critiquées par de nombreux pays occidentaux qui y voyaient une
politique de saupoudrage. 269 Les tentatives de celui-ci de faire cofinancer le PRCG ou
de recourir aux CIP nationaux à cette fin, ont été jugées en contradiction avec l'esprit
même du PRCG, car il éUùt convenu que celui-ci devrait être finan·::é au moyen du
surcroît de ressources, dû au gain issu des fluctuations des taux de challge. 270 Il n'était
donc pas question de soumettre les CIP à de nouvelles tensions excessiVE's inutiles.
Qui plus est, l'Administrateur a assorti l'octroi des ressources au titre du PRCG de
conditions rigoureuses, sillon dissuasives. C'est ainsi que le paragraphe 14 des Principes
directeurs dispose que, pour prétendre bénéficier des ressources au titre du PRCG, les
missions d'études qui seront envoyées devront être reçues au plus haut niveau de
l' Administration.2 71 S,U1S que l'on ne sache exactement quel est ce ni'leau, on ne peut
s'empêcher de penser que sont ainsi visés, les niveaux ministériels et même ceux des
Chefs d'Etats. Si telle était l'intention, elle serait excessive tant au niveau de l'objet visé
que de l'impot'tance des ressources en cause. Il serait difficile d'obtenir qu'on satisfasse à
de telles requêtes, alors même qu'elles ne sont pas toujours satisfaites pour des projets
d'importance plus considérable.
Mais au delà même de cet aspect, il s'agit d'un problème de principe qui se trouve
posé. Il s'agit là d'une conditionnalité qui peut entamer sérieusem ent le principe
fondamental de la souvenùneté des Etats et qui demeure encore la pierre angulaire de
l'entreprise de coopération pour le développement. En effet, de telles dispositions, si l'on
y prend garde, peuvent offrir le cas le plus net d'immixtion des fonctionnaires du PNUD
dallS les décisions administratives des Etats, puisqu'il reviendrait à celJx-ci d'opérer la
268 DPI 1989/4 §20.
269 DP/1989/SR. §24.
270 DP/1989/SR.2 §32.
271 "Il ne poun-a être donné cie suite favorabJe à la demande émanant d'lIn gouvernement
que si les membres des missions et les responsables des projets à réaii;;er, sont assurés
d'avoir directement acC':'s <lUX hauts responsables du pays". DPI J984/4 ~ 14.
69
répartition des compétences administratives de ces Etats, en fixa.nt ou en appréciant les
niveaux auxquels ceux-ci estimeraient être reçus.
Il ne relèvc pourtant nullement de la compétence du l'NUD ou de tout autre
organisme, de déterminer le niveau de la hiérarchie administrative auquel il doit être reçu.
Il appartient à chaque Etat de fixer librement, en fonction de l'importance qu'il accorde à
un problème donné, à quel niveau de l'administration les missions auront accès.
D'ailleurs celte exigence, contrairement à ce que l'on poumüt pemer, est loin d'être
la meilleure garantie gue semble rechercher le l'NUD. Si l'accès à un degré élevé de la
hiérarchie administrative peut traduire un certain intérêt des autorités et de ce fait,
présupposer un appui politique majeur, élément indispensable à tOlite entreprise de
coopération, il n'est souvent qu'apparent. Il n'est pas toujours un gage suffisant du
succès de l'entreprise. En effet, au delà des exercices de proses diplomatiques auxquels
l'on peut s'adonllcr au niveau des échelons centraux, le succès de ces entreprises dépend
bien plus souvent des fonctionnaires chargés de leur mise en oeuvre effective et
quotidienne, généralement situés aux échelons intermédiaires ct auxq~els le l'NUD ne
semble pas accorder l'importrulce qu'ils méritent.
En tout état de cause, n'est-ce pas bien l'Etat concerné qui est le mieux à même de
déterminer la hiérarchie appropriée à laquelle une mission peut accéder au regard de ses
disponibilités et contraintes administratives et institutionnelles? Autrement, le risque est
grand pour le l'NUD de s'enliser dans d'indissolubles problèmes de répartition des
compétences. N'existe-t-il pas déjà des moyens de communicati'Jn établis entre
l'administration du l'NUI) et les autorités nationales, qui fonctionnetlt de mrulière si
satisfaisante, qu'il sembl e inutile d'accorder aux missions et au personllel des projets un
accès direct aux échelons supérieurs de l'administration d'un pays?272
Outre ce problème de la détermination des compétences, un autre clltère de sélection
des Etats candidats a été introduit. Le l'NUD a en cffet introduit un critère hautement
subjectif qui est "la volonté réelle du pays d'améliorer sa gestion".2 73 Il s'agit là d'un
critère délicat ql.1Ï peur :ll1sciter des arrières pensées et qui ne sera non plus guère facile à
évaluer et à prouver.
L'introduction de ce critère pose le problème plus vaste et plus fondamental de la
volonté des Etats de pro!nouvoir leur développement. La question est de savoir si un pays
qui requiert l'assistance des Nations Unies a à coeur de la faire l:ontribuer à son
développement, ou s'il le [,lit pour des simples raisons de mode parce que coopération
oblige, ou à des fins plus ou moins fantaisistes parce qu'il y CI. des ressources à
consommer. Elle véhicule de mrulière implicite te doute sur la volonté des pays d'assurer
leur responsabilité en matière de développement. Comme l'a fait justement remarquer un
272 Dl'Il989/SR.S §31.
273 Dl'/1989/SR.2 §31.
DPIl989/4 §20.
70
délégué de pays en développement lors des débats sur la mise en oeuwe du PRCG, "le
fait qu'un pays demande un appui constitue une preuve suffisante de sa volonté de
renforcer sa gestion, ct ce n'est pas à l'Administrateur de décider du bien fondé des
intentions manifestées par le gouvernement ".274 En effet, comment le PNUD peut-il
présumer de la mauvaise foi de certains de ces partenaires? N'est-ce pas au contraire la
bonne foi qui est toujours présumée? Il s'agit là incontestablement d'lJ1l des principes
généraux de droit les mieux solidement établis. La confiance n'est-elle pas la force
majeure de toute coopération, tl fortiori de la coopération pour le développement?
En tout état de cause, même s'il s'avérait comme semble le présumer le PNUD, il
lui serait difficile sinon lmpossible, de démontrer l'absence de volonté réelle de la part
d'un pays lorsque celle-ci au surplus, procède d'une mauvaise foi de son auteur. Cette
restriction s'avère donc doublement inutile: de même qu'elle accroît la méfiance, elle
n'offre aucun moyen de sa mise en oeuvre.
L'ensemble de cc'. mesures restrictives sinon dissuasives ont comribué à atténuer
l'intérêt que le PRCG nV;'Ît initialement suscité au sein du PNUD, intérêt que n'a pu
compenser et rectifier, h publication ultérieure de nouveaux Principes dlrecteurs dont on
chercherait en vain un quelconque apport am éli oratif. 275 Ainsi s'explique l'absence
relative des PMA parll1i tes premiers pays postulants, alors q1.1e cElui-ci avait été
particulièrement établi ;'1 leur intention, en raison cie la précarité g~nérale de leurs
structures admin.istratives. Sur les sept premi ers candi dats, on aurai t d'~nombré un seul
PMA. 276 Pourtant, l<lIlt pour les PMA que pour les autres pays en développement, le
PRCG et d'une manière générale, toutes les activités de renforcem(~nt de capacités
peuvent être d'un appol1. essentiel dans certains domaines.
En matière de politique économique générale, l'action de renforcement des
institutions pour la gest lon du développement vise un objectif majeur. n s'agit d'abord,
d'aider l'ensemble du persoJulel des institutions nationales, au moyen d'une formation
appropriée, à acqUérir un niveau de compétence et de qualité suffisante, pour lui permettre
de mener à bien les politiques de gestion du développement qui n'est péS sans améliorer
leur propre crédibilité.
Déjà, le PNUD intervient sur différents aspects de la gestion de l'économie
nationale tant au niveau macro que microéconomique. Les projets ont pour but
d'améliorer le fonctionnement de l'admiJlistration publique clans les domaines tels que
l'analyse, le fonctiollnement cles ministères et des entreprises publiques
de
l'administration centnt\\e. la politique et le commerce extérieur. Ils sont axés sur
l'information et la mise au point de procédés tant informatiques, qlJ'en matière de
- - - - - - - - - -------
274 DP/1989/SR.2 §31.
275 DP/1989/59 et DP1I989/SR.5 §27.
276 DP/1989/SR. §28
71
formation, permettant de lcs 'utiliser à l'appui des politiques retenues.
En ce qui concernc particulièrement la gestion des agrégats macroéconomiques,
celui-ci aide les gouverncments qui le demandent, à la misc en oeuvre des politiques
fiscales et monétaires appropriées,
des réglementations comportant des mesures
d'incitations à l'investissc1llcnt, des dispositions et mesures pour assurer la transparence
et l'efficacité des mécanismes du marché, des politiques de prix rémunérateurs, la
mobilisation de l'épargne intérieure ou toutes autres mesures jugées indispensables. 277
Deux aspects de IR gestion macroéconomique méritent une attentiotl particulière. Il
s'agit d'une part, du probkme de la dette et d'autre part, des programmes d'ajustement
structurel.
La dette demeure de nos jours, l'un des problèmes majeurs non résolus. Après
avoir été la constante catastrophique des al1Jlées 80, la tendallCe au cours de la nouvelle
décennie n'offre aucune perspective de résolution du phénomène. La quasi-totalité des
pays en développement est confrontée à une situation persistallte et grave de sortie nette
de capitaux. 278 Au lieu de pouvoir utiliser le produit de leurs recettes d'(~Xp01t.ation pour
les biens d'équipement indispensables à leur appareil de production, les gouvernements
ont dü les employer au rem bm.Jrsement de leur dette. Leur propre capacité à procéder à
des investissements intéri eurs s'en trouve considérablement réduite. 279 Face à ce
problème épineux, le PNUJ) agit sur deux fronts.
D'abord, il tente d'améliorer la gestion de la dette, en s'efforçallt de mettre les
administrations nationales à même d'en suivre l'évolution, de choislr les stratégies
appropriées pour les emprunts à l'étranger. Il convient en effet, de souligner que de nos
jours, il n'est pas rare que des pays ignorent jusqu'au montant total de leur dette et par
conséquent, du coût de son service. 280 Le PNUD peut donc contribuer à la fourniture
des services statistiques ct consultatifs, consistallt généralement en des services de
formation et d'informatisation (matériel et logiciels). Demême, il aide le~; gouvernements
à se préparer aux négoci<ltions multilatérales pour le rééchelonnement de l,~ur dette. 281
Le deuxième front ll'intervention privilégié pour le PNUD à Cl~ Jùveau, est la
277 Le Paraguay, dallS le cadre du projet PAR/911009, procède actuellement à une vaste
restructuration de son secteur financier. Celle-ci comprendra la libéral [sation des taux
d'intérêt, l'adoption d'un nouveau système de taux de change, des l'dormes fiscales
diverses, le renforcement de la Banque centrale en tant qu'orgarlÏsme de supervision,
l'élaboration de politiques ct légistation bancaires, l'installation de nouveaux systèmes
informatisés pour recueillir des dOI1Jlées sur les banques et mm'chés financiers ... etc. Un
vaste projet identique est ell cours en Argentine. ARG/88/008.
278 DP/1989/14 §17. DP/1988/18 §12.
279 DP/1989/14 §17.
280 DPIl988/18 § 12.
281 Des pays aussi divers que l'Argentine, la Chine, l'Egypte, le Nigéria bénéficient de
divers projets en ce sens, DP/1988/18 § 12
DPIl989/13 §8.
72
recherche de marchés extérieurs. Avec l'alourdissement constant du servic'~ de la dette, de
nombreux pays en développement se voient dans l'obligation d'accroître :;ans cesse leurs
recettes d'exp01tation, et cette condition se révèle souvent comme lIll fa,:teur décisif de
l'avenir financier d'une nation. Pour ce faire, ces pays en développement, confrontés au
phénomène de la détérioration croissante des termes de l'échange, doivent accroître
quantitativement leurs produits d'exportation, ce qui ne manque pas de peser le problème
d'accès au marché international de plus en plus soumis à des pressions protectionnistes.
Sur demande, le PNUD peut jouer un rôle moteur: aider d'abord à la recherche de
possibilités de diversification des économies nationales pour atténuer la vulnérabilité
inllérente à toute économie monodépendante, ou dépendant de qUE'lques produits
d'exportation. Par des études de marché, le PNUD aide à informer les fabricants et les
exportateurs des produits de base sur l'étendue des marchés
extérieurs,
les
caractéristiques des produits demandés, les moyens d'adapter ces produit> aux besoins et
exigences des acheteurs étrangers. Cette quête de marchés extérieurs, si elle est nécessaire
pour les produits de base, l'est autant pour la commercialisation de technologie des pays
en développement les plus avancés.
Outre le problème de la dette, le PNUD joue un rôle actif dans les programmes
d'ajustement structurels dont nous avons déjà signalé qu'ils continueront à être la
constante de la décetuue 90. Bien que le PNUD ne négocie ni plaide ces programmes ,282
il joue un rôle majeur dans tout le processus délicat de la gestion de la transition
économique. Son intervention se situe à trois niveaux.
D'abord, il aide les gouvernements à préparer leur programme d'ajustement et les
réformes préalables, avant même d'engager le dialogue avec les institutions de Bretton
Woods. Assaillis par des contraintes économiques et financières immécliates, ces pays
manquent du personnel compétent pour élaborer des politiques solides de négociation
avec leur partenaire de la Banque Mondiale et du FMI. Ceux-ci dc,ivent pourtant
concevoir et maîtriser tout le processus, des négociations préliminaires à l'application
effective des mesures, s'i Is ne veulent se voir imposer des mesures encore plus
draconiennes que celle~ dont ils se plaignent par ailleurs. C'est une assistance à la
négociation, C'est ainsi ',llIC depuis 1988, le Népal a bénéficié d'un app'Jl de la part du
PNUD qui lui a permis ck mobiliser 50 millions de dollars pour s')n programme
d'ajustement structurel. 2 ,?,3 En général, cette politique passe par de~; mesures pour
- - - - - - - - . _ - - - _ .
282 On souligne qu'" il n'entre pas dans le mandat du PNUD de chercher il éliminer, à
concurrencer ou à suppléer le rôle joué par la Banque Mondiale et le j:;MI, en ce qui
concerne les politiques cie stabilisation, d'ajustement et de financement. En particulier, il
serait nocif d'offrir des ,!Vis contradictoires sur les politiques de développement ... ".
PNUD. L'Afrique et Je PNUD: pnf'tennires pour les nnnees 90. R.appolt sur la réunion
des Représentants Résidcnts du PNUD pour la région de l'Afrique. PNlrD, 1989, VOL
1,24.
283 DPI1989/13 §17.
73
renforcer toute l'admini stration durant la phase d'ajustement. 284
Ensuite, lors des différentes phases de réformes, le Pl"UD
assiste les
gouvernements à étudier Les différents scénarios et à évaluer l'impacl éventuel sur les
différents secteurs de leur économie, de manière particulière sur la population. A cet
égard, le PNUD est très attentif aux incidences sociales de ces l'dormes dont on
s'accorde à reconnaître les effets catastrophiques sur les couches les plus pauvres de la
population, parce que les plus vulnérables. Ainsi, au moyen de projets et programmes
connexes, celui-ci aide les gouvernements à atténuer les répercussions de ces
programmes sur les groupes sociaux les plus défavorisés. 285 Le PNUD essaie ainsi de
concilier deux exigences: être à la fois le gardien de la rationalité économ ique et le gardien
des pauvres. 286 Tâche cI'autant périlleuse que les deux aspects sont plutôt antinomiques.
De même, le besoin cie capitaux se fais~U1t plus sentir lors cie la ptase de transition,
les pays en développement ont besoin de mobiliser et d'utiliser de la faç(ln la plus efficace
possible, les ressource:; mises à leur disposition par les sources internationales afin de
pouvoir ainsi reprendre In. voie de la croissance économique, tout en poursuivant les
ajustements. Le PNUD peut donc leur appOlter son appui, pour rendre plus effective la
coordination de l'assi:;tallce, au moyen des divers mécanismes qUE sont les Tables
Rondes ou les Groupe:; Consultatifs. C'est ainsi qu'au niveau local, le Coordonnateur
Résident patticipe aux rél..Jnions de ces Groupes en qualité de représentant du Système des
Nations Unies. Aussi, celui-ci peut-il aider les Etats à entreprendre les Opérations
d'Analyse et de Programmation Nationale de la Coopération Technique (NATCAP) dont
l'objectif est cie renforcer la capacité qu'ont les gouvernements de planifier, gérer et
surveiller l'ensemble des activités el1treprises au titre de la coopération tEchnique.
Parallèlement, il attire constamment l'attention des gouvernemenls sur la nécessité
des perspectives à long terme qu'ils peuvent perdre de vue lors de ces moments de
tourmentes. Plus préoccupés par la recherche des équilibres financiers ct monétaires, les
programmes d'ajustement et plus encore les mesures de stabilisation, s'opèrent dans le
court terme.
De même, lors de ces réformes, il faut palticulièrement veiller à maintenir un
284 Dans le cadre de son programme d'ajustement structurel, le Burkina Faso bénéficie
actuellement, dans le cadre du projet BKI? /911005, d'un appui pour renforcer la capacité
du secteur public, par sa réorganisation et son informatisation.
285 En 1988, le PNUD a participé avec la BAfD et la Sal1que MondialE, au financement
d'un projet de 10 millions de dollars pour évaluer les dimensions sociaks de l'ajustement
structurel en Afriqu e. D P/1989/13
. Il en est de lU ême en ]am aïq u e où il eouvre à
atténuer les conséquences de l'ajustement structurel. Dans le cadre du projet JAM/92/002,
il contribue à accroître les subventions alimentaires qui doivent être ol;troyées aux plus
économiquement dém uni s, à renforcer le programme de coupons alimentaire et à
U1l1éliorer leur gestion au sein du ministère du Travail.
286 Le Directeur du BRA indiquait que la question qui se posait était laiUivante: "en tant
que praticien du développement, comment pouvons-nous être à la foi, les "garants des
pauvres" et les "gat'c1icns cle la rationalité" ". Ibid., 24.
74
système de suivi très efficace de l'économie, pour réduire le risque de r'~tour à des crises
plus profondes ou récurrentes. Aussi, le PNUD aide-t-il les Etats pendant ces
programmes, à mettre progressivement en place ou à le renforcer si celui-ci existe déjà.
un tableau de bord d'indiulteurs économiques et financiers, qui permettent de suivre cette
évolution et de tirer à temps la sonnette d'alarme en cas d'indices de di:rapage. 287 L'on
pourra ainsi, au moyen de système d'alerte avancé, prendre des mesures con-ectives avant
même qu'une crise n'écl:1te, ce qui accroît les chances de succès. En effet, s'il est un
domaine où la rapidité d'intervention est le seul gage de succès, il s'agit bien de celui-ci.
Plus vite on opère. pllJs grandes sont les chances de réussite. Celv. ne signifie pas
cependant qu'on puisse de la sorte résoudre tous les problèmes cm- des contraintes réelles
qu'il ne faudrait pas surtout sous-estimer existent.
§3
LES CONTRAINT'ES AU RENFORCEMENT' DES CAPACITES
INSTITUTIONNELLES DE GESTION
Elles sont relatives aux difficultés de maintien des persolUles formées (1), à la
viabilité et la durabilité des institutions créées à cet effet (2) et enfin, a11X effets néfastes
des politiques d'ajustement structurel (3).
1) Le maintien des personnes formées
Dans son rappolL sur l'expérience du PNUD en matière de mi:;e en valeur des
ressources humaines, l'Administrateur relevait que "le processus de mise en place des
institutions ne peut être menée à bien que si l'on peut maintenir en poste le personnel
formé avec l'aide du PNUD". 288 Là se trouve ainsi posé sans fard, le r-roblème épineux
de la fuite des cadres des administrations locales.
De nos jours, il est encore impossible. après un programme de formation, de suivre
le personnel formé et de savoir ce qu'il en est advenu. 289 Un nombre de plus en plus
considérable de candidats ayallt reçu une formation assurée par les ressources du PNUD
ou d'une manière générale, du Système des Nations Unies et qui disposent ainsi de
compétences appréciables, sont attirés par les rémunérations plus substantielles que
peuvent leur offrir le secteur privé ou des pays étrangers.
287 Environ 15 projets de ce type étaient en cours dès 1988 sur le seul continent afri cain.
On peut citer le Gllan,1 ctle Sénégal qui bénéficiaient de tels projets pour surveiller leur
programme d'ajustement slructurel. DPIl988/18 §4.
288 DPI1988/62 §36.
289 DP/1988/62 §54.
75
Ce phénomène a pris une ampleur considérable ces dernières années, en raison de
l'aggravation des problèmes économiques, notamment budgétaires, auxquels sont
confrontés de nombreux TJays du Tiers-Monde. Il ressort en effet qu'au cours des dix
dernières années, la moyenne des traitements des fonctionnaires nationaux s'est
considérablement dégradée dans les pays d'Afrique, d'Amérique Latine et des Caraïbes.
Selon les estimations de l'OIT, les traitements dont les niveaux étaient déjà assez bas, ont
chuté de 30% à 50% dura.nt les années 80. 290 De nombreux fonctionJlaires ont donc
déserté le secteur public, ~lla quête de perspectives plus prometteuses.
Le taux de déperdition des personnes formées, consécutif à cette situation et qui,
comme on le constate, peut être dramatiquement important, a engen,Jré une situation
dangereuse, caractérisée par un manque d'efficacité, une incompétence généralisée, des
cas de corruption et autres phénomènes de nature à menacer même les fonctions
essentielles de gouvernement de nombreux pays. L'exode des compétences représente
non seulement la perte d'un persoJUlel qualifié, mais se répercute aussi :;ur la capacité de
direction, l'originalité cie la pensée et la créativité.291
Aussi, le PNUD a t-il essayé de remédier à cette situation en opérant une double
orientation dans les fonctions de ses activités de formation des agems nationaux. 292
D'une part, il s'efforce de mettre l'accent sur la formation des formate 1Jrs. Outre l'effet
multiplicateur attendu, il aurait l'avantage d'atténuer le mouvement déserteur car,
contrairement aux travailleurs qu,ùifiés qui seraient tentés de recherchEr à l'extérieur un
emploi correspondant à leur qualification, le formateur n'aurait cette faculté parce que ne
disposant d'aucune qualification précise. D'autre part, il s'évertue à renforcer le caractère
hautement technique de ln formation de sorte à rendre plus difficile pOuf' tout candidat, la
possibilité de trouver un emploi con'espondant à sa formation hors de l'administration.
En effet, pour le PNU D, "plus l'organisation présente un caractère technique, plus le
personnel est stable, ce:; spécialistes ne pouvant tL'Ouver aisément d'emploi ailleurs" .293
Cependant, à la vérité, il s'agit d'une solution fort douteuse. Sans que l'on ne sache
exactement évaluer les cHets d'une telle démarche et dans quelle mesure elle contribue à
endiguer le ph{~nomènc, on peut avancer que tout formateur est d'emblée suffisamment
qualifié pour pouvoir s!~rjcuscment conCUll'encer les perSOJUleS qu'elle forme. De même,
toute personne formé/~, aussi spécialisée soit-elle, ne peut éprouver de difficultés
sérieuses à rejoindre le privé si tel est son désir, puisque c'est ce dernier qui est de nos
jours à la pointe de la spécialisation dans la plupart des domaines d'activité.
Souvent, sans pour ;\\Utant abandoJUler leur administration nationale, les candidats
290 DP/1990/22 §ll. PNUD. RlIpportmondill! sur Je dé <"'doppem efll JJUmllin, 1990 ,
38.
291 DPI1990/22 §ll. DP/1988/62 §38.
292 DP/1988/62 §27 ct 29.
293 Ibid. §39.
76
les mieux qualifiés se mènent une conCUtTence pour les unités spéciales de projets, attirés
par les avantages que ceux-ci peuvent offrir par rapport au cadre normal de leur
administration. A ce propos, il convient de souligner que les donateurs et dans une
certaine mesure, le PNUD, ont attisé cette escalade, en versant des compléments de
salaire à certains fonctiollnaires nationaux chargés des projets. 294 On encourage de la
sorte une course effrénée pour les projets, au détriment de certains services de
l'administration où les besoins sont parfois plus nets.
Pour pallier une telle situation, de nombreux pays ont mis en place un dispositif
dissuasif sous formes d'accords contractuels ou autres formes de contraintes. 295
L'objectif est de rendre dirricile, si ce n'est dans le but de la circonscrirl~, une éventuelle
désertion de l'administration nationale. Ces différentes mesures, si Elles ont souvent
réussi à jouer leur rôle intimidateur vis-à-vis de certains candidats éventllellement enclins
au départ, n'ont pas ccpcndrult réussi à améliorer l'efficacité du fonctionnement du
service public. Bien au cuntraire, elles se sont avérées préjudiciables au moral et à la
productivité des agents.29G
Face à l'efficacité douteuse de tels procédés, le PNUD aide les pays qui le
souhaitent, à ruJalyser cl à résoudre ces problèmes d'emploi et la déperdition qui s'en suit,
dans une perspective glob::l!e. Celte tentative passe nécessairement par Ulle réorganisation
des fonctions publiqu c:, l1(1t ionales d,U1S l'objectif d' assu rel' de III l'il! (~ures conditions
d'emploi, c'est-à-dire des perspectives de carrières sûres, sinon satisfais:lntes, sur le plan
professionnel. C'est aiHsi que certaines règles souvent paralysrultes telle la promotion
automatique en fonction de l'rulcienneté ou plus grave, de relations politiques plutôt que
du mérite, sont revues. De nombreux aVaJltages et incitations doivent ê~re assurés à titre
connexe, dans le but de retenir et pourquoi pas attirer, les meilleurs crulcidats. Il ne s'agit
point de conCUlTencer Je secteur privé en matière de traitement, ce qui e:it hors de portée,
mais de rentabiliser, en mai ntenant le persolulel f armé, l'investissement initial. De
nombreux candidats au départ ne sont-ils pas disposés à y renoncer, pour autant que leur
rémunération soit simplement à la hauteur de leur compétence, mais surtout, qu'ils se
voient assurés des perspectives satisfaisaJltes sur le plrul professionnel.
Cette réforme doit également viser à assurer une meilleure utilisation du personnel
formé et disponible. Il :,erait ainsi judicieux de maintenir en po:;te pendant une période
suffisaJlte, certains spéci(llistes. En effet, il est fréquent au sein de ces admitùstrations,
qu'une perSOJUle formée pour une tâche déterminée, ne rejoigne pas SOI1 poste au terme
de la dite formation, soit qu'il ait bénéficié d'une promotion avant mêmE qu'elle n'ait mis
celle-ci à contribution. soit que pour des raisons diverses, notamment politiques, ses
- - - - - - - - - ----_..._--
294 Incitlltions et ;lUlres plliements supplément;u"res ;/UX fOflctioflmu"res nlltionllux.
DP11990/22.
295 DP/1988/62 §38.
296 Ibid.
77
compétences ne soient pas sollicitées. Ce phénomène d'inutiJisation inadéquate et
d'instabilité qui caractéri'ic ces administrations est d'autant plus fréquent gue
" traditionnellcmc/lt. on a eu tendance à choisir du personnel oCÇ1]pant déjà
une position élevée, mais dans de nombreux cas, cette circonstance fait que
l'intéressé risque d'être appelé à des fonctions plus élevées que celles qu'il
remplit dans l'organisme visé par le projet" .297
Sans pour autant plaider pour l'obstruction promotiollilelle ou fair.: l'apologie des
situations figées qui ser<lit d'ailleurs incompatibles avec les prinçjpes du mérite, il serait
souhaitable de chercher ù garantir une certaine stabilité dans ce domaine. H convient donc
de veiller particl.llièrement ù ce que le person.nel formé soit employé par l'administration
dans les fonctions correspondant à la formation reçue.
Les compétences seront
certainement utilisées à meilleur escient. Il s'agira certainement là du meilleur moyen
d'intégrer ce persolllle1 al.! processus de développement et ainsi mieux assurer la durabilité
des institutions. 298
2) La viabilité et la durabilité des institutions.
Au delà de ces difficultés de maintien des persolUles formées, l'un des problèmes
cruciaux auxquels se trouvCllt confrontés le PNUD et les gouvernements dans le
renforcement des capacités institutiOJUlelles demeure la viabilité et Ir'. durabilité des
institutions créées ou soutenues par les programmes de coopération techni<],ue.
La durabilité d'une institution peut se concevoir sous un double aSf,ect: la capacité
de celle-ci à se maintenir après que Je projet eut pris fin, mais aussi celle à s'adapter
constamment aux nécessités et besoins changeants du pays, notammenl: en matière de
gestion de l'économie.
En ce qui concerne la capacité d'une institution à se maintenir après (lue le projet qui
l'a créé ou soutenu ait cessé, elle demeure encore dans l'ensemble hypothNique. Il ressort
des examens menés dans de nombreux pays que ceux-ci n'ont pas été en mesure de faire
face aux charges récul1'cutes, en raison des graves problèmes budgétaires auxquels ils se
trouvent confrontés. 299
Si un projet de mise en place d'institutions venait ainsi à échouer, faute de
l'incapacité de l'Etat à assurer sa pérennité et éventuellement à l'internaliser, il va sans
dire que l'on serait devant l'alternative la plus sombre et la dimension la plus dramatique
des activités de coopération technique: la volatilisation.
Le second aspect de la durabilité d'une institution réside dans sa capacité
d'adaptation continue. Au delà de la capacité à se maintenir, ce qui constitue déjà un
- - - - - - - - - - - - - _ . _ - - -
297 A/44/324 Add.2 §80.
298 JIU/REP/89/10 §13:~ ct Recom.l c).
299 DP/1988/62 §9.
78
indice de coopération technique réussie, se présente la nécessité pour ceJ1(~-ci de s'adapter
dans un contexte économlrjue de plus en plus mouvant. " La viabilité de l'infrastructure
institutionnelle dépend de sa c::lpacité d'adaptation qui doit être suffisrunment rapide pour
répondre aux besoins changeants de l'économie". 300
Une institution mise sur pied doit en effet pouvoir opérer les transformations
nécessaires, se remettre constamment en cause et prendre les virages srulS heurts majeurs,
pour être à même de répondre à toutes nouvelles sollicitations. La mise sur pied d'une
institution n'est pas une fin en soi, mais un moyen de relever les défis et exigences
ultérieures, de gérer les transformations et nouvelles orientations, de façon autonome,
c'est-à-dire sans recourir de nouveau et encore moins systématiquement, à des
compétences extérieures à des fins d'appui. C'est la condition d'un développement
autonome durable.
C'est ainsi que l'on pourra se dégager de l'autosatisfaction des aC'luis éphémères
parce que vétustes. L'autonomie comme nous l'avons déjà indiqué. c'est la capacité de
consolider les compétences acquises si l'on veut échapper au cycle de la dépendance.
N'est-ce pas à ce niveau que l'action du PNUD est la plus utile en matière de
renforcement des capacités in~titutioJulelles? L'impact du PNUD en matière de ressources
humaines est donc mesuré essentiellement pm- les capacités de formation, d'analyses et de
gestion, créées avec son aide ou en d'autres termes, par les systèmes qui sont désormais
en place et permettent d'assurer la coopération techn.ique sans recours à l'extérieur. C'est
à ce niveau que le PNUD exerce la plus grande influence sur le processus de
développement. 301
Malheureusement. il n'en a pas toujours été ainsi. Il ressort des examens que les
institutions ainsi mises en pl::lce au moyen de la coopération techniq ue n'ont pu mener à
bien cette nécessité de mutation. De nombreuses institutions se sont enlisées dans la
tendance fâcheuse à répNer le même type de formation au long de nom!Jreuses années.
L'on en est ainsi an'ivé à être confronté au bout de quelques années, au problème de
savoir que faire d'un org;lnisme ainsi créé, dont la viabilité fait problème pm'ce qu'il n'est
ni utilisé ni soutenu. 302
L'ensemble de ce:' difficultés, tenrult trultôt au maintien des personnes formées
tantôt à la durabilité des in :;titutions, s'il résulte de cette instab ilité et de cette mouvance
qui caractérisent toute socit,té. prOVieJUlent aussi drulS bien des cas, d'une c::lrence initiale
et fondamentale qu'est la m::luvaise conception des projets et programmes. Celle-ci
procède de deux situations: d'une pm't, la vague d'enthousiasme qui déferle sur le Tiers-
300 DP11988/62 §40.
301 DP/1988/62 §55.
302 A/44/324 Add.2 §ciG.
79
Monde et qui aboutit à la mise en route de projets ambitieux303 et d'autre part, de
l'absence de vision globale de l'ensemble de la situation économique du pays.3 04 Cet
épiphénomène à été pru·ticulièrement mis en exergue par l'Administrateur:
" Il est noté dans les évaluations que trop fréquemment, les invEstissements
/
dans les projets SOllt déterminés simplement en fonction cles priorités de
développement sans tenir compte des coûts. Au moment de choisir une
stratégie, on n'examine qu'une solution du problème sans en comparer les
coûts et les avantages avec ceux d'autres options. On ne prête pas
suffisamment attention à ce que le gouvernement peut véritablement réaliser, à
ses moyens techniques et financiers et à la mesure dans laqudle il peut
durablement intégrer aux structures nationales, un projet doté à l'origine, d'un
statut distinct et privi légié ".305
La mise en oeuwe des politiques de renforcement des capacités institutionnelles se
heurte donc comme tant d'autres, à l'insuffisance, voire ù l'absence d'une véritable
politique et de structures adéquates dans ce domaine. Même s'il semble que celle-ci
ressorte souvent de ll1;lllière implicite ,306 il n'en demeure pas moin:; que la mise en
valeur des ressources humaines n'est pas encore véritablement intégréE' à l'ensemble du
processus du développ'~:mcnt et qu'elle fait encore l'objet d'une coordination largement
insuffisante. 307
Cette situation "~sllite de l'insuffisance des renseignements utilisables, soit qu'ils
sont inadaptés, soit qu'i Is sont incomplets, si elles ne sont simplement pas d'actualité.
" Des dOJmées cktai liées font défaut touchant les compétences nè:essaires ou
disponibles, les taux de participation de la main d'oeuvre, les taux de
rémunération et les incitation'> nécessaires pour cOJ1'Ïger les di~séquilibres
existant sur le nwrcl1é du travail et l'efficacité comparée de~; différents
systèmes d'éducation et de formation". 308
A ce niveau, il convient de faire une distinction entre la compétence, l'efficacité et
l'impact sur le développement, en ce qui concerne les institutions. Une institution peut
former avec compétence lIn personnel, mais qui ne sera pas utilisé dans le pays. Aussi ne
sera t-elle pas efficace. L'impact ou la durabilité ne sera pas non plus a~;surée, si celui-ci
n'est pas utilisé pour la promotion du développement. Alors que la compétence a trait à la
qualité du produit, l'efficacité à son utilisation effective, la durabilité a trait à son
utilisation maximale dam un but économique et social.3 09
303 Ibid.
304 Le PNUD relève que daJ1S ce domaine, de nombreux problèmes se posent du fait de
l'absence d'une structure de planification des ressources humaines ct que les stratégies et
les priorités d'ensemble. ne se sont pas traduites en directives pratiques qui orienteraient
les décisions à prendre cn matière de programmation. DP/1988/62 § 11.
305 Ibid. §17.
306 DP/1988/62 §6.
307 Ibid.
§21
308 DP/1988/62 § 11.
309 DP/1990/18 §34.
80
Sans renseignements fiables et suffisants sur l'ensemble des ressources humaines,
on met en oeuvre des projets non viables. Véritable saut drulS l' inCOJU1U, toute action dans
ces conditions relève de prétentions ou de défis mal fondés et ne pOUI1'a engendrer que
déceptions et impatience. 310
On en arrive ainsi à entreprendre des projets immrulquablement voués à l'échec
parce que foncièrement inadaptés. C'est le cas en matière de formation où la plupart des \\
organismes de formation professioJulelle et de perfectiOJUlement, étant &:ouvernementaux
ou intergouvernementaux. dispensent une formation qui n'est pas orient'~e sur l'évolution
du marché du travail g U1 dépend du secteur privé, alors que les propl'es capacités du
secteur public sont limitées. Pourtant le secteur privé n'a pas toujoun été consulté, 11
fortiori, associé à l'entreprise. Comme le relève l'Administrateur, on a longtemps
considéré la formation comme une fin en soi. Les projets répondaienL à une nécessité
reconnue, mais on ne disposait pas du mécruusme nécessaire pour (~n déterminer la
capacité d'absorption nj l'ampleur, la qualité et les caractères particuliers de la formation
exigée. 311
La conséquence dramatique est que de nombreuses personnes ainsi formées sont
perdues de vue ou tombent dans le chômage, aucune structure de :mivi à cet effet
n'existant par aiUeurs. Il s'agit là à n'en point douter, d'un véritable gaspillage trult pour
ces personnes elles-mêmes que pour l'Etat et la société à laquelle elles appartiennent,
ceux-ci ne pouvant les utiliser et les faire participer aux efforts nationaux de
développement pour lesquels ils ont consentis cet effort de formation. Les besoins en
matière de coopération technique dépendent en définitive de l'état d,~ l'ensemble des
ressources humaines dont dispose déjà un pays donné. Le conCOUi'S de toutes ces
personnes est d'autrult plus précieuse qu'en ces moments où, engagés dans de sévères
programmes d'ajustement structurel, les pays en développement ont be:.oin de mobiliser
et mettre à contribution, J'ensemble de leurs ressources dispOJubles.
11 La destructuration des institutions par les progr:unmes
~LRi~ste~nentstructurel
Dans son rapporllricllnaJ sur l'exrunen d'ensemble des activités opérationnelles, le
Directeur général au d(~\\'eloppement et à la coopér<ltion économique internationale
soulignait non srulS <lIlHTtume qu'
"... on observe un nouveau phénomène profondément troubl,ult-la destruction
de capacités Jwtion;des mises en pl<lce avec beaucoup de mal au fil des ans-
par suite des effel:; dévastateurs de l'ajustement structul'el au cours des années
80.
310 DPI1988/62 §14.
311 DPI1988/62 §33.
81
On fait couramment observer que même si l'on constate un .~onf1ement
excessif de la fonction publique dans les pays en développement (... ), les
programmes d'ajustement structurel ont exigé une telle rapidité c1'action que
tout repli orgaJlÏ Sl~ s'est révélé impossible" ,312
Le Directeur touche certainement là l'une des dimensions tragiques des politiques
d'ajustement structurel~; cn cours dans la majorité des pays en développement. En effet, il
est des cas ou ces me~;un~s ont entraîné des compressions des effectifs de la fonction
pllblique pouvant atteiJldrc jusqu'à 30%.313
Le phénomène ,1 pris deux formes: la cure de certaines instltutions par une
diminution de personnel d'une Palt, et d'autre part, la fermeture totale de celtaines
institutions, forme la pl us achevée de la décimation institutionnelle. C~pendant au delà
des effectifs concernés, c'est le bien fondé même de ces actions qui prêt(~ à discussion.
En ce qui concerne ces institutions, le problème fondamental est de savoir si une
institution donnée, doit continuer d'exister, soit au regard de la pression des demandes
qui pèsent sur les ressources limitées du secteur public, ce qui impliqu(~ nécessairement
une certaine conception des coûts économiques du rendement de l'institution; soit au
regard de l'évaluation cie la question de savoir si la valeur cie ce rendement pour la société
justifie la poursuite de son existence 314, ce qui soulève tout un ensemble de questions
délicates315 (lue les programmes d'ajustement structurel se gardent bien souvent
d'aborder.
Cette carence cie la part de ces prograJnmes, pose le problème plus général des
difficultés d'évaluation du développement des capacités institutiollnell,~s. De nos jours,
malgré les progrès sensibles en la matière qui ont permis de mesurer la capacité
institutionnelle individuel 1e cl'une institution, il n'existe pas encore d'irdicateurs fiables
sur la capacité institutionnelle globale 316 et ce, pour des raisons allssi diverses que
majeures que celles de la capacité autonome de développement national.
Sans pour autaJlt tenter de les recenser toutes, une mérite d'être particulièrement
examinée. Il s'agit des aspects économiqu es et plus pruticulièrement, de la transparence
financière des institutions et auxquels les institutions d'ajustement strt'eturels semblent
accorder l'exclusivité de leur faveur. En effet, les coups portés aux institutions
nationales, suite aux mesures d'ajustement structurel, sont le résultat de l'analyse coût-
efficacité opéré par ces institutions, conformément à la rationalité écoJlomique, fille de
l'olthodoxie finaJlcière clont celles-ci sont les gru'dielUles. Cette approche peut cependant
se révéler erronée ou du moins partielle, pour au moins deux raisons.
D'une part, les décislons relatives aux accords institutioJlJ1els sont rarement prises
- - - - - - - - _ . ---_._-
312 A/44/324 Adcl.2 §86.
313 Ibid.
314 DP/1990/18 §27.
315 Ibid.
316 DP/1990/18 §36.
82
en fonction des seuls facteurs économiques)17 A l'instar du phénomèn'~ de l'autonomie
nationale, la création et le maintien d'une institution sont intimement teintés de
considérations politiques, sociales et culturelles, en un mot de l'ensembl~ des valeurs qui
constituent la fierté nationale. Chaque accord institutionnel est le fruit de l'évolution
historique de chaque pays. Comme le relève par exemple le PNUD, telle décision de
maintenir ou non la ligne aérienne nationale, ne sera pas toujours prise eH fonction de son
coût budgétaire qui peut pamître injustifié. 318
Cette dimension doit être correctement appréhendée si l'on ne veu t pas se préparer
des déceptions amères. En d'autres termes, cela signifie qu'il faut observer la plus grande
prudence en ce qui concerne la méthode des prix repères à titre de comparaisons, mais
aussi toute tentation de tramferts d'institutions, à l'instar de celui de technologie, car ces
critères s'avéreront l'un et l'autre inopérants.
Outre cette dimension, l'évaluation de la performance en fonction des critères
économiques se heurtf~ ;1U fait que " de nombreuses institutions qui contribuent
positivement à l' harmonie, à la stabilité et au progrès social, n'ont pas un rendement et ne
produisent pas des services qui se prêtent a une évaluation économique... ". 319 Sont
concernés les coopérative:;. les organisations d'exploitants agricoles, lES syndicats dont
les apports sont non q\\I:\\\\11ifiables, mais qui peuvent pourtant détermin'~r des politiques
valables. 320
Au regard de toU[':S ces considérations, le seul critère de rentabiliv~ peut conduire à
des vues partielles, en négligeant et en préconisant des mesures au détriment d'une bonne
catégorie d'institutions qui ne remplissent pas ce critère, mais apportent des contributions
sociales inestimables. C'est S;U1S doute la situation à laquelle se trouvent confronter les
pays en développement dans la mise en oeuvre de leur programme d'ajustement
structurel. La quête effrénée d'une rentabilité économique dont on sait qu'elle n'est pas
toujours déterminante, peut entraver considérablement les efforts de développement
institutionnel, conforme aux valeurs et traditions de ceux qu'il est censé ~;ervir.
Si le développement institutionnel devait ainsi pâtir, la déception serait immense
dans la mesure où, activité de longue haleine, il nécessite des efforts tout aussi continus et
considérables que le renforcement des capacités humaines.
317 DP/1990/18 §30.
318 Ibid.
319 Ibid.
§32.
320 Ibid. §32.
83
SECTION II
LE RENFORCEMENT DES CAPACITES HUM.;INES: LA
.sTRATEGIE ANTI-PAUVRETE
Pour évaJ uer le recentrage de la politique du PNUD sur la pauvreté dans le sens de
l'amélioration du sort des populations et déterminer si son aide, au delà de celle à la
pauvreté (§2), s'oriente vers un stade plus qualitatif qu'est le développement humain
(§3). Mais auparavant, il convient de préciser la portée de la lutte aJJti-pauvreté du PNUD
(§ 1).
§1 LA PORTEE DE LA STRATEGIE ANTI-PAUVRETE
Il convient de cerner la notion (1) et d'examiner les occasion~; qui ont rendu
difficile, la promotion de cette initiative (2).
1) La notion
Il faut entendre par renforcement des capacités humaines, l'action visant à la mise
en valeur des ressources humaines par l'amélioration du sort quotidien des populations.
au moyen des services de base immédiats.
A cet égard, la mise en valeur des ressources humaines a une valeur plus qualitative
qu'on ne l'appréhende souvent. La notion de ressources humaines trailscende celle de
population active, force motrice d'une économie, pour recouvrir la satisfaction de besoins
essentiels, la participation sociale et la dignité de l'homme.3 21
Pour le PNUD, la mise en valeur des ressources humaines va au delà de la
promotion des activités fondamentales d'éducation et de formation, comme seul moyen
d'améliorer les aptitudes. Pour cette institution, l'enjeu consiste à mobiliser en plus, les
énergies humaines dan~ [rHI s 1es domaines dans une perspective très large, en accordant
une place particulière à I~ .)aIllé, la nutrition, la plan.ification de la famille, le logement et
a~tres aspects sociaux. :',22 Comme le souligne le cer, " ... au PNUD, la mise en valeur
des ressources hurnailll~s revêt une signification plus large, celle d'un. processus de
développement c10nlla pri Ilci pale dimension est la dimension humai ne ". :\\23
- - - - - - - - _ . _ - - .- ---
321 EI1988/42 § 11.
322 DP/1988/62
JIUiREP/89/10 § 11.
323 JIU/REP/89110 §14.
84
Cette dimension de l'action du PNUD a été particulièrement s,)ulignée par la
résolution 3405 (XXX) au terme de laquelle
"... le Programme doit envisager favorablement les demandes conçues pour
répondre aux be~ollls les plus urgents et critiques de chaque pays en
développement, en tenant compte de ce qu'il importe d'aider les groupes les
plus pauvres et le~; plus vulnérables cie la société et d'améliorer la qualité de
leur existence". 32 'l
C'est da.ns cette perspective qu'il faudra donc envisager l'action du PNUD en
matière de renforcement rie capacités humaines. L'aspect formation qui à certains égards,
à déjà été largement trnil:é dans le cadre du renforcement des capacités institutionnelles,
sera occulté.
2) Les occ<l~ions manquées de lutte contre la pauvreté.
Elles sont dûes à l'indécision initiale de la lutte des Nations Unies C(lntre la pauvreté
(a) et aux effets cie la ct~,;e des années 80 (b).
ill Les iIwertitucics de la lutte des Nations Unies contre la pauvreté.
Dans son rappOt1 sur les perspectives jusqu'en l'an 2000, le PNUD souligne que la
pauvreté demeure encore un problème non résolu. 325 D'une maJùère gÉ nérale, si l'on a
assisté au cours des troi s clécenJùes précédentes,
à des progrès sensibles en matière
d'amélioration des conditions de vie des populations des pays en développement, la
pauvreté a cependant plu;, que gagné en ampleur. 326
Face à cette généralisation du phénomène de pauvreté, l'action des Nations Unies a
été pour le moins peu convaincante. Comme on l'affirme aujourd'hui, il lutte contre la
pauvreté a été l'une des carences principales au coeur de l'action pour la promotion du
développement de l'ONU, que l'on retrouve même da.ns l'incertitude de la terminologie
en ce qu'il y aurait plusieurs pauvretés. 327
L'ONU a entretenu pendant longtemps des rapports complexes et :unbigus avec la
pauvreté. Au départ, les <lctivités cie coopération pour le développement du système ont
été fortement influ encl'es pru' la conception économique clomi nante à l' époq ue qui
assimilait croissance économique et développement. Cette conception n'avait rien de
particulier à l'époque puisqu'elle était entièrement conforme à celle des Etats qui
324 AIRES/3405 (XXX) li).
325 DP/l989/14 §15.
326 PNUD. R,lpporf mondial sur le dévt.'loppemellf l1Umain. Op cif., 19~1
327 Pauvreté relative et pauvreté absolue, pauvreté critique et pauvreté de masse, pays
pauvres et pauvreté à l'illtétOieur des pays pauvres. DOMINI (A). Les Nations Unies et la
pauvreté... Op cif. , 89-90.
85
composaient essentiellement l'Organisation. La lutte contre la pauvreté passait donc par
l'obtention de taux de croissance continus. Cet amalgame a été pmticulièrement mis en
exergue par Jacques LOUP.
"... l'idée de considérer la pauvreté comme un problème en soi, llistinct de
celui du sous-développement aurait sans doute appelé une justification. Après
tout, "pays pauvres" ct "pays sous-développés" étaient des termes synonymes
et lutter contre la pauvreté dans le tiers-mancie voulait dire aussi bien accélérer
la croissance de ces nations" ,328 Le social était simplement réduit à
l'économique. 329
Cette conception qui a dominé l'assistance au développement pendant les premières
décennies allait cepend<lnt progressivement s'estomper lorsque au début des années 70,
la communauté internationale s'est rendue compte ou a admis, que l'assistance ainsi
fournie, si elle a contribué incontestablement à stimuler la croissance, n'a pas réussi à
améliorer pour autant, le sort de la grande majorité des populations des pays concernés.
En dernier ressort, celle-ci n'a bénéficié qu'aux couches riches de la population,
notamment la classe dirigea.nte qui a vu s'accroître considérablement se) privilèges, au
détriment des 1ru'ges coucbes démunies et maintenues dans une paupérisati on croissante.
Nombreux ont été les (?conomistes, hommes politiques et institutioœ; internationales
qui ont joué un rôle foncl;ll1H'lllal d<lns cette évolution. 330 Il convient pal1iculièrement de
signaler la déclaration édifiante de Robelt Mc NAMARA, alors Président de la Banque
Mondiale:
" La vérité est q lie dans chaque pays en voie de développement, les pauvres
sont pris au piège d'une série de circonst<lnces qui rend impos:iible leur
contribution éventuel le <lU développement économique de leur nation, ou leur
participation équit~,bJe à ses bénéfices. Ils sont condamnés par leur ,jtuation à
rester largement l'II dehors du processus de développement. Celui-ci passe
tout simplement ;\\ côté d'eux. Et nous ne parlons pas ici d'unt: minorité
insignifiante. NOl.ls parlons de centaines de millions cie personnes. Ils
représentent ce que j'ai appelé les pauvres absolus. Il s'agit de ccux qui se
trouvent pris au piège cie telles conditions d'analphabétisme, de malnutrition,
de maladies, de taux élevés de mortalité infantile et de faible probabilité de vie,
qu'ils se voient pri \\lés même du potentiel génétique avec lequel ils sont nés.
Leurs besoins fond;un ent<lUX ne sont tout simplement pas satisfaits ".331
Ce constat sans f-.Il'd est considérablement révélateur, lorsque l'on sait qu'elle
émane d'une institution jalousement gardienne du clogme de la croissance pour la
croissance et dont l'absence cI'engagement pour la justice sociale n'est pas le moindre
328 LOUP (J). Le Tiers-Monde peut-il sunùre? Pru-is, Economjea, 198'), 131.
329 Concernant la place de l'économique et du social dans l'évolution de la théorie
économique V. KHOI (I,e Thanh). Les trois dimensions du développement. in Clefs
pour une striltégie nouvelle du développement, op cit.. 25-27.
330 On peut notrunment mentionner le rôle et l'influence du Club cie Rome qui a publjé de
nombreuses études à cel (:'g:lrd sous la clirection du Holl<l11dais Timbergell.
331 CASSESSE (A). Ü' droif intemutiolli1l cJ!lns un monde divisé. P<lris, Berger-
Levrau1t, 1986, 326.
86
défaut.
C'est donc la reconnaissance que les fruits de la croissance, si tant il yen a eu, ont
été très inégalement répartis entre les différentes catégories sociales. L'épiphénomène du
lrickle-down.. diffusion automatique des revenus de la croissance, n'a pas eu lieu. Il
n'existe donc aucun lien automatique entre croissance et lutte contre la palJvreté.
Face à cette sit\\l<ltion bnltale, le Système des Nations Unies s'est lancé dans la
bataille dans un ordre superbement dispersé. 332 La stratégie de besoin:; essentiels qui a
connu une fortune sans précédent est à cet égard exemplaire.3 33 Les organismes visent
tous, à axer désormais l'effott sur l'objectif principal qui est d'assurer les besoins
élémentaires de l'homme. C'est la consécration de l'idée selon laquelle il faut assurer à
l'homme les conditions que nécessite sa situation d'être humain.
L'ensemble de ces ilùtiaüves, notrunment les besoins essentiels,334 même si l'on
en parle encore très souvent, sont en voie d'être abandonnés. 335 Les effets de la crise
des années 80 n'y sont pas étrangers.
b) La crise des années 80
Si la crise des années 80 a influé de maJùère négative sur le n~nforcement des
capacités institutionnelles, elle a été particulièrement catastrophiqu'~ sur le plan de
l'amélioration du sort des populations.
Plus que la crise elle-même, ce sont encore les mesures d'ajustement structurels qui
ont porté les coups les plus sévères aux progrrunmes antérieurs de soulagement de la
pauvreté. Sans que l'on sache encore exactement les effets de r;es ajustements
économiques sur la pauvreté, en ce que les données sociales ne sont p:lS régulièrement
recueillies ou rappottées systématiquement et que les données statistiqlles officielles ne
tiennent que rarement compte de ces conséquences, on peut selon le PNUD, au regard
des quelques dOJUlées fragmentaires disponibles, constater que les cond itions de vie des
- - - - - - - - - - ' - ' - ' -
332 Besoins essentiels ponr l'OIT, Services saJùtaires de base pour l'UNICEF, Soins de
santé primaire pour l'01YlS. Lutte contre la pauverté absolue pour la Banque Mondiale.
333 La notion de besoins essentiels a donné lieu à de vives polémique~: portrult tant sur
l'incertitude de son contenu qui ne peut être que relatif, que sur le riSqUI~ de récupération
dont elle pouo'ait faire l'objet de la part des pays occidentaux, la tentation étant grande de
réduire le NOEI à la ~;:\\tisraction des besoins essentiels. V ELZA (A). Le concept de
besoins essentiels et le (Jolivet Ordre Economique International. Sén'es de recherches. N
46, IlES, Genève, 197:':.
RATTNEMA (8). élude approfondie de 1;1 J)otion de besoins
essentiels. Point 4.4 de l'ordre du jour de la l05è session du Con:;eil Exécutif de
l'UNESCO. 1978, 8.
334 Sur la notion de besoins essentiels, V. RATfNEMA (M). Etude approfondie de la
notion de besoins essenliels. Point 4.4 de l'ordre du jour. 105è session du Conseil
exécutif de l'UNESCO. 1')78, 8p.
335 COMELIAU (C). ,VZl'tlle et espoirs du Tiers-Mondisme. Paris, l'I-Jarmattan, 1986,
48.
87
populations ont considérablement régressé. 336
Les mesures de n:'duction des déficits budgétaires ont eu pour conséquence des
coupes sombres dans les budgets sociaux comme ceux de l'éducation, de la santé, du
logement. Selon les don nées disponibles, les dépenses dans l'ensemble de ces domaines
sont tombées à des niveaux relativement bas, mettant ainsi un frein bnltal aux efforts
antérieurs ou en cours.:n7 La libéralisation du commerce, la pratique de la vérité des
prix, la suppression des subventions et les dévaluations monétaires qui sont autant de
mesures classiques des politiques d'ajustement, ont entraîné unc cnvoJée des prix des
produits essentiels, notarnment alimentaires. 338
On en est ainsi arrivé à déséquilibrer J'existence des populations pc,ur équilibrer les
budgets nationaux et consolider les équilibres financiers bien que cette approche soit une
[. .
d
"''lq
po 1t1que e courte vue.·'·'-
A cela, il convient d'ajouter les effets de la dimension institutiol111eile du drame des
politiques d'ajustement structurel. La politique de décimation institutioJU1elle systématique
à laquelle elles ont donné lieu, a eu de graves conséquences sur le sort des populations
concernées. En effet, il ressort des évaluations que le dégraissage des effectifs des
secteurs publics n'a essentiellement touché que les administrations locales. Déjà faibles en
moyens humains alors qu'elles sont les plus indispensables du fait que c'est dans les
zones rurales que les be:;oins sont les plus énormes, ce sont pourtant ces administrations
locales qui ont fait les frais des mesures d'ajustement.
" Dans de nombrclJx cas, ce sont les caclres des services cie vulgari mtion, des
services sanitaires, de l'enseignement et de la protection sociale SUt le tetTain,
c'est-à-dire le personJlelle plus éloigné de l'administration centrale et donc le
moins à même cie .'le défendre, qui ont dû pm'tir les premiers, avec les
conséquences dés<lstreuses que l'on devine sur les set-vices productifs et les
services sociaux" 34 0
Toute initiative majeure dans le sens de l'atténuation de la pauvreté sous ses
dénominations diverses devrait alors .'le concentrer sur des domaines spécifiques.
336 PNUD. Rllpport sur le développemeJlt l1Um;/ùl. Op cit., 1990; 38.
337 La chute a été de 44 à 62% par personne entre 1980 et 1986. PNUD. R'/pport
mondi;11 sur le developpeIIJenl lJUm.lin. Op cit.. 1990, 39.
338 Ibid, 39.
339 Ibid, 19.
340 A/44/324 Add.2, §.%.
88
§2 LES DOMAINES D'Il\\ITERVENTION
Ils couvrent la satisfaction des services de base (1), la participation des femmes au
développement (2), l'appui aux organisations communautaires (3) et aux ONG (4).
1) Les services de base
Dans sa résolution 44/211 sur l'examen triennal d'ensemble des orientations des
activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies, l'Assemblée
générale
" souligne que si l'on veut renforcer les capacités nationales d,~s pays en
développement pour qu'ils puissent parvenir à l'autosuffisance, il faut que les
activités opérationnelles du système des Nations Unies mettent l'accent sur la
dimension humaine du développement, notamment par l'édllcation, la
formation et la mise en valeur des ressources humaines, et sur la nécessité
d'atteindre les groupes les plus déshérités et les plus vulnérables d'es sociétés
et d'avoir des effets positifs, sur la qualité de la vie et sur le développement en
général ".341
Contrairement à l'action en faveur des PMA qui s'inscrit dans le cadre traditionnel
des projets, celle-ci con:;isle en des projets conçus spécifiquement en fa"eur des couches
défavorisées. C'est une action ciblée, destinée à agir en profondeur sur les exclus du
processus habituel de développement, pour qu'ils puissent être à même d'y participer, par
l'amélioration de leur sort. Si les deux formes d'action s'inscrivent dWlsla lutte contre la
grande pauvreté, elles sont donc de nature totalement différente. La première se situe dans
le cadre de l'anion gélléraJc de l'assistance au développement, la SEconde dans son
ciblage spécifique sur le; plus démunis.
De nos jours, le PNUD consacre 43% de ses ressources à l'amélioration des
besoins essentiels des lwbil;.Ults les plus pauvres de la plwlète. 342
Le premier dom;üne auquel le PNUD consacre une part essentielle de ces
ressources pour l'amélioration du sort des masses, demel.Jre incontestablement
l'autosuffisance alimentaire. Elle passe par la mise en place d'une politique agricole
cohérente dans une perspective à long terme. C'est ainsi que le PNUD met en oeuvre des
projets d'aquaculture, des systèmes d'irrigation, de sélection cie variétés, de coopératives
de production et de commercialisation. Au cours de son histoire, il a m:lS en oeuvre des
vastes campagnes de lUlle contre l'onchocercose, permettant ainsi de libl':rer et de mettre
en valeur cie vastes régions fertiles jusque là inhabitées, condamnant ks populations à
occuper les sols pauvres.
341 Résolution 44/211 ~3.
342 DRAPPER (W). Pour une aide adaptée, Forum du dé~'eloppemt:.'nt. Mars 1987, 6.
89
L'autosuffisance ;ilimentaire ne réside pas dans l'aide alimentaire d'urgence, aussi
spectaculaire que cc11e-ci puisse parfois l'être, mais dans une perspectivE à long terme. Si
elJe est irréprochabJe du point de vue humanitaire, il faut cependant veiller à ce qu'elle ne
se perpétue pas, car elle peut constituer à terme un handicap pour un développement
agricole durable. Une perspective à Jong terme de la place de l'alimentation dans les
programmes doit constituer une préoccupation constante des gouvernements ct des
institutions chargées du développement. C'est pourquoi, l'action d'urgence doit s'inscrire
dans le long terme pour qu'elle puisse non seulement favoriser l'autosuffisance mais ne la
contrarie pas. C'est dans le cadre de la recherche de cette autonomie 'que l'Assemblée
générale a élargi les fonction du nouveau Comité des politiques ct Programmes d'Aide
Alimentaire de manière à ce qu'il serve de cadre de consultation relativ2s aux politiques
nationales et aux programmes internationaux d'aide alimentaire.343
Le second domaine de Ja lutte du PNUD contre la pauvreté de ma~se reste la santé.
El1e constitue un élément essentiel car on ne peut concevoir un développement véritable
sans une population saine. La prestation de soins appropriés, peu couteux ou en tout cas,
accessibles au plus grand nombre de la population est essentielle, sinon indispensable, si
l'on ne veut voir des populations entières condamnés à voir leurs mOYj~ns physiques et
donc leur participation au développement considérablement réduit. C'est pourquoi, en
collaboration avec les autres institutions des Nations Unies, notamment rüMS, le PNUD
participe à la lutte contre les grandes endémies, épidémies et pandémies à travers le
monde.
Depuis 1981, le PNUD a lancé deux vastes programmes de lutte contre la pauvreté
absolue à une échelle régionale et continentale. 344 Le premier programme contre la
pauvreté extrême a été lancé pour l'Amérique latine en 1981 et mis en oeuvre, d'abord, au
Panama et ensuite, en Colombie en 1986, avec la collaboration du CEPAL. Aujourd'hui,
le programme s'étend à 16 pays de la région. En 1988, le PNUD a parrainé la Conférence
de l'Amérique latine et des Caraïbes pour la lutte contre la pauvreté extrême et a servi de
secrétariat technique à la Conférence.
Un deuxième programme régional de lutte contre la grande pauvreèé a été approuvé
et lancé pour l'Afrique lm début de l'arll1ée 1989. 345
Par ces différents programmes, le PNUD entend mettre sur pInce un dispositif
efficace de lutte contre 1:1 pauvreté de masse, en axant ses activités sur des groupes
spécifiques ou la majorité cie la population. Il s'agit de s'attaquer aux poches de pauvreté
dans les zones margin:1ic'; comme les bidonvilles ou la pauvreté gén'~ralisée dans les
campagnes, en proie ;:u dJômagc et aux migrations rurales, flar des programmes de
343 A/RES/34ü4 (XXX) (lu 28 novembre J975 §5.
344 DP11989/13 §22.
345 Ibid.
90
développement intégrés, offrant des logements à bon marché, des fournitures d'eau
potable, des services d'assainissement. Il s'agit d'améliorer la conception et la gestion
des politiques par la création de petites entreprises, pour augmenter ûnsi les chances
d'emploi. De par son GU'êlctère mu1tisectoriel, le PNUD est à même de jouer un rôle
majeur dans cette entreprise de lutte contre la pauvreté absolue. CertaiJles catégories de
population particulièrement défavorisées comme les femmes, doivent bénéficier d'une
attention particulière dans cet effort.
2) L<l12~!JiiçiIlliLiondes femmes au développement
Les initiatives du PNUD et de l'ensemble du Système des Nations Unies en la
matière doivent s'inscrire sous le signe de l'urgence346 car non seulement, qu'elle a peu
contribué à amdiorerk SOli des femmes, la coopération technique l'a même aggravé à
certains égards. 347
L'action du PNUJ) en faveur des femmes s'est matérialisée dès 1987 au niveau
institutionnel par la création de la Division de la Femme et du Développement. Il a été
assigné à celle-ci un double rôle.
D'une manière générnle. elle devra sUivre étroitement les recherches sur le rôle
économique des femmes, leur stratégie de survie et leur participation il l'économie tant
informelle qu'officielle. EII e étudIera la façon dont la p1~uùficatioJlmacroéconomique, les
stratégies de développement ct les politiques d'ajustement abordent ce, problèmes. De
nos jours, un importilllt projet inten'égiona1 est en cours au PNUD pour renforcer les
capacités nationales des gouvernements en matière d'intégration des questions d'égalité
entre les sexes dans les politiques de développement. L'objectif est d'établir de nouvelles
communications entre la communauté scientifique, les décideurs et les ONG, aux fins de
considération de ces questions dilllS les délibérations ministérielles. Des projets pilotes
ont été désignés par les chercheurs et décideurs politiques de neuf pays et la
346 Plus de 50% de la population, elles accomplissent les 2/3 du travail ,avec une journée
de plus de 16 heures, mais reçoivent 1110 des revenus mondiaux, possèdent 1% des
biens, moins de 1% des ten'es. Pour plus de 500 millioJls de femmes pauvres dans les
zones rurales, peu de progrès ont été accomplis au cours des trentes dern.ières années. V.
PNUD. Rllpport mondi:ll sur le développemene lJUm,zin, op cie., 36.
347 Dans le Rapport sur les questions de développement dilllS les illUlées 80, on peut lire
que" Le plus souvent, l'assistance technique a nui aux femmes ... Les prognunmes
réalisés en vue d'accroître les récoltes commerciales des hommes ont signifié pour les
femmes, un surcroît de Iravail et les ont privé de la terre nécessaire pour:a production des
aliments destinés à leurs propres familles .
... L'industrialisation a conduit à l'exploitation des femmes, employées à des travaux
d'usines mal payés.
... Les techniques introduites "pour hommes seulement" ont réduit les revenus des
femmes, en donnant aux hommes des travaux qui appartenaient précédemment au
domaine des femmes". PNUD. Quescions de développemene dllns les Ilnnées 80. Les
femmes mectene en commun leur expérience. PNUD, 1980, 3.
91
documentation sera largem ent utilisée par les autres. 348
D'une manière spéciale, la Division est chargée de veiller à ce que soient
systématiquement pris en considération et intégrés à la conception et à ln programmation
des projets, les besoins ct les capacités de celles-ci.349 Il s'agit de permettre aux femmes
d'avoir d'avantage accès aux ressources du PNUD, d'améliorer leur productivité et de
renforcer le contrôle qu'elles exercent sur le produit de leur travail. C'1~st ainsi que des
projets ont pu permettre aux femmes de se procurer des chan'ettes pour améliorer les
conditions de transport d'eau ou de bois de chauffe qui, outre le temps énorme qu'il
monopolise, est source de séquelles physiques graves. De même, des pEtites machines à
décortiquer le grain leur ont permis d'économiser 10 heures par semaine, qu'elles
peuvent désormais consacrer à d'autres activités productives. 350
Pour s'assurer en effet que les femmes disposent du maximum de considération
dans les projets et programmes, il est nécessaire sinon indispensable, de les intégrer
pleinement et de manière efficace, dès les premiers stades de l'élaboration des
programmes de pays qui devraient viser des secteurs da.ns lesquels le dév,~loppementaura
le plus d'incidences sur la situation économique et social des femmes.
Pour mieux assurer cette participation au niveau des projets, le PNUD a pris un
certain nombre de mesures au niveau cle ses politiques et cle ses procédures. Des
directives de programm ation ont été publiées pour que ne soient pas oul)liés ou négligés
les besoins de celles-ci lors de l'élaboration et de la formulation des projets.
C'est ainsi que tOIiS les projets sont soumis à un examen minimun préalable pour
apprécier le degré de la pmticipation de la femme au développement. Les formulaires
d'examen astreignent les responsables chargés de la conception à un CErtain nombre de
renseignements qui perm ettent de savoir si les femmes sont ignorées ou non, dans
l'activité en question et (\\ventucllement de pouvoir mieux les intégrer ou les associer soit à
celles-ci ou à c1'autres ultérieurement. Ces renseignements portent notamrllent sur:
-la propoltlon de femmes et d'hommes dans le domaine où se réali~:e l'activité;
- des indicatiom, si les questions relatives au rôle des f{:mmes dans le
développement se reflètent dans les objectifs, les résultats et les activités du projet;
-la qualité de la p;lIticipation des femmes (participantes ou bénéfici:ùres):
- le nombre des el'fccti[s de femmes et d'hommes faisallt partie du personnel du
projet ou associé à la formation.35 l
- - - - - - - - - _.._-----
348 INT/92/675.
349 Dans sa décision 87/5. le Conseil cl'administration a souligné qu'il importait
d'adopter dès les premiers stades de la conception des projets. des orientations
appropriées concernant la participation de la femme au dévelopreml~nt et d'en tenir
compte lors des activité':' systématiques de suivi à tous les stades ultérieU1S.
350 DP/19891l3 Add.2 §78.
351 PNUD. Action commUflt' pour le développement. PNUD, 1987,4.
92
De même, la Divi:;ion de la Femme pru.ticipe au Comité d'Action qui approuve en
dernier ressort, tous Les projets excédrult 700.000 doLlars. 352
Ces directives proc0durales ont été complétées par d'autres meSllres pratiques et
effectives. Ainsi, ont été mis en oeuvre des progrrunmes de formation à la connaissance
des problèmes des fem mes ct Leur prise en compte. Des programmes audio-visuels et
l'organisation d'ateliers régionaux, de séminaires, de stages de formation avec les Etats
et les ONG sont organ.is'·~s ù cet effet.
Il est prévu l'introduction de module de la participation des femmes au
développement dans les programmes de formation réguliers du PNU(l et d'étendre la
formation à l'ensemble du persoJlnel. Des responsables ont été nommb au sein de tous
les Bureaux extérieurs pour la promotion de la participation de la femme au
développement. 353
Outre ces actions dans le cadre des projets, le PNUD agit sur deux fronts.
D'abord, il aide ù entreprendre et à réaliser des études sur le rôle des femmes. En
effet, pour pouvoir tenir düment compte des intérêts des femmes dans kur société et les
traduire dans les plans et projets de développement, il faut détermi ner Jl'ur contribution
actuelle, passée et future et potentielle à l'ensemble de l'économie. Ceci nécessite qu'on
dispose de statistiques fjables, c'est-à-dire complètes et à jour. Une telle base de données
exige des études de grande ampleur qui doivent faire ressortir autant que possible, la
place réelle de la femme druls le processus de développement de son p<JYs. A cet égard,
les études doivent faire ress01tir les éléments SUiVrultS:
- évaluation sectorielle des rôles économique et social de la femme;
- identification précise de leurs besoins;
-identification et analyse des facteurs entravant leur pleine participation au
développement;
- évaluation de leur contribution potentielle au développement.
Ces études et recueils statistiques indispensables, nécessitent des coûts que les pays
en développement ne peuvent généralement supporter. Le PNUD les aide alors à les
financer au moyen de ses ressources spéciales.
Outre la réalisation d'études, le PNUD a entrepris de sa propre initiative, une
politique de sensibilisation pour attirer l'attention des autres pru.tenaires dlJ développement
sur l'importance particuli'2re de la patticipatioll cie la femme au dévelnppement. Cette
campagne s'adresse aus:ij bien aux gouvernements, aux institutions cles Nations Unies et
aux orgrutisations de l'ci\\t:érieur.
En ce qui concerne Ics Etats, le rôJe du PNUD est cie les intéresser à intégrer les
352 DP/1989/24 §4.
353 PNUD. Questions de développement dilns les ,wnées 80. Les femmes et le Nouvel
Ordre Economiq ut' fJJtclfli/:iofWl. Op cit. , 13.
93
préoccupations des femmes dans les plans nationaux de développement, condition
indispensable à l'efficacité de l'action du PNUD. En effet, il ne faut pas oublier que les
programmes de pays d II PNUD étant le reflet, sinon la traduction des plans et priorités
nationaux de développement, celui-ci ne peut intégrer la femme que dam la mesure où ces
plans nationaux en tiennent compte, en leur accordant l'impottance qu'elles méritent.
Pour cela, à la demande des Etats, le PNUD peut fournir un appui lnstitutionnel aux
ministères sectoriels pour renforcer leur capacité d'analyses et de plaJùfication pour la
promotion de la particip~ltion de la femme au développement. Ainsi, espère-t-on. au
moyen de programmes spéciaux, assurer une formation aux responsables chargés de la
planification nationale pour les mettre à mieux d'en tenir dûment compte.
En ce qui concerne tes institutions du Système, elles peuvent jou'~r un rôle majeur
dans la promotion de IH r;lItici pation de la femme au développement. [oe par leur longue
expérience daJIS la mohilj~;ation et la mise en valeur des ressources humaines, de par la
diversité de leurs comr{:tcllces techniques, de la spécificité de leur mis~:ion respective en
matière de promotion ,le la patticipation de la femme au développement, elles peuvent
constituer un facteur indispensable à l'action centrnlisatrice du PNUD. A cet égard, sous
l'impulsion de celui-ci, celles-ci sont encouragées à adapter leurs méthodes et procédures
pour intégrer la femme au développement.
S'agissant enfin des autres pat'tenaires telles les ONG ct les sources d'aide
bilatérales et multilatérales, autres que celles des Nations Unies, le rôle du PNUD est de
plaider la cause de la femme dans l'action pour le développement. A cct effet, il engage
des concertations spéciales avec les bailleurs de fonds pour qu'ils accordent une priorité
dans leurs programmes ù la dimension féminine du développement. Il pourra si de
besoin, leur proposer son assistaJlce technique.
Enfin, l'UNIFEM, qui constitue l'un des fonds dont la gestion est confiée au
PNUD a été réorienté. S'intéressant au dépmt essentiellement à des pro)ets en faveur des
femmes, il cherche aujourd' hui, SUttout à accroître leur pat'ücipation aux activités de
développement et accroître leurs chaJlces pour dépasser le stade d'activités de subsistance
et atteindre celui des activités commerciales. 354Cette assistance gagnerait encore plus en
efficacité si elle s'inscrivait dnns le cadre plus général de l'appui mlx organisntions
communautaires.
3) L'appui aux orgaJùsations communautaires
Depuis quelques <Ulnées, le PNUD a commencé à appotter un s'Jutien direct aux
organisations de base constituées pat' les populations, pour subvenir ù leurs besoins par le
finaJlcement de petites actions ou iJùtiatives individuelles ou collectiv·~s. Au moyen de
354 DP/1988/18 §27.
94
sommes modestes, le PNUD soutient des projets de développement comnunautaires, peu
couteux et touChrult un grand nombre de personnes. Un petit capital est d'rectement fourni
par le PNUD à ceux qui s'estiment capables de mettre sur pied un projet viable. Le but de
l'initiative est double: il. s'agit d'une patt, de faire de ces populations lEs acteurs de leur
propre développement p<lr la pat·ticipation et d'autre patt, d'en faire les bénéficiaires
directs des projets.
En ce qui concerne la participation, elle constitue un aspect essentid des activités de
coopération technique. " Si l'cffOtt de développement aboutit, ce sera grftce aux individus
dont il cherche à améliorer la vie. Il ne peut y avoir de progrès durable qu'avec leur
mobilisation efficace et leur pmticipation directe" .355
Il est devenu aujourd'hui bana! de dire, que le développement es!: d'abord et
avant tout, l'affaire de ceux que l'on entend aider. Si une telle vérité semble
évidente, eUe est pouttant à rappeler constamment, car pendrult longtemps et encore
de nos jours, elle est gravement ignorée. On est unrulime aujourd'hui à reconnaître
que si de nombreux projets n'ont pas atteint le but fixé, c'est parce que les
responsables n'ont pas accordé l'attention voulue aux besoins et réalitl~s de la vie
quotidienne, aux traditi ons et croyances, au savoir-faire souvent consi,jérable des
popul ations locales. Ces popul ati ons ont longtemps été ten ues cl ,UIS le rôle
d'assistées, ce qui les a maintenues dans une passivité et un désintéTessement.
Pourtant comme le souligne le PNUD,
" quand les gens fixent leurs propres objectifs, mettent au point leur propre
méthode de travail el prennent eux-mêmes les décisions qui les concernent, ils
peuvent donner la mesure de leur énergie créatrice, de leur capaciw à résoudre
les problèmes sur place et l'on peut alors assister à un clévdoppement
autonome" .356
Le principe de 1;1 participation signifie que les masses doivent être associées
pleinement à tous les stades du processus de développement. Il constitue une
démocratisation des moyens et des voies de celui-ci.
Il constitue un besoin
d'épanouissement perSOlllJcl, un processus d'auto-éducation, d'auto-vale,risation, d'auto-
confiance dans la mise en oeuvre de tout le processus de développemenl. En effet, il est
très important que les sociétés croient en leurs valeurs intrinsèques, en leur capacité de
survie et de stabilité, mais aussi en leur propre créativité en vue du progrès, un progrès
pas seulement matériel et économique mais authentique, global, qualitatif et humain .357
Bien que celte importance patticulière du phénomène de la participation dans les
activités de coopération tE'cl1liique soit devenue le thème majeur des dernières décennies,
355 PNUD. Aceion pour le développement. Op cie. ,4.
356 PNUD. Ibid.
357 HUYNH (C.T). Le concept de développement endogène et centré sur l'homme. In
Clés pour une slri/légie flOu'velle du développement. Op cie.. 18.
95
aucun progrès décisif Ile s'est opéré. L'approche descendante ct technocratique qui a
toujours caractérisé l'action du Système dans ce domaine, et qui a atteint son apogée avec
le Rapport Jackson, a continué à prévaloir, le rêve de celui-ci se résumant à la quête d'un
"cerveau" capable d'a~;surer une gestion rationnelle des organes et œssources et de
mobiliser toutes les di~:ponibilités de la science et de la technique, dans l'objectif du
développement économique et social.358 Même lorsque l'on s'est efforcé de promouvoir
une approche ascendante, ccHe-ci n'est guère allée au delà de sa forme instrumentale qui
consiste à réduire la participation à l'adhésion à des schémas préconçus. 359 Cette
dernière conception enl,~vc au phénomène de la participation, sa dimension essentielle qui
est l'effectivité et la prise cn compte des intérêts des populations par leur association.
Outre son effectivité, la participation doit être la plus large pC'ssible. Elle doit
concerner toutes les couches et minorités tenues jusque là en dehors du processus de
développement, mais qui en ont pourtant le plus besoin. Elle passe particulièrement par la
mobilisation de certaines catégories comme la jeunesse, les fem mes, Jes organisations
locales et non gouvernementales. Celles-ci doivent être incitées, même au moyen de
motivations matérielles ou autres moyens appropriés, aux activités de développement, de
manière volontaire à travers des mécanismes spécialement conçus à cet ~ffet. En effet, il
convient de souligner (l'Je l'absence d'une véritable participation résulte surtout de
l'inexistence de mécanismes appropriés qui tisseraient les liens nécessaires entre les
initiatives locales d'auto-assistance, des politiques nationales de dévelof'pement et l'aide
extérieure. La participation passe donc par une information suffisante de l'ensemble de la
population. Si on la veut utile, elle ne doit être arrachée au moyen de mesures répressives
ou organisée de manière autoritaire. L'initiative du PNUD
s'inscrit donc dans cette
volonté de susciter parmi ces populations, l'émergence de leurs clpacités d'auto-
développement et l'encouragement des autorités publiques à cet effet.
Si elle vise à favoriser la participation, l'action du PNUD en faveur des
communautés locales a aussi pour objet de faire participer ces populations aux bénéfices
des activités de coopération technique. En octroy,ult directement un petil. capital à celles-
ci, le PNUD a engendré la création de petites unités de production, telles les activités
viticoles, la construction de petits ateliers de poteries ou de fabriques de savonneries ou
d'artisanat. 360 A cet égard, l'initiative du PNUD a été heureuse. En effet, elle a permis
de prendre conscience qu'avec de petites sommes, 361 le PNUD a réussi à provoquer une
réaction en chaîne aux effets durables et étendus. Un accès facile et élru:gi au crédit peut
358 SENARCLENS (DE P). Progrès et développement dans l'idéologie des Nations
Unies. in L 'unjver.5iIlict' '.'slellc mcr];lcée?Op cil. , 130.
359 KHOI (L.T). Les trois dimensions du développement. Op cil., 29.
360 De telles initiative·; sont en cours dans tous les pays. Pour qucJqUl~s exemples, V.
MLI/91/003.
PAR/91/00'1.
361 Ces montaJlts sont :,ouvent inférieurs à 50 doll<lrs. DP/1988/18 Add.2 §26.
96
revitaliser l'économie villageoise et porter les revenus des ménagEs au desslls du
minimum. On favorise ainsi l'autonomie et on réduit par là même la dépendance
extérieure.
Malgré ces avantages considérables, il y a encore pour longtemps pour voir dans
cette nouvelle initiative. un moyen de révolutionner la coopération au développement dans
le cadre du PNUD. La modalité de financement direct des activités communautaires de
base est encore margin<lJc et s'opère de mruùère ponctuelle. 362 Pour espérer en tirer
pleinement partie, il devr<lit être envisagé d'en faire une modalité normale et en faire partie
intégrante des activités du PNUD.
C'est dans ce s(luci que l'Administrateur, dans le cadre de l'examen des
orientations générales s1lr le rôle du PNUD drulS le développement mondial jusqu'en l'an
2000, avait proposé la créCltion d'un micro-fonds sous forme de dons et de subventions
d'équipements.3 63 Ce fonds permettrait d'une pm1:, de disposer de nouvelles ressources
pour des projets d,UIS (le;.; domaines cruciaux et d'autre part, de lïbél'er par la même
occasion, les CIP nationaux des tensions exceSS1ves auxquelles ils ~;Ol1t soumis. On
comblerait ainsi l'ullc des défaillances majeures de l'action internationale au
développement. Comme le sOl.llignait si bien l'Administrateur,
" Le système m\\lltilatéral est actuellement très limité dans sa capacité de
fournir ce type de finrulcement assorti de conditions souples, simples et géré
au niveau de la collectivité, nécessaire au succès de ce genre de programmes.
Les banques multilatérales de développement axent leurs effûl1:S sur des
projets d'équipement beaucoup plus importants et offrent de:i prêts par
l'intermédiaire des banques traditioJUlelles". 364
Il s'agirait ainsi de financer des petits projets se situant même nettement en dessous
du minimum du FENU365 et pouvrull être exécutés localement par une action
communautaire viLlageoise ou par des entrepreneurs locaux, en tout ca.'), ne nécessitant
pas trop d'apports extérieurs. Cette initiative est d'autant plus impol1:ante, qu'on estime
que ce que l'on qualifie de secteur informel ou non structuré, dont il entend contribuer à
la promotion, constitue souvent plus de 60% de la production nationale et la plus
importante source de crbltion d'emploi pour les jeunes.
En dépit de l'impoltance que revêtirait la création de ce micro-fonds, la proposition
n'a pas reçu l'approbation du Conseil d'administration. Celui-ci l'a rejeté dès le stade
préliminaire, lors des consultations officieuses qui se sont déroulées en son sein à ce
sujet. 366 Les raisons cie cet échec sont multiples et complexes. Elles sont imputables à
- - - - - - - - - _... _ - -
362 DPI 1988/62 §46.
363 DP/1989114 Annexe, §38-41.
364 Ibid. §4.
365 Le FENU a été créé l'our finrulcer des petits projets, mais dont le montant ne peut
être inférieur à 200000 dollars.
366 DPI 19891 14 AJUl. ~ 1.
97
plus d'un protagoniste dont les plus en vue sont les donateur,>, les pays en
développement et l'administraLion même du PNUD.
S'agissant des donateurs, leur hostilité n'est à proprement dite pas :iurprenante pour
qui sait que ceux-ci ne manifestent guère d'enthousiasme qU~U1d il s'agit d'une question
qui en dernier ressort, denuUlde des efforts financiers. La constitution d'un micro-fonds
nécessiterait des contributions,
fussent-elles volontaires. Malgré les propositions de
garanties alléchantes que d'aucun n'ont manqué de trouver douteuses sinon
dangereuses367 , ceux-ci se sont désengagés, compromettant du même coup les chances
d'aboutissement de l'inüi'ltive. L'attitude de ces derniers, plus que pour tout autre motif
déterminant, s'inscrit dans la droite ligne traditionnelle de la résistance à la multiplication
des fonds dont les pays cn développement sont accusés d'être les instigateurs.
En ce qui concerne le PNUD lui-même, bien que l'Administrateur ait pris l'initiative
du micro-fonds, il est permis d'émettre certains doutes quant à sa volonté réelle de
s'engager pleinement dans une telle direction, même dans le cas où elle s(~rait adoptée. En
effet, s'il reconnaît l'importance d'une action au niveau local, il n'en demeure pas moins
qu'il reste plus que jamais convaincu que c'est au niveau central que ces interventions
sont les plus déterminantes et entend réaffirmer sa volonté inébranlable de continuer à agir
dans ce sens, tant sont nombreuses et difficilement surmontables, les obstacles à toute
initiative ultérieure. 368 Au moment même où s'élaborait le projet de micro-fonds, celui-ci
déclarait comme de manière fottuite que
" La confiance dont jouit le PNUD découle de l'étroite relation qu'il entretient
avec les services centraux de la planification, ou du fait qu'i.! s'identifie aux
priorités national es ... Le PNUD tend à donner à ces interventions une
orientation centrnle car c'est à cet échelon, il faut en convenir, que son
influence est la plus 11etle qu'aux échelons de la province et du district, ou les
besoins en matière de plrulification et de formation sont bien plus grands". 369
En ce qui concerl1'~ enfin les pays bénéficiaires, le financement dir~ct par le PNUD
des activités de développement au niveau local soulève deux problèmes qui pour être
délicats, ne sont pas cependant suffisamment ultimes pour en éCat1er la mise en oeuvre.
Les pays en développement voient dans cc mécanisme un risque majeur
d'immixtion de la patt des Nations Unies drulS leurs affaires intét-ieurcs. En octroyant
directement une assist<lllCe à ces populations, ceux-ci y voient un mo)'en de les court-
circuiter, donc de perdre du même coup le contrôle qu'ils entendl~nt exercer sur
l'ensemble des activité:; cie coopération technique. Pourtant, ils n'entendent voir le
367 Il était envisagé que les pnys contributeurs qui ont rmeint les ol)jectifs fixés en matière
de contt-ibution aux ressources centrales verraient les ressources q\\l':i Is verseraient
éventuellement au titre clu fonds utilisés, pour acheter drulS ces pays, des services et des
biens. DP/l989/14 Alln §ll,a.
368 DP/1988/62 §46.
369 Ibid.
98
Système des Nations UJlies, disposât-il de cet atout majeur de neutralité, jouer à la
médiation entre eux et leur propre population. Ce contrôle peut pourtant être effectué pour
autant qu'il ne vise pas :\\ \\:1 bureaucratisation.
Dans le même ordre d'idées, la réticence cles Etats est re1:ltive à l'aspect
participation qui comm e nous l'avons déjà signalé, constitue un ob }~ctif essentiel de
l'action des micro-fonds du PNUD. Nul n'est besoin de le rappeler, la participation a un
caractère hautement politique et donc sensible. Pl us que tout autre modalité de l'action
internationale pour le développement, la participation est étroitement liée à la nature du
régime politique de l'ELat, c'est-à-dire du modèle de développement économique et social
choisi par celui-ci. Sa porlée peut donc considérablement varier d'tIn modèle à un autre,
celle-ci étant généralement la plus large dans les pays qui veulent promouvoir un
développement autonome. en comptant principaJement sur leurs propre~: forces. 370 C'est
pourquoi, lorsque l'ail aborde ce phénomène, il faut le faire avec la plus grande
prudence, les susceptibilités étant les plus accentuées. Là où l'on croit parler d'exigences
du développement, on voit se dresser suspicions et réactions d'auto-protection. Les Etats
ne peuvent donc être que prudents à accepter les Nations Unies interférer dans ce
domaine.
Au delà des raisons invoquées par les partenaires, on obsenJe donc une certaine
convergence négative CjU<lllt fi la mise en oeuvre d'un mécanisme cie mici~o-fonds. Rien ne
présage une initiative ultérieure dans ce domaine. Ce qui a été considérÉ: comme essentiel
sera condamné à être entrepris de matùère ponctuelle et marginale, pllénomène que ne
pourra malheureusement compenser, l'appui encore timide, accordé par le PNUD aux
OrgaJÙsations Non Gouvernementales qui sont les gratlds artisans de cette modalité de
coopération consistant au financement et à l'exécution de micro-projets.
4) L'association des Organisations Non Gouvernementales
Dans le cadre de ses eHotts visant à agir sur la pauvreté au Jùveau des populations,
le PNUD tente ces dernières atlilées de renforcer sa collaboration avec les ONG à
l'oeuvre dans les pays en développement.
La collaboration avec les ONG présente un gratld intérêt pour le PNUD car celles-ci
disposent d'un atout majeur qui est leur disponibilité. Par leur taille modeste et leur
implantation dans les zones rurales, elles sont mieux au courant ,:Jes traditions et
conditions locales. Agi~;:';;1nt en tenant pleinement compte des inüi ative; locales et ayant
l'habitude des petits projets, elles contribuent à l'amélioration directe de leur condition de
vie et à la promotion de l'autosuffisance. Exécutant leur projet avec SO\\.' plesse au gré des
circonstances, elles réw;si:-;scnt par le dialogue permanent qu'elles entrEtiennent avec les
370 KHOI (L.T). Les Irais dimensions du développement. Op cie. , 29.
99
populations locales, à gugner leur confiance.3 71 A ce titre, elles peu"/ent s'avérer de
véritables interlocuteurs et intermédiaires des autres sources d'assistance qu'elles peuvent
inciter à adopter de nouvelles upproches, teHe l'action communautaire au développement.
Ce sont ces avantages qui ont amené le PNUD ces dernières aJlJIées à accorder un
intérêt a l'action des ONG. Celui-ci s'est concrétisé par la création al] sein du PNUD
d'une division des ONG dont le but est d'aJnéliorer la coopération entre celles-ci, le
PNUD et les gouvernements.
De même, le PNUD a mis en oeuvre deux prograJnmes de soutien direct aux ONG.
Il s'agit d'une part, du Programme Partenaire du Développement et ,J'autre part, du
PrograJnme Réseau Afrique 2000.3 72 Le premier a pour but l'appui direct aux activités
d' ONG locales essentieIl cm en t consacrées aux activités entreprises dans 1es communautés
rurales et aux activités ViSaJlt à créer ou à renforcer des ONG nationaJes, alors que le
second vient en appui aux ONG qui mènent des activités pour 1H promotion de
l'environnement.
Quoi qu'ait pu être l'intérêt pOlté par le PNUD aux ONG, daJIS le processus de
développement et au ciel ù de ces initiatives, tenaJIt taJIt à la création d'une division et de
Programmes ONG, le pas im portaJlt consistaJlt à homologuer les ONe; comme agents
d'exécution n'a pas enc()rc été franchi. Il existe encore à ce ,ùveau un haJIclicap majeur.
En effet, les règlemeJ1t~; d'.l PNUD ne permettent pas encore aux ONG cJ'assurer le rôle
d'agent d'exécution. Elks peuvent cependaJIt jouer le rôle de sous-traitant de celui-ci ou
de tout autre agent d'exécution.
Malgré les intentions maJùfesrees par l'Administrateur ViSaJlt à les consacrer dans ce
rôle, plus de cinq ans se sont déjà écoulées sans que les promesses :ie concrétisent.
D'ailleurs, il est difficile de prétendre que s'il en avait été ainsi, un pas décisif aurait été
franchi en la matière. En effet, on voit mal comment les ONG auraient pu s'acquitter
éventuellement de ce nouveau rôle, en l'absence cie réformes majeures quant aux
procédures d'exécution des projets. Sans même que celui-ci soit consacré, les ONG
invoquent déjà l'impossibilité pour elles d'assurer ce rôle, en raison de la réglementation
jugée trop contraignaJlte en matière d'exécution.
Il convient donc d'envi sager ce nouveau rôle pour les ONG, moi /1S en termes de
consécration par le PNUD que d'harmOJùsation et d'assouplissement dE l'ensemble des
règles d'exécution du Système des Nations UJùes. Autrement, la consécration du seul
statut ne serait d'ailleurs pas souhaitable. Elle serait plus préjudiciabje du fait qu'est
considérable le risque de voir celles-ci gaspiller leur énergie dans ,:les procédures
admirustratives complexes que les Etats eux-mêmes ont grand peine à respecter, et ce, au
détriment de leurs activités de développement. Ce qu'on y gagnenùt ell principe, on le
371 MPP. Section 10501.
372 DP/19901l7 §29.
100
perdrait en efficacité. S'il en était ainsi, ce serait certainement là une occasion manquée
d'associer pleinement les ONG à la lutte contre la pauvreté, mais SUltOut en faveur de la
mise en oeuvre de l'l'tape ultime et récente de la coopération te clinique qu'est le
développement humain.
§3
AU DE_LA DE LA LUTIE CONTRE LA PAUVRETE: VERS UN
DEVELOPPEMENT HUMAIN?
Si la nécessité d'axer la coopération tecluùque sur le développement humain fait
l'unanimité (1), sa mise en oeuvre ne va guère au delà de cet aspect du pllénomène (2).
D L'éclat des ambitions...
" Pendant des années, les économistes, les hommes politiques et les
planificateurs du développement ont mesuré le progrès ou le dédin a.ll.lluel
d'un pays à l'aune du revenu moyen par habitant. De ce fait, bon nombre
d'activités de développement entreprises dans les pays, étaient axées sur la
croissance économique, souvent au détriment de la dimension humaine du
développement. 11 fallait donc une nouvelle méthode de mesure du
développement -la notion de développement humain- et une nouveJ1e stratégie
pour pourvoir aux besoins des hommes". 373
Le 1er Mai 1990, le PNUD publiait un rappott sur le développement humain.3 74
Ce rapport qui se proposait d'apporter une vision plus neuve et plus fiMle, a eu un large
écho tant à l'intérieur du Système que dans tous les milieux chargés t:lnt soit peu, des
problèmes de développement.
Pour la première fois, un rappott se proposait d'aller au delà des aspects purement
économiques et quantitatifs pour pouvoir appréhender à travers un indice375 , la
dimension qualitative ck la vie des hommes. Il ne sera plus pris en compte uniquement le
revenu et la richesse à travers la croissance, mais la m<uùère dont ces ékments procurent
un bien-être social. Conlme le souligne le Rappott,
" Si la croissance du PNB est indispensable pour atteindre tous les objectifs
humains essentiel<;, l'important c'est d'<UIaJyser comment cette cr'Jissance se
traduit -ou ne sc tr;lduit pas- en développement humain dans différentes
sociétés ".376
L'accès de l'individu à un revenu convenable est S<U1S doute l '\\lne des chances
373 PNUD. Développement mondi<ll, N. Y, juin 1990,5.
374 PNUD. R<lpport fJJofldin! sur le développement 1JUm<li11. Paris, Economica, 1990 et
1991.
375 Il s'agit de ['Indice du Développement Humain (IDH).
376 PNUD. Rnpport J11ofldiil1 sur le déve1oppemeJ1tlJuJJInin. Op cil. 199(1, iii).
101
importantes offeltes p,tr Je développement, mais ne doit pas être con:iÏdéré comme la
finalité unique de l'effort humain, l'alpha et l'oméga. "Les individus ne sauraient être
réduits à leur seule dinJl:n:;iotl d'homo ecofJomicus".377
La dissociation (Ic, deux dimensions est d'autrult plus essentielle que celles-ci ne
convergent pas toujours_ Des pays à faibles revenus ont réussi à assurer de meilleurs
niveaux de développement humains par rapport à celtains autres dont les revenus sont
parmi les plus élevés dl,l monde.3 78
"La vie ne commence pas à [1.0no dollars qui est
le niveau de revenu moyen par habitant dans le monde industrialisé". 3 79 Un
développement humai n est donc possible, même avec des revenus 111 ode~;tes. Aucun pays
n'est donc suffisamment pauvre pour promouvoir un développement humain.
Selon la définition qu'en dOJlJle le PNUD,
" le développement humain est un processus qui conduit à l'éhu'gi~:sement des
possibilités offertes il chacun. Vivre longtemps et en bonne santé, ,~tre instruit
et avoir accès ~11IX ressources nécessaires pour jouir d'un Jùv~au de vie
convenable sont les plus importants. S'y ajoutent, la liberté politique, la
jouissance des droits de l'homme et le respect de soi". 380
Le développement humain ne consiste plus à assurer les condltions minimum
d'existence, mais à créer un cadre favorable à son épanouissement, en lui offrant les
différentes options possi bJ cs pour 1ui perm eUre d' éprulOU ir ses talents et parti ciper le plus
efficacement possible au progrès de sa société. Il remet ainsi en ca'Jse la tendance
séculaire et met ainsi l' !tom me au centre du processus de développement, non seulement
en tant qu'acteur, mais aussi et surtout en tant que bénéficiaire. En défiJùtive, il s'agit
d'une volonté de réaliser et mesurer le bonheur humain dans chaque soci,~té.381
La notion de développement humain va ainsi au delà de la lutte contre la pauvreté
qui a des connotations beaucoup matérielles. A cet égard, il s'agit d'une irùtiative majeure
qui mérite qu'elle focalise l'attention de la communauté mondiale impliquée dans le
développement.
Le développement humain, en tant qu'il traduit la volonté d'aller 3U delà du simple
revenu, n'est pas nouveau en soi. En effet, l'idée selon laquelle l'action de l'homme et
partant, l'ensemble des structures sociales doivent être appréciés et jugÉs en fonction de
leur contribution à l'épanouissement et au bien-être de l'homme, est très ancienne. 382
Sans pour autant remonter à la nuit des tem ps, elle apparaît en filigrane dans les écrits de
377 Ibid.
378 Ibid., 3.
379 Ibid., 3.
380 Ibid., 1.
381 Même si entre temps, on s'empresse d'ajouter que nul ne peut gru'antir le bonheur
humain et qu'il appartiellt à chacun, de décider de sa vie. Ibid.,
382 On la fait remonter au moins à ARISTOTE. Celui-ci déclarait notamment que" '" à
l'évidence, la richesse 11'(':;t pas le bien que nous recberchons, car elle est simplement
utile à autre chose ". Ibid., 9.
102
nombreux économistes et hommes politiques contemporains. 383
Cette dimension a cepencJant été éclipsée au fil des rulS, par l'intérêt excessif dont a
bénéficié la crOiSSaJICe I~c()nomique et la course effrénée aux revenus élevés, finissant
ainsi par masquer le but ultime du développement, l'être humain, jusq-'Je là considéré
comme un moyen.
Ainsi conçu, le développement humain demeure un objectif (lui a recueilli
l'unanimité que ne bénéficie pas cependant sa mise en oeuvre, en raison de l'incertitude
même de son contenu qui invite à la prudence.
2) La prudence des actes ...
Tous unruumes à recollnaitre l'objectif du cJéveloppement humain co,nme valable, le
consensus n'y va guère au delà. Des divergences considérables sont apparues quant aux
véritables raisons de 1<1 n:~gression du développement humain clurant les derJuères
décennies (a), mais surtout quant à l'introduction drulS le développemem humain, de la
liberté (b).
a) Des di ..'erKences cI'interprétation clu développement humain.
Partant de la certitude qu'aucun pays n'est assez pauvre p:>ur assurer le
développement humain, le Rapport souligne sans fard que "c'est fréquemment l'atonie
politique et non pas le manque de ressources finrulcières qui est la véritable cause de la
dévalorisation de la vie humaine". 384
Selon le Rapport cie 1991, les principales raisons du dénuement humain qui
caractérise les pays en développement sont le résultat de choix économiques irrationnels
de la part des Etats. Sont ainsi d,uls le collimateur du PNUD, les dépenses d'armement,
la mauvaise gestion des ressources publiques, des investissements non productifs et
extravagants, et la fuite des c<lpitaux, toute choses qui occasionnent un mrulque à gagner
de 50 milliards de dollars par rul. 385
Une politique de développement humain passe donc nécessaifl~mcnt par une
politique volont<ll·.iste d'arrectation des ressources. Elle se traduirait par une réorientation
des ressources publiques vers les secteurs priol1taires du cJéveloppement humain. Les
Etats doivent accorder dans leur budget, une priol1té absolue aux secteurs sociaux,
notamment en faveur des couches les pl us pauvres de la populations. 386
383 Ibid
384 PNUD Ibid. , 1991, 1.
385 PNUD. Ibid. _,5.
386 PNUD. Ibid.. 1990. Chapitre III et IV.
103
S'il est indéniable que les différents griefs p01tés contre les pays en développement
ne sont pas sans fondements, il convient cependant d'éviter de succomber aux amalgames
et aux globalisations.
En ce qui concerne p,u'ticulièrement le chapitre des dépenses militaires, le Rapport
souligne que le~i sommes qui lui sont consacrées ont progressé trois fois plus vite que
dans les pays industrialisés et qu'elles représentent deux à trois fois les d'~penses de santé
et d'éducation. 387 Selon lui, si ces pays bloquaient leurs dépenses d'armement au
niveaux actuels, ils pourraient réaliser des économies de 10 millia::ds par an.3 88
"Manifestement, la pauvreté de leurs économies n'a pas été une barrière à la prospérité de
leurs armées". 389
Si ces chiffres sont révélateurs, il convient cependant dans toute tentative utile de
cerner la question, de garder constamment à l'esprit quelques repères essentiels.
D'abord, il faut se garder de condamner de manière indifférenciée, tous les Etats qui
consacrent une part importante de leur budget aux dépenses d'armement sans tenir
compte du contexte dans lequel ils évoluent. En effet, comment ne pas hésiter pour
condamner des Etats qui ne peuvent assurer un développement humain quelconque tant
que leur sécurité intérieure et extérieure ne sont pas garanties. Comment peut-on
promouvoir une politique cie développement humain lorsque C(:S efforts sont
systématiquement anéantis par des agressions ou autres formes d'hostilités? L'exemple
type à cet égard était la situation des pays d'Afrique australe clans lesquels aucun
développement, 11 priori humain, n'était possible.
Ensuite, la respoJlsabilité du gonflement des dépenses militaires, si elle incombe
aux PVD, ne l'est pas moins aux pays industrialisés, notamment pourvoyeurs d'armes,
qui ont joué un rôle m<ljeur dans ce que l'on qualifie aujourd'hui de ~:urarmement de
certains pays en développement. Comme le notait le représentant du Maroc, " Il (le
rappott) oublie en particulier de mentionner que pendant les anJlées de gu~n'e froide, l'Est
et l'Ouest ont encourag(~ les pays en développement à s'armer contre lE: bloc auquel ils
n'appartenaient pas. Le commerce des armes était à la fois stratégique el: lucratif pour le
Nord. Vouloir aujourd'hui renclre les pays en développement seuls responsables de cette
situation, c'est ignorer J'j1Î~)toire". 390
Cette façon de pré:,cl1ter les choses a pour objectif principal de pa~;ser sous silence
ou en tout cas de mi nim iSl'I' le poicls des contraintes extérieures clues à Ull environnement
international peu propiœ
A ce titre, elle a été vivement combattue par les pays en
développement. Selon Je Groupe des 77, l'obstacle majeur à la promotion du
~~~~~~~~-- ----
. -
387 PNUD. Ibid. , 1990, :>.
388 PNUD. Ibid. ; 1991, 11.
389 Ibid. 1990, 5.
390 DP/1991/SR.22
§G4.
104
développement humain esl moins l'absence de volonté politique que celle de conditions
économiques internationales défavorables. Celles-ci passent par la résolution du problème
de la dette, le financement du développement, de prix rémunérateurs pour les produits de
base, un libre accès au marché et à la technologie. 391
Outre le caractèro:: erroné de ces simplifications, les pays en développement
redoutent les conséquences implicites de telles approches. En effet, elle p~ut constituer un
frein à la mobil isation de ressources internationales pour les pays en développement.
Ceux-ci n'auraient phn besoin de ressources financières extédeure:; puisqu'ils les
possèdent déjà et qu'il leur suffit de les employer de façon appropriée. 392 Mais au delà
de ces problèmes d'interprétation des causes du développement humain, c'est
l'introduction du critère de liberté humaine qui a suscité de nombreuses controverses.
b) De la fais<lbilité d'un indice de libetté humaine.
Plus que l'imputabilité de la responsabilité du dénuement humain aux pays en
développement, c'est l'introduction dans la détermination du développement humain d'un
indice de liberté humaine qui a irrité les pays en développement. Si l'ID E doit sa valeur à
la mutiplicité de ses dimensions, cette dernière composante a dOJlné cependant lieu à de
vives polémiques au sein clu Conseil. D,U1S son Rapport cie 1991, le PJ\\]1JD ne cachait
pas sa détermination à accorder une impoltance particulière à cetv~ dimension du
développement. On pouvait y lire que
sans liberté, le développement est incomplet. Tout au long de
H
l'histoire, des individus ont sacrifié leur vie pour accéder à la libetté nationale
et personnelle ... Un indicateur de développement humain doit donc accorder
un poids suffisant à la libelté dont jouit une société dans la poursuite de ses
objectifs matériels et sociaux. La valeur que nous accordons à des réalisations
similaires dans différentes sociétés varie suivant que celles-ci ont été accompli
dans un cadre démocratique ou autoritaire
393
H .
Tout en s'estimant conscient des difficultés en la matière394 , le l'NUD a donc pu
établir un indice de liberté 11Umaine395 et procédé à un ajustem ent de son classement
antérieur qui n'avait pas pris en compte cet indicateur.3 96
391 DP/1991/SR.23
§64 et 67.
392 DP/19911SR.25
§65.
393 PNUD. RZlpport mondial sur le développement l1Umain 1991, op cil.. 19.
394 Il reconnait lui-même qu'il est plus facile de parler de libetté que de h mesurer. Ibid.,
20
395 L'Indicateur de la liberté humaine (IU-I), s'est basé sur une étude réalisée en 1985
par le Britannique Chlw1es HUMANA qui a fondé ses recherches sur 40 critères de
libetté, parmi lesquels on peut citer la liberté de presse, la primauté du droit, les élections
pluralistes, l'égalité enlre les sexes, les groupes ethniques, la liberté d'association. V.
PNUD. Rllpport mondiilf sur le développement humain 1991, op cit.21.
396 A titre indicatif, viellnent en tête, les pays nordiques qui totalisent 36 à 381ibertés sur
105
La contestation de cette tentative d'innovation de la part des pays en
développement, se fonde sur deux éléments: sa légalité et sa faisabilité.
En ce qui concerne l es aspects légaux. les pays en développement contestent
d'abord le principe même de l'étude. Contrairement au Rapport lui-même, l'introduction
d'un indice de liberté humaine n'a pas été autorisée par le Conseil d'administration du
PNUD. Qui plus est, l'Administrateur n'a pas respecté la décision 90113 du Conseil, aux
termes de laquelle celui-ci doit consulter les Etats ou les groupes régionaux concernés
pour tout ce qui a trait au Rapport. Cette dimension du Rapport n'ayart aucun caractère
officiel, les pays en développement ont invité les Etats à n'y accorder aucune valeur. 397
Le deuxième aspect de la légalité a trait à la compétence du PNUD en matière de
droits de l'homme. En eHet, le Groupe des 77 a posé la question du droit pour le PNUD,
de s'immiscer dans le débat international sur les droits de l'homme. 398 Ni la résolution
A/RES/2688 (XXV) ni la résolution A/RES/3405 (XXX) ne donnent mandat au PNUD
de jouer au garant des droits de l'homme. Cette tâche, relève de la compétence d'autres
organismes et essentiellement, de la Commission des droits de J'homme. Le risque pour
le PNUD est donc d'alter au delà de sa compétence, mais surtout de mal aborder cette
question essentielle et sensible, et de se voir ainsi intetToger sur son véritable objectif. Il
risque à terme de perdre de vue son véritable objectif et de voir transfcnner ses Bureaux
extérieurs en bureaux d'(~valuatlon des libertés humaines, alors même (lU'il est accusé de
ne guère se manifester sur les temuns où il serait plus utile. 399
Au delà de ces aspecLs légaux, c'est le problème de la f[ùsabilité même d'une
détermination d'un indice de liberté humaine qui est au centre de l'offensive du Tiers-
Monde contre le PNUU. En dépit même du manque de peltinence de l'indicateur qui date
de 1985, alors que le monde a COJUlU des bouleversements considérables dans le sens de
la démocratisution400 , ceux-ci contestent la possibilité de quantifier la libelté. Mettant en
avant non sans raison, que la liberté est une notion à multiples dimeJjsions qui ne peut
être détachée du contexte culturel et des ruppotts sociaux des peuples, toute tentative dans
ce sens ne peut qu'impliquer des jugements de valeur. 401 Selon, l,~ Groupe des 77,
toute tentative dans ce sens ne peut être assimilée qu'ù une volonté d'imposer une vision
40, et en queue, l'Ethiopie et la Chine qui assurent chacune. que deux libettés, la libye, la
Roumanle et l'Iraq qui disposent de la note 0/40. Ibid. ,20
397 DP1119911SR.24 §41. DP/19911SR.25 §64.
DPI1991/SR.21 §76
DP119911SR.22
§66.
398 " Nous soutenons les droits de l'homme ... mais nous ne pensons pas qu'ils
devruient être une préoccupation du PNUD" décluraitle Ghanéen A WOONOR, Président
du Groupe des 77. Forum du développement juillet-août 1991, 14.
399 DP/19911SR. 23 ~63.
400 Un délégué [<usai' remarquer que le classement tel qu'il était effectué, n'était pas le
meilleur moyen de rend re hommage aux pays qui depuis 1985, cons(~ntent des efforts,
pour promouvoir la démocrutisution de leur société.
401 DP/1991/SR.23 § 44 et 66.
106
occidentale des droiLs de l'homme à d'autres nations. Ceux-ci en sont d'autant
convaincus que d'une j'arL, les indicateurs utilisés par le PNUD pour son étude sont le
fruit, non d'une équipe multiculturelle, mais d'un ressottissant d'lIn seul pays, en
l'occurrence occidental et qui plus est, "pour beaucoup, dans l'histoire récente, est liée à
l'oppression et à l'exploitation d'une bOIUle pmtie de l'human.ité" ,402 et que d'autre part,
les valeurs choisies comme indicateurs de liberté humaine sont essentiellement
occidentales, comlne en témoigne l'inclusion positive dans cet indicateur de certains
comportements sexuels entre adultes consentants, qui sous d'autres cieU)~, représentent le
plus haut degré de perversion de la nature humaine,403 sans mème oublier que ceux-ci
soulèvent de vives COJ1lroycrscs dans les sociétés où ils sont présentés comme acceptés.
Au delà de ces ri sqlles réels de subjectivité, les pays en développement craignent
que les droits de l'homme, notamment lorsqu'ils reflètent des valeurs occidentales ne
créent une situation de conditiolulalité quant au finmlcement des activitÉ's de coopération
technique. Comme le souligne non sans amertume le Représentant de Malaisie, le PNUD
" ... n'est ni un annexe des moeurs occidentales ni en dépit de ses
contributions financières, un véhicule servmlt aux pays donateur:; à imposer
des conditions sur la base de questions relevant soi-disant de:. droits de
l'homme" .404
C'est sans doute pOlir contrarier tout <unalgame et toutes vélléités :\\ ce sujet que les
délégations des pays en df~veloppement, dans leurs interventions ont, les uns après les
autres, tenu à préciser q lle le Rapport ne constitue aucunement une tentative pour redéfinir
les critères existants et énoncer de nouvelles conditions. Ils ont réaffirmé la validité du
Consensus, des Dimensions nouvelles et de la résolution 44/211 de l'Assemblée
générale. 405
Cette crainte, si elle ne doit pas être exagérée, n'est cependant pas ::ans fondements.
En effet, on assiste depuis quelques alUlées à une tentative au niveau intemational d'ériger
les droits de l'homme en principal principe-atout, permettallt de légitimer l'aide liée, voir
de s'immiscer dallS des domaines jusque là considérés comme réservés. 406 S'il peut
s'imposer dans les relation:; bilatérales, le lien entre l'assistallCe et les dmits de l'homme,
ou de manière générale, la démocratie, n'est pas souhaitable dans le ,;adre de l'ONU.
Celui-ci peut gravement porter atteinte au multilatéraJisme et pm"ticulièrement à l'image du
PNUD, dont l'impm"tiaJiLé ct la neutralité constituent l'atout majeur. Un Etat peut imposer
de telles conditions il un ,llltre, dallS ses rappotts bilatéraux, mais l'ONU ne peut le faire
402 DP/19911SR.23 §6L
403 DP/1991/SR.. 23 § (~2. DP/1991/SR.22 §66.
404 Forum du dévdoPl?l'fJJeflL juillet-août 1991, 14.
405 DP/1991/SR.24 §40.
406 La tentative d'introduire d,ut') le droit international, des notions aussi alnbiguës que le
droit d'ingérence, voire le devoir d'ingérence, est à cet égard révélatrice. Sur cette notion,
y. BETTAT! (M). Un droit d'ingérence? RGDfP, 1991/1, 639-670.
107
sans se voir accusée de p<lrtiaHté. La coopération technique des Nations Unies ne peut
être subordonnée à une condition quelconque, aussi légitime semble-t-elle être. A cet
égard, il convient de garder constamment à l'esprit la mise en garde du Secrétaire général
de l'ONU:
" Il ne fait me semble-t-il aucun doute que les violations de~i droits de
l' homme mettent 1<1 paix en danger, mais, à passer outre à la souvEraineté des
Etats, on risque le chaos. La plus grande prudence s'impose, car il ne faudrait
pas que la défense des droits de l'bomme conduise à empiÉter sur la
juridiction interne cl. souveraine des Etats. Faire peu de cas de ce principe
serait le pl\\lS sûr moyen de sombrer dans l'anarclüe". 407
CONCLUSION
Depuis 1975 qu'a d{~ réaffirmée la nécessité d'entreprendre des activités ayant pour
nature d'aider les gouvernements à renforcer leurs capacités à satisfaire ll~urs besoins, il a
fallu la crise des années 80 pour que le PNUD en fasse un sujet d~ préoccupation
majeure. Ce nouvel ébn que le PNUD entend donner désormais à cette dimension des
activités opérationnelles, bien qu'il semble trop récent pour être évalué, semble cependant
confronté à des obstaclc~; importants pour qu'on puisse dire q\\1 'il s'est orienté, de
manière décisive, dans cette voie. Ce sont ces mêmes attitudes extrêmes ·:le prudence, qui
ont empêché le PNUD, au delà du développement de capacités, d'associer pleinement les
pays hôtes à la mise en oeuvre de ces activités de coopération technique.
407 DPIIl168-40924. Section VI. septembre 1991.
108
CHAPITRE II LA MOBILISATION DES RESSOURCE~;NATIONALES
DANS LA MISE EN OEUVRE DE LA COOPERATION
TECHNIQUE
Si les activités de coopération technique de par leur nature d'activités de
renforcement de capacités contribuent à la promotion de l'autosuffisance, cette dimension
n'est pas cependant suffisante. Elle doit aller de paire avec une utilisation maximale de
l'ensemble des ressources disponibles au niveau local. Comme le souligne le CCI, si les
capacités locales ne sont pas utilisées, il est convaincu que la bataille St~ra perdue avant
même d'être engagée. 4G8 C'est en utilisant celles-ci qu'on les développe. C'est pourquoi
nous examinerons dans CI uelle mesure ces disponibilités nationales ont été intégralement
mobilisées. Nous examinerons successivement l'utilisation des compéte:lces humaines à
travers les modalités d'exécution qui tantôt entravent (SECTION I) tantôt favorisent la
promotion de l'autonomie nationale (SECTION II) et l'utilisation des ressources
matérielles (SECTION lIT).
- - - - - - - - - - - - - _.-
408 JIU/REP/89/8 , 8.
109
SECTION l
L'AITACHEMENT DU PNUD A DES MODAUTES
SURANNEES D'EXECUTION DES ACTIVITE::; DE
COOPERATION TECHNIQU E
Il s'agit de l' exéclJti on par les institutions spécialisées (§ 1) et de l'exécution directe
(§2).
§l
L'EXECUTION PAR LES INSTITUTIONS SPECV,\\USEES OU LA
MODALITE DE PREPONDERANCE DES EXPERTS.
Après avoir défi ni le contexte du principe de la primauté des institutions des
Nations Unies dans l'exécution des projets du PNUD (1) et la dégrad'ltion qui s'en est
suivie (2), nous montrerons comment cette modalité est devenul~ un facteur de
dépendance dans l'entreprise de coopération technique (3).
1) Du fQndement de la primauté des organismes des
Nations Unies en matière d'exécution des projets
L'entreprise de coopération du PNUD repose sur un principe fOlldamental qui est
celui de l'association tripartite dont les autres partenaires sont les Etats et les institutions
spécialisées.
La répartition ainsi établie, si eHe satisfait l'esprit, est cependant source de
confusions majeures,
et elle a longtemps porté préjudice à l'entreprise du
développement.409
En ce qui concerne l'exécution proprement dite, les institution:: spécialisées ont
toujours eu la primauté sur les autres agents d'exécution étrangers au Système.
Jusqu'en 1970, œ p6vilège dont jouissaient les organismes des Nations Unies était
exclusif. Pendant plus de 20 ans, ceux-ci sont demeurés les seuls agents d'exécution. Il
en fut ainsi sous le POAT. le PEAT et le Fonds Spécial.
Cependant, à P;11"tir de 1970, une brèche allait être ouverte dans cet édifice de
monopole, avec l'adoption du Consensus. Si les institutions du Système continuaient à
conserver leur primnutl~ en la matière, elles doivent désorHl<ùs s accommoder de
409 Nous reviendrons daw; la seconde partie sur la lwture confuse de celle répartition des
responsabilités.
1 10
l'admission d'organismes étrangers. Tout en affirmant avec force que les organismes
appropriés des Nations Unies sont les premiers à être pris en considération comme agent
d'exécution des projets, le Consensus autorise l'Administrateur à recoudr davantage aux
services d'entités de J'extérieur, si cela peut contribuer à accroître l'efficacité des
programmes. 410
Ce privilège initial dont ont bénéficié et continuent de Je faire, les institutions des
Nations Unies, ne procède pas d'une situation fortuite. Elle est la résultante de la
conception dominante ;J l't'poque, où l'on était [Olt convaincu que celles-,:;i avaient un rôle
exceptionnel à jouer en III ;tti ère de développement.
D'abord, en raison de leur objectivité et impartialité relative, découlant de leur
universalité, elles font plus l'objet de confiance de la part des Etats membres, notamment
des pays en développCHlcllt, dont le goût pour le multilatéralisme n'a jamais été aussi
prononcé qu'au lendcm 'l.in des indépendances. La foi était encor'~ grande en ces
institutions, qU,u1t à leur clpacité à dépasser les divergences politiques pour se consacrer
exclusivement à leurs activités techniques.
D'autre part, on cSLimait que par leur présence effective dans le monde entier,
celles-ci étaient à même de disposer de cet atout essentiel yu'est l'expérience du
développement dans diverses régions géographiques. Le CCI notait en erfet, qu'au
" cours de nombreuses années, les organisations ont accumulé une somme de
connaissances techniques sur de multiples sujets, relevant de lellr domaine
respectif de compétence et sous la conduite de leurs organes directeurs, elles
ont mis au point des politiques et des méthodes internationales pmlr appliquer
ces connaissances aux problèmes de développement. Aucun aulre système
institutionnel n' a accumulé une masse d'informations et cie données
d'expérience sur le développement qui sont comparables pm- son :unpleur, sa
diversité et son autorité, à l'échelle internationale" .411
De nos jours, malgré le recours à d'autres modalités, l' exécuti on pU' les institutions
des Nations Unies demeure la modalité la plus usitée. C'est ainsi qu'elles exécutent 80%
de la valeur totale des projets financés par le PNUD sur ses ressources cie base. 412
Si les organismes des Nations Unies ont contribué pendant trois décennies à
l'expansion des activités de coopération technique, il faut cependant admettre, qu'ils ont
donné au cours des al1S, des signes de décrépitude et des motifs d'insati~:faction, dûs à de
nombreuses défaillances et incertitudes dal1S leur mission d'exécution.
2)
La c~radation de l'exécution pm' les institutions spécialisées.
Au fil des al1S, et plus encore aujourd'hui qu'hier, le PNUD n'a cessé de reprocher
410 A/RES/2688 (XXV) §41 et 42.
411 JIU/REP178/3 §57.
412 DP/1990/9 §46.
1 1 1
aux agents d'exécution du Système, la mauvaise qualité de leurs prestations en matière
d'exécution des projets ct est allé jusqu'à envisager de les pénaliser ou de leur imposer
des sanctions appropriées, pour les contraindre à faire quelques efforts en la matière. 413
Pour le PNUD, les prestations de ces institutions sont de moindre qualit,~ que celles que
les Etats et le Système des Nations Unies sont légitimement en droit d'lttendre d'elles.
Celui-ci leur reproche leur lenteur mais surtout, leur tendance conservatriœ, se contentant
des modalités traditioJUlelles en matière d'allocation des ressources et du personnel. 414
Si ces accusations ont pris souvent des allures excessives dans l,~ but de nourrir
d'autres desseins de la part du PNUD,415 il n'en demeure pas moins qlJe le problème,
plus qu'il n'existe, est préoccupant. Il ressort en effet, des différents examens entrepris à
l'échelle du Système, que les trois partenaires sont unruùmes à reconnaître que la qualité
de l'appui founù par les institutions spécialisées a beaucoup baissé, notamment ces
dernières années.416
Ce constat a été étab li en comparaison avec les prestations d'institutions de
l'extérieur qui, devons nous le rappeler, ont été admis en trult qu'agent d'exécution par le
Consensus.
En ce qui concerne 1e deuxième élément, il faut noter que le PNUD n'a cessé de
compru'er la productivité des agents d'exécution du Système avec ceux de l'extérieur, que
sont les ONG, les bureaux d'études, les institutions de formation et de recherches. 417
Cette démarche est tOlale ment conforme à la mission de l'Adminislrateur qui doit
s'assurer de toutes les mesures pour préserver la qualité du Programme.
Quant aux causes de celte tendance à la dégradation de la qualité des prestations des
institutions des Nations 1.Jnies , elles semblent multiples.
D'abord, il conviClll de le souligner, la qualité des experts, malgr{~ les critiques et
les tentatives pour trO'Jvcr cl es sol uti ons, 418 ne s'est pas encore clans l'ensemble
améliorée. La majorité des experts ainsi recrutés ne semblent pas tOiJjours avoir les
compétences requises. Pour de nombreuses raisons ,4 19 il est difficile pour ne pas dire
exceptionnel, pour les :Jge nts d'exécution de disposer de l'expert désÏ!·é. Souvent, les
premières préoccupations de ceux-ci ne sont pas toujours celles pour lesqlJelles ils ont été
engagés. 420
413 Responsllbilité des :ll{Cflt5 d'exécution. DP/1988/19 AddA.
414 DP/1990/9 §49.
415 D'aucuns n'ont manqué de penser qu'il s'agissait d'un moyen pOlir le PNUD, de
profiter pour élargir les nClivités de son propre Bureau d'Exécution.
416DP/1990/9 §116.
417 DP/1990/9 §49.
418 JIU/REP178/3
et lARKOVICH (S.S). Le Prognunme des Ni/lioIS Um'es pour le
Dé"veloppement Op cit..
419 ZARKOVICH (S.S). Op cil., 27.
420 Ibid. , 33.
1 12
La difficulté est encore plus grande aujourd 'hui pour le PJ'illD de disposer de bons
candidats, en raison du c~ractère peu compétitif des rémunérations offertes. Il ressort
d'une étude comparative du PNUD en 1987, que les niveaux de rémunérations, offerts
par le Système, aussi bien aux experts qu'aux consultants, sont de 20% :1 30% inférieurs
à ceux proposés sur le marché de l'emploi. 421 Cet écart, il ne fait semble-t-il aucun
doute, réduit considérablement les cha.nces du PNUD de s'assurer les services de
nouveaux et meilleurs calldidats. 422
Plus grave, le Système est confronté à une hémorragie persistante de compétences,
les meilleurs candidats préférant en fin de contrats ou en rompaJlt ceux-ci, aller en quête
de meilleures perspectives daJIS le secteur privé, daJIS les institutions de Bretton Woods,
dans les Banques régionales de développement ou aux Communautés f:uropéennes. 423
Si cette tendance se poursuit, il est fort à redouter que le PNUD ne soit confronté dans les
années à venir, à une véri table érosion de ses capacités professionnelles et techniques,
avec les effets négatifs graves sur l'appui aux différents prograJnmes opérationnels.
Outre ces difficultés liées à l'institution expert, l'une des raisons essentielles des
résultats peu satisfaisaJlts des agents du Système, en matière d'exécution des projets, tient
au volume sans cesse croissa.nt des activités sur le ten-a.in. L'on touche là l'un des défauts
majeurs du projet en tant qu'instrument des activités opératiolUlelles de dÉveloppement.
Les examens et discussions entre les principaux partenaires, font ressortir que les
institutions spécialisées sont débordées par le nombre de projets, nettement au delà de
leurs disponibilités en persoJlnel pour les superviser. Il n'est pas ainsi rare, qu'un seul
fonctionnaire d'une institlltion d'exécution, qUaJld il n'est pas du siège, soit chargé de
suivre une quaralltaine de projets de tailles diverses. 424 Il va sans dire que dans ces
conditions, la couverture technique et celle de gestion s'en trouve gravement amenuisée.
Cette tendance inJl~tjonniste en matière de projets, qui déferle SUl' le Système des
Nations Unies de manjl~Te Ù l'étouffer, n'est rien d'autre que le résultat de l'expansion
extraordinaire des acti Vitl~S de coopération techniqu e entreprises par les institutions
spécialisées au titre de leur budget ordinaire.
Enfin, les résultats de moins en moins performants, des agents d'exécution du
Système, tiennent pour une bonne part, aux carences techniques de celles-ci. Depuis
longtemps, on a commencé à émettre des doutes sur le niveau de compdence technique
de celles-ci, dans leur domaine d'activité respectif. Ces impressions OlE été confirmées
lors des examens qui révèlent que celles-ci, ont de nos jours, des di fficultés réelles
- - - - - - - ~ - _ . -_._--
421 DPI 1990/9 § 122.
422 Une des principaJe~> institutions faisait remarquer que c'e5t uniquement grace à son
propre réseau de "cont~cts", qu'elle peut encore obtenir le concours de personnel qualifié,
aux taux actuellement en vigueur. DP/1990/9 § 122.
423 DP/1990/9 §112.
424 Ibid. §118.
1 13
d'accès aux techniques de pointe dans leur domaine. mais surtout, qu'elles n'ont pu
mettre à jour et développer leurs propres connaissances dans certains secteurs. 425 Il
semble à cet égard que ce soit l'expansion croissante de leurs activités, q'JÎ ait entraîné le
retard à ce niveau. Alors CJue le volume des informations s'accroissait comtamment et que
leur politique de développement évoluait, celles-ci sont devenues trop générales pour
qu'elles puissent être appliquées à cles activités nationales spécifiques, sans un effort
d'adaptation considérable.
Même si celles-ci avaient réussi à se maintenir en centres cI'ex,:ellences, de la
science et de la technique, il n'est guère certain que la situation soit meilleure, les
procédures et politiq ues en vigueur en matière de recrutement des expert:; ne garantissant
nullement, l'utilisation appropriée cie ces clonnées potentielles. En erret, les projets
exécutés de nos jours p,lr jes institutions de l'ONU, le sont par des experts et consultants
recrutés en dehors cie j'institution qui les emploie. Bien que celles-ci jisposent sur le
tel1~ain, d'un Conseiller Tecl1niql.Je Principal (CTP) , la réalisation du projet revient
principalement à l'expert qui, en raison de sa provenance exteme,
n'est pas
nécessairement au courant des informations sur le développement, détenues par
l'institution qui le recrute. Da.ns ces conditions,
" on peut difficilement s'attendre à ce que cles experts, sans parler des
consultants à court terme, aient une connaissance plus que superGcielle de
toutes les informations et données d'expériences que possèdent les
organisations ... La contribution qu'ils apportent sur le pl311 techniqlle est bien
plus fondée sur leurs connaissances personnelles que sur l'expérience des
institutions qui les ont recrutés". 426
L'on peut s'apercevoir aisément, que disp31"alt ainsi l'un des atouts des institutions
des Nations Unies, en tant qu'agent d'exécution, qui est l'ampleur inégalée de leurs
connaissances sur les problèmes de développement, après celui dE: l'universalité.
L'abondance n'est pas l.Jtilisée de m31uère efficace tandis que son universalité au lieu
d'être source de diversité, pêche par sa généralité. L'effritement cie cet atol.Jt de
compétence uJuverselle porte ainsi un coup sévère, à la modalité d'exécution par les
institutions spécialisées, déjà par ailleurs accusée de perpétuer la dépenda.nce plutôt que
de la résorber.
3) L'exécution par les institutions spécialisées ou le cycle <le la
dépendance.
Le coût élevé cie celte modalité (a) n'a pu se justifier au rcgmd des résultats
médiocres obteJ11.J s (b).
425 Ibid. §135-136.
426 JIUIREP178/3
§7ü.
114
~ Le coût
La maîtrise des dépenses d'experts constitue depuis deux décennles, le problème
qui a hanté le PNUD, sans qu'aucune solution satisfaisante ne soit en vue. Déjà en 1976,
le Conseil d'administration marquait son exaspération deva.nt la croissance exponentielle
du coût des services d'experts et commandait au CCI, une étude dans laquelle il lui
demandait d'établir
"... le schéma d'une étude approfondie indépendante sur le rôl,~ des experts de
l'assistance au développement, compte tenu des aspects pertinent~ des nouvelles
dimensions de la coopération technique et de la nécessité d'améliorer le n.pport efficacité-
coût", tout en mettant particulièrement l'accent sur la possibilité d'adol'ter des formules
novatrices en ce qui concerne la fourniture des services d'experts, et sur la manière de les
appliquer et notamment, sur les solutions susceptibles d'être substituées à l'utilisation
traditionnelle des services d'experts. 427
Au moment où le Conseil faisait la requête, la situation était embarrassante. De
1972 à 1976, les dépenses au titre des expelts avaient augmenté de 60% et fini par
~
c~
représenter les deux tiers des dépenses totales du PNUD au titre des proi'~ts. 428
De nos jours, la situ;ltion a peu évolué. La pmt des ressources du :PNUD consacrée
au traitement du personnel international est encore exagérément élevée. Elle constitue
environ 50% de l'ensemble des dépenses au titre des projets. 429
L'aspect dramatj(.J.uc du coût extrêmement élevé des ressources consacrées au
traitement des experts, est qu'elle ne favorise pas l'objectif d'édification d'économies
autonomes puisqu'il entrave l'utilisation des compétences locales. En effet, il ressort
qu'avec des traitements moins élevés, le Système des Nations Unies pOllrrait disposer de
compétences locales de meilleure ou même qualité, que les expelts. L\\ln des aspects les
plus dramatiques est qlie la croissance des ressources consacrées aux ex:pelts va de pair
avec le fait que les pays cn développement sont de plus en plus capables de planifier,
d'orienter et d'exécuter !cllt" propre programme de développement. 430
De
même,
l'orientation
excessive
sur les
services
d't~xperts, réduit
considérablement la part des ressources consacrées aux autres dimensions, d'ailleurs plus
essentielles, que sont la formation et l' éq uipement.
Dans son rapport sur le
développement humain, le PNUD recoJlJlaissait que "le problème qui Sl~ pose est qu'une
pattie excessive ... sert à payer les traitements élevés des expelts étrangl~rs, au détriment
du renforcement des insl.ilulions et des compétences locales". 431
427 JIU/REP178/3 §2.
428 Ibid. §1.
429 DP/1989/l3 Add.1 § 10.
430 JIU/REP173/3 §1.
431 PNUD. RilpportmondilllsurledéveloppementlJUlnilùl Opeil: ,19'~1, 64.
l 15
Dans certains pays en développement. l'assistance extérieure consa(;rée au paiement
des traitements et aux r';Ji~; de voyage du persoJlnel international, est troi~: fois plus élevée
que le hudget de la foncl iOIl publique de ces pays.432 On poun'ait aussi S'~ demander avec
le PNUD, pourquoi
Ulll~ partie de ces sommes ne pOlln'ait-elle pas êtr~ plus utilement
consacrée à doler le pa:,'s. d'institutions adéquates et de personnel formé. 433 Une telle
situation aurait pu se jU::lifier si les résultats obtenus étaient à la hauteur de l'énormité des
fonds engagés à cet effet.
lLLl..e risque de péreJuusalÏon
Institution centrale de la coopération technique, et plus encore dans la modalité
d'exécution par les inslitlltions spécialisées que dans toute autre, les Experts n'ont pas
toujours cependant disposé d'une bonJle compréhension de leur mission, d'où, une
insuffisance de lellr pnlt quant à assurer la durabilité de leur entreprise.
Pendant
longtemps, ceux-ci au lieu de s'occuper des travaux de conception et de formation, se
sont enlisés dans des tiiches d'exécution qui doivent être normalemenc assurées par le
personnel local des projets. 434 Cette situation qui se comprenait enCOi.'e à l'époque du
système OPEX,435 l'est moills aujourd'hui à un moment où on estimE que les pays en
développement disposent de compétences à cet effet. Quoi qu'il en sOlt, il s'agit d'une
utilisation peu judicieuse des compétences étrangères qui ont beauc(lup à être utiles
lorsqu'elles sont utilisées aux tâches de formation, d'orientation, d' E'ncadrement. Ce
serait le moyen d'éviter que la durabilité de leurs travaux ne soit compromise dès leur
dépalt, ce qui constitue le principal défaut de leur emploi aux tâches d'exécution. A ce
propos, il convient de s'arrêter quelques instants sur l'institution des 11Omologues qui
pour corriger cet inconvénient, a été de peu d'utilité.
L'institution homologue est étroitement liée à celle de l'expert. L'homologue peut
être défini comme un technicien local qui est associé à la mission de l'e):pelt, pour suivre
de près les travaux que celui-ci réalise, apprendre de ce denuer la mruuère de diriger les
travaux, afin cie se qualifier lui-même pour prendre la relève quruld celu:L-ci aura quitté le
pays. Elle était donc conçue comme un moyen de transfert de :iavoir faire, de
"nationalisation des compétences de l'expelt" et un moyen d'assurer ainsi la durabilité des
projets de coopération tec1l1uque.
432 PNUD. Rllpport mondiill sur le développement l1UJnaifl. Op cil. , 1~'90, 7.
433 Ibid., 1990, 7.
434 " conseiller étranger. l'expert n'est pas là pour faire lui-même le travail mais pour
mettre ses connaissance:'> t.echniques au service d'une tâche que ll~s gens du pays
accomplissent eux-même:; ". L'Expert. IJu/leejfl d'informatiofl de J'é/ssi~'télflce tecl1f1ique.
N 60, février 1960, 7.
435 V. FEllER (G). tlne création originaJe des Nations Unies en matière d'assistance
lcchnjque: l'aPEX. Ar!),. 1959,522-542.
1 16
Ainsi conçu et perçu, Sl le mécanisme de l'homologue pouvait constituer une
satisfaction pour l'esprit. il a, par contre, soulevé en pratique, de nombreux problèmes de
sorte que les résultats se sont situés aux antipodes de ceux escomptés. Ces problèmes
sont relatifs à la nature même de l'institution, mais aussi aux rapports plus souvent
conflictuels que constructifs entre les deux pattenaires.
En ce qui concerne le premier élément, contrairement à ce que l'on poulTalt croire
d'emblée, les fonctions d'homologue ne sont pas à la pOltée de qui le veut. L'efficacité de
l'institution varie cons.idérablement d'un projet à un autre. 436 Pour cerlaines catégories
de projets, comme les projets de démonstration, l'homologue peut s'avérl~r concluant. Ce
sont des projets relativement simples, qui consistent comme leur nom l'indique, en la
démonstration d'un mat(Tiel ou d'une machine. Toute personne peut acqlJérir rapidement
les connaissances tenant au mode de fonctiolUlement et aux garanties J:echniques pour
autant qu'elle dispose d 'li ne petite qualification.
Par contre, il en va tout autrement pour les autres catégories que sont
respectivement,
les
projets d'organisation et les projets d'organisation et de
recherches. 437 Ces catégories se caractérisent par leur ampleur et leur complexité
croissante. Elles nécessitent donc comme homologue, un technicien hautl~mentqualifié et
expérimenté. Condition d'::lulant difficile à satisfaü'e, que c'est justement ce genre de
personnel qui fait cruelkll1CllI. défaut dans ces pays et dont on ne peut raisonnablement
espérer en disposer qU'tille fois le projet terminé. 438 Toute autre personne ne remplissant
ces conditions, sera de peu d'utilité car il est fort ù pm'ier qu'elle ne puiss~ être en mesure
de jouer le rôle qui lui SCt",l dévolu.
Dans les cas où l'on réussit à disposer d'un homologue qui remplit les critères de
compétence au regm'd dl' l:t nature du projet, l'efficacité de l'cntrepl'ise a été compromise
par l'impossibilité pour les deux partenaires d'instaurer un climat propre à relÛorcer la
compréhension et la confiance.
Dès le dépmt, la COlllln1111ication de fond à fait défaut entre les deux institutions.
Chargé en fait et en droit de suivre la gestion quotidieJule du projet, aux côtés de l'expert,
l' homologue a cepenchl111 été vite marginalisé. Lorsque les experts Hai ent chefs ou
directeurs de projet, ce fi lli fut pendant longtemps le cas, celui-ci a eu du mal à intégrer
son homologue. Au lieu d'établir un contact utile avec celui-ci sur le terrain et s'efforcer
de résoudre avec lui les problèmes quotidiens, ceux-ci ont en général ncull:i la tendance
fâcheuse à s'en référer :,;ystématiquement au siège ou bureau de leur institution, pour
rechercher les solutions aux problèmes auxquels ils étaient confrontés. Celle pratique de
se fier systématiquement <1 lellr administration d'attache, n'a fait qu'accentuer le fossé
- - - - - - - - - -....~.---
436 ZARKOVICH (S.S). Op cit.. 35 à 47.
437 Pour la distinction (ks différentes catégories. V. ZARKOVJCI-J (S.S>. Ibid.
438 Ibid.
117
entre les deux p;utenairl's.
La communication ayant f~ùt défaut dès le départ, l'institution a manqué de bases
solides de collaboration, le personnel international manquant l'occasion de mettre
l'homologue
dans le:., conditions qui permettraient à celui-ci
de s'acquitter
convenablement de sa tilche. Il va sans dire, que cette tendance n'est sûrement pas le
meilleur moyen de di,ltogue et de concertation, pouttant indispensables à l'oeuvre
entreprise.
La margülalisatioll initiale de l'homologue ne pouvait qlle conduire l'expert,
inexorablement, à la dCTive à une suffisance, débouchant à terme, à une appropriation
personnelle du projet. Animé par la volonté légitime de réussir celui-ci, en en faisant un
problème perSOJUle1, sinon d'honneur, l'expert mène cie mruüère solitaire le projet, sans
faire grand cas de l'hoHlologue et du personnel local. Sans considération suffisrulte pour
les capacités locales, le projet se confond à la personne de l'expert, l'homologue ne
devenant qu'une simple présence. SrulS pouvoir de clécision, cie plus en plus marginalisé,
celui-ci sombre dans le découragement et la frustration morale, réduisrult clu même coup,
considérablement, ses chances de pouvoir réellement assurer ses responsabilités
ultérieures, c'est-à-dire la relève dans le domaine considéré.
Sa motivation est d'autant plus difficile qu'il ne jouit pas d'avrultages à l'instar de
l'expert. En effet, il convient de souligner que les disparités de traitements et de salaires,
sont considérables entre les deux institutions, et qu'elles ont fini par influencer leurs
rapports. Les deux travai llent dans des conditions de vie totalement inégales. Des
nationaux qualifiés côtoient des experts surpayés. 439 Outre les avantages matériels
énormes en traitement ou en nature dont jouit l'expert, celui-ci dispose de considérations
et de crédibilité jugées souvent excessives, par les homologues qui éprouvent des
difficultés à accéder à leur propre administration.
A ces difficultés de communication et de disparités de traitement, il est important de
souligner la volonté souvent manifeste des experts de s'éterniser. Au lieu de travailler à
ne pas se rendre indispensable, en assurrult la formation de l'homologue, celui-ci cherche
plus à se maintenir, ignora.nt ainsi sa mission finale. C'est ainsi qu'on constate, au terme
d'un projet, que l'homologue ne peut nullement assurer la relève, quand l'expert
n'invoque le manque de volonté, si ce n'est J'incapacité de celui-ci, à s'améliorer. Il s'agit
manifestement là d'entraves à la responsabiJisation qui, pour ne pas être fréquentes, n'en
sont pas moins d'une .I~r;lvité intolérable, la dimension essentielle des activités de
coopération étant occull.(~c. De telles attitudes traduisent le plus souvent, la tentative de
dissimulation de l'incapacité de l'expert, à faire aboutir un projet et dont les chances
d'emploi ailleurs qu'au l'NUD sont hypothétiques. Toutes choses qui ont fait que dans la
pratique, le rôle de l'honologtle a été réduit à celui d'un agent de liaison entre l'expert et
439 PNUD. Rilpport l11ond";1.1 sur Je dé'veJoppemeJlt JlUn1ilill Op cil. , 19S0, 6.
1 18
les autorités locales.
Conscient des effets négatifs des disparités énormes de traitements et autres
avantages entre le personnel local et international, le PNUD a tenté de résoudre le
problème mais d'une mruüère globale, en prenrult en considération, tnut le personnel
national affecté aux projets. C'est ainsi qu'en 1989, celui-ci a envisagé le versement d'un
complément de traitement au persorulellocal du projet. Partrult de la constatation que de
nombreux pays éprouv<lient des difficultés énormes à attirer et retenir à leur service, des
nationaux hautement qva.! ifiés, capables de remplir des fonctions officielles, le Conseil
d'administration a demalHlé dall'> sa décision 89/22, à l'Administr<lteur, de lui décrire les
différentes options possibles, tendrult à permettre l'utilisation des fonds du PNUD pour
offrir des incitations, sous forme de compléments de salaires en nature ou en espèces, au
personnel gouvernemental essentiel, patticipant à la formulation et à l'exécution des
réformes, de projets ou de programmes.
Le mécanisme de l'C'cotlrs à des versements complémentaires, tel qu'il est envisagé
par les donateurs, peuL sembler assurer une certaine efficacité dans les activités de
coopération technique. Comme le souligne le PNUD, lorsqu'un gouvernement ne peut
fournir un appui local suffisrult aux projets, leur viabilité et leur durabilité sont
compromises. 440 A cel '~g;lrd.le versement d'un complément s'avérerait utile, du moins
pour attirer, maintenir le'; compétences locales et permettre à celles qlJi sont déjà engagées
dans les projets, en l'occurrence l'homologue, d'accomplir sa tâche clans des conditions
matérielles satisfaisrultes. Le système pourrait être ainsi considéré comme un moindre
mal, puisqu'il assure tout au moins, la vi<lbilité de projets souvent prioritaires. C'est
pourquoi, il n'est pas sans exercer un certai n attrait sur les donateurs.
Le mécrulisme pré::cnLe cependrult plusieurs inconvénients.
L'inconvénient majeur du finrulcement des compléments cie tr<litement au personnel
local est le risque de perpétuation de la dépendrulcc. Comme le souligne l'Administrateur,
cet appui pouvant aller' à l'encontre du but recherché, en ce qu'il ne favorise pas un
développement autonome durable. Les <lgents nationaux se trouvent :ùnsi en état de
dépendance. devenant ai I1si tributaires de l'assistance extérieure.
Outre cet aspect majeur de contrariété avec la recherche de J'autonomie, le
mécanisme peut engendrer des dérèglements divers. C'est ainsi qu'il peut entraîner des
surenchères inutiles, tous les donateurs riSqUrult de se disputer les servj,:;es de quelques
personnes estimées compdentes. Dans ce jeu, il n'est pas évident qu·~ le PNUD soit
gagnant, puisqu'en la matière, il ne dispose pas de la même capacité fil1rulcière que de
nombreux autres donateurs, tant bilatéraux que multilatéraux.
Aussi, le système petit-il inciter le persoJUlellocal, lorsqu'il le peut, à faire perdurer
440 DP /1990/22 §6.
Il 9
le projet dans le seul blJt de profiter au maximum des avrultages liés à la situation. 441
De même, il peul: entraîner des distorsions dans l'administration nationale, en
suscitant une course crfr(;née aux projets, et créer des sentim ents de frustration et
d'itTesponsabilité, pour lou:; ceux qui ne bénéficient pas de ces facilités, T'arce que n'étant
pas dans des projets, d';nnant qu'il n'existe pas de critères sérieux ou objectifs prouvant
qu'ils sont non méritants. 442
Enfin, le système mct le personnel local dans une situati on de subcordination vis-à-
vis du persorulel interJwliollal, puisque le versement de ces compléments est assuré par
l'expert.443 Celui-ci devieJlt alors en quelque sorte l'employeur du persoJJJlel national, en
l'espèce de l'homologue. L'introduction de cette dimension, à n'en pas douter, peut
considérablement modifier la nature des relations entre les deux institutions, les faisant
ainsi glisser d'une relation de coopération, à celle de subordination et d'aliénation. Il
s'agit là du meilleur moyen de marginaliser encore plus l'homologue. Il peut affaiblir la
coopération et il est évident que de telles relations, ne sont pas celle:; envisagées au
départ, entre les personnels J1<1.tional et international. Le mécanisme peut engendrer des
effets beaucoup plus destructeurs que l'hypothétique motivation dont on espérait y retirer.
Pour toutes ces raisons, tenrult tant aux risques de perpétuation de la dépendance
aux distorsions drulS les dispositifs nationaux de paiements, qu'aux eff ~ts dissuasifs et
perpétueurs du cycle de la dépendrulce, les gouvernemeJlts des pays en dt~veloppementet
certains donateurs ont fermement rejeté l'initiative. DrulS l'étude commandée par le
Conseil d'administration, l'Administrateur, après avoir envisagé trois scénarios de
versements, a cependant conclu au caractère inopportun, sinon dangefl~ux, d'une telle
pratique, sur la recherchc de l'autosuffisance à long terme. 444
Il convient cependrult de souligner que de nombreux donateurs dont le PNUD y
procédaient auparavant.
Le PNUD effectue déjà des versements de ce genre à titre exceptionnel. Son
mécanisme constitue en fait, la première version que l'AdmiJùstrateur avait proposé à cet
effet au Conseil d'administration. 445 C'est un système restrictif prévu par le Mtlfluel des
Projets et Progr<lmme.~,A46 Celui-ci autorise en effet, le versemcnt de prestations
spéciales aux fonctionnaires IHltionaux affectés aux projets, pendant une période ne
dépassant pas six mois. Toutefois, l'Administrateur peut approuver un tet versement,
pour une période de pins '.le six mois, à condition que le gouvernement s'engage à
441 DP/1990/22 §17.
442 Ibid.
§17.
443 Ibid. § 16.
444 Ibid. § 1O.
445 Ibid. § 19,
446 MPP Secti on 30400.
120
prendre la relève à une datc déterminée. 447
On peut cependant s'interroger sur la peltinence de ces deux clauses restrictives,
que sont le délai de six mois et l'engagement du gouvernement pour une clate déterminée.
En ce qui concerne le premier élément, il ne semble COl1"eSpondre à aucune date critique
dans le cycle des projets. S'il est vrai que le mécanisme des traitements complémentaires
a été institué pour assurer une meilleure mise en oeuvre des projets de coopération, en
assurant leur viabilité, il ne semble y avoir de raison de l'intelTompre au terme de six
mois, si cette échéance ne coincide pas avec la fin effective du projct. J\\utrement, cette
technique restrictive poun'a encore s'avérer plus dommageable, car al! moment ou le
soutien financier du PNUD sera inten'ompu, toutes les condi~ons ~;eront réunies pour que
le personnel national ~;OiL moins à même de poursuivre sa tâche, ayant perdu les
conditions de vie acceptables auxquelles on avait alors commencé ù l'accoutumer. Les
effets seront d'autant plus cat~lstl'ophiques que ce sera non plus en débm, mais en cours
de projet que celui-ci sera confronté au problème. Loin d'être résolu, le problème aura été
retardé.
C'est pourquoi, il est indispensable pour le PNUD, cie rechcrch{~r des solutions
durables et d'abandonner ces palliatifs. Soit qu'il s'interdise d'assurer les versements
complémentaires pour favoriser la recherche de solutions autonomes de développement;
soit qu'il va jusqu'au bout de cette logique, en assurant intégralement ces versements
jusqu'au terme du projet.
En ce qui concerne ensuite la clause d'un engagement ferme du gouvernement pour
l'assistance du PNUD au clelà de six mois, elle aurait à gagner en effica::ité, si une date
déterminée uniforme était fixée entre les deux partenaires, au lieu que celle-ci soit
négociée projet par projet. Cette approche clu cas par cas, peut donner lieu à des relations
d'influence, chaque national ayant plus à l'esprit, d'assurer auprès des autorités, le
succès du dit engagement, mais aussi pour la plus longue durée possible. Les
préoccupations personnelles immédiates peuvent ainsi prévaloir sur celles de mise en
oeuvre effective du projet, donc de sa viabilité.
Ensuite cette restriction semble d'autant plus difficile à comprendre qu'elle ne
correspond à aucune logique. S'il est vrai que l'initiative vise à remédier aux incapacités
des gouvernements en ce domaine, il est peu probable, pour le moins que l'on puisse
dire, que la situation financière s'améliore suffisamment, au cours cie quelques mois, de
sorte à leur permettre cl ',ISS\\lrer à terme cette obligation. L'on peut bien se demander si les
quelques engagements pri:.; en la matière par les gouvernements, ne leur ont pas été
atTachés plus sous la j'rc:;sion clu PNUD, qu'ils ne sont le véritabl e résultat d'un
engagement vol on Laire. sur 1a base d'une meilleure perspecti ve financière à court
447 DP /1990/22 §20.
12 1
terme. 448 Il n'est pas surprenant qu'en général, le PNUD continue à l':nsurer au delà de
cette date.
Cette dernière restriction, à l'instar de la première, ne semble donc être
d'aucune utilité particulière.
Bien que prévu officiellement, le mécanisme des versements complémentaires
demeure cependant occulte, en ce que les dépenses effectuées à ce titr'~, n'apparaissent
pas dans les dépenses de coopération technique. 449 En effet, le PNUD refuse de les
considérer comme une composante de la coopération technique pour deux nùsons
essentielles.
D'abord selon lui, une dissimulation de ces dépenses drulS les activités de
coopération, nuirait gravement aux efforts de développement, car elle diminuerait
l'efficacité de la coopération technique, en trult que moyen de transfert de technologie et
de formation. La deuxi ème raison aurait trait à son coût extrêmement o.iléreux. Il ressort
en effet, qu'un grand nombre de tâches exécutées par les experts, pourrait être confié à
moindre frais à des nationaux qualifiés, si les gouvernements étaient (:n mesure de les
attirer par des incitations.
Quoi qu'il en soit, cette procédure occulte n'est pas sans inconv,~nients majeurs.
Dans son rapport à ce sujet, l'Administrateur reconnaît lui-même que cette absence de
transparence peut aboutir à une situation inextricable. Elle peut en effet engendrer des
arrangements divers, dont l'ampleur et la durée sont indéterminées, et 'lui peuvent finir
par s'institutiolUlaliser et faire ainsi perdre de vue, la nécessité de parvenir à des solutions
durables. 450
Compte tenu de tom ces inconvénients, il s'avère que pour attrayant qu'il soit, le
mécanisme des financements complémentaires s'avère être un obst:ic1e majeur à la
réalisation de l' objectif eS~ienticl de la coopération technique. La finali lÉ: de ce1Je-ci n'est
pas de réaliser des taux d'exécution élevés, mais d'assurer la durabilité des activités ainsi
mises en oeuvre. Or ù cct égard, le système est nuisible. C'est pourg uoi, il convient
d'observer la plus graJHle prudence pour toute initiative pour la moclalitÉ~ d'exécution par
les institutions spécialisées. La même prudence doit prévaloir en ce qui concerne la
modalité d'exécution directe et qui, contrairement aux attentes, n'a pu pallier les
insuffisances de l'exécution par les institutions.
448 Le PNUD souligne ltli-même qu'en raison de la situation budgétulre extrêmement
difficile de ces pays, il Ile peut verser des prestations spéciales au personJlelnational car il
n'est pas réaliste de s'atlendre qu'il s'engage fermément à augmenter, à court ou à moyen
terme, les traitements en question. DP/1990/22 §22.
449 Ibid. §13.
.
450 Ibid. §24.
122
§2 L'EXI:CUTION DIRECTE OU MODALITE D'EXCELLENCE DE
LA SOU) -TRAITANCE.
Nous examineron:; sa pûltée (1) avant de démontrer comment celle-ci constitue une
entrave à l'objectif de d(:wloppement autonome (2).
al Le cOlllqte historique et législatif
L'exécution directe est la modalité par laquelle le PNUD exécute lui-même ses
projets. Il s'agit d'une mocJalité patticulière car comme nous l'avons déjà mentionné,
celui-ci n'exécute pas en principe ses projets. Les activités dont le ?NUD assure le
financement, sont confiées à des agents d'exécution qui sont essentiellement les
institutions de l'ONU et de manière accessoire, des entités de l'extérieur.
La modalité d'exécution directe trouve son origine dans le Rapport Jackson, qui
soulignait que le PNUD pouvait entreprendre à titre "exceptionnel"
l'exécution de
certains projets, dont le cas le plus probable serait celui de " projets pluridisciplinaires, où
des retards se produisaient alors fréquemment, par suite d'un conflit de compétences,
quant à l'institution spécial isée qui devrait assurer la responsabilité princi)ale ".451
Si l'idée n'a pas été explicitement reprise pat' le Consensus, I)nla perçoit en
filigrane dans les dispo:;Ïtions relatives à l'exécution des projets. En effet, comme déjà
mentionné, le Consensus, tout en réaffirmant le rôle prépondérant de:, institutions de
l'ONU en la matière, autorise l'Administrateur à recourir à d'autres entités en dehors du
Système, si cela pouvait accroître l'efficacité des programmes. Si cette efficacité peut être
la mieux assurée au moyen d'une exécution par le PNllD lui-même, il n'y a donc pas de
raisons, que celui-ci s'exclue de ce bénéfice. Telles sont, en quelques mots, les
conditions d'apparition du PNUD sur le marché de l'exécution des projets.
Pour s'acquitter cie cetle nouvelle mission dont il a été ou s'est toujours tenu à
l'écart, le PNUD devrait mettre sur pied les structures adéquates. C'est ainsi qu'il créa en
1976, le Bureau d'Exécution des Projets (BEP) et baptisé pl us tard, Bureau des Services
d'Appui aux projets (BSP).452 Ce bureau interviendrait dans des situaLions nécessitant
des activités de caractère spécial ou une réaction plus rapide, qu'en pas,ant par le canai
habituel des Nations Unies. Les domaines de compétence du Bureau sont énumérés de
manière limitative. Ceux -ci s'étendent aux catégOl-ies suivantes de projets:
451 Etude de 1,1 capac1k du ,~:vsCème des Ni/cions Unies pour Je Dé~/dopl}emenc. Op cie.
chap 5, 128.
452 Ce changement de dénomination selon l'Administrateur, répond à la véritable nature
du Bureau qui s'occupe lTloins d'exécution que de fournitures de service::.
123
a) Projets pluridisciplinaires et intégrés;
. b) Projets ne relevant pas de la compétence d'une institution patticulière;
c) Projets individuels nécessitant une gestion et un encadrement généraux, plutôt
qu'une assistance technique sectorielle;
d) Projets pour lesquels le PNUD pourrait apporter une assistance spéciale,
prenant la forme de plans de financement particuliers ou d'arrangements, concernant des
investissements complémentaires. 453
Lorsqu'il est désigné comme agent d'exécution, le BSP peut lui-nême réaliser le
travail ou comme c'est le cas le plus fréquemment, le sous-traiter à des entités de
l'extérieur. Modestes au départ, pour ne pas dire marginales, les activités du BSP ont
connu une expansion extraordinaire, à partir de la deuxième moitié des années 80 pour
devenir aujourd'hui l'un des principaux agents d'exécution des projets du PNUD. C'est
ainsi que de 1984 à nos jours, la pat't du BSP dans l'exécution des projEts du PNUD est
passée de 6,7% à 9,5% du financement au moyen des ressources de base 454
Cette part ne permet pas cependant d'avoir une idée exacte de l'ampleur des
activités de celui-ci, car le BSP exécute de nombreux autres projets financés par diverses
autres sources, tant bilatérales que multilatérales. C'est ainsi qu'il exécute presque
exclusivement, les projet:> et programmes financés pat' les Ressourcl~s Spéciales du
Programme, les fonds g(:rL':; par le PNUD, les fonds d'affectation spécia!.e du PNUD, de
même que ceux assurés par les fonds multilatéraux du FNUAP, du FNûLAD et enfin,
les services de gestion pour les donateurs, UUlt bilatéraux que multilatémux, comme la
Banque Mondiale, le FIDA. 455
C'est ainsi qu'on le retrouve comme organisme coopérateur dans les projets
exécutés par les gouvernements. Il assure les services de gestion porr le compte de
donateurs bilatéraux et 111llltilatéraux dont notamment la B~Ulque Mondiale, et comme
gérant des passations de marché ou agent celtificateur, pour les bénéficiaires des
subventions du Japon ou comme administrateur des prêts pour des projet> financés par le
FIDA De même, il joue Je rôle de coordonnateur des programmes de réinsertion et de
relèvement des personnes déplacées et des réfugiés, de retour dans leur pays.456 Autant
de domaines d'interventi on dont il convient de tenir patticulièreme nt compte, si l'on veut
apprécier l'ampleur exacle des activités de ce service, modestement dénommé Bureau et
qui en réalité, s'apparente à une dimension essentielle du PNUD, mais SUltout, si l'on
veut mettre en exergue, les risques que celte modalité peut faire courir à l'entreprise de
coopération technique.
453 DP/1990/9 §248.
454 DP/1990/9 §256.
455 Ibid. §252.
456 Ibid. § 252.
124
bl Les ri~~ques de l'exécution directe.
Ils sont relatifs à l' :lltération du principe du tri partisme qui pelt entraîner une
relative exclusion des in:,titutions spécialisées et donc, une certaine méfiance.
L'exécution directe, telle qu'elle a été longtemps pratiquée par le PNUD, aboutit
incontestablement à la modification de la répartition des compétences teJles qu'instituées
par les Nations Unies. 1~lle revient en fait à ramener de trois à deux, Je nombre de
partenaires dans l'entreprise de coopération technique, mais surtout à rendre
l'Administrateur respollSable devant lui-même. Comme le souligne non S,ulS inquiétude le
CCI, tout en recollnais::;ant que celui-ci est en dernier ressort responsable devant le
Conseil d'administration, cela n'enlève rien au fait qU'il prion: cette responsabilité est
atténuée. 457
Aussi, l'exécution directe a-t-elle été pour une grande part, dans la dérive, se
traduisant par une confusion des rôles et qui n'a pas été sans préjllclice pO!Jr l'efficacité du
Système des Nations Unies pour le Développement. C'est ainsi qu'en s'instituant agent
d'exécution, le PNUD a concentré son énergie dans ce domaine, négligeant du même
coup, son rôle princip~11 qui est la mobilisation des ressources, la coordination, la
vocation de centre d'orientation et de réflexion dans l'ensemble des efforts de
développement. Le rôle clu PNUD est tout autant d'être un organe de finnncement que de
conseil et d'orientation pour la prise de décision. Toute autre considération risque de lui
faire perdre son originalité, pour en faire un simple agent d'exécution.
Parallèlement à la dérive du PNUD, les institutions spécialisées SE sont de plus en
plus préoccupées de la mobilisation des ressources au moyen de fonds extra-budgétaires,
pour se mettre à l'abri d'un risque de réduction de ressources, consécutif ,l cette modalité,
et consacrant ainsi à cette activité une part active, au détriment de leurs fonctions
essentielles, normatives et opératioJUlelles. Cette nouvelle fonction, à n'en pas douter, ne
peut qu'influer négativement sur leurs fonctions. 458
Plus, cette modalité peut affaiblir ou même anéantir le concept de collaboration qui
sous-tend les activités de coopération par empiètement du BSP sur le mandat
constitutionnel des institutions spécialisées. Elle peut entrainer une certaine concentration
des activités au sein du PNUD et par conséq uent, une sous-utilisation des compétences
techniques disponibles au sein du Système.
Ceci n'est pas évidemment l'avis du PNUD qui estime qu'il n'y a aucune atteinte
allX domaines cie compétence respectifs des institutions spécialisées, puisque le BSP
n'exécute que des projel '; nnn techniques, profitaJ1t de l'ambiguïté cie la jistinction, pour
457 JIU/REP/83/9 §30
458 DP1199019 §46.
125
ranger la majorité de ses projets dans cette catégorie. 459 Il ressort en effEt, que celui-ci a
exécuté des projets aussi bien techn.iques que non techniques. Qui plus est, contrairement
à ce qu'il estime, il a exécuté plus d'activités techniques que non techniques,460 ce qui
constitue incontestablement un double emploi avec les capacités des institutions
spécialisées.
De même, bien que le BSP se soit engagé à n'exécuter aucun projet relevant du
domaine de compétence de l'une quelconque de ces institutions, il n'en a pas moins
continué à exécuter des activités relevant de l'agriculture, de l'industrie, de la santé, de
l'éducation. Il est aussi vrai que si le PNUD devait s'en tenir strictement à cette logique, il
n'exécuterait aucune activité, tant sont rares ces activités qui ne rel èvent d'aucune
institution.
Cette intervention 8urait pu être tempérée par l'association conséquente des
institutions spécialisées ;\\ J'exécution des projets releva.nt de leur dom~üne de compétence.
Mais le PNUD n'a pas dé en mesure d'assurer cette association de mrnière effective,
conformément aux règlc~; ct procédures en vigueur. Le Consensusprévoie en effet que le
PNUD consulte nécessnircment celles-là dans l'exécution de tous les projets qu'ils le
soient ou non par les agents d'exécution de l'ONU46l. Mais dans la pratique, la
procédure a été détourn':'e de son objet, prenant la forme d'une informacion 11 posteriori
quand elle n'est pas simplement omise. 462
Face aux protestations continues et de plus en plus vives des institutions, force fut
au PNUD de publier respectivement en 1977 et en 1982, un ensemble d,~ directives dont
le but était de mieux les associer à la modalité d'exécution directe. 46:3 Ces directives
prévoyaient de multiples consultations, et don.naient notamment la lalitudl~ aux institutions
de faire des observatiolls sur les atnUlgements proposés dans le cadre de l'exécution
directe, et de signaler la contribution éventuelle d'ordre technique q-J'elles estiment
pouvoir apporter, aussi hien à la formulation qU'à J'exécution des projets. L'efficacité de
ces procédures était cependant considérablement réduite, par des rcstricti<l1ls particulières.
Elles sont en effet assorties de clauses dérogatoires. La procédure de consultation pourrait
459 Il n'existe pas de distinction très rigoureuse proposée pour les deux SOttes de projets.
D'une manière génénlle, on considère comme projets non technillues, ceux qui
nécessitent seulement des services financiers ou administratifs ct n'exigent aucune
capacité technique. On peut citer à cet égard, l'appui progra.mmatique et administratif, le
soutien logistique, les activités de secours et d'urgence, les projets d'appui aux
institutions. DP/1989175 § 11.
460 Le PNUD pour sa part, estime que plus de la moitié des activités du BSP sont des
projets techniques et que' même la désign<ltion projets techniques, s'appliquerait même
très souvent à des activilés n'exigeant pas de hautes compétences ou moyens propres sur
le plan technique. JIU/REP/83/9 §37. DP/1989175 §12.
461 A/RES/2688 (XXV) § 38.
462 JIUIREP/83/9 §25.
463 Ibid §26.
126
être non observée, en ca:; d'urgence ou de circonstmlces exceptiolU1elles. 464
Bien que ces dernil~res mesures n'aient guère échappé au sort des précédentes, leur
mérite est d'avoir reconnu et réaffirmé le principe de la collaboration et di~ la nécessité de
tirer pleinement patti de:; compétences des institutions spécialisées. Une telle situation ne
faisait que renforcer le ll1<1.laise et la suspicion plus que latente, génératrice de méfiance.
Outre la modification des compétences, l'un des risques majeurs qu'engendre
l'exécution directe est J'nccroissement de la méfimlce à l'intérieur du Système.
C'est avec prudence, voire une cettaine résistance, que les institutions spécialisées
ont accueilli la naissance du BSP comme le bras séculier du PNlJD en matière
d'exécution. Dès le départ, celles-ci n'ont pas manqué de voir dans la ncuvelle modalité
d'exécution, un moyen de les court-circuiter, pour voie le PNUD agir davmltage par lui-
même et régler ainsi à la manière fotte, ses divergences avec ces institutions qu'il accuse
d'indiscipline et de conservatisme.
Celles-ci reprochent en outre au PNUD d'être à la fois juge et partie, ce qui
entraînerait un déséquilibre dans la répat"tition de l'exécution des projets au profit du
BSP, ce que semble attester la croissmlce régulière de la patt de ce dernier. Alors que les
institutions se voient échapper une partie notable des projets du PNUD, dont l'attrait des
13% n'est pas la moindre raison, elles s'accommodent également fort maJ, de l'extension
et la diversification croissante des activités du Bureau, pour englober les autres projets à
financement divers, notamment les projets fiJHUlcés par les fonds d'affectation spéciale
qui ressortisse désormais du domaine du BSp.465 Pour justifier cette situation, le PNUD
prétend que ces fonds ne relèvent pas stricto sensu des ressources du Pr')gramme et par
conséquent, les institutions spécialisées n'auraient pas de droits à faire prévaloir. Ils
seraient alors une conquête personnelle, un domaine réservé du PNUD.
Comme l'on peut s'en rendre compte, il est aisé de répondre, à l'instar du CCI, que
s'il ne fait aucun doute que ces fonds sont différents des ressources de b:lse, il n'y a pas
de raison que les projets qu'ils finmlcent ne bénéficient de l'expérience sectorielle des
agents d'exécution et des possibilités institutionnelles qu'elles offrent. 466
Toutes choses qui ont fini pat" créer un climat de malaise, d,~ méfiance, de
confrontation, le PNUD étant de plus en plus perçu par les institutions ~pécialisées non
plus comme un partenaire, mais un véritable conCUtTent qui leur disp'Jte les maigres
ressources du Système et ce, au moyen de la concurrence déloyale. 46~1 La volonté du
- - - - - - - _ . _ - -
--
- '
464 Ibid. §26.
465 Ibid. §34.
466 Ibid §34.
467 Le BSP lor:;qu'il c"b::ute un projet, se fait rembourser un taux de Il % et non de
13% au titre des dépens,:s d'appui. L'Administr<tteur estime qu'il ne s'agit guère d'une
concurrence déloyale, puisque ce taux se justifie par le fait que le BSP n'exécute que des
projets non tecllJùques.
127
PNUD de procéder au renforcement de sa Division des services consultatifs techniques,
notamment dans l'objectif de juger de la validité technique des projets proposés par les
institutions, ne sera pas pour améliorer les choses.468 Si certaines estimmt prudemment,
qu'une telle division peut apporter une contribution positive à un dialogue technique entre
le PNUD et elles-mêmes. aucune ne souhaite par contre voir celui-ci se doter d'une
capacité technique autonome accrue, et soumettre les propositions qu'elles présentent, à
une étape supplémentaire d'analyse techlùque. 469
La modalité d'exécution directe ne constitue pas seulement un risque au principe du
tripartisme, mais aussi, lIll obstacle à la mise en oeuvre de l'autonomie clans les activités
opérationnelles.
2) L'exéc~lj_on directe en tant qu'obstacle à la mise en OeU'il"e
du dévelop-Dçment autonome
En exécutant un projet, le BSP fait appel essentiellement à des entités de l'extérieur,
au moyen de la tecluùqlle de la sous-traitance. Celle-ci se déroule selon les procédures
d'appels d'offre internationaux. Une liste relativement courte est présentée aux
gouvernements à cet effet. La sélection a lieu selon le critère principal de la " plus haute
qualité techlùque".
L'appel aux sous-traÏlants de l'extérieur pose le problème cie Ja fiab il ité des apports.
En effet, le PNUD ne dispose pas de structures techniques adéquates [,our contrôler la
qualité technique des projets exécutés par les sous-traitants.
A la différence des
institutions spécialisées, cfèlui-ci n'a pas été conçu pour mener ce genre d'activités.470 De
fait, le PNUD se trouve à la merci de ceux-ci, la marge cie manoeuvre de son
administration gestionnaire étant limitée. Conscielll de ce danger, l'Administrateur a
cherché des moyens pour y parer. C'est ainsi qu'il a mis en pl ace, U11 mécanisme de
recrutement de consultants extérieurs pour une période d'une à deux semaines, pour
suivre et contrôler J'exécution technique de ces projets,471 Comme l'on peut
immédiatement s'en l'encire compte, la solution semble fort maladroite. Quoi qu'en dise
l'Administrateur, elle entraîne inexorablement une augmentation des coilts, qui bat ainsi
en brèche les arguments du moindre coût de la modalité d'exécution directe, résultant du
fait que les sous-traitants ne bénéficient pas de dépenses d'appui et ceux versés au BSP,
le sont à un taux réduit.
Cet argument du 11l oindre coût est d'ailleurs peu convaincant puisqu'il est très
468 DP11990/9 §146.
469 Ibid. §146.
470JIU/REP/83/9 §12.
471 Ibid.
§48.
128
difficile pour ne pas dire impossible, de le vérifier. Il faudra donc observer la plus grande
réserve à propos des frais prétendument peu élevés, car d'une part, cellx-ci peuvent les
inclure dans leurs contrats et d'autre part, mais smtout, l'appui tcc1uùqu ~ et administratif
fourni par le Système dcs Nations Unies ( PNUD, DeTD) n'est pas comptabilisé.472
Outre le problème des coûts, le recours aux consultants pour la surveillance de
l'exécution par les sous-traitants, est peu satisfaisant, car rien n'assure que ceux-ci
disposent de la compétence nécessaire, excepté
le fait qu'ils figun~nt sur une liste
préétablie ou qu'ils mettront la rigueur nécessaire au contrôle. La contribution d'un
consultant ne peut en aucun cas être considérée comme équivalente à celle d'une
institution des Nations Unies qui, en dépit des carences susmentionnl~es, connaissent
relativement mieux, les problèmes de développement en cause, ni m~me à celle d'un
expert qui peut, en raison du délai relativement long pour lequel il est engagé, améliorer
au fil des ans, sa COnJl;üs;;ance des problèmes de développement. Un projet à exécuter
s'inscrivant dans le cadre plus général du développement, les compét'~nces techJùques
même les mieux affûtées d'un consultant, ne peuvent s'avérer que d'une utilité limitée, si
elles ne s'inscrivent de JUn.nière acléquate dans ce caclre.
Source potentielle d'accroissement des coûts sans pour autrult gar:ultir les résultats
escomptés, la modalitl~ d'exécution directe entrave de plus, un asp(~ct esscntiel des
activités de coopération technique qui est la formation.
Dimension essentielle de toute activité de coopération technique, l'élément
formation demeure pOl.Jrtant la parente pauvre de la modalité d'exécution directe. En
confiant par le phénomène de la sous-traitance, le soin de réaliser un projet, le PNUD
laisse du même coup, le soin à celle-ci, de faire bénéficier les pay~; concemés, des
compétences nécessaire~; par la participation au projet.
Pourtant, contrairement aux organismes des Nations Unies, les ~:ous-traitants ont
une connaissance moi 11clre des problèmes de développement, mais Et surtout, ils se
préoccupent plus de la réalisation rapide de leur contrat au détrim(~nt de l'élément
formation, ce qui nuit consicJ(>rablement aux efforts de promotion drulS l~s pays du Tiers-
Monde de capacités autonomes. Dans un rappolt à ce sujet, le CCI notait que
"... le système a const<lté qu'en général, le premier objectif des sous-traitants était
cie s'acquitter de leur tâche immédiate et non de commuJùquer un savoir sur une longue
période. ,,473
La modahté d'ex('clJtion directe pose le problème plus général du recours aux
entreprises privées ou assi luilées, drulS la coopération pour le développement. En effet, se
pose le problème cie la po;;sibilité d'une collaboration entre les cieux inst'tutions, d'autant
que les deux n'ont pas toujours les mêmes préoccupations: mission dE' développement
472 JIU/REP/83/9 §3,
473 Ibid. §12.
129
pour les unes, même si elles se constituent souvent en "démarcheurs" ou "représentants
de commerce", logique du mercantilisme pour les autres qui doivent préserver des
chiffres d'affaires. Loin d'être seulement divergents, les intérêts des ('eux partenaires
peuvent se contrarier. La maximisation du profit prohibe toute intention d'assurer une
exécution étalée dans l'objectif de mettre à même les intéressés d'assurer progressivement
leur propre développem'~nt.
Au delà de cet w:rect dramatique, d'un point de vue juridique et politique, la
pérennisation de cette mod:i1ité est douteuse.
Du point de vue purement juridique, l'existence du BSP ne serait plus que
mru:ginale, le contexte kgislatif ayant beaucoup changé depuis l'adoptic1n du Consensus
en 1970 et ce, à son ddriment. En effet, l'éventail des domaines de compétences de
l'exécution directe a étl~ considérablement réduit par la résolution 32/197. D'une part,
celle-ci confie désormais la gestion et l'exécution des activités de coopération technique
qui ne relèvent d'aucun organe ou institution des Nations Unies, à la nouvelle Division de
la Coopération Techniq ue pour le Développement. D'autre pa.rt, elle confie celles des
projets intersectoriels, sous régionaux, régionaux, inten'égionaux et mondiaux aux
Commissions Economiques Régionales. 474
Ainsi disparaissent deux catégories de projets et non des moindres qui relevaient
initialement du BSP.
" Les mandats législatifs successifs ont donc éliminé le:i limites
institutionnelles qui pouvaient exister au sein du système des Nations unies et
justifier la création du BEP au milieu des années 70. D'un point de vue
purement législatif, ils (les Inspecteurs) considèrent que les raisons profondes
qui ont motivé l'exécution directe par le PNUD ont perdu beauce,up de leur
force" .475
Toujours d'un point de vue juridique, s'ils reconnaissent celtains Éléments comme
positifs dans la méthode cl'exécution directe, dont la rapidité des prestations n'est le
moindre, les gouvernements reprochent au PNUD, l'inutilisation des ressources locales
par les sous-traitants. 476 A cet égard, il n'est pas besoin de dire que ceux-ci n'ont aucun
intérêt à observer les règles d'utilisation des disponibilités locales, notamment sous leur
forme préférentielle. Le respect rigoureux de cette réglementation, dans l,~ souci d'assurer
un développement autonome, peut entraîner des surcoûts que rechigllent à supporter
même les organismes des Nations Unies il fortiori des entrepdses privée:;. Aucune entité
de l'extérieur ne peut être disposée à se soumettre à de telles contraintes qui signifieraient
de sa part, une renonciation au bénéfice du jeu de la libre conCUlTence.
D'un point de vue politique, les pays en développement reprochent au PNUD de
474 Résolution 321197.
475 JIUIREP/83/9 § 16.
476 Ibid. §58.
130
manifester une celtaine complaisance à l'égard des entrepreneurs de l'extérieur, ce qui
semble contraster avec l'altitude habituelle empreinte de rigueur, dont celui-ci fait preuve,
vis-à-vis d'autres agents d'exécution POUltrult moins sujets à suspicion. 477
Plus grave, ceux-ci accusent le PNUD de faire plus cas des vues exprimées par les
entrepreneurs que de celles des pays bénéficiaires. 478 Si de telles allégations s'avéraient
fondées, il va sans dire qu'il s'agirait là d'un coup sévère porté à l'entreprise de
coopération technique dans ses fondements essentiels que sont sa l~eutralité et son
universalisme. En d'autres termes, le PNUD aurait dérivé de sa mission de
développement vers celle de promotion de certains intérêts privé~:. Là ne réside
manifestement guère sa raison d'être.
Malgré toutes ses insuffisances et les conclusions fermes du CCI, selon lesquelles
la sous-traitance telle utilisée par le PNUD " privilégie nécessairement les apports au
risque de négliger les objectifs généraux du développement et en particulil~r la nécessité de
transférer des compétences techniques aux nationaux des pays bénéficiaires" , et de ce fait
"tend à aller à l'encontre des principes directeurs énoncés dans la décision relative aux
Dimensions nou'velles" ,479 le PNUD n'est pas encore disposé à l'abandonner ou du
moins, à l'aménager de façon appropriée. Le Conseil d'administration a ainsi rejeté la
principale recommrulClntion du CCI,480 estim,ult il tort que celle-ci revenait à une
suppression de fait de ceJui-ci, alors qu'elle précolüsait un certain réru:lénagement des
activités du BSp.481 Il ;, même réaffirmé son soutien il l'Administrateur qui devrait être
mieux à même d'assurer J'exécution directe aux gouvernements. 482 Ceci, nul ne le
conteste d'ailleurs, serait, estime le Conseil, entièrement conforme à la politique officielle
du PNUD qui est de décickr de façon pragmatique, les activités du L3ur~au plutôt qu'en
suivant des modalités formellement défiJùes. 483
Dès lors ql1e l'exécution directe s'avère incompatible avec les objectifs de
développement autonome, il convient de la réaménager ou simplement de la proscrire.
Peut-être a-t-elle cOlTespondu aux nécessités d'une époque depuis lors n~volue: l'ère des
rationalisations des procédures et modalités, pour la recherche des moindres coûts, la
priorité étant ainsi donnée aux appOlts au détriment de la finalité qui est la durabilité.
Depuis l'avènement des Dimensions nouvelles, les apports comptent désormais
477 Ibid
478 Ibid.
479 Ibid. §49 et 55.
480 Décision 84/6 du 29 juin 1984.
481 " Le BEP doit se limiter aux projets qui exigent des compétences génl~ra1es de gestion
et de direction, ct dont l'exécution ne comprend pas d'activités techniques. Les effectifs et
autres ressources du Bureau, seraient réduits en conséquence, au cours c1'une période de
trois ans ". JIU/REP /83/9, Recom.1.
482 DP/1989175 §4
483 DP/1989175 §10.
131
moins que l'objectif final de développement autonome. La persévéraace du PNUD à
poursuivre cette modaliJ(~ ne traduit rien d'autre que la difficulté fonci<uncntaie à s'adapter
aux nouvelles exigences (ie la coopération technique, dont il fut pourtant le principal
artisan.
Que l'exécution directe modifie la répartition des compétences con:>titutioJUlelles au
seln du Système des N~tions Unies pour le Développement, ou JHlise au principe
important du tripartisme, n'est guère important même si cela ne favorise pas une
~mbiance sereine. Le but des activités de coopération n'est ni la préservation des
compétences ni la pérennisation d'un quelconque climat de bonJle ambiance de
collaboration. Ces deux principes ne constituent que des moyens, jugés ctppropriés par la
communauté internationa1c, pour atteindre un but. Ils ne seraient donc p3S sacrés.
Mais que l'exécution directe entrave ou <lJUléantisse les chances de parvenir à
l'édification d'économies autosuffisantes dans le Tiers-Moncle et heurte ainsi de front
l'objectif même de l~ coopération pour le développement, est préoccupa.nte. C'est
l'essence même des activités opérationnelles de développement q\\tÏ est gravement mise en
cause. Que cette situation soit l'oeuvre du PNUD, l'est encore plus. Ell,~ peut être grave
de conséquences, en ajoutant encore plus, à la confusion qui règne quant aux véritables
motivations de son eJ1lreprise. C'est pourquoi, il convient de se pencher sur d'autres
modalités plus prometteuses dont notamment l'exécution nationale.
132
SEcrION Il LA NECESSITE DE L'EXECUTION NATIONALE
Nous définirons '>uccessivement sa portée (§ 1), sa contribution inestimable à
l'autosuffisance (§2)
aV,1I1t de nous demander si les perspectives confinent à une
généralisation de cette modalité (3).
§L1A 1~()BTEE DE L'EXECUTION NATIONALE
Il convient cie défi nù' la notion (1) avant de chercher à la situer par rapport à celle
voisine et aussi fondamentale qu'est la gestion nationale des projets (2).
1) Définition et cadre de référence.
Encore appelée eXI~clJtion par les gouvernements, la modalité d'ex€:cution nationale
constitue sans doute l'un des aspects novateurs majeurs de la politique des Dimensions
nouvelles. La résolution 3405 (XXX) dispose qu' " il conviendrait de confier de plus en
plus l'exécution des projets bénéficirult de l'aide du Programme des Nations Unies pour
le Développement aux gouvernements et aux institutions des pays bénéficiaires". 484
Bien qu'introduite dès 1976 et en dépit de son importrulce fonda.mentale, elle n'a
pas bénéficié de l'attention qu'elle méritait et a, de ce fait, pendaJlt 10n;~temps, joué un
rôle mineur. Si elle a connu un début timide d'application à partir de 1982,485 elle a
continué à jouer ce rôle marginal jusqu'en 1989, date à laquelle elle a commencé à faire
l'objet d'une préoccupation de la communauté mondiale chargée du développement.
Cette situation d'hibernation a été entretenue par l'absence, dès .le départ, d'une
perception claire de cette modalité. L'absence de délimitation rigoureuse l'iJlcertitude de
son contenu, de son rôle et de sa véritable portée, ont été autant de carences entretenues
qui ont fini par noun'Ïr une celtaine méfiance de la prut de nombreux acteurs du Système.
Il faut entendre par exécution nationale des projets,
00
l'arrangement selon lequel, le PNUD confie à un gouvernement, la
responsabilité de mobiliser les appolts finrulcés par le PNUD et de les utiliser
effectivement, en les combinrult avec les ressources du gouvern'~ment lU1-
même et les autres ressources disponibles, afin d'atteindre les objectifs prévus
par le projet" .486
484 A/RES/3405 (XXX) §VJI.
485 DP/1990/9 §230.
486 DP/1982/11 Add.l §2.
133
A ce niveau, il convient de distinguer l'exécution nationale de la notion de
réalisation de projets. >;i la modalité d'exécution nationale fait du gou"Crnement l'agent
d'exécution, celui-ci a la faculté de déterminer librement, quelle est la meilleure
combinaison des multiples modalités de réalisation. Il peut ainsi décider de réaliser lui-
même un projet ou ékment de projet. Il peut aussi confier cette réalisation à d'autres
entités, les organismes des Nations Unies ou autres entités de l'extérieur. " Si la
responsabilité de l'exécution incombe uniquement au gouvernement, La réalisation fait
~lppel aux entités nationales, internationales et multilatérales les plus diverses, le but étant
d'atteindre les objectifs de développement ".487
A ce propos, on peut déjà lever le doute qu'a engendré la modalité d'exécution
nationale auprès des institutions spécialisées qui n'ont pas manqué de lui opposer une
certaine résistance, r!ux premières heures de son existence. Celles-ci craignaient
légitimement d'ailleurs, à l'instar de l'exécution directe, que leur propre rôle n'en soit
considérablement réduit.
Si cette modalité peut réduire effectivement le rôle des agents d'E,xécution, elle ne
constitue cependant guère une modalité concurrente. Mise en oeuvre de manière adéquate,
elle s'avère au contraire, être un complément utile, sinon ultime, à l'actil)J1 des institutions
spécialisées. En effet, l'exécution nationale ne doit pas empêcher les gouvernements de
bénéficier de l'expérience, bien que controversée, de celles-ci. Elles doivent continuer à
occuper une place prépondérante en matière de réalisation des projets exécutés par les
gouvernements. 488
Plus, l'exécution nationale doit permettre à terme de décharger ces institutions de
leurs charges administratives, au profit de leur véritable rôle, même si celles-ci émettent
des doutes à ce sujet. Il faut en effet souligner que l'exécution des projets a contribué à
détourner les institutions spécialisées d'une part, de leur rôle constitutionnel et d'autre
part, de celui de fourniture d'appui et d'avis techniques tant sectoriels que multisectoriels.
A cet égard, la modalité d'exécution nationale n'a pas pour objectif de réduire l'apport de
ces institutions aux acti vités de développement. Elle opère seulement une différence de
nature, dans le rôle de celles-ci, qui est entièrement conforme aux grand'~s mutations de la
coopération technique qui se dessinent progressivement.
Si elle semble l'lus préoccuper de nos jours le système des Nations Unies, la
modalité ne constitue pas en soi une nouveauté ni à l'intérieur de celui-ci ni pour les
autres sources de fin;lnccment.
Dans la quasi-totalité des aides eH capital, c'est à
l'emprunteur qu'il incombe d'assurer l'exécution du projet dont il a obtenu le
financement, le gouvernement pouvant toutefois décider de confier CElle-ci à une autre
entité. Il en est ainsi des projets financés par la Banque Mondiale, sous réserve de
487 DPI1990/33 §9.
488 DP/392, 1979, § 14.
134
certaines garanties. Ses directives prévoient
une surveillance étroLte au moyen de
rapports périodiques, de Hl issions sur le ten'ain.
En ce qui concerne plus particulièrement la coopération technilue,
des projets
financés par cettains organismes sont également exécutés par les gouvernements. Il en est
ainsi de ceux du PAM et du I.-;'NUAP.489 La majorité des aides bilatérales de coopération
technique obéissent à la même logique. Seul le PNUD semble avoir accusé un retard
considérable à cet effet, même sur ceux traditionllellement réputés comervateurs,490 ce
qui explique peut-être que ce concept demeure encore, en son sein, confus et difficile à
situer par rapport à d'mitres concepts voisins.
2) Exécution nationale et gestion nationale des projcts
Dans son rapport sur l'examen d'ensemble des activités opérationnelles des Nations
Unies, le Directeur au développement soulignait l'importance particultère de la gestion
des activités de coopération technique par les gouvernements:
" L'un des moyens les plus efficaces de parvenir à son autosuffisance est
d'étudier plus systématiquement les méthodes permettant d'assurer la pleine
participation d'un pays aux programmes et projets. C'est essentiellement
grâce à la participation active que l'on peut maitriser un domaine ou une
question donnée. La participation directe à toutes les étapcs d'un programme,
de l'identification à l'évaluation, est le seul moyen véritable d'encourager la
prise de responsabilités. C'est en étant confronté quotidiennemem aux détails
de la gestion d'un projet que l'on peut saisir les réalités des problèmes et des
situations en matière de développement et que l'on commence à chercher des
solutions durables ".491
Encore appelée gestion par les gouvernements, la gestion nationale des projets et
programmes de coopération technique tire son origine médiate des résolutions de base de
1946 et 1948, mais surtout du Consensuset des Dimensions nouvelles, ç<lr eUe ne traduit
rien d'autre que le principe de la reconnaissance de la primauté de la responsabilité des
gouvernements en la matière. Il a fallu cependant attendre 1978, pour voir émerger la
notion de gestion nationale et la voir systématiser par le CCI dans son rapport
fondamental sur le rôle des experts dans la coopération technique. 492
Selon le CCI, il faut entendre par gestion nationale des activités de coopération
489 DP/1990/9 §227.
490 La Banque Mondiale déclarait non sans se vanter gue, " Depuis les débuts de la
Banque, le processus que l'on <lppelle exécution (des projets) par lcs gOllvernements a été
à la base de nos Opér<llions de prêts (... ). La Banque est fermement convaincue que l'un
des aspects impottants du processus de développcment consiste à créer et renforcer les
capacités locales. C'est pourquoi la Ballque se félicite de l'<ldOptiOIl par le PNUD de la
notion d'exécution (des projets) pm-les gouvernements ... " JIU/REPI78/3 §51.
491 A/44/324 § 109.
492 Rnpport sur le r,i/c des experts dllJ1s 111 coopériltion pour le développement.
JIU/REPI78/3.
135
technique, celle" dans laquelle il serait clairement reconnue que les gou'lernements hôtes
sont entièrement responsables de la gestion des projets bénéficiant dl~ l'assistance du
PNUD et notamment, de toutes les décisions concernant la planification ct l'exécution des
projets ".493
La notion de gestion nationale signifie que les gouvernements ou leurs institutions
en tenant lieu, doivent avoir la responsabilité entière de tous les aspects de la mise en
oeuvre des projets. A ce titre, elle suppose que:
- les pouvoirs du gouvernement s'exercent tant sur le per:iOnnel national
qu'international qui serait considéré au même titre, comme du personnel affecté au projet
sous la direction du gouvernement concerné. Les conseillers techniques ne seraient pas
toutefois concernés, ceux-ci étant considérés comme relevant essentiEllement de leurs
institutions respectives:
- le matériel et les bourses doivent être gérés par les gouvernement~:;
- le recrutement du personnel et l'acquisition des éléments internationaux, aspects
essentiels des projets, doivent également relever de ceux-ci, qui pourront cependant
déléguer aux organisati ons compétentes, le pouvoir de recruter les experts et consultants,
effectuer les achats de matériel, négocier les contrats et placer les boursiErs. 494
Une almée seulemcnt après, le PNUD allait reprendre la norion de gestion
nationale en des termes on ne peut plus explicites:
" a) Un projet bénéficiant de1'aide du système des Nations Unies est
essentiell ement lJ ne oeuvre du gouvernement qui, tout en conservant 1a
responsabilité première de sa conception, de sa formulation, cie son exécution
et de son suivi, demande aux organismes des Nations Unies de coopérer à
l'ensemble ou à une partie de ce processus. La responsabilité d,~ la gestion
globale du projet incombe au gouvernement et en ce sens, tous les' projets qui
bénéficient de la coopération technique du système des Nations Unies sont
gérés par le gouvernement. En form ulant et en appliquant leurs f,olitiques et
procédures, le PNUD et les autres organismes devraient avoir le souci de
permettre aux gouvcrnements d'exercer effectivement cette prérog<Jtive.
b) Dans le cadre de la notion générale de la gestion des projets par les
gouvernements, le gouvernement peut soit exécuter le projet selon les
arrangements régissnnt l'exécution par les gouvernements ... , en conservaJlt
de ce fait l'entière responsabilité de tous les aspects de l'exécution du projet.
soit rec0111"Ïr aux méthodes d'exécution traditionnelles "495.
Ces dispositions ont été reprises daJ1S le !VIii/wei des Projets et Pngrnmmes dans sa
version la plus récente qui dispose que daJ1S le contexte de l'assistaJjce du PNUD, le
projet doit être conçu" com Ille étant une activité du gouvernemcnt ou de l'institution du
pays hôte qui, tout en conservant la responsabilité principale, demande l'assistance
nécessaire pour identifier, formuler et exécuter le projet ".496
- - - - - - _ ..-_. - - -
493 JIUIREP178/3 §3.'ï2.
494 Ibid. §45.
495 Décision 25/30 du Conseil d'administration.
496 MPP. Section 30100.
136
Il ressort ainsi que la notion de gestion nationale des activités de coopération
technique est plus large gue celle d'exécution nationale qu'elle englobe. Alors que la
notion de gestion nationale s' appliq ue à tous les proj ets et program mes de coopération,
ceux-ci peuvent être exécutés aussi bien par les gouvernements, les orga.Iùsmes des
Nations Unies ou des entités de l'extérieur.
La fortune de la notion de gestion nationale des activités de coopé:-ation technique
est consécutive au constat de la dérive du principe de la responsabilité principale des Etats
en matière de coopération technique. Si le principe de la primauté de la rt~sponsabilitédes
gouvernements et par la suite, de la conformité de ces activités aux objectifs et priorités
nationales sont solidement consacrés, la pratique a réduit celle-ci à sa plus simple
expression. Dès le départ, les institutions des Nations UJùes ont eu en effet, cette
tendance fâcheuse à se substituer aux autorités nationales dans les diffé,'entes phases de
mise en oeuvre de ces projets, ce qui a fiJÙ par accentuer le fossé entre ces activités et les
priorités nationales.
Déjà en 1969, le Rapport Jackson dénonçait l'attitude abusive des donateurs dans le
processus de coopération techJùque. Il notait que l'assista.Ilce du l'NUD n'est pas
toujours allée dans les secteurs dont il avait été pourtant reconnu qu'ils étaient hautement
prioritaires, chaque institution essayant de "vendre" ses projets. 497
Le Consensus devrait remédier à cette situation. En établissant la progra.I11mation
par pays et le système des CIP, celui-ci visait à renforcer la dimension nationale des
activités de coopération. En progra.I11ma.Ilt la coopération techruque par pays et non par
institution, ce sont en effet les priorités nationales qui sont privilégiées au détriment des
considérations sectorielles, ce qui permet de terur ainsi mieux compt(~ de la capacité
d'absorption du pays hôte. C'est l'abandon de l'approche institutionnelle au profit de
celle que l'on pourrait appeler de "relatioJUlelle", en raison de la place prépondérante faite
à l'Etat498.
Elle permet d'assurer l'adéquation des activités du PNUD, et ,m principe, de
l'ensemble du Système, aux objectifs de développement déterminés par l'Etat. Avec la
progra.I11mation nationale, Jes activités opératioJUlelles du PNUD et du ~:ystème seraient
désormais cohérentes dans la mesure où elles seraient conformes aux objectifs de
développement tels qlJE.' définis dans les plans nationaux de développement. Le
Consensus pouvait alors ,lpparaître comme un effort certain d'abandc,n des pratiques
antérieures qui voulaient ([ue sur le plan des activités de coopération techruque, les
priorités soient défi,ùe; c1;In:'i une large mesure au siège du PNUD et des institutions
spécialisées. 499
497 Etude de lu Cilpucifi.· du système des Niltions Unies. Op cil.. T. Il, 81.
498 RUCZ (C) Le Conseil i.'conomique et socinJ de J'ONU et 1,/ coopémtion pour le
développement. Op cir . 55.
499 JIU/REP/78/3 § 15- 1.
137
Malheureusement le Consensus n'a pu mettre fin à cette situation. Il a seulement
changé la nature de l'interférence. C'était sous estimer la volonté de ces institutions de ne
pas se démettre et ml'connaÎtre leur capacité d'adaptation extraordinaire. Avec la
programmation par pays, contrairement aux pratiques d'antan consistant à faire pression
sur le PNUD pour obtenir le maximum de ressources, les institutions l'exercent
désormais sur les ministères techniques correspondant, qui à leur tour font pression sur
les ministères de la p1<lllification et du développement. La technique ~st d'autant plus
efficace que les ministères sectoriels se comportent plus en porte-paroll~ des institutions
auprès de leur gouvernements plutôt que le contraire.
Bien que construn ment dénoncée, la situati on perdure encore de nos jours. On ne
cesse de dénoncer le rôle exagérément prépondérant des CfP qui ont encore tendance à
s'approprier les projets. SOO
De même le Directeur général au développement n'a pas manqué de s'inquiéter.
Selon lui,
" le paternalisme des organismes d'aide, auxquels n'ont pas échappé certains
fonctionnaires du Système des Nations Unies, s'est m.ulifesté à propos de la
coopération technique et de l'aide finrulcière que l'on n'a pas réussi à
considérer en tenant suffisamment compte des programmes nationaux de
développement. 011 n accordé la priorité à certains secteurs sans se préoccuper
comme il l'aurait f<lllu, des besoins réels des pays en développement. On n'a
pas suffisrunment tenu compte druls les progrrunmes, de la n'~cessité de
renforcer les capacit/~s nationales ct les capacités de production, d,ms le cadre
d'une promotion de l' autosuffisrulce individuelle et collective". SO J S02
Le rapport du Groupe d'Experts indique que de nombreux pays en développement
n'ont manqUé de faire de.'; remontrrulces au Système, pour qu'il s'abstienne, s'il veut
conserver sa neutralité. de faire pression sur eux, dans le but de leur faire adopter des
politiques qu'ils ne sont P:l:, prêts à accepter. Les plus cités sont les meS1J l'es d'ajustement
structurel, les priv'llis;Jtions,
la régulation des naissances,
la protection de
l'environnement.S03
Le Rapport indiq ue également que le Système des Nations Ullil~s n'hésite pas à
modifier les priorités naLi onales pour les adapter aux priorités intemationales telles
- - - - - - - - - ~~.~ .~-
SOO Le représentant des Phi lIipines invitait le PNUD à " revoir le rôl~ exagéremment
large des CfP. Dans cert<l.Î ns cas, ces conseillers tendent à diriger les prnjets, ce qui va à
l'encontre de l'objectif recherché qui est de dOluler aux directeurs loeaux la possibilité de
participer activement au processus de gestion" DP/SR.19 §57.
SO 1 A/3S/224 §S8-S9-t)().
S02 Selon M ZARKOVICr-r, "... on dit que ces pays ne sont p<lS capab les cie voir quels
sont leurs problèmes, quels programmes de développement leur conviennent et quels
projets en conséquence doivent être inscrits dans leurs programmes nationaux
d'assistance. S'ils savaient tout cela, poursuit-on, ils ne feraient pas partie des pays peu
développés et ils n'auraient pas besoin cie l'assistance du PNUD ". ZARKOVICH (S.S).
Op cit.. 49.
S03 DP/1990/9 §80.
138
adoptées dans les instances onusiennes.
A cet égard, il convient de lever tout doute sur la valeur juridique ou la portée de ces
priorités internationale:, pm- rapport aux priorités nationales. En effet, sîln'y a de doute
qu'il ne peut y avoir de contrat'iété avec les objectifs nationaux de développement, on peut
se demander si cela Il'e:')t pas envisageable dans l'objectif de respecter les priorités
internationa1es,telles ddinics dans les instances internationales, à travers des anllées ou
des décennies il thèmes, et auxquelles les pays en développement ont été parties prenantes
ou parties prises.
,
A ce propos, il fam souligner que contrairement à ce que l'on pourrait croire, ces
priorités internationales n'ont pas pour objectif d'imposer aux pays membres des priorités
particulières de développement. Elles sont conçues pm- l'Organisation, pJur sensibiliser la
communauté international e su~\\certains gr,ulds problèmes de notre époque, et qui 11l1~ritent
.~
"
une attention internatiolla.lc p~ilt(cufïère. A ce titre, elles peuvent constituer utilement des
points de référence pour les Î1~stitutions des Nations Unies quant 1 leurs! activités
opérationnelles, celles-ci s'en étant souvent inspirées pour lancer des initiatives
spéciales. 504 Au niveml des pays, elles ne peuvent qu'au mieux créer un enVirOJUlement
favorable et dOluler une résolwance const<l.nte pour que ceux-ci l'aient constamment à
l'esprit, évitant ainsi que l'effort ne soit relâché.
En dépit de leur solennité, ces priorités internationales restent subordonnées aux
priorités nationales. Comme le souligne Claude RUCZ, en prêchant la cc,ordination locale
et donc, en réalisant la cohésion des institutions des organ.ismes de~!'ONU autour des
priorités nationales, l'Assemblée écarte ainsi " implicitement mais nÉ:cessairement, la
référence aux priorités internationales" .505 Il ne peut en être autrement, puisque les
plans nationaux de développement, de même que les demandes de cobpÉ'ration technique,
ne s'inspirent pas toujours de ces priorités internationales.
L'intérêt accordé par les pays en développement à ces priorités dépend de la mesure
dans laquelle elles répondent à leurs préoccupations. Celui-ci varie considérablement dans
l'espaceS 06 et le temps.507 De même, pour être effectifs, ces vastes buts et objectifs
504 AJ44/324 §76.
505 RUCZ (C). Le Conseil économique et socizu de J'ONU et hl cocpérZltion pour le
dé,,'eloppement. Op cit. , 440.
506 Une décennie à thème peut susciter un intérêt pru-ticulier pour un ou groupe de pays
qui peuvent s'y reconna.ître. En général, on remarquera que ceux-ci y ont joué un grand
rôle en amont. Il est de plus en plus peu probable de trouver un thème sectoriel
mobilisateur commun, dans la lutte contre le "développement du sous-dÉveloppement" en
Afrique, "le mal développement" en Amérique latine et le "développement biaisé" en
Asie. C'est pourquoi, il e~>t de plus en plus souhaitable, cie s'orienter vers la recherche de
thèmes régionaux ou sous-régionaux, car cette stratégie à un double intérêt: il ya une
chance qu'il y a.it un intérêt commun pour les pays d'une même rt~gion liés par la
géograplIie ou par leur p,lssé historique; ensuite, la dimension régiol1,ùe permet de les
traduire dans les plans 11,1ti 011<1 ux et cl' assurer ai nsi 1eur application effective.
507 L'intérêt des priorité:> internationales est étroitement lié aux nécessités temporelles.
139
doivent être traduits dans les différents plans nationaux de développement.
Il ressort donc que, même lorsqu'elle a pour but de faire respel:ter les priorités
internationales, l'interférence des organismes des Nations Unies dans les objectifs de
développement demeure illégale.
Cette situation manifestement contraire aux politiques des Dimensions nouvelles, ne
procède pas d'une maladresse isolée ou ponctuelle. Elle est le résultaI du mal profond
qu'est la confusion sécubire de la nature et de la portée des activités opérationnelles de
développement, de la part des deux partenaires du Système que sont les Nations Unies et
les pays en développement.
En ce qui concerne d'abord le Système des Nations Unies, celui-ci a mis trop
longtemps à comprendre son véritable rôle dans la coopération pour le dÉveloppement, ce
qui n'a pas manqué d'affecter sa contribution au développement. On ne Feut mener à bien
une activité que si l'on en a une perception assez claire. Déjà en 1971, le CCI dénonçait la
confusion qui régnait <lU sein du Système, quant aux véritables responsabilités des
..-
/
activités opérationnelles et précisément, sur le point de savoir en ,{uoi consiste un"
projet. 508 Cette confu·;ion était entretenue par une celtaine terminolcgie5 09 qui, loin
d'être un simple problème de langage, constitue une question de fond dent les incidences
sont capitales pour biell cerner les fonctions et les relations des partenaires dans la
coopération tecbnique ..Cil 0 Si une pmtie de la terminologie proposée a été adoptée par le
Système, il n'en demelll"C pas moins que certaines sont encore d'usage, plus de 40 ans
après leur apparition.51l
L'histoire des décennÎl:s à tbèmes offre trois scénarios. Des thème~: ont fait l'objet
d'enthousiasme à leur lancée pour s'estomper progressivement, et finir aux calendes
grecques. D'autres se :;ont perpétrées au delà de la fin officielle de la décennie parce
qu'elles sont restées valables ct ont résisté à l'usure du temps. Enfin, c1E,s tbèmes ont été
froidement accueillis au dépatt, mais ont mobilisé progressivement les Etats de sorte
qu'ils ont fini tous, par s'y recon1l<ûtre. Il en fut ainsi de la Conférence des Nations Unies
sur l'Environnement tenue à Stockholm en 1972. Après avoir provoqué de vives
résistances de la part <les pays en développement qui attribuaient la n~sponsabilité des
problèmes de l'environ nement aux pays indust6alisés, en ce que la pl inci pale menace
était d'origine industrielle, ceux-ci ont pris par la suite conscience d'autres phénomènes,
aux conséquences aussi gr,lves comme le déboisement, la déforestation, la salination des
sols, suite à l'emploi de cert~ünes techniques agricoles de pointes dangeureuses, qui ne
sont plus du ressort des seuls pays industrialisés.
508 JIU/REP/78/3
§4~.
509 "Directeur du projet", "véhicule pour le projet", "résultat du projet"- toutes ces
expressions amènent irrésistiblement à se demander ce qu'est \\.Hl projet et de qui il est,
surtout 10l'qu'on entend constamment des phrases telles que "le projet a l'appui du
gouvernement, comme si c'ét,üt le gouvernement qui aidait les Nation~ Unies à réaliser
quelques desseins ou q\\Iclquc entreprise et non l'inverse". JIU/REPI78/3 §43.
510 JIU/REPI78/3 §43.
511 Le seul acquis d;U1S ce domaine demeure réside dans la substitution de la
terminologie coopération technique à celle d'assistance technique.
Les autres propositions tels "organisme gouvernemental
d'exécution"
au lieu
d"'organisme coopérateur du gouvernement", le "persolule1 national du projet" au lieu de
140
Cette ingérence Jl(~ peut être atténuée sinon con'igée, que si les acteurs des Nations
Unies s'imprègnent de la conviction que les activités de coopération sOül essentiellement
l'oeuvre des gouvernements. Elles n'ont de raison d'exister que clans le cadre des efforts
personnels consentis p;lr les pays eux-mêmes pour assurer leur propre développement.
Quelle que soit le volume de l'assistance fournie par le PNUD, c,~lle-ci demeure
marginale par rapport ,lUX ressources plus importantes, engagées au pl,:n intérieur, pour
leur développement économique et social. L'assistance du PNUD complète, mais ne
remplace pas, les iJüti<ltives du gouvernement qui font partie intégrante des programmes
nationaux de développement de plus grande envergure et essentiel1emem financés par des
apports nationaux. 512 Cet aspect assimilé, les projets de coopération tl~chnique doivent
s'intégrer dans 1es plans nati anaux cl e développement sans accroc majeur. Il serait alors
intéressant que le PNUD cherche à synchroJüser son cycle de programmation avec les
plans nationaux. 513
En ce qui concerne les pays en développement, leur laxisme et leur inactivisme dans
les activités opératioJUlclles de développement tiennent aussi à une insuffisance de
perception claire de la nature de ces activités.
Les pays en développement ont longtemps perçu la coopération t'~chnique comme
un don, puisqu'elle n'impose pas en pl'incipe d'obligations particulières au pays
bénéficiaire. 514 Ce qui est dOJUlé ne pouvant être cl'itiqué515 , ceux-ci se sont confinés
dans des rôles passifs, laissant cours libre aux donateurs, même si ks activités ainsi
entreprises ne répondent guère à leurs objectifs nationaux.
C'est la conséquence logique de la conception dominante à l'épollue qui tendait à
présenter l'assistance au développement comme un devoir moral, en tout cas teinté de
telles considérations. D'aucun n'ont manqué de
retrouver les traces de cet impératif
moral dans la conception des Nations UJües, au dépm"t des activités de développement,
lorsque lors de sa première session, l'Assemblée générale, dans sa résolution 52(1),
considérant que les pays .n'étaient pas parvenus au même stade de développement, en
déduisait que l'Organisation avait le devoir de fournir des conseils tec1lJüques dans les
domaines du progrès économique, social et culturel.516
C'est pourquoi, il est indispensable que ces pays aient une vision nette de la nature
"personnel de contrepartie", les "apports du gouvernement" au lieu de "contribution de
contrepartie du gouvernement", le "pays hôte" au lieu de "pays bénéficiaire" ne font pas
encore partie de la terminologie courante, même si le PNUD aintrociuit celtains, dans son
Manuel.
512 JIU/REP178/3 §43A1.
513 DP/1990/33 §30.
514 Ce qui n'est pas VI:I;. c.lI·nous avons déjà mentionné que la contl1bution du pays
hôte peut atteindre SOCX;, cl li coût total du projet.
515 ZARKOVICH (S.~:). Op cit.. 67.
516 ISRAEL (J.J). Le droit au développement. RGDIP, 1983, 12.
141
de ces activités, si l'on veut qu'ils assurent la plén.itude de leur rcsponsabilité dans le
processus de coopération. C'est le seul moyen pour eux, de se dégager de ces
conceptions peu satisfaisantes et qui n'ont que trop duré.
D'une manière synthétique, on peut affirmer que la coopi~ration pour le
développement qui tire ses origines de la Charte et de nombreuses résolutions, s'est
progressivement précisée pour devenir au delà des controverses, une véritable obligation.
L'évolution s'est opérée en trois phases que sont respectivement l'oblig<Jtion générale de
la Charte, l'obligation de coopération pour le développement et le droit au
développement, trois éléments qu'il convient de présenter brièvement.
La Charte fait de la coopération économique et sociale, l'lm des buts de
l'Organisation et oblige à cet effet, les Etats membres à agir, tant conjointement que
séparément, en coopération avec celle-ci. La résolution 2625 (XXV) rédfirme le devoir
des Etats de coopérer les uns avec les autres, conformément à la Chatte, spécialement en
vue de "promouvoir la croissance dans le monde entier, pruticulièrement dans les pays en
développement". Si le principe semble acquis à cette étape, les controverses restent
encore vives quant à la véritable nature de cette obligation. Pour les pays en
développement, la limpidité des dispositions ne peut faire subsister aucun doute sur la
nature juridique de l'obligation,517 alors que les occidentaux lcs considèrent comme de
"simples déclarations d'j ntcnrion de nature politique insuffisamment précises pour
comporter des effets de droit ".518
Cette controversc d'interprétation allait devcnir caduque et l'obLigmion juridique de
coopérer, connaître une nouvelle dimension avec les résolutions AIRE;/3201 (S-VI) et
A/RES/32ü2 (S-VI) imi <l.l.Irant le NOEI et un peu plus tru-d, la résolution 3281 (XXIX)
relative à la CDDE.5J () !-'apport fondamental de ces résolutions est de consacrer le
développement comme fil1::1lité de la coopération internationale. Cene rE'lecture se fonde
sur deux éléments: lin élément de fait qui est l'interdépendance croissa.nt;~ entre les Etats
et que la crise de l'éner.~:ic dc 1974 aurait brusquement révélée;520 un élément d'ordre
éthique longtemps ignoré.521 C'est le dépassement de la coopération diplomatique pour
la coexistence pacifiquc, pour une coopération plus active, plus volontariste, pour
l'objectif de développcmcnt. Celle-ci doit s'opérer par une intervcntion positive de la
517 BEDJAOUI (M). Les Négociations Globales. In Droie: et libertés il hl fin du 20è
siècle: influence des dUf1J1t;es écoflomiq ues et tec1lI1oJogiq ues. ElUdes (lffertes il ChlUde
Albert COLLIARD. Paris, Pédone, 1984,46.
518 RUCZ (C). La coop\\:ration pour le développement. Op cir., 24,
519 A/RES/320 l (S-VI).
520 La résolution 3202 dispose qu'''il existe une corrélation étroite elltre la prospérité des
pays développé~) ct la crois~wncc ct lc développement des pays Cil développement et la
prospérité de la communauté internationale dans son enscmblc cst liéc à la prospérité de
ses éléments constitutifs. La coopération internationale en vue du développement
représente l'objectif et le dévcloppcment commun dc tous". A/RES/3201 (S. VI) §3.
521 Ibid §4.
142
communauté internationale pour con'iger les dispadtés de développement longtemps
masquées par le principe de l'égalité des Etats. Les pays développés sont invités à
consentir des efforts, des sacrifices, pour réformer le système économique mondial afin
de favoriser les chances de chacun et de tous.
La nature juridique de celte obligation ne semble pas être véritablement contestée.
Seulement, d'aucun la considèrent comme de nature normative, qui reste à faire passer
sur le plan constructif, c'est-à-dire, établir les règles qui permettront d'en assurer le
respect et l' appli cation. 522
L'évolution de l'obligation de coopération pour le développement allait trouver son
expression la plus achev('c dalt') la notion de droit au développement. Comme le souligne
le Professeur PELLET,
" la notion de droit au développement est probablement la plus fcconde de
toutes celles sur lcsq Ilelles une réflexion au niveau mondial a été tentée au
cours des dernières aJlnées ... Il Y a là une tentative utile pour rechercher un
fondement conva i nc"nt à l'ensemble des efforts internationau;c pour le
développement ".523
Consacrée par de nombreux textes de l'Assemblée générale,524 mais non par la
Charte qui ne pouvait d'ailleurs la prévoir à l'époque, la notion s'est progressivement
enracinée, dans ce que l'on a appelé "l'idéologie du développement". 525 Non encore
consacrée par un texte conventionnel, sa traduction en termes juridiques et sa
consécration en droit positif, clolllle lieu à de vives controverses tant les enjeux semblent
énormes.
Cette polémique dont tout laisse croire qu'elle durera encore longter~ps, ne fait que
faire perdre de vue l'es~ientiel qui est de déterminer avec précision, les obligations
respectives des débiteurs et créanciers, au lieu de tergiverser dans des "élucubrations,"
pour savoir s'il s'agit d'Ull droit üldividuel ou colJectif. 526
C'est pour remédier à ces confusions de part et d'autre, et qui ont fini par entraîner
un esprit de contradiction totale avec les principes d'égalité, d'autonomie et de
développement unifié, des difficultés sans fÎl1527 que les Dim ensions llOuvellesont
réaffirmé une fois de plus la responsabilité principale des gouvernements:
" le choix des secteurs pdoritaires dans lesquels l'aide du Prl)gramme
des Nations Unies pour le développement sera demandée, doit demeurer la
522 RUCZ (C). La coopération pour le développement. Op cit. ,24.
523 PELLET (A). Le droit jJ1temntiomll du développement. Op cit. , 31.
524 Résolution 34/42 du 23 nov. 1979. 35/174 du 15 déc. 1980. 36/ [33 du 14 déc
1981. 411128 de 1986.
525 VJRALLy (M). L '01g!lJlismion mondiale. Op cit. , 354.
526 M'BAYE (K). Le droit au développement J1] Le droit au développl~ment au plan
international, Colloque ADJ, RCADI, 1979, 74.
527 JIU/REPI78/3 §44.
143
responsabilité exclusive des gouvernements des pays bénéficiaires' 528
Ce rappel qui peut sembler tautologique n'est pas cependant sans intérêt, puisque la
fatalité de l'évidence est souvent la plus perdue de vue. L'empêtrement du Système dans
le cycle de la dépendance de la coopération technique en est une preuve slJffisante. Il peut
aider à mieux comprendre la portée de l'exécution nationale et donc, à la privilégier
puisque seule, celle-ci est à même de favoriser l'autonomie dont tous se proclame
fermement attachés.
§2 L'EXECUTION NATIONALE: fACl'EUR MAJEUR D'AUTOSUffISANCE
La notion d'exécution nationale, au delà des définitions et Ges divergences
d'interprétation auxquelles elle peut donner lieu, consacre le principe que les
gouvernements sont plei nement responsables de tous les aspects de l' ex(~cution.529 Elle
traduit les idées de contrôle, de direction, de supervision et de responsabilité juridique de
la sélection, de l'obtention et de la fourniture effective des éléments .je projets et de
réalisation de leurs objectifs. 530
Elle consacre l'idée sclonlaquelle, le but de la coopération techni<lue n'est pas de
réaliser des activités, mats d'aider les Etats à le faire progressivement Eux-mêmes dans
l'objectif de renforcer leurs propres capacités.
" En assurant progressivement et assez vite la responsabilité d'exécuter des
projets appuyés Ftr le système des Nations Unies, les gouvernements en
arriveraient à développer leurs propres capacités de gestion et à se rapprocher
du but de l'autosurfis:ll1ce".531
Cette idée de l'apr11"elltissage par la pratique est entièrement p,utagée par les Etats
bénéficiaires. C'est cc qui ressort des examens intégrés par pays. des activités
opérationnelles de développement où les Etats se disent convaincus que l'exécution
nationale des projets constitue un aspect essentiel de la création d'un potentiel national
autonome. 532 Cette moc1,ùité présente pour eux de nombreux autre~: avantages qui
concourent tous à des degrés divers, à la création de conditions locales d'un
développement autonome.
D'abord, elle engcl\\(lïe une celtaine auto-confiance de la palt des Etats qui estiment
à juste titre avoir au moins autant de compétences que les agents d'exécution
528 A/RES/340S (XXX) ji)
529 DP/l990/9 §229.
530DP/1990/33 §7.
531 A/44/324 § 111.
532 A/44/324 Add.2 §60.
144
traditionnels. Elle permet ainsi aux gouvernements de prendre en charge les projets qu'ils
peuvent eux-mêmes eXl'cliter.
" Il n'est naturel de supposer que beaucoup de gouvernements ont acquis une
capacité suffisante de gérer des projets, pour pouvoir se passer du concours
actif d'une organisation, à tout le moins, de son appui administratif à
l'exécution.
II est raisonnable de considérer que les pays possèdent
maintenant dans celtains domaines, des compétences qu'ils redJerchaient
naguère auprès des organisations". 53 3
L'exécution natiolwJe constitue d'ailleurs un indice de l'autosuffisance, car exécuter
de plus en plus de projets, sans le concours d'une agence, prouve que le gouvernement
peut compter sur ses propres forces, ce qui peut le stimuler à entreprendre des actions
plus audacieuses dont il s'était jusque là abstenu, mais qu'il peut pourtant mener à bien.
La modalité d'exécution nationale consti tue de mêm e un i5'age sérieux de
l'engagement des gouvernements dans les activités entreprises, car ils sentiraient leur
responsabilité plus engagée que dans toute autre modalité. Comme le souligne le rapport
du Groupe d'Experts, " en exécutant un projet lui-même, le gouvernement a plus d'intérêt
à en assurer la réalisation et l'impact durable. Il y voit aussi une question de fierté
nationale... ".534
Outre ces éléments psychologiques majeurs, l'exécution national(~ se révèle moins
chère par rapport aux autres modalités d'exécution. Déjà, elle permet de dégrever les CIP
des frais de siège par les agences d'exécution qui les perçoivent, même sans avoir
souvent accompli le moindre travai1. 535 Généralisée, l'exécution nationale pourrait
engendrer des économies substantielles au profit d'activités productives. 536 De même,
elle permet de bénéficier de ces "adcl on funcls" qui sont destinés à financer au coup par
coup, les coûts admini stratifs initiaux des projets, les moyens logistiq u ~s des services et
la formation des fonctiolJnaires impliqués cJans l'opération. 537
Aussi, la modalité permet-elle un meilleur contrôle sur les instituéions chru'gées de
l'exécution totale ou fi ;lltÎellc des projets, ce qui permet de maximiser l'utilisation des
compétences locales. EUc permet en effet, aux gouvernements cI'exercl~r la plénitude de
leurs prérogatives suries institutions, sans risques majeurs d'entrer en conflit avec tel ou
tel organisme des Nation:; Unies. Ils peuvent ainsi mieux adapter les achats de biens et
services aux nécessité:; locnl es. U va sans cJire qu'il s'agit là de la m,~iJleure occasion
d'utiliser les sources locales cie fournitures.
La modalité pertllet enfin d'éviter, les divers problèmes liés à l'emploi d'experts
533 DPI1990/9 §246.
534 Ibid. §238.
535
AMBROISE ( L).
Renover le Programme des Nations Unies
pour le
Développement. MOJJde DiploJ1lillique, août 1990, 7.
536 Il faut mentiolUler que ces sommes atteignent aJUluellement 80 mi Ilions de dollars.
DP/1990/9 Appendice A, 184.
537 JIU/REP/88/6 Palt II §4.
145
internationaux dans l'exécution des projets telles les tensions entre le per~:onne1 national et
international, le risque de perpétuation des experts mais aussi hl confusion des
responsabilités, émanant en partie de l'existence de plusieurs filières de commandes.
C'est pourquoi, il convient d'en faire sans délai, la modalité de droit commun.
§3 VERS L'EXECUTION NATIONALE EN TANT QUE MODALITE
DE DROIT COMMUN?
Nous pa:;serons en vue les obstades (1) avant de nous interroger sur les
perspectives (2).
D_L,es obstacles à l'expansion de l'exécution nationale
Ils sont essentie.l1enlent d'ordre administratif. Dès le départ, l'Administrateur a
inséré la nouvelle n]lld;llit(~ dallS un carcan inextricable de règle:. et procédures
contraignantes et uissua:;ivcs, allant de la désignation aux obligations comptables.
En ce qui concerlle la désignation des gouvernements en tant qu'agents
d'exécution, celle-ci relève de la compétence du siège du PNUD. Il en est ainsi, même si
le projet entre dans les domaines de compétence du Coordonnateur Résident .
Pour autoriser l'exécution d'un projet par les gouvernements, le si(~ge doit s'assurer
que certaines condition:; sont remplies en vérifiant notamment les points mi vants:
a) l'expérience el les COJUlaissances techniques dont dispose Je gouvernement, ou
auxquelles il peut avoir accès, pour la réalisation du projet;
b) les services administratifs du gouvernement qui participeraient~, la réalisation du
projet, notanlment en matière de passation des marchés et de gestion finallcières;
c) les mesures à prévoir, le cas échéant. pour fournir, grflce à un financement du
PNUD, l'appui administratif nécessaire au renforcement des moyen:; d'exécution du
gouvernement;
d) la façon dont le gouvernement envisage des tâches de supervision et de contrôle,
de la gestion et de l'administration du projet, ainsi que les ressources (financières,
matérielles, humaines) qui pourraient être consacrées à sa réalisation. 538
L'organisme approprié des Nations Unies sur le telTain est naturellement consulté
pour que l'on puisse compter sur ses apports en cas de besoin.
S'il est légitime pllur Je PNUD d'opérer un contrôle minimllm souhaitable,
l'intervention du siège à ce niveau est par contre difficile à appréhender. L'opportunité de
- - - - - - .~._--- .._-- -_..~.
538 MPP. Section 30503, G de 58.
146
cette intervention estm ai ns évidente, puisque ces conditions préalat les peuvent être
vérifiées sur le ten"ain. ct n'appellent pas une intervention du siège. Il ne semble donc y
avoir aucune raison de dénier aux Coordonnateurs Résidents le pouvoir de décider de la
modalité d'exécution de ces projets. Il lui est toujours loisible de s'en référer au siège, s'il
a des doutes qllant à b compétence des gouvernements, s'il y a un désaccord en ce qui
concerne le concours c1'une organisation ou pour tout autre raison valab1(~.539
L'on peut d'autant plus clouter de l'utilité réelle de la procédure, q1Je pour apprécier
Jes éJéments en cause, le siège s'appuie sur les rapports et autres instruments
confectionnés à son intention, et fournis dans une large mesure raI' les Bureaux
extérieurs. Il est évident que clans ces conditions, il est peu probable pOlir le siège d'avoir
une appréciation meiJJcure q ne ces responsables locaux qui leur ont expédié les sources
d'information. En définitive, la procédure ne fait qu'accroître les l'isque~; d'interprétation,
donc de divergences el ail anger inutilement les délais d'autorisation qui sont déjà par
ailleurs, pas trop satisfaisantes.
Les mêmes restrictions se retrouvent au niveau clu règlement financier.
En matière cI'exécution nationale, le règlement financier a été rerclu plus exigeant
par rapport aux autres modalités pour éviter certains écueils. L'Adminü:trateur reconnaît
avoir procédé à la mise en place de sauvegardes spéciales destinées à le protéger dans
l'exercice de sa respons;lbiJ ité financière. 540
Il ressort en effet que l'exécution nationale offre des cas de déficiences graves au
niveau de la comptabiJité. Jusqu'à nos jours, il a été difficile pour le PNlJD de vérifier les
renseignements chiffrés fournis par les gouvernements, parce que d'une part, il est
impossible de vérifier l'exactitude des montants enregistrés comme dépenses du
programme ou dépenses cI'appui technique, et d'autre pm"t, parce que les rapports
financiers ne font l'objet d'aucun audit soit de la pm"t de l'organe national compétent pour
le contrôle des comptes. soit de celle d'un contrôleur conjointement agréé, toutes choses
qui peuvent compromettre la surveillance et l'exécution effective du projet.
Selon les examens entrepris à cet effet, il ressort un taux de défaillance de 75 %
quant à la façon dont les gouvernements se conforment aux normes d'Hablissement des
rapports financiers, et cie 90% en ce qui concerne la conformité aux règL~s de vérification
des comptes. 541 Le niveau élevé de ces chiffres a ainsi amené les cc'mmissaires aux
comptes à assortir de réserves, leurs rappol"ts al1llUe1s sur l'état des finances du
PNUD.542
L'incertitude de ces états finmlciers a occasionné des coûts supplémentaires au
539 DP/1990/9 §245.
540 DP/1990/33 §32.
541 DP/1990/33 §15 ct 17 .
542 Ibid. § 15.
147
PNUD et une charge de travail accru pour la recherche de fonds restés in,lustifiés.
Fort de ces insuHisances qui ne sont pas de nature à accroître la confiance des
donateurs, plus qu e souci eux de la transparence financière en ces m01l1 ents moroses de
multilatéralisme, mais aussi de sa responsabilité principale de la gestion des fonds devant
le Conseil d'administration, l'Administrateur a donc estimé nécessairt~ de reJÛorcer la
réglementation financière à la mesure des risques encout"us. C'est ainsi qu'il fait
obligation aux gouvernements exécutant des projets, de soumettre leurs comptes à
vérification annuelle alors que les institutions spécialisées doivent le f2Ïre tous les deux
ans.
Toutes ces procédures ont fini par dissuader les gouvernements dopter pour cette
modalité d'exécution pourtant la mieux à même d'assurer l'autosuffis:mce. C'est ainsi
que de nos jours, elle demeure encore marginale. Dans son rappott, le Directeur général
au développement notait saJlS ambages que
" Dix ans se sont donc écoulés depuis que l'on a lancé d,ms un examen
d'ensemble, l'idée d'une plus grande patticipation des gouvernements à
l'exécution des projets afin de favoriser l'objectif même de la eJopération
technique" .543
Selon les derniers chiffres disponibles, les projets en cours d'exécution par les
gouvernements en fin 1989 étaient au nombre de 846, soit 13,9% du nombre total des
projets exécutés par le PNUD et 11,3 % de la valeur du montant tctal des sommes
engagées par celui-ci dans les activités de coopération technique, y compris la
patticipation aux coûts.544 Ce volume est à peine meilleur que la prut dll modeste BSP.
Au delà de cet élément, il est important de signaler qu'il s'agit en grande majorité de
projets modestes, car seuls 10% ont une valeur au moins égale ù un million de
dollars. 545 S'il n'est 'lue naturel d'admettre qu'en toutes choses il faut opérer une
démarche progressive, il e~t [Ott à craindre qu'on en soit encore là dans une décennie, et
que l'exécution nation al e ne souffre de l'image de modalité de P(~tits projets par
excellence. Le risque sera alors grand que celle-ci ne soit assimilée à une sous-modalité.
Les perspectives sont Cil tOllt cas aléatoires.
21 Les perspectives
Au delà de ces eI1Lr<1ves, l'exécution par les gouvernements devrait désormais
constituer la modalité de droit commun, si l'on veut préset"ver les chances de l'objectif
final de la coopérati on technique qui
est de permettre aux
Etats,
d'assurer
543 A/44/324 § 112.
544 DPI1990/9 §231.
545 Ibid
148
progressivement les tâches que nécessite l'effOlt de développement.
Dans sa décision 89/20, le Conseil d'administration a prié l'Administrateur de
prendre les mesures nécessaires pour que l'exécution par les gouvernements devienne la
modalité ultime.
Suite à la résolution 44/211, l'Assemblée générale demandant à chaque organe de
présenter un calendrier d'exécution sur trois ans des mesures contellues dans la dite
résolution, dont l'exécution nationale, le PNUD a proposé que toute:; les activités de
coopération technique fiJwJICées par les CIP nationaux qui seront mise~: en route à partir
du 1er janvier 1992 soient exécutées par les entités nationales.546
Le choix de cette d8te permettrait d'une part, de tenir compte de la date prévue pour
l'application des recomm nndations du Groupe d'Expelts en matière de dépenses d'appui
et d'autre part, de synchroniser l'adoption de la modalité avec le p"ochain cycle de
programmation qui débute en 1992.547 Si cette décision venait à être réalisée, parce
qu'elle ne l'est pas encore, il est incontestable qu'il s'agirait là d'un pas décisif en la
matière.
Il est vrai que de nombreuses insuffisances demeurent encore. Les taux de
réalisation sont jugés encore très insuffisants. 548 Mai s le rôle de premi cr plan longtemps
joué par les institutions sr"~cialisées n'a nullement été dam le passé une garantie contre les
en'eurs, dans les activilés de coopération technique financées par le P:NUD.549 Comme
le fait observer un fonctionnaire de l'ONU,
" il est particulièrement désastreux pour l'image et la crédibilité des Nations
Unies dans un p:'ys donJlé, que les pouvoirs publics se rendent à tous les
arguments présentés contre l'exécution nationale des projets, puisque
l'organisme concerné envoie après cie longs retards, un perSOJUleJ de qualité
inférieure" .550
De même, on ne peut passer sous silence le fait que l'exécution nationale
occasionne une charge de travail supplémentaire pour les Bureaux extérieurs. 55l Mais
n'est-il pas justement du rôle du PNUD de jouer le rôle de catalyseur et de promotion de
cette nouvelle modalité?
Certes la présentation des comptes et des rappOlts financiers laisse à désirer. Mais
les institutions des N8tiollS Unies ne sont-elles pas encore, quarante Hnnées plus tard,
dans l'impossibilité de ~.;atisfaire totalement à de telles exigences, en ne réussissant pas à
- - - - - - - - - -.._~.
546 DP/1990/33 §10.
547 Ibid.
548 DP/1990/9 §247. .JIU/REP/88/6 Part II §8.
549 JIU/REPI78/3 §44.
550 A/44/324 Add.2 §73.
551
La décision 88/18 examinait expressément le surcroit de travail pour les Bureaux
extérieurs.
149
justifier l'utilisation qt,i est faite des dépenses d'appui, qu'elles touchEnt sur les projets
du PNUD qu'elles exécutent? 552
Nul ne peut mécoJUlaître la responsabilité principale de l'Administrateur pour
l'usage des fonds. Le Consensus dispose que les agents d'exécution sont responsables
devant l'Administrateur; que celui-ci est responsable de toutes les étapes et de tous les
aspects de l'exécution du Programme et qu'il en est comptable devant le Conseil
d'administration. 553 De plus, il ne fait aucun doute que l'efficacité (lu Programme en
dépend directement. 554 Cependant, il ne faut pas perdre de vue l'objectif final de
l'entreprise de coopération technique qui est la recherche de l'autonomie, et dont
l'exécution nationale constitue le meilleur moyen. Au lieu de continuer il entraver celle-ci
par des barrières et lourdeurs bureaucratiques, de procédures complexe~; et disparates, le
PNUD devra consentir des efforts pour adapter celles-ci
au):
exigences du
développement. Comme s'en plaignent les Etats. " si les organismes d,~ financement de
l'ONU créent des proc(dures particulièrement compliquées et lourdes, el ce qui concerne
l'exécution au plan JI;lti(lnal, il leur est naturellement aisé d'affirmer ensuite qu'ils
trouvent difficile d'appliquer ces modalités ".555
La résolution +1/211 demandait expressément, qu'il assoupli~;se ses règles et
procédures à cct effet. A ce titre, le PNUD patlrrait les adapter aux prccédures des pays
hôtes. Il faut en effet noter que ce que l'on présente souvent comme une hostilité des
gouvernements à la modalité d'exécution nationale, n'est rien d'autre que leur refus de
s'empêtrer dans ces procédures inextricables. L'énergie de l'administration de ces pays
est déjà absorbée par les formalités de la bureaucratie au détriment des tâches de
développement. Il reSSOt1. des examens intégrés des activités opérationrelles du Système
que les pays renoncenl Ô exécuter d'avantage de projets pm"ce qu'ils estiment qu'il ne
serait pas rentable de demander à des fonctionnaires de se conformec aux règles très
complexes en vigueur d~lIIs le Système.
" La charge de trav;ül imposée à nos fonctionnaires, non pas pour :;atisfaire un
besoin de développement, mais simplement pour répondre <lUX exigences de la
bureaucratie onUSieJUle fait qu'il est préférable de laisser Ù l'ONU le soin de
pOlter sa propre croix". 55 6
Des insu[fisance~ existent, mais il ne faut pas cependant les exagérer. Peut-on
condamner le système, alors que celui-ci est encore à ses premiers pas, mais sUltoutque
ses grands avantages sont de favoriser l'autosuffisance et cl'être la meilleure chance
552 DP/1990/9 §357-367.
553 A/RES/2688 (XXV) §37.
554 JIU/REP178/3 §62.
555 A/44/324 Add.2 § 179.
556 A/44/324 Add.2 §G4.
150
d'assurer la durabilité des projets réalisés?557
Le développement est une entreprise à hauts risques qui relève aussi de
l'autogestion des intéressés et que les gouvernements donataires ne pourront progresser
qU'à travers un processus d'épreuves et d'erreurs. Sans expérimentation sur le terrain, il
n'est pas d'accroissement d'un savoir faire qui ne peut s'acquérir qu'au détriment du
rendement immédiat 01.1 même d'une efficacité à long terme. 558 559 Toute stratégie de
développement autonome comporte des coûts que le PNUD ne semble [las encore prêt à
supporter. C'est pourtant le seul moyen de progresser vers l'objectif de développement
autonome, car c'est en utilisant les compétences locales qu'on les développe.
L'exécution nationale ne doit pas simplement constituer llne modalité parmi
d'autres, mais au contraiTe le cadre même da.ns lequel doivent être conçues les activités de
coopération tec1111ique. 560 Modalité ultime à atteindre, ce qui sera dés(lrmais à justifier
n'est plus l'exécution nationale, mais celle qui sera assurée par une autre modalité, fut-
elle des Nations Unies. C'est peut-être là que se joue l'avenir de l'action opérationnelle
des Nations Unies. Outre cet aspect, la modalité, du moment qu'elle e~;t menée par les
gouvernements, devrait accroître les chances d'utilisation maximale des ressources
matérielles locales, ou de celles d'autres pays en développement.
557 DPI 1990/9 §24 7.
558 JIU/REP/88/6 Pru:t.J[ §3.
559 JIU/REP178/3 §44.
560 DP/1990/33 §33
151
SECTION III
LTNUTILISATION DES RESSOURCES MATERIELLES
En dépit d'un caclre législatif impressionnant ( § 1), les effotts de mise en oeuvre
pratique ont été insuffis:1I1ts ( §2). De puissants obstacles demeurent enCOè'e à lever ( §3).
iL LE CADRE LEGISLATIf
Très tôt, le SystèrTle <les Nations Unies pour le Développement s'est préoccupé du
problème d'une réparlil.ion équitable des biens et services des pays participants aux
programmes de coopération teclmique. Il s'agissait de freiner la tendance traditionnelle et
inexorable de l'ONU :\\ ~;'approvisionner quasi-exclusivement dam certains pays
développés, et faire ainsi bénéficier les pays en développement dans un souci
d'autonomie, mais aussi certains pays occidentaux qui assument Ulle contribution
énorme, des achats à la klllteur de leur contribution.561
Si la question a été construnment débattue au sein du Système, il n')" eut vite aucune
action systématique pour assurer sa rértlisation. 562 Il a fallu attendre 1970. avec
l'adoption du Consensl/spour voir l'ébauche d'une politique globale et continue du
PNUD en la matière. 56J Quelques almées plus tard, cette action a connu un pas décisif
avec la politique des
Dimensions nouvelles qui insistaient une foi~: de plus sur la
nécessité d'une diversification des sources d'apports des pays. en utilisant d'avalltage les
ressources matérielles des pays en développement. Elles précoJüsaient même au PNUD
d"'acheter le plus possible tle matériel et de services. sur une base préfétentielle dans le
cadre de la crPD ".564
Ces dispositions ont été précisées deux ailS plus tard par le Conseil ,j'administration
du PNUD. Dans sa décision 77/42 du 27 juin 1977. celui-ci définissait des objectifs tant
qualitatifs que quantitatifs. Au terme de cette décision:
- le PNUD doit accepter au titre d'un traitement préférentiel, de payer jusqu'à 15%
plus chers, les achats de matériel et de founütures fabriqués localement;
- supprimer les restrictions et interdictions s'appliquant à l'octroi de contrats de
sous-traitance locaux et il la fourniture d'équipement et de matériel dtl pays, pour les
561 Ces pays sont désignés sous le nom de "pays donateurs auxquels il est fait
insuffisamment appel".
562 JIU/REP89/8 § 12.
563 AIRES/2688 (XXV) §44.
564 A/RES/3405 (XXX) vi).
152
projets du PNUD;
-lorsque le PNUD achète du matériel local , il doit effectuer le pajement en monnaie
convertible, sauf s'il détient un montant équiv,lient accumulé en cette mOllJwie. En tout
état de cause, il doit payer en devises au moins l'équivalent de la part impottée de matériel
par le pays en développement entrant dans la composition du matériel. 565
Ces clauses qui ont été instituées à l'origine pour promou voir la crPD, ont été par
la suite étendues à l'ensemble des projets financés par le PNUD. 566
La même année, la résolution 321182 du 19 décembre 1977 sur la CTPD pria
l'Administrateur et les chefs des secrétariats des organisations participantes, d'apporter,
selon qu'il conviendra, les changements aux règlements, procédures eL pratiques, en vue
de tirer pleinement partie des ressources qui existent dans ces pays.
De nombreuses autres résolutions et décisions tant de l'Assemblée générale, du
Conseil d'administrarion567 que du Comité de Haut niveau de la CfP)),568 sont venues
appuyer, tantôt affirmant tantôt réaffirmrult la nécessité d'un accroissem.ent de l'utilisation
des ressources matérielles des pays. A cet égard, il convienc de mentionner
particulièrement la résolution 44/211 de l'Assemblée générale qui
" souligne qu'il faut accorder une priorité élevée à l'accroissemeJlt substantiel
des achats effectués dans les pays en développement, afin de promouvoir
l'autonomie collective de ces pays, tout en respectrult comme il convient, les
principes des appels d'offres internationaux, et insiste à cet égard sur la
nécessité pour toutes les entités des Nations Ullies, de se fixer des buts précis
pour l'accroissement de leurs achats d,uls les pays en développement". 569
En dépit de cette inflation législative, la mise en oeuvre de ces directives est
demeurée insuffisrultC .
.§.LJ2J::~S EFFORTS DE M.ISE EN OEUVRE INSUFFISANTS.
Malgré ce cadr'~ législatif impressiolUlant, peu d'efforts ont Hé consentis pour
accroître dans la pratjlluc, les achats drulS les pays en développement..';70 Au fil des ans,
le Système a continul' largement à s'approvisionner de manière prépondérante auprès des
sources traditionnelles que sont les pays développés. Druls son rappOL1: sur les activités
565 Décision 77/42 du Conseil d'administration.
566 Décision 86/25 clu 27 juin 86. V Règlement financier clU PNUD. § t 14-118.
567 Décisions 79/45 du 10 juil. 1979. 80/53 du 30 juin 1980. 85/3'} du 29 juin 1989
86/25 et 86/47 du 27 jUill 1986.
568 Décision 83/4 du G juin 1983.
569 Résolution 44/21 1 §21.
570 JIU/REP/89/8, 10.
153
opérationnelles du Systèmc dcs Nations Unies, le Directeur général au d,~vcloppement et
à la coopération économique internationale notait, non sans optimisme, que malgré
certains efforts, il semble que les recommandations adressées à plusieurs reprises aux
organisations des Natio:ls Unies pour les inviter à prendre des mesure; pour accroître
leurs achats dans les pays en développement n'aient pas encore été totalement
entendues".571
Il faut en effet S'lui igner que la part des achats effectués dans les pays en
développement a été tr'::s modeste. Selon les derniers chiffres disponibles, de 1975 à
1985, la part des achats revenant à ces pays est passée de 2,5 à 20 %.572 Si la proportion
semble avoir été multipliée par huit, il n'en demeure pas moins que cl~lle-ci peut être
encore beaucoup améliorée. clans l'objectif d'attcindre un taux min.imum et acceptable de
50%. De puissants obst,lclcs subsistent.
§J.
LES RAISONS
Systématisées par le PNUD573, clles sont dues tant aux organismes du Système
dcs Nations Unics (1) qu'aux gouvernements (2).
1) Les or~nismes du Système des Nations Unies
Ils ont une responsabilité déterminante dans l'application insuffisante des mesures
tendant à accroître les achats de biens et de matériel dans les pays en dévdoppement. Les
agents d'exécution jouent un rôle important car c'est eux qui assurent la quasi totalité des
achats pour les projets financés par le PNUD.574 Ils déterminent ainsi le choix du
matériel lors de la mise en oeuvre des projets. C'est pourquoi leur résistance réduit à
néant toute initiative dans ce sens. Les raisons de leur hostilité sont multiples.
D'abord, il y a une forte barrière psychologique qui sévit encore à l'intérieur du
Système quant au recours aux biens de fabrication locale. Dans son rapport, le CCI
dénonçait
la
pression
du
personnel
international
des
projet s
en
vue
de
l'approvisionnement aux sources traditionnelles.
571A/44/324 §175.
572 DP/1989/14 §47 et JJUlREP/89/8 , 5.
573 DP/1987/19 §7.
574 Ils en assuraicnt 90% en 1982,95% en 1983 et 96% en 1984. DP/1<)86/24 §11.
154
" Lors du choix final de la source de matériel, les directeurs intenntionaux de
projets exercent 1Jnc profonde influence qui doit être reconnue I~n tant que
telle. Il faut admettre que le persoJulel international est plus facilement séduit
par les produits, les équipements et les services des pays développés,
notamment pour des raisons de familim'ité" .575
C'est la persistance de l'immobilisme et la résistance aux ch~ngements. Pour
espérer vaincre cet esprit routinier, ces préjugés, en un mot cette inEltie d'un certain
personnel, il faut un changement radical da.ns les attitudes et les mentalités.
Outre cette attitude routinière et psychologique, c'est l'ignorance des disponibilités
qui est l'une des causes fondamentales de l'absence de progrès en matif~re de promotion
des biens locaux.
En effet, il ressOlt des différents examens que le~: organismes des
Nations Unies ignorent presque totalement les moyens exista.nt au ni/eau local, pour
satisfaire les besoins des pays en développement en matériel ou en services. Cette
situation qui est pourtant réelle, est par contre difficile à accepter de nos jours, plus de 40
ans après les premiers programmes de coopération technique, et pendanllesquels ceux-ci
ont eu toute la latitude de COJUlaître l'existence de telles potentialités. A moins que l'on
n'en décide ainsi, personne ne doute véritablement aujourd'hui que de nombreux besoins
en matériels peuvent être :;atisfaits localement, notamment en ce qui concerne les articles
les plus courants.
C'est pour prlrer ;'1 ces vél1éités, que le PNUD a engagé une politiql1e visant à mieux
faire c01Ulaître les SOlll'Ces d'approvisionnement des pays en développEment. On admet
aujourd'hui d'emblée, [:illt au siège que dans les Bureaux extérieurs, que" la disponibilité
de renseignements véri fiés Sl.!r des sources potentielles de biens et de services est une
condition préalable importante, en vue d'accroître efficacement les acl1at:; dans les pays en
développement ".576
C'est ainsi que Je Bnreau des services d'achat interorganisa.tionsS"77 a entrepris un
projet pilote consistant en la création de catalogues par pays, contenant une liste de
sources potentielles de biens et de services couramment achetés par le Système des
Nations Unies. Ce projet pilote qui a vu Je jour pour la première fois au Brésil, a été
réalisé dans d'autres p<1Ys dont l'Inde, l'Indonésie et l'Algérie. Dans le souci de leur
assurer une large diffu:;ion, ces instruments sont ventilés au personnel d es projets des
575 JIU/REP/89/8, 9.
576DP/1990/28 §Il.
577 Le Bureau, précédemment appelé Groupe, a été créé en juin 1977. 11 tire son odgine
de la résolution 32/197 qui préconisait en son article 32 la mise en place d'un système
commun de p<lssation des marcJ1és. Son but initial était d'organiser un échange de
renseignements et de techniques entre les organismes concernant le; <lC'l<1tS. Mais par la
suite, son mandrlt a é(é :\\CCllI. De nos jours, il a 1<1 responsabilité de réullir, d'analyser et
de diffuser les données concernant les achats de matériel l.ltilisé par plusieurs organismes
des Nations Unies et s'il é\\;ùt possible, de réaliser c1es économie:i, cl 'améliorer les délais
de livraison et de découvrir Jcs nouvelles sources d'approvisioJUlCment, notamment dans
les pays en développcment. Il ri été au départ boudé par les rlgen:s d'exécution.
DP/1990/2B §5. DP119gB/20 §17.
155
Nations Unies, dont les Cl'P ct les coordonnateurs nationaux des projets, aux ONG, aux
sources d'aide bilatéraks ..'J78 Des initiatives semblables sont en cours dans de nombreux
autres pays en düveloppcmcnt au titre de la deuxième phase.
Conjointement, le Bureau des services d'achat interorganisations demande aux
divers organismes, de f~lirc preuve de plus de transparence, en diffusant de la manière la
plus large possible, not<JmmeJlt par la publication dans la Re'vue Develt'pment Business
de tous les marchés potentiels cle plus cle 100. 000 cl 011 ars. Outre que ce seuil paraît peu
approprié, cette recomm andati on demeure encore totalement négligée. 579
Une autre raison de l'absence de progrès clécisif en la matière I:St l'absence de
données statistiques fiahles En effet, contrairement à ce que l'on poutTait penser, celles-
ci peuvent grandement contribuer à améliorer la politique cl'ensemble en la matière.
Comme le souligne le CCI, dans un rapport,
" Si la collecte et la publication des données statistiques ne peuvellt en elles-
mêmes influer sur 1e volume des achats aux pays développés ou aux pays en
développement,
des données statistiques cohérentes et régulièrement
communiquées, sont sOllsceptibles de faire apparaître les tendances qui
influencent directement l'objectif d'achat recherché" .580
C'est pourquoi, d~UIS la résolution 39/270 et décision 87/9, l'Assemblée générale et
le Conseil d'administration ont demandé aux organismes, plus de transp<lrence dans leurs
achats de biens et services. Ils ont fait injonction à ceux-ci, de fournir désormais au
Bureau des Services d'achat interorganisations, des informations conçernant le pays
d'achat, le pays d'origine ainsi que l'origine des fonds.
Mais ces directives ont fait l'objet de vives résistances de la part de:; organismes qui
estiment difficile, sinon impossible, de satisfaire à certaines des exigences. Lors de la
réunion du sous-Groupe de travail qui s'est réuni en janvier 1990, les r'~présentants des
Il organismes participa.nts, ont une fois de plus souligné les difficultés qu'ils rencontrent
pour fournir des renseignements sur les pays d'origine, de telles dOJUlées étant difficiles à
obtenir des fournisseurs,
et un gra.nd nombre de petits articles étant souvent intégrés à
des commandes uniques. 581 C'est pour vaincre ces réticences que le Bureau a promis de
faire de ses renseignements une partie intégrante des commandes d'achat ,~t de contrats du
Système. 582 On espère par la sotte obliger les fournisseurs à indiquer ce:; données.
Enfin, il faut noter que l'absence de progrès décisifs en la matière est due à
l'absence de fixation d'objectifs quantitatifs qui seuls, peuvent permettre de suivre les
progrès enregistrés p<lr chaque organisme, en matière d'utilisation des disponibilités
locales. C'est dans cet ohjectif que le Conseil d'administration, dans sa décision 89/29 et
578 DP1l990/28 § 17.
579 Ibid. §3
580 JIU/REP/89/8 , 9.
581 DP/1990/28 §42.
582 DP/1990/
§42.
156
l'Assemblée générale c\\DJJS sa résolution 44/211, ont invité les différents organismes à se
fixer un objectif minimum à atteindre pour les années à venir. Mais ces directives se sont
heurtées une fois de plus, à la résistance des organismes, qui estiment cette méthode
douteuse, en ce qu'elle peut jouer le rôle contraire, en polarisant sur un niveau dOMé,
n'étant pas toujours le plus approprié. Mais de manière fondamentak, ces organismes
soutiennent que le principe d'achat dans les pays en développement, 11'Jtamment sous sa
forme préférentielle, leur coûte cher et serait d'ailleurs contraire à leurs règles financières
et budgétaires, qui im posent la rationalisation de l'utilisation de leurs ressources. A
l'évidence, de tels arguments ne résistent pas à la critique. Alors même qu'il existe de
nombreuses exceptions dans le Système des Nations Unies en matière d'appels
d'offre,583 c'est à eux PU contraire, qu'il revient de s'apercevoir qu'ils doivent adapter
leurs politiques et règles financières aux nouvelles exigences du développement,
conformément aux différentes résolutions cie l'Assemblée général e. 584
Les différents org".l1ismes persistent d'autant plus dans ces éllicubrations qu'ils
semblent trouver Dppui <tll près du Directeur au développement qui une 1"ois, introduit une
voix discordante d<tns :;on combat pour discipliner les différenLs éléments de l'ensemble.
Tout en reconn<tissant 'lu' il est exact que la fixation d'objectifs spécifiques devrait aider à
contrôler et à évaluer les progrès et permettre ainsi à chaque institution de faire rapport à
son organe délibérant :;ur les résultats alleints et les mesures éVL'ntuelks prises, celui-ci
estime que c'est essenticUement en éliminant une série d'obstaclES restants, et en
renforçant certaines me:,ures qu'on peut faire des progrès en la malière. La fixation
d'objectifs quantitatifs risqueraient selon lui, de dOl1J1er une idée faussl~ cles progrès déjà
réalisés, au lieu d'encourager de nouveaux efforts. 585 Pourtant, comme aurait pu se
rendre compte le Directeur, les cieux catégories cie mesures ne sont pa, exclusives l'une
de l'autre. Bien au contraire, on estime que pour atteindre un objectif quelconque
satisfaisant, il faut ,Idopter des mesures à cet effet, et faire sauter les goulots
d'étranglement qui perdurent.
En ne fixant aucun objectif, on encourage les organismes à trait::r le problème de
manière abstraite, puisqu'il n'existe aucun repère. A la vérité, il s'agit là d'un
encouragement implicite à l'inertie. La raison profonde cie la réticence des organismes des
Nations Unies est la volonté à ne se soumettre à aucune évaluation en ce domaine, et
éviter les remontrances qui pourraient s'en suivre. De nos jours, une seule institution,
l'ONUD l, s'est fixée lIll seuil minimum. 5 86 La cléfection des org,ulismes n'est pas
exclusive. Celle des gouvernements est aussi préoccupaJlte.
583 Le règlement financier de l'ONU prévoie jusqu'à !luit exceptions.
584 V. spécialement la ré501 ution 32/182 du 19 décembre 1977 §4.
585 A/44/324 Add.2 § 163.
586 JIU/REP/89/8 §43.
157
2-J Les gouvernements
Si les orgamsmcs des Nations Unies méritent d'être dans le collimateur, la
responsabilité des gouvernements dans l'inapplication des directives relatives à une
utilisation maximale cl es ressources locales est grande. Les entraves imputables aux
gouvernements des pay:; bénéficiaires sont de deux ordres: psychologiqu e et objectif.
Les obstacles psychologiques aggravés par les pressions exercées par le personnel
étranger des projets, constituent un préalable fondamental qu'il faudrait résoudre, si l'on
veut véritablement réaliser le moindre progrès. Encore de nos jans, les pays en
développement sont peu enclins à se procurer des biens et services locaux ou en
provenance d'autres pays en développement, parce qu'ils sont convaincus de la moindre
qualité de ces produit:, . Dans un rappOtt de 1988 à cet effet, on pouvait lire les
observations suivantes de la pmt de l'Administrateur:
" Il est intéressant de noter que les agents d'exécution comme les
représentants résidents indiquent qu'ils se heurtent à une résistance de la part
des pays en développement eux-mêmes, s'agissant des achats de biens et de
services dans d'autres pays en développement". 587
Cette croyance en la qualité intrinsèquement supérieure des produits en provenance
du Nord est si ancrée que les pays en développement les préfèrent, mêm'~ en en payant le
prix fort.
" Il est regrettable ... que les responsables gouvernementaux de CEttains pays
en développement préfèrent souvent , même si cela leur coûte plus cher,
effectuer les achats d,uls les pays industrialisés traditiolUlels parce qu'ils y
pensent trouver des produits de meilleure qualité". 588
Cette attitude extrême, si elle a porté préjudice à l'achat des biens locaux, l'a été
encore plus en ce qui concerne les achats préférentiels, au taux de 15%. Si ces achats
préférentiels ont été totalement mécolUluS, on ne voit pas d'ailleurs comment il aurait pu
en être autrement. En erret, il n'est pas difficile de se demmlder avec le CCI, pourquoi ces
pays seraient disposés à payer plus chers des produits dont ils ne v'~ulent d'ailleurs
pas. 589
Pour espérer prom ou voir l'utilisation de ce taux préférentiel, il aur:ùt été nécessaire
que le PNUD adoptat r:enaines dispositions complémentaires. LorsqlJe l'on examine
celui-ci. on se rend compte que, s'il favorise les fournisseurs ct produ,;teurs locaux ou
d'autres pays en développement, il en est autrement pour les pays ~cheteurs. ou du
moins, de manière lmllll:di ate. Ces derniers rechignent à utiliser lem Cr? nationaux pour
587 DP/1988/20 §13.
588 Ibid. §12.
589 JIU/REP/89/8 ,11.
DPIJ 990/28 §35.
158
assurer le surcroît de coût résultant du taux préférentiel de 15%. C'est pourquoi, si l'on
veut éviter que cette directive ne continue à jouer un rôle dissuasif, il est urgent de mettre
sur pied un mécanisme permettant d'assurer ce taux, sans les imputer sur les CIP
nationaux. On pourrait à cet effet, prévoir le financement de celui-ci par les RSP ou un
Compte Spécial. 590 Ce dispositif dont le rôle serait celui de catalyseur, pourrait être
maintenu à titre provisoire, du moins, jusqu'à ce que les pays en dével')ppement soient
capables de reconnnitrc 1Cllrs intérêts à long terme, qu'est l'autosuffisance.
Outre les obstacles psychologiques, il convient de noter qu'il exi ,te des obstacles
objectifs qui entravent llne promotion active de l'utilisation des reSSOllrces locales. Le
premier réside dans l'illcertitude et les garanties concernant le matériel. proposé par les
pays en développement. Com me le relève le PNUD,
"Les considérations touchant la nOl1llalisation, les garanties, le dénarrage, la
formation et les services nprès-vente, y compris les accords à long terme, de
livraison de pièc<~s de rechange, qui parfois excluent la p~llticjpation des
fournisseurs et fnl1ricants de pays en développement" .591
Le second obstacl e r(~side daJlS la médiocrité des infrastructures de transpolt et leur
chèreté qui finissent Vu' dissuader. 592 Pour des raisons historiques et politiques, les
infrastructures sont plus orientées vers les pays développés que veLOS ceux du Sud,
souvent limitrophes.
Cependant pour sérieux que puissent paraitre ces obstacles, ils ne sont pas
insurmontables. Ces différentes entraves ne peuvent au contraire être ap::anies que par un
développement des éclwnges entre les pays concernés. Plus C'~S échanges se
développeront, plus la nécessité d'une meilleure normalisation et <l'une meilleure desserte
se fera sentir.
CONCLUSION
L'utilisation des ressources nationales ou d'autres pays en dévEloppement, tant
humaines que matérielles. bien qu'elle constitue le meilleur moyen de promouvoir la
politique d'autonomie. a beaucoup de peine à prévaloir. En effet, il ne peut être
raisonnablement envisagé une autonomie accrue, sans une nouvelle politique en matière
de revalorisation du potentiel existant. On se condamne alors du même coup, à renoncer à
cette politique, en s'att~lchal1t encore à des modalités dont tous sont pOlJrtant conscients
des effets néfastes, sur les drOits de mise en place de capacités locales. Cette situation est
d'auta.nt plus préoccup[ll1te que la même inertie et le même conservatisme, mais à des
---------_._----~
590 Ibid. ,10.
591 DP/1987/19 §7 j).
592 Ibid. §7 g).
159
degrés encore plus élevés prévalent, en ce qui concerne la mise en ocUYre de l'autonomie
collective qui, POUltUlll, rouirait dOJlJler un coup stimulateur à l'autonomie individuelle.
160
TITRE Il
LA PROMOTION DE L'AUTONOMIE COLLECTIVE
Outre l'autollom i c ind ividuelle, le PNUD a reçu ma.ndat de la communauté
internationale de proJllllu voir l'autonomie collecLive des pays en devel'Jppement. Cette
dimension collective dl.' l'~utotlomie en matière de cooperation teetllliqUl~. corulUe sous le
nom de Coopération Technique entre Pays en Développement (CTPD) est d'auta.nt plus
essentielle, qu'on se l'ose depuis quelques alUlées des questions sur la viabilité
individuelle de la plupart de ces pays.
Pour mieux app,'éhcnder la contribution du PNUD à la mis,~ en oeuvre de
l'autonomie sous sa forme collective (chapitre II), il convient d'abOld de retracer la
dynamique de celle-ci <lU sein du PNUD (chapitre I).
161
CHAPITRE 1 L'EVOLUTION DE L'AUTONOMIE AU SEIN DU PNUD
L'évolution de l'autonomie collective au sein du PNUD, à l'instar d(~ l'ensemble du
Système, a procédé d'une Jente gestation au sein cie l'institution. Après avoir brossé les
gnUldes étapes de cette évolution (Section 1), nous examinerons la portée de celle-ci
(Section II).
162
SECl'IO)"I_L
LA NAISSANCE DE LA crPD AU PNU[~
Nous l'examineron:; successivement avant (§l) et après le NOEI (§:~).
§J LA Cl.·PL! CLASSIQUE AU SEIN DU PNUD
La CTPD qui est Ulle modalité de la Coopération Economique entre Pays en
Développement (CEPD) a procédé de l'idée selon laquelle les pays en développement
doivent nécessairement coopérer entre eux, s'ils veulent éviter
la marginalisation
croissante dans laquelle j ls r1squent d'être enfermés par les mécanismes d,~ la coopération
traditionnelle avec les pays du Nord.
Ce principe a été affirmé pour la première fois à la Conférence de Bandoeng de
1955.593 Celle-ci demandait aux participants" d'encourager l'orgallis~ltion de projets
communs entre les pay;; arro-asiatiques dans la mesure ou cela corre:)pondra à leurs
intérêts communs". Milis comme le note le Professeur FEUER. à l'i~poque, " il ne
s'agissait encore que d'ulle proposition très générale qui ne dOJ1J1ait p3S d'indications
détaillées sur ce que devrait être la coopération à instaurer" .594
Bien que l'idée ait continué à faire progressivement son chemin, il a fallu attendre
véritablement le début des allJlées 70 pour que l'autonomie collective fa~;se l'objet d'une
attention particulière de la part de la communauté internationale. C'est en effet à partir de
ces années, qu'elle a commencé à faire l'objet de nombreuses études aussJ. bien de la part
de l'Assemblée générale que du secrétariat de la CNUCED.
Mais à l'époque, celle coopération était envisagée dallS une approche purement
commerciale. Cette conception était entièrement conforme aux idées dominantes de
l'époque au sein des Nations Unies, qui assimilaient commerce et dévdoppement. 595
Cependant, elle était déjà conçue comme une dimension capitale et inséparable de la
coopération traditioJlJle1Je Nord-Sud. A cet égard, il était demandé aux pays industrialisés
de soutenir cette coopération naiSSallte.
L'idée proprement dite de crPD est apparue pour la première fois dans 1a
593 On date en général" la mort du complexe d'infériorité" selon la terminologie du
Président Senghor. à celle C:onférence qui a réuni 19 pays d'Afl1que et eJ'Asi e, y compris
la Chine. PELLET (A). I.e droit intemiitionilJ du dér,,'eJoppemel1l. Op cit.. 12.
594 FEUER (G) et CAS~AN (1-1). Droit inteJ'l11ltiol1i1J du développement. Op cit. , 337.
595 L'existence d'un lien privilégié entre les deux notions est nettement n~affirmée par la
résolution
A/RES/170l (XVI) du 19 décembre 1961 et intitulée "Le commerce
international, principal ill:,[l'lllTICnt du développement économique ".
163
résolution A/RES/2974 (XXVII) de l'Assemblée générale du 14 décEmbre 1972,596
mais de manière encore résiduelle, en ce qu'il s'agissait simplement d·~ l'orientation à
donner aux activités du PNUD conformément au Consensus qui prévoyait une assistance
à des projets sous-régionaux, régionaux, interrégionaux et globaux. 5S'7 La résolution
recommandait en effet au PNUD, d'accorder la priorité à l'amélioration des procédures
d'élaboration et d'exécution de ces programmes 598. L'Assemblée génér;l1e ne raisonnait
pas encore dans les vastes perspectives qu'allait ouvrir ultérieurement la théorie de
l'autonomie collective. 599
Cependant, cette résolution traduisait déjà la volonté de l'Assemblée générale de
voir s'amplifier la CTPD. Celle-ci invitait en effet, le Conseil d'administration du PNUD,
à créer un groupe de trava.i1 chargé d'étudier" la meilleure façon p·)ur les pays en
développement de mettre en commun leurs moyens et leur expérience, en vue
d'augmenter et d'améliorer l'a'isistance au développement". GOO
Conformément fl cette résolution qui est considérée aujourd'hui comme l'acte de
naissance officiel de L~ CTPD, le PNUD créa en 1974, un service spécial chargé de
promouvoir cette coorèr;ltion, l'Unité Spéciale CTPD. Le processlls ainsi engagé
franchira un pas décisif ;IVCC la proclamation du NOE!.
§.2 LA ClEU DANS LA DOCTRINE DU NOEI
1) Le Programm_l; d'Action
Avec la proclamation du NOEI, c'est la consécration explicite de la volonté de
l'autonomie collective. Cependant, la CTPD qui est une composant'~ essentielle de
l'autonomie collective, n'est exprimée qu'en des termes très vagues puisque le
Programme d'Action l'l'commande seulement d"'instituer
des instruments réels de
coopération et en favoriser la création dans les domaines de l'industrie, de la science et de
la technique, des transports,
des transports maritimes et des grands moyens
d'information" .601
La nécessité de cette nouvelle coopération apparaîtra logiqu{~ment dans les
Dimensions nouvdles cfe fil cOOpéïiilion tec1111iquequi dispose que" le Programme des
- - - - - - - - - -
._-
- ' . ' ,
596 A/RES/2974 (XXVII).
597 FEUER (G) ct CAS::':AN (H). Droit interniltioml1 du développement. Op ôt..337.
598 A/RES/2977 (XXV II)
599 AIRES/2977 (XXVII)
600 Ibid
601 AIRES/3202 (S. VI) VII 1) h).
164
Nations Unies pour le lIé v c10ppement devrait apporter un appui accru allx programmes de
coopération techniquc cnlre pays en développement". 602
L'idée continuera ù s'imposer progressivement et à sous-tendre l'action des grandes
réunions du Groupe cles 77, comme la Conférence des ministres des ~ffaires étrangères
des pays Non-Alignés il Lima en 1975, les Conférences de Colombo et de Mexico de
1976 sur la CfPD. Il Cil fut de même de la quatrième CNUCED qui s'est tenue à Nairobi
en 1975.
En ce qui concerne le PNUD, il a intensifié son action dan:. ce domaine en
organisant des réunions régionales en Afrique, en Asie, au Pacifiqw~ et en Amérique
Latine. 603
C'est pour alors systématiser l'ensemble de ces initiatives diverse, que l'Assemblée
générale décida de convoquer une Conférence des Nations Unies sur la crPD.604 En
préparation de celle-ci. une réunion de baut niveau s'est tenue à Koweit en juin 1977605
et a dressé un constat sans complais~Ulce de la coopération tec1lJùque menée jusque là. Les
participants déclaraient q lie
" Le processus de coopération technique entre pays en développement ne peut
être envisagé hors du temps ni de l'espace. Il faut admettre que la coopération
techlùque traditionnelle a généralement consolidé les anCienJleS formes de
dépendance et tendu en fait à étouffer les possibilités d'autonomù: des pays en
développement qui se sont vus incorporés dans un système ~;cientifique,
technique et économique dominé par les pays industrialisés. L',~xpérience a
donc prouvé qtle pour par'venir à un développement viab le, les pays en
développement devraient d'abord pouvoir tirer eux-mêmes parti de leurs
possibilités, compte tenu des besoins et des objectifs nationaux". 606
La Conférence, rlnJlonçait-on, offrirait donc l'occasion à la "communauté mondiale
tout entière.
d'aider à libérer la créativité latente de deux milliards de personnes, et
d'ouvrir ainsi de nouvelles perspectives à l'humaJ1Ïté " 607.
Tenue du 30 août au 12 septembre 1978 sous l'égide du PNUD qui faisait office de
602 A/RES/3405 (XXX) vi).
603 Ces réunions intergouvernementales ont été organisées successivement par le PNUD
à:
-Bangkok (25 révrier-2 mars 1976) pour l'Asie et Je Pacifique. DPrrCDC/RAP/6.
-Lima (10-15 mai 197(1) pour l'Amérique latine. DPrrCDC/RBLA/JO.
-Addis-Abbeba (4-8 Octobre 1976 ) pour l'Afriq ue DPn'CDC/RAFIJ 2.
-Koweit (23-29 mars 1977) pour l'Asie occiclenta.le. DPrrCDC/RWA/11.
604 Résolution 3U17'} du 21 décembre 1976 ct la résolution 32/183 du 19 décembre
1977.
605 Cette réunion qui s'est tenue au Koweit a réuni un group'~ de consultants
particulièremcnt cxpéïil1\\cnrés clu Tiers-Mancie et a adopté une importante déclaration
COllJIUe sous le nom de 1;1 "Dl"chlf"<lt.ion de Koweit surfil coopl"nlliofl redwiqut' t'nlre PZI.VS
en dé·veloppemcnl. " j\\/O.1I1f. 79/PCIJ 8.
606 AIConLI79/PC/l H §:..
607 Ibid. §12.
165
secrétariat, la Conférence adopta, malgré l'opposition des pays occidentaux,608 un
important Plan d'Action 6ü9 que l'Assemblée a fait sienne par sa résolution 33/134 du 12
décembre 1978 610. Le Plan consacre ainsi l'institutionnalisation d ~ la CTPD et le
couronnement de plus de cinq années d'efforts ininterrompus.
~ Le Plan d'Action de Buenos-Aires
Le Plan d'Action <le Buenos-Aires, ci-dessous nommé PABA, constitue la
traduction directe de hl doctrine du NOEI dam le domaine de la coopération
technique. 611 En effet, la CTPD est devenue aux termes du PABA " une nouvelle
dimension de la coopér;ltioll internationale pour le développement qui pErmet à la volonté
d'autonomie nationale ct collective des pays en développement de s'exprimer et incarne la
nécessité d'instaurer un Nouvel Ordre Economique International". 612
Bien que l'action clJ1reprise par le PNUD pour promouvoir et appuyer la CTPD soit
antérieure à la Conférence et au PABA, ce dernier est devenu de nos jours, le document
de base qui définit le:.; politiques, les procédures et les activités du PNUD dans ce
domaine. 613 Comme le souligne, en effet, le Corps Commun d'Jnspectlon, il s'agit de"
l'ensemble le plus complet des principes directeurs régissant les activi:és de CTPD des
organismes des Nations Unies et c'est le texte qui fait le plus autorité". 614
Le PABA, à l'instar des autres documents et textes relatifs ù la coopération entre
pays en développement, repose sur deux principes essentiels: d'une prut, il réaffirme la
complémentarité de l'autonomie collective avec les formes traditionnellEs de coopération,
et d'autre part, la néce~;sité de placer la nouvelle forme de coopération dans le cadre du
strict respect de la souverai.lleté des Etats.
En ce qui concerne le premier point, comme déjà mentionné, il se situe dans la
même ligne que les initiatives antérieures qui réaffirmaient les unes af'rès les autres, le
caractère non contradictoire des deux formes de coopération. Tout en réaffirmant avec
véhémence que la CTPD constitue un important instrument de l'autone'mie nationale et
collective, il dispose expressément que la " CTPD n'est ni une fin cn soi ni un substitut à
--------~~----
608 Documents de bllse re1l1(ifs ,lU Nouvel Ordre Economique fnternw:ionilJ. UNITAR.
TM/83/1, 63.
609 "Pi,1n d'Action de /J'uenos Aires pour lil promotion et lil mise en oeu,re de ill
coopénltion tec11m'que ef1{l'e P,I,VS en développement".
61ÜRésolution 33/134.
611 FEUER (G) et CASSAN (H). Droit intermltioml1 du développement. Op cit. 341.
612 PABA §12.
613 FEUER (G) et CASSAN (H). Droit intern,ltioml1 du développement Op cit, 341.
614 Appui du s,vstèmc des Nlltions Unies JI hl mise en oeUITe du J'j,In d'Action de
Buenos Aires reliltj[ ,1 fil coopénltioIJ tecl111ique entre P,IYS CIl
.1éveloppement
JIU/REP/85/3 §7.
166
la coopération technique avec les pays développés" 615.
La crPD doit donc (~tre considérée comme une nécessité, un "impéTatif historique" ,
"une nouvelle dimension de la coopération internationale pour le déve1'Jppement", "une
nouvelle étape historiq ue de la marche vers un Nouvel Ordre Economiq\\le International".
" Il faut par conséquent comprendre l'apparition de ce concept et sa r:tison d'être dans
cette perspective mondiale, ù la lumière de l'expérience acquise dans le domaine de
l'assistance technique internationale ... " 616.
Cette logique de préserver manifestement les formes de coopé,ation technique
traditionnelle est corroborée par l'appel lancé aux pays développés pour qu'ils participent
et soutie1U1ent activement cetle nouvelle coopération, soit en la finança.nt soit en adaptant
leurs politiques soit en tout cas, en ne la contrariant pas. 617
L'introduction de cette dimension constitue certainement un élémeJlt modérateur qui
vient tempérer le caractère hautement révolutionnaire de l'ensemble de ces textes sur la
coopération entre pays en développement. Il y a là le souci de tempérer les ardeurs
révolutio1U1aires et ménager les pays développés dont on sait qu'ils joueront un rôle
majeur dans le financement cie la nouvelle coopération. En effet, l'accroissement des
capacités et du potentiel technologique des pays en développement suppose, au delà de
l'auto-investissement, des investissements considérables qui vont mal avec leur
dépendance financière forte vis-à-vis des pays du Nord.
En ce qui concerne J'affirmation de la nécessité de placer la nouvelle coopération
dans le cadre du respect de la souveraineté des Etats,618 elle s'inscr:it dans le même
schéma conservateur q\\,i coexiste avec la volonté d'associer les pays du Nord. C'est la
démonstration de la place centrale accordée aux principes de souveraineté nationale et de
non ingérence, qui plus encore aujourd' hui, restent solidement ancrés dans les rapports
entre Etats, et même à l'intérieur d'un groupe d'Etats, aussi solidaires soient-ils. Comme
le soulignait le Professeur VIRALLY,
" il ne faut pas se hâter de proclamer pcnmé, au nom de la solidarité
internationale, le principe de l'égalité souveraine des Etats. L'altachement à ce
principe, des pays nouvellement parvenus à la vie internationale devrait
donner l'éveil S'Il' ce point. Il ne s'agit pas d'une maladie ilfantile de
l'indépendance, 110n plus que, chez d'autres, d'une manifestation de sénilité.
C'est, bien plutôt. h traduction juridique de ce qui deme\\Jre, qUl)i qu'on en
ait, de la strU(:iurc
fondamentale
de
la
société
internationale
- - - - - " - - - -
615 PASA §6, 8,60.
616 Ibid. §12.
617 Ibid. §6, 8, 60.
618" La CTPD ainsi gue les autres formes de coopération entre tous les pays, doit être
fondée sur le strict respect de la souveraineté nationale, de l'indépendance économique,
de l'égalité des droils cl de la non intervention dans les affaires intériellres des nations,
inclépendamment de leur;; dimensions, de leur niveau de développement et de leur
système social et économique ". PASA §13.
167
contemporaine".619
A ce stade, il convient de situer la CfPD par rapport à la CEPD. Toutes les deux
constituent une émanation de l'autonomie collective. Alors que la CEPD concerne tous les
rapports économiques entre les pays en développement, la CfPD a trai;: à la dimension
technologique de celle-ci. Elle consiste en une transformation radicale de la façon
d'appréhender la composante technologique du développement qui ne doit plus être
déterminée exclusivement ou prioritairement par le tnUlsfert en provemUlcc du Nord. 620
Les rappolts qu'entretiennent les deux notions
sont complémentaires et
réciproques. Composante technologique du développement, la CfPD constitue un moyen
pour favoriser la CEPD. Comme le souligne le CCI, " si la CfPD et la CEPD vise l'une
et l'autre à renforcer les liens et les échanges entre pays en développement, ce qui les
différencie, c'est que la première a manifestement un rôle pratique à jouer qui est de
favoriser la seconde dont ln partie est plus vaste". 621 C'est celte distinction fonctionnelle
qui a d'ailleurs conduit à une répartition institutionnelle et constitutionnelle des
responsabilités: le PNUD pour la CfPD et la CNUCED pour la CEPD.
Mais aussi, il convient de mentionner que la CEPD peut contribuer à favoriser la
CfPD. S'il est vrai que la composante technologique constitue un levier :indispensable du
développement, il est aussi vrai qu'une expansion dynamique de la CfI'D exige un bon
fonctionnement de la CEPD et de l'économie mondiale. 622 A cet égard, la distinction
entre les deux dimensions est appelée à s'atténuer, en raison de la relation dialectique qui
les lie.
Ce souci d'atténuation est d'autant plus urgent que la distinction n'a pas été sans
préjudice sur la mise en oeuvre de l'autonomie collective. Non pas se;Jlement par son
propre fait, mais parce que la distinction étant devenue de plus en plus floue, en raison
des directives imprécises sur les deux formes de coopération, les gouvernements et les
institutions de développement ont été amené à considérer la CfPD et h CEPD comme
concurrentes, et à particulièrement opposer le PABA et le Progrrunme d'Action de
Caracas. 623
619 VIRALLy (M). Vu:. un droit international du développement? AFL f. 1965, 10.
620 SIMON (Denis). L;I coopération technique Sud-Sud. Rt''Vue juridi~1Ue. politique et
économiq ue du lVfllroc. NI Cl, 1986. 90.
621JIU/REP/8SI3,5.
622 Rapport du Comité cie haut niveau pour l'examen cie la coopération technique entre
pnys en développement Doc. Off. Suppl. N39 A146/39. §74.
623 JIU/REP/85/3, 5.
168
a) Les objectifs du PABA
Le PABA dispose qtle ces objectifs qui sont multiples, interdépendants et se
renforcent mutuellemcnt, contribuent aux objectifs plus vastes du d(:veloppement des
pays en développement et à la coopération internationale pour le développement. 624 Sans
pour autant les reprendre de manière exhaustive tels qu'ils sont énumérés par le PABA
qui en recense neuf,625 on peut les ramener au nombre de quatre.
Le premier objectif du PABA est de promouvoir l'autonomie des pays en
développement en les rendant plus aptes à trouver à leurs problèmes d,~ développement,
des solutions novatrices qui sont en rapport avec les aspirations, les val'~urs et les besoins
qui leurs sont propres. Il s'agit de rendre ceux-ci maîtres de leur besoin ct des moyens de
les satisfaire, et mettre ainsi fin au cycle dangereux des besoins imposés ou
artificiellement créés ct satisfaits pm'les pays développés.
Le deuxième objectif du PABA est de favoriser et renforcer l'aut,)nomie collective
des pays en développement grâce à des échanges d'expérience, à la mise en commun et
au partage de leurs ressources techniques et au développement de leurs capacités
complémentaires.
Le troisième objectif consiste à rendre les pays en développement plus aptes à
identifier et à analyser collectivement les problèmes principaux de leur développement et
à formuler les stratégie;, nécessaires à la conduite de leurs relations économiques
internationales.
Il s'agit enfin de rendre les pays en développement mieux aptes à absorber et à
adapter les techniques el les compétences, pour faire face à leurs besoins particuliers en
matière de développement. 626
Il) l~e:; mesures
Ces mesures qui touchent l'ensemble des domaines du développement économique
et social sont envisagée; ;lU triple Jùveau national, régional et mondial.
Au niveau national, le PABA impose de lourdes obligatic,ns aux pays en
développement. Non';eulement qu'il leur incombe la responsabilitl~ principale de la
crPD, mais surtout que la mise en oeuvre du PABA est conditionnée à un préalable
qu'est une stratégie nationale adaptée à cette fin. Comme le note M. Denis SIMON,
" l'objectif d'alltosuffisance ne s'analyse pas exclusivement en termes
d'autonomie collective du Sud mais d'abord et avant tout, sous la forme d'une
volonté de chaq '.IC Etat de prendre en charge son propre déveluppement ct
624 PABA §15.
625 PABA §18.
626 Ibid
169
d'assurer la responsabilité de ses propres choix de politique économique" .627
C'est la prise en compte de cette dimension nationale dans l'autonomie collective
qui avait été souvent occultée ou négligée. C'est ainsi que depuis cette époque, les pays
en développement, lorsqu'ils abordent l'autonomie collective en matière de coopération
technique, dans les grandes instances, commencent systématiquement par un ensemble de
mesures à prendre au plan interne, conçu comme un préalable à La mise en oeuvre de
l'autonomie collective technologique. 628
C'est ainsi que le PABA, au titre des mesures nationales, demand,~ à chaque pays
en développement, de commencer d'abord par évaluer ses propres capacités, son
expérience et ses besoins en matière de développement, pour les mettre éventuellement au
service des autres pays. U s'agit de " susciter dans chaque pays en développement une
prise de conscience accrue des capacités dont il dispose et dont disposent les autres
pays".629 En effet, pour pouvoir mettre en commun les ressources, etlcore faudra-t-il
savoir quelles sont ces ressources et comment elles peuvent être misE's au service des
autres, car cela ne s'opère pas toujours automatiquement. C'est seuLemE'nt alors que l'on
pourra identifier les possibilités de CfPD.
Ensuite, ceux-ci doivent renforcer leur aptitude à rassembler, traiter et diffuser les
informations sur leurs capacités et besoins en matière de coopération tE'chnique. S'il est
essentiel que chaque pays réussisse à identifier ses besoins et capacité:. en ce que c'est
l'étape de base pour toute activité de coopération technique, cette phlse ne constitue
qu'une étape vers la communication de ces résultats aux autres partenaires. C'est
pourquoi, le PASA demande le renforcement de l'information et de la communication
entre les pays.
Enfin, le PASA demande aux pays en développement de créer un environnement
favorable à la promotion de l'autonomie collective. La diffusion des capacités et besoins
recensés, ne peut s'opérer de manière efficace s'il n'existe pas un cadrl~ approprié à cet
effet. Ce cadre peut comprendre deux dimensions.
La première consiste en la mise en place d'un cadre juridique propre à favoriser la
CfPD.
" Chaque pays en d{'vcloppement devrait envisager d'adopter de:. politiques
favorisant la CTJ'D et cie mettre au point un cadre juridique et administratif
permettant d'insl<lurcr une coopération efficace et équitable, compte tenu des
pratiques déjà étnbJics, en vertu des conventions officielles, afin d'assurer
qu'elle soit appJic:\\blc el acceptée aussi largement que possible".630
11 s'agit d'une P;II't, de lever les contraintes traditiollnelles qui entravent cette
- - - - - - - _ . _ . -
--
627 SIMON (D). La cclC'pération technique Sud-Sud. Revue juridique. politique et
économiq ue du Mi/roc. N J 9, 1986, 94.
628 Ibid.
629 PASA §18.
630 PASA. §21. Recolll.2.
170
nouvelle forme de coopér8Lion, et d'autre part, de créer un cadre propre à favoriser les
divers échanges. En ce qui concerne le personnel que sont les expelts et les consultants,
les modalités régissant leur entrée, leur recrutement, leurs obligation:;, privilèges et
immunités doivent être revues à cet effet. De même, des régimes fiscaul{ et monétaires
favorables doivent être accordés aux tnUls[erts de techniques et de matériel entre les
différents pays concerné:·;.631
La seconde dim'~n:;ion consiste à créer l'infrastructure institutionnelle
indispensable. Le PA1:A recommande aux pays en développement, de se doter
progressivement de méC;lIli:-;mes nationaux appropriés, en les créant ou en les renforçant,
si ceux-ci existent déjà el de mobiliser toutes les institutions nationales à c(~tte fin.
" Chaque pays en développement devrait, selon que de besoin, s'~ doter de
mécanismes souples ou renforcer ceux qui existent déjà, de manière à
favoriser la CIPD, à faciliter la coordination des activités entreprise) à ce titre
au niveau national ain:-;i que leur incorporation dans les programmes nationaux
de développement". 632
Il s'agit de mettre en place à tous les niveaux de l'administration de développement
des structures CrPD, de l'imprégner des idées et des activités de CrPD. Ces différentes
structures doivent être rel iées entre elles par un centre de coordination national de CIPD.
Les centres natiolwuX cie coordination sont d'une importance primor:lia1e en matière
CTPD. On ne pourrait r;oncevoir de politique conséquente en matière CrPD sans une
telle structure. En effet, ce n'est pas un hasard si beaucoup de pays considèrent que
l'inadéquation de leurs structures nationales constitue l'une des rajson~: majeures pour
lesquelles les idées et les méthodes de la CIPD ne sont pas encore pleinement comprises
et mises en application d8ns les services gouvernementaux responsables et dans les
ministères, alors que ceux qui s'y satisfont attribuent cela au dynamisme de leurs
mécanismes nationaux. 633
Les centres nationaux de coordination de CTPD, constituent la def de voûte. le
centre nerveux en matière cie CIPD puisqu'i11eur revient de jouer le rôle d'animation, de
coordination de la CTPD au niveau national. Rôle d'animation en ce qu'ils doivent
contribuer à faire connaître la CTPD, à sensibiliser et former les cadres des
administrations nationales aux concepts et méthodes CIPD, au moyen de :;éminaires et de
voyages d' étud es et ce, dû rn ent en collaboration avec le PNUD. Il doit contribuer à la
mise en place d'un réseau national d'information sur la CTPD et établir la liaison
indispensable avec le secteur privé.
Rôle de coordination puisqu'il revient aux centres nationaux de cOOl'dination CTPD
de faciliter la coopération cntre divers miJùstères, clépartements ct service~: publics par des
631 Ibid.
632PABA. §22. Recom.3.
633 TCDC/6/3 §20.
171
consultations périodiques. Ces consultations peuvent être institutio!lnalisées par la
constitution de com!JI issions mixtes, composées de f onctiolUlair'~s des services
concernés. En effet, il Ile faudrait pas perdre de vue que l'efficacité cie Il mise en oeuvre
des programmes CTPD suppose une large collaboration au niveau horizJntal. Il faut que
les différents set-vices chargés de l'exécution des programmes de CTPD soient informés
de ce qui se passe dans les autres secteurs et soient incités à apprécier et soutenir les
efforts des autres orga.n ismes en matière de CTPD. Des structures nati anales efficaces
peuvent contribuer à ri XCI' et à concilier les priorités et les activités entreprises par
plusieurs ministères et ce, par une politique et une méthode multi sectori elle. Ils peuvent
aussi favoriser la mise au point d'an'angements juridiques efficaces et aJssi identifier et
exploiter les possibilités de ressources financières en faveur de la CfPD Même le choix
de l'organisme approprié pOlir représenter eHicacement un pays en développement aux
différentes conférences ct réunions internationales CI'PD est fonction de l'existence et de
l'efficacité des structures nationales.
En plus de leur action au niveau national, les centres nationaux de coordination
CTPD jouent un rôle majeur au niveau bilatéral. Ils doivent relier les différents centres
nationaux entre eux. A cc titre, c'est à eux qu'il revient de mettre eH commun et de
diffuser plus facilement et plus rapidement les renseignements relaLifs à la CTPD,
d'accélérer les communications relatives aux programmes communs CIPD et inciter les
différents organismes à entreprendre, si nécessaire, des recherches en commun.
Au delà de cette structure, le Groupe Spécial CTPD a estimé qu'une autre structure
située au plus haut niveau de l'administration nationale serait indispensable à la promotion
de la CTPD. En effet, pour institutionnaliser la CTPD dans un pays, ii faut un soutien
politique actif de la part des premiers responsables de l'Etat. C'est poue disposer de cet
appui de premier pl a.n , que le Groupe Spécial a proposé la création de cette haute
structure. Celle-ci poun'ait relever directement du Bureau du Chef de l'Etat, en tout cas
des dirigeants immédiats de l'appa.reil d'Etat ou encore, de l'instance ou parti politique au
pOUVOir.
Le rôle de cette unité serait entre autres de:
- formuler et examiner les politiques en faveur de la CTPD;
- déterminer les m(~c<tnismes et les stratégies nationales pour encoutager la CTPD;
- contrôler à l'échelon national, l'efficacité stratégique et opératiolulelle de la CTPD,
des institutions ou méc;lllismes;
- créer les conditinll:l politiques et psychologiques favorables à la CTPD;
- associer aux pri ()l'iLI~S cie pol itique générale, les autres pays en dév,~loppemenl;
- promouvoir dit'C'Lclllent la C'l'PD aux échelons national el internaliona.l. 634
634 Dispositions iJJSlillli iOlllwJ!es et i1dminjslriltivcs. TCDC/2/14, 12.
172
Il s'agit donc pOll1' cette structure, en raison de sa position, de susl:iler et maintenir
constant, l'effort en faveur de la CTPD, pour que celui ne soit point relâché, d'être à
l'initiative des grandes réformes de politique générale de promotion de cette forme de
coopération. A cet égard, son rôle par rapport aux autres pays en dévelof'pement demeure
fondamental. C'est ainsi qu'il doit veiller à consacrer une partie essentielle des efforts
nationaux à la recherche de progrès techniques propres à favoriser la CTPD. En d'autres
termes, les pays doivent au niveau national, consentir un effort pat1:iculier dans des
domaines pouvant intéresser les autres pays en développement.
On pense que c'est ;\\ travers une telle double structure horizonta1c et verticale que
J'on pourra systématiser \\" CI'PD et en faire partie intégrrulte des activité:; CTPD.
Au niveau région,d, sous-régional et inten'égional, le PABA recommande aux pays
en développement de rc~nr<)rcer les institutions, organisations, réseaux cie coopération et
systèmes d'information régionaux pour accroître leur aptitude à entreprendre des activités
CfPD.
Les organisation:; r('gionales, et les Commissions Economique5 Régionales des
Nations Unies doivent :;'eHorcer d'identifier les problèmes régionaux d'intérêt CrPD et
faire bénéficier les P~lYS concernés de l'expérience accumulée dans le traitement des
problèmes de développCIl!eJll comparables, l'expérience et les connalssances dont un
pays en développement peut avoir besoin pou vant être trouvées, sinon dans la même
région, du moins, dans une autre région. 635 Les structures régionales constituent ainsi
des liens importants entre pays en développement.
Au niveau mondi:11, tout en réaffirmant la responsabilité principale des pays en
développement eux-m êm es. le Plan recommande aux pays dévelc'ppés et à leurs
institutions, d'appuyer la CTPD, en assura.nt un financement régulier el croissru1t de ces
activités. 636
En ce qui concerne les Nations Unies, le PABA dispose que ,. le système des
Nations Unies pour le développement tout entier, doit s'imprégner de l'esprit de la
CTPD" .637 Ils sont invi tés à cet effet, à réori enter leurs politiqu es et procédures et à
procéder aux aJ1"angemcnls et ajustements nécessaires dans leur secrétaJ1Lt respectif. 638
Quant au PNUD en paJticulier, outre les responsabilités qui sont lES sieJUles dans le
cadre des recommand~ltiolls générales à l'intention du Système, le PABA fait de lui,
l'organisme chef de file cie la CTPD. Il lui confie la responsabilité particulière de
promouvoir cette coopl'ralion en raison de son rôle d'organisme centr~l de coopération
technique, de financement, de coordination et de programmation. En effet, le PABA
635 PABA §42.
636 PABA §60.
637 PABA §45.
638 PABA §57.
173
dispose que
" Reconnaissant que c'est au PNUD en tant que principale source de
financement des activités de coopération technique à l'intérieur du système
des Nations Unies pour le développement, qu'incombe la res:ponsabilité
particulière de promouvoir
et
d'appuyer
la
CTPD ... ,
l'examen
intergouvernemental global de la crPD dans le cadre du système des Nations
Unies devrait être confié par l'Assemblée générale, à une réunion de haut
niveau de représent3Jlts des Etats qui participent au Programme des Nations
Unies pour le Développement". 639
A cet égard, le PABA recommande expressément le renforcement de la capacité du
PNUD pour la promotion et l'appui à la crPD: d'une part, par l'adoption de dispositions
nouvelles pour adapter ses méthodes et procédures et renforcer ses structures internes
telle l'Unité Spéciale et d'autre part, en renforçant son aptitude à travailler à cet effet avec
d'autres partenaires tant du Système que de l'extérieur. 640
Le PNUD ne poun-a cependant jouer convenablement l'ensemble dl~ ces rôles que si
la portée de cette nouvelle coopération est clairement définie.
639 PABA §62.
640 PABA §58.
174
SECTION1I
LA PORTEE DE LA CrPD
Il convient de disLinguer la eTPD des activités multinationales du PNUD ( § 1)
avant d'apprécier la validité actuelle du concept ( §2).
§l
LA CTPD ET L'AeTION MULTINATIONALE DU PNUD
Lorsqu'on évoque la contribution du PNUD à la crPD, il ne Jaut surtout pas
confondre ce concept avec les activités multinationales que mène le PNUD et qui sont
postérieures à celles-ci mais dont les contours prennent des aJlures qui t01Jrnent souvent à
la confusion.
Depuis 1970. le PNUD a commencé à mener des activités multirutionales dans le
cadre de son assistance aux pays en développement. Il faut entendre par projets
multinationaux, des projets financés par le PNUD à la demande d'au moins deux
gouvernements. 641 Les projets multinationaux se composent de projets sous-régionaux.
régionaux. inten'égionaux et globaux ou mondiaux.
Cette catégorie de projets tire son origine immédiate du Rapport Jackson qui
estimait nécessaire d'entreprendre des activités" non nationales". Pour le Rapport.
" Les besoins des gouvernements des pays en développement sont si variés et
si urgents qu'il est peu probable que la somme des demandes de coopération
technique qu'ils présentent au système des Nations Unies, lW coïncide
exactement avec les objectifs souhaités à l'échelon global. et on peut donc
faire valoir que concentrer toutes les ressources du PNUD sur des
programmes nationaux ne serait pas compatible avec les exig ences des
objectifs de développement à long terme. Dans certains domaines. le pays est
un cadre trop étroit pour une action effective et il est des opérations qui
gagnent en efficacité à être entreprises à l'échelle mondiale". 642
Tout en réaffirmant la nécessité de telles actions, le Rapport atténue cependant sa
portée, en insistant sur la nécessité de l'inscrire dans le cadre des activités nationales de
développement
" ... le passage ellLre Charybde et Scylla, c'est-à-dire ici, entre la stratégie
globale et l'impéral i r lwtional. sera inévitablement semé d'écuetls dans la
pratique. En dernière analyse, c'est l'impératif national qui doit :)rimer. La
prémisse fondamr:l1l;lle de l'optique nationale est qu'il n'y a pas deux pays
identiques et qu'il ('\\1 fI;lr conséquent impossible d'imposer de l'e:clérieur un
plan d'action f~lit ~;ur mesure et établi d'après des agrégns et des
641 AIR ES/2688 (XXV,
§21 .
642 Etude de 1i1 Cilpilâll' du Systèlle des Nilljons Unies. DPIS T.H. 141.
175
consi~érarionsglob~d~s. Les opérations de développement entreprises par les
organismes des Nattons Unies à l'échelon national, ne deviennent un
instrument de la stn1tégi e globale que dans la mesure où le gouvelJ1cment les
utilise en tant que telles. Le réalisme et la nécessité des objectifs intl~l1lationaux
doivent donc emporter la conviction des gouvernements pour que ceux-ci
soient véritablement disposés à engager en vue de leur réalisation, des efforts
nationaux qui soient adaptés à leur situation propre. " 643
Le but des projets régionaux est de concourir à la satisfaction d'intérêts régionaux
communs, reconnus par !cs pays d'une région déterminée. Quant aux projets mondiaux,
ils intéressent l' ensembJ c du Tiers- Monde. Ils consistent en des proj ets qui permettent de
satisfaire les besoins de ceux-ci dans des domaines communs telles ks recherches en
matière d'agriculture, la lutte contre les pandémies, dont actuellement le Sida,
l'approvisionnement en eau potable.
Ces projets multinationaux, s'ils concernent l'ensemble des pays en développement
sont cependant différents de la politique de l'autonomie collective, ici la CTPD. Tout au
plus, peut-on les assimiler ù des projets entrant dans le cadre de la coopération technique
entre pays en développement. En effet, il est nécessaire de rappekr la différence
fondamentale entre autonomie collective et coopération entre pays en dévdoppement. Les
éléments de différence tiennent à la fois aux méthodes et à la portée d(~s deux types de
coopération.
En ce qui concerne le premier point, l'autonomie collective procèd(~ d'une politique
volontariste et engagée. " A la différence du concept voisin de coopération entre pays en
développement qui appara.ît d'une celtaine manière plus statique et plus JlI:utre, le concept
d'autonomie collective, lu i, se révèle plus dynamique et plus orienté". 644 L'autonomie
collective s'analyse ainsi Cil un choix politique qui doit systématiquemeJJt guider l'action
du Tiers-Monde en matière de développement, et qui transcende les avnntages et autres
intérêts immédiats que peuvent procurer les relations traditionnelle:, avec les pays
industrialisés. Elle a donc lIJl coût à payer.
Les deux types de coopération diffèrent encore nettement qUrult aux objectifs. Alors
que la coopération entre pays en développement s'opère dans un ob jectif purement
mercantiliste, l' autonom je collective s'inscrit dans le cadre de l'action internationale pour
le développement. En ,;'appuyant sur l'ensemble des techniques de cCtopération entre
pays du Tiers-Monde, J':lutonomie collective doit permettre à long term': de promouvoir
l'autosuffisance des pay:; en développement en mettant un terme au cycle de la
dépendance à J'égard du Norcl. En matièl'e de coopération technique, ce caractère
idéologique et révolution/l,lire apparaît avec netteté clans la cléclru'atioll de Koweit qui
stigmatise les cHets néfa:;te, de la coopération techJùque traditionnclle.
643 Ibid., 140
644 FEUER (G). Génèsc ct développement de la théorie cie l'autoJJomi(~ collective. Op
cie, 25.
176
Mais, pour les nécessités de l'immédiat, elle doit constituer aux m :tins de ces pays,
un instrument majeur leur permettant de renforcer leur pouvoir de négociation collectif
face aux pays du Nord, toujours groupés. 645 A ce titre, elle favorise l'organisation du
Tiers-Monde en groupe (k pression efficace dans les négociations intemationales. Elle
pourra alors dOlUIer une nouvelle impulsion au Groupe des 77 qui a déjà fait oeuvre utile
au cours de ses trois déccllllics cl' existence.
Comme l'on peut ù:n rendre compte, il est évident que le PNUD n'envisageait pas
scs activités multinatiC'n;lles en 1970, comme une action polilique, (~t encore moins
idéologique visant à réduire l'emprise des pays développés sur la coopération technique.
D'ailleurs, comment al.lrait-·il pu en être ainsi à un moment où la noLion même n'était pas
encore clairement conçue?
Même si elles sont à distinguer de l'autonomie coJlective, les activités
multinationales ne sont cependant pas sans importance. Bien au contraire. Ayant pour but
de dépasser le cadre étroit cles nations, elles présentent l'avantage de la promotion de la
coopération technique multilatérale et de la recherche de l'efficacité. PlllS, elles peuvent
constituer un moyen idéal de promotion de la CTPD en ce qu'elles renforcent les groupes
régionaux ou sous-régionaux de pays, par l'établissement de réseaux d'information, la
fourniture d'appui à des instituts de recherches et de formation et en facilitant l'échange
d'expériences. En effet, il convient de souligner que ces projets sont formulés et exécutés
par les groupes régioll<lux du PNUD et sont d'autant impOltanls, qu'ils couvrent des
domaines d'activité aussi variés qu'essentiels, que sont l'aménagement des bassins
fluviaux, la gestion des reSS01.1rCeS en eau, les technologies de pointe.
Malgré cet intérêt notoire reconnu pm- le Rapport Jackson, les programmes
multinationaux n'ont pas connu l'attention qu'ils méritent dans le Consensus. Aux termes
de celui-ci, le PNUD ne peut leur consacrer que 18% de ses ressources,646 réduisant
ainsi à néant, l'importance initiale que tous proclamaient leur accordEr et ce, au nom
d'une certaine politique en matière d'affectation des ressources à l'encontre de laquelle on
ne peut aller. Ce déséquilibre a provoqué de vives critiques au sein même du PNUD, des
voix s'étant élevées pour réclamer un accroissement sensible des ressources, affectées à
ces projets, si l'on veut répondre aux besoins les plus évidents de la luw~ contre le sous-
développement. 647
Il faut certes recolUlaftre qu'un accroissement sensible des ressources aux activités
non nationales n'est pas saJlS périls, puisqu'il implique une réduction de la part consacrée
aux actions nationales. Conscient du d aJlger, le Rapport Jackson l'ex:luait d'ailleurs
formellement, en proposant deux options. Les projets multinationaux pourraient être
645 Ibid 25.
646 A/RES/2688 (XXI) §2S.
647 HESSEL (S). L'assistance technique multilatérale en 1973. Op cir. , 732.
177
financés par prélèvemcJlt sur les Ressources Spéciales du Prognunme, ce qui suppose
que les contributions croissent de manière régulière et en valeur réelle. La seconde
hypothèse proposée par le Rapport était le recours à des modalités externes, en ce que "
l'importance que présentent à long terme ces projets multinationaux pour 1e
développement peut justi fier l'emploi de ressources international es sUPf,lémentaires ".648
La réalisation de ces activités par le PNUD ne signifierait donc Jlulleraent, que celui-ci
aurait dO les financer exclusivement.
Cet effort de chtrification est d'autant plus nécessaire que la confusion persiste
encore au sein du Système et même du PNUD. En effet, il convient de souligner qu'il ne
s'agit pas d'une oeuvre facile. Il y a quelques ar1l1ées, le CCI recoJlIlaissait lui-même qu'il
n'est pas facile de faire la différence entre le concept de CTPD et celui de coopération
technique traditionnelle, l'état de la conceptualisation restant encore insuffisant en la
matière. 649 Encore à la septième réunion du Comité de haut niveau en avril 1991, une
institution des Nations Unies demandait pourquoi les projets multinationaux ne devraient
pas être considérés comme relevarlt de la CTPD, dès lors que leur prin<.:ipal objectif était
d'encourager la coopération entre les pays participants et que leur exécution reposait sur
ce type de coopération. 650
Les raisons de 1<1 confusion sont de deux ordres. D'abord, le PASA qui constitue la
chatte en la matière ne contient pas de définition explicite de ce qU't~st ou n'est pas la
CTPD.651 ContrairePlent à ce que d'aucun croiraient, le paragraphE~ 15 du PASA ne
dOJlIle aucune véritabl c définition de la CTPD. fi n'énonce que les obj ectifs de celui-ci,
sans pour autant dire cc qu'est la CTPD.
La deuxième rai~:oJl cie la con.fusion réside clarls le fait qu'entre les orientations de la
CTPD et celles de 1;.1 cilopération technique traditioJlIlelle telle que définie dans les
Dimensions nouvelles, on relève de nombreux points de convergelce dont les plus
importants demeurent la notion d'autonomie et le développement optimal des capacités
locales, tant humaine:; que matérielles, de même que le principe de l'exécution par les
gouvernements ou les institutions nationales. 652 A ce propos, il convient cependant de
préciser de manière patticulière que si les Dimensions nou vel1es insistent sur la CTPD de
sorte à en faire sienne, elles ont été essentiellement et exclusivemeJJt conçues dans le
cadre de la coopération technique traditionnelle.
Conscient cie cette confusion clue en partie au mutisme clu PASA, le Comité de haut
niveau, instance suprême en matière de CTPD au sein du Système a. dès sa deuxième
réunion en 1981, défi ni les principes fondamentaux devant régir la matière. Dans sa
648 Etude de 111 cnpncité du .~vstème des Nntions Unies. Op cit. , 141.
649JIU/REP/85/3, 6.
650 TCDC/7/2 §46.
651 JlU/REP/85/3, G.
652 JlU/REP/85/3, 6.
178
décision 2/9 adoptée p,l\\'lc Conseil d'administration du PNUD dans sa décision 81/31 du
26 juin 1981, un pro V't ou une activité crPD doit nécessairement présenter les
caractéristiques suivantes:
" a) il SUpP()SC le partage ou l'échange systématique et volontaire de
ressources, de compétences et de capacités techniques entre deux pays en
développement 0\\1 davantage, dans l'intérêt de leur développemeJlë individuel
ou collectif;
b) il doit être proposé, organisé et géré au premier chef par les pays en
développement eux-mêmes;
c) le financement des projets et des autres apports doivent incomber
principalement aux pays en développement eux-mêmes, les contributions des
pays développés ,~t d'organismes du système des Nations Unies ne devant
être considérées que comme un élément catalyseur et une contribution
supplémentaire ".653
C'est ces dispositions qui constituent de nos jours la norme à laqudle les différents
partenaires sont appelés à s'inspirer en matière c1'activités crPD.
§2 L'ACl'UALlTE DE LA crPD
De nos jours, bien que de nombreux pays continuent encore à pl'oclamer leur foi
dans l'autonomie collective, il faut reconnaître que celle-ci a beaucoup perdu de sa force
d'antan. L'enlisement du mouvement général du NOEl a fait décou'vrir aux pays en
développement que l'on ne change pas le monde par la négociation. Il s'agit tout aussi
bien d'une mauvaise interprétation de l'histoire que de la recherche de :iolutions faciles.
Ceci ne signifie cependant pas que la CTPD ait perdu de son impe'rtance. Bien au
contraire, elle est d'une acuité on ne peut plus urgente, à un moment où l'on assiste à une
intensification de la concurrence économique et technologique à l'édlelle du globe.
notamment entre les pays du Nord. Ceux-ci mettent actuellement progressivement en
place de véritables blocs économiques, de pôles de développement, de vastes ensembles
que l'on qualifie aussi cI'Economies-monde ou d'Etats- continents. 654 L'empressement
des pays du Nord à constituer ces blocs aboutit inévitablement à une certaine
marginalisation des pay.'> du Tiers- Monde. 655 Si certains pays en développement peuvent
espérer jouir des retombées positives cie ces super-blocs, en raison soit de leur proximité
- - - - - - - - - - _ .._ -
653 DP/198817l §5.
654 Le pôle américain esl constitué par les Etats-Un.is et le Canacla qui ont institué une
Zone de libre échrUlge l'Il date du 1cr janvier 1989; le pôle européen con 'ititué par la CEE
avec son projet de m,lI"I~IJ(' unique en 1993; le pôle asiatique constitUÉ par les pays du
Sud-Est asiatique amatH" du noyau économique japonnais.
655 BELLO (W). Stnll(gic S'ucl-Sud: éviter la marginalisation. Forum dL' dt.'r,/e1oppement,
N143, sept.-oct.. 1989,\\
179
géographique ou du f,libJe coût de leur main-d'oeuvre,656 ce ne pO"ITait être que de
manière précaire. Le péril de la margillalisation est donc imminent et la recherche de
solutions, urgente. Comme le note M. BELLO,
" face aux ensembles économiques des super-blocs, la coopération Sud-Sud
ne représente plus une simple option pour parvenir au développement. Il
s'agit en fait du seul moyen dont les pays du Tiers-Monde disposent pour
assurer leur survie en tant qU'entités économiques viables all cours des
prochaines décennies". 657
A cet égard, on ne peut que se réjouir de l'extension et de l'appr')fondissement du
cadre législatif de la CTPD ces dernières alUlées.
C'est ainsi que dallS son importante
résolution 44/211, l'Assemblée générale soulignait
" qu'il faut en priorité intensifier et rellforcer la promotion et la mbe en oeuvre
de la coopération technique entre pays en développement, en appliquant
rapidement et int('gnl1ement le Programme d'Action de 8uenos- iJres pour la
promotion et la Illi:>e en oeuvre de la coopération technique ertre pays en
développement, afin de renforcer les capacités et J'autonomie c(lllective des
pays en dévelop[lf~ll1ent ".658
De même, d(ll\\s son rapport sur le rôle du PNUD al.l cour:i des années 90,
l'Administrateur a insi<;té sur la nécessité et sa volonté de veiller à ce que la CTPD joue
un rôle accru dans les cHotts de développement à venir des pays en question. 659 Cette
préoccupation a été constamment réaffirmée par les délégations lors du débat général de
haut niveau (l'Ü s'en l'st sui vi. 6 6 0 EJI e a été enfin consacrée par le Conseil
d'administration qui 1'<1 retenu au titre des six domaines prioritaires dans lesquels doit se
concentrer l'action de renforcement des capacités du PNUD dans les années
ultérieures. 66l Enfin, lors de la septième réunion du Comité de haut niveau,
l'Administrateur et le Directeur général au développement ont proposé, eu égard à
certains changements intervenus dans le monde, de mettre au point unE stratégie globale
pour la CTPD pour les années 90.
L'Administrate1Ir, tout en rappelant la validité du PA!3A, a donc recommandé de
" dresserun bilan complet de cette expérience, qui porterait sur les politiques,
les mécanismes et les questiom opérationnel1es, et qui pourrait contribuer à
formuler une stratégie i I1tégrée de promotion et d'appui de la CTPD ... ". 662
--------_.~_.---~
656 Il s'agit de certains P:1YS d'Amérique latine et des Caraïbes vis-à-vis du pôle
américain, des pays du [lassin méditel1'aJUléen vis~à-vis de la CEE et de certains pays
d'Asie vis-à-vis du pôle japOJUlaiS.
657 BELLO (W). Op cil, 3.
658 Résolution 44/211.
659 DP/1989114 § 105.
660 DP/1989/25. §11.
661 Décision 90/34 §7.
662 TCDCI7/2 §48,
180
Cependant, l'a\\ltonomie en général et en matière de coopérai ion technique en
particulier ne peut jouer le rôle utile qu'on lui destine aujourd' hui et dans les années à
venir, que si eUe est déharrassée de tout ce purit idéologique excessif dOllt elle a beaucoup
souffert.
Depuis son avènement, l'nutonomie collective a fait l'objet d'une présetltation tronquée,
se traduisant par un discours unanimiste, consistant à nier et taire les différences et les
divergences, au lieu de les reconnaître, les affronter et les résoudre.
Comme Je souligne le Professeur MAI·nOU,
" Pour beaucoup cie clirigerults du Tiers-Monde, il y aurait tlne unil:é naturelle,
de principe, entre ccrt;lÎns pays ou certaines régions parce gue de multiples
facteurs historiques, géographiques, culturels, etc...
leur~:
son t
communs. Le sentiment de l'un.ité est ainsi exacerbée au point de mettre entre
parenthèses les conll"adictions, les obstacles et les blocages que suscite toute
tentative de regrourement et <1 fortiori, d'unification. La glorification sans
mesure d'une unité qui aurait existé dans le passé et la croyrulce al)usive en la
répétition de l'histoire explique en grrulde pattie les déboires, que con.naît par
exemple l'unité arabe ou africaine". 663
Les caractères souvent pl us hétérogènes qu'homogènes et plus concurrentes que
complémentaires de maintes économies de pays en développement, de même que les
rivalités politiques et autres contradictions sont volontairement occultés, Cette volonté et
cette unanimité étaient d':lutant plus fortes que quiconque aurait été tenté de se poser des
questions sur le bien fondé et les perspectives à terme de cette coopération, pouvait se
voir accusé d'un attachement à un ordre international injuste qui consacre la domination
des uns sur les autres. 664
Ce discours est d'autant plus commode à tenir qu'on est convaincu des résultats.
Ainsi, l'on se déclare d'autant plus convaincu et plus prutisan de cette coopération qu'on
la sait impossible, sinon difficile à réaliser. 665 L'efficacité de cette coopération est ainsi
venue à être appréciée non en fonction des résultats, mais des comportements manifestés,
voire des intentions décI arées. La coopération techniq ue entre pays en développement
apparaît alors plus, comme une idéologie qu'une pratique, lin symbole plus qu'un
instrument au service du développement. 666
Les objectifs de l:l coopération entre pays en développement continueront
certainement à être fau\\sés tant que celle-ci sera fondée sur la conviction, sinon le mythe
de l'homogénéité. Il est fort à parier que l'on n'en sera encore au début du siècle
. _ - - - _ . ~ - - _
. . . . .
-_.....
663 MAI-HOU (Ahmed), l,a coopération Sud-Sud: limites du discours unitaire. Re'vue
Tiers-Monde. N96. oct. ··IlOV. 1983, 758.
664 SIMON (Denjs). LJ, coopération technique Sud-Sud. Revue Juridique. politique et
économique du Mi/roc. N 19. 1986; 104.
665 MAHIOU (Ahmed L
La coopération Sud-Sud: les limites du disc(lurs unitaire. Op
cil. 759.
666 RAJAONA (And"innaivo Ravelona).
Ess<li sur 1<1 coopér<ltion entre pays en
dé·ve1oppement. Thèse. Op. ôt. , 15.
181
prochain, à la situation in..iliale, si les pays en développement ne se résolvent pas à jeter
les bases d'une coopénltion pragmatique qui n'est en rien antagon..ique au principe de
solidarité qui doit sous-tendre cette action. C'est par ce seul moyen que la contribution
des organisations internationales, notamment celle du PNUD qui en esrle chef de file,
pourra pleinement jouer son rôle de promoteur de la eTPD.
CONCLUSION
Depuis près cle ckux ckccnnies qu'elle a été introduite au PNUD, la notion de
coopération technique Clllr'~ pays en développement n'arrive pas .\\ bénéficier de la place
éminente qui est pourtnn l bl Sienlle daJls l'cHOIt cie réorientation conceptudlc des activités
opératioJl11elles de dévclo!,pement. Elle continue à souffrir cl'une certaine confusion
volontaire ou involontaire, mnis qui lui a beaucoup nui, et imputable à toutes les parties
en présence. Ce climat dam lequel il a été confiné lui est d'autant plus pr~judiciable qu'il
influe directement sur les activités entreprises pour la promouvoir, el qui demeurent
aujourd'hui à tout égard. Inrgement en deçà des résultats escomptés.
182
CHAPITRE II
LES AcrIVITES DE PROMOTION DE LA crPD
Dans son rapport sur la contribution du Système des Nations Unie; à la promotion
de la CfPD. le CCI notait que
" si l'on met en pm".dlèle la masse de documents publiés depuisl978 et les
résultats enregistr(:s jusqu'à présent dans les activités de crPD telies qu'elles
sont conçues dans le présent rapport, la conclusion qui s'impose est qu'il ya
un décalage énorme entre les résultats concrets obtenus sur Je terrain et ce qui
est dit, dans les rapports adressés au Comité de haut niveau, par les
organisations du système des Nations Unies pour le développem(~nt et dans
les rapports concernant l'analyse inter-organisations des programm~s ".667
Pour évaluer la contribution du PNUD à la promotion de la CTPD, nous
examinerons les insuffi:iaJlces dans son rôle de financement (Section I), dans la gestion
des structures crPD (Section II) et la relative marginalisation de cette coopération au sein
de ses activités (Section II).
667 JIU/REP/85/3 §200.
183
SECTION 1 Le FINANCEMENT DE LA CTPD PAR LE PNU!2.
Il est assuré au moyen aussi bien des ressources propres du PNUI> (§l) que par la
mobilisation des ressource:; extérieures (§2).
§l LE FINANCEMENT DE LA CTPD PAR LES RESSOURCES DU PNUD
Il s'agit du fiJUUlccment par les CIP nationaux (1), multinationalJx (2) et par les
Ressources Spéciales d li Programme (3).
1) Le fin;1J1.cement par les CIP nationaux
Conformément à la recommandation 33 du PAI3A ct de manière spécifique, à la
recommandation 34 qui invitent les organismes des Nations Unies et le PNUD à
réorienter et adapter leurs pol itiques et procédures internes de façon à répondre comme il
convient, aux principes ct objectifs de la CTPD, le PNUD a opéré des réaménagements
da.ns les modalités d'utilisation des CIP nationaux pour pel1nettre leur :ûfectation à des
projets eTPD.
De nos jours, chaque pays bénéficiaire peut utiliser son CIP national pour le
financement de projets nu éléments de projets CTPD. Un pays peut consacrer une portion
illimitée de son CIP à cie teis projets. Cependant, si un pays compte utiliser son CIP au
profit d'autres pays en développement, il ne pourra y consacrer que 10% de ce CIP ou
7,5 millions de dollars, si ce dernier est inférieur au précédent, en tant que partenaire
donateur. 668
Ces restrictions cumulatives quant à l'utilisation des CIP en matière de CTPD ont
été érigées pour préserver le caractère national des CIP et d'une maJùère plus générale,
des activités de coopér~lti()1l technique. Le PNUD redoute qu'une utilis:.ltion massive et
inconsidérée des CIP nationaux au bénéfice d'autres pays, ne SOiL un moyen de
contourner et de faire échec au principe fondamental mais dogmatique, de programmation
nationale de la coopération technique, tel défini par le Consensus.
Cependant, la portée de la distinction entre activités CTPD bénéficiant ou non à un
pays tiers semble contestable. L'objectif de la CTPD étant de renforcer l'autonomie
individuelle et collective des pays en développement, celle-ci profite d une manière ou
6G8 Décision 81131. PNUD. CTPD: de l'idée Ill'Ilction. Op cit. , 11.
184
d'une autre, à un autre pays. Ce bénéfice peut n'être pas immédiat pour le pays tiers, ce
qui serait d'ailleurs incompatible avec le principe de l'autonomie collective qui demeure le
souci d'un rendement à long terme. Même en renforçant apparemment et '~xc1usivementet
directement l'autonomie du pays utilisateur de CIP, une activité CrPD contribue à
renforcer indirectement l'autonomie collective, car réduira leur dépendallce vis-à-vis des
sources traditionnelles. Toute activité CTPD bénéficie par nature et nécessairement à
plusieurs pays en développcment. A cet égard, la distinction entre CIP bÉnéficiant ou non
à d'autres pays en développement est certainement peu appropriée.
L'hypothèse
envisagée par le PNUD semble être sans doute le cas d'un déséquilibre majeur au profit
direct d'un pays tiers.
Quant à la doubk rcstriction de 10% ou 7,5 millions de dollHfs au plus, son
maintien est fortement contesté. Elle révèle une fois de plus la volonté du PNUD de
restreindre la capacité des pays en développement de promouvoir leur autonomie. S'il est
vrai que la CTPD constitue une modalité aussi viable et même plus économique que les
modalités traditiolulellcs, il n'y a donc pas de raison d'entraver sa pmmotion par ces
procédures respectives, ;IU nom d'un cettain principe du caractère national des activités de
développement dans un monde où ce cadre national est justement impuissant à engendrer
le développement.
Dès lors qu'elle est reconnue comme une approche nouvelle et 11ui peut aider à
traduire dans les faits, 1:1 politique de l'autosuffisance à laquelle 1e PNUD proclame sans
cesse son attachement,(iG9 un pays en développement doit pouvoir consacrer librement,
une patt appropriée de son CIP national aux activités C'TPD. Dans son {tude sur la mise
en oeuvre de la CTPD au sein du Système des Nations Unies, le CCI, a vivement
recommandé au Conseil d'admilùstration du PNUD, de réexaminer sa dÉ'cision de limiter
à 10% la part des CIP nationaux pouvant être affectée à la CTPD, en vue de supprimer ce
plafond. 670
De même, les pays en développement n'ont cessé de dénoncer lor~: des réulùons du
Comité de haut lÙ veau, ces diverses restrictions et revendiquer, leur clroit à la libre
utilisation de leur CIP aux fins d'activités CTPD. 671 Mais en dépit de tous ces appels, le
PNUD n'envisage encore aucune mesure pour la suppression de celles-ci.
Tout au plus, a-t-il essayé de tempérer celles-ci, par quelques assouplissements
mineurs, en offrant la possibilité aux pays d'opter pour la mise au point de projets
"composites" dans le caclre de leurs CIP cie pays. On entend pat' projets composites. des
projets qui permettent <lUX gouvernements ct aux Coordonnateurs Résid ~nts, de financer
rapidement certaiJleS activités visant à faciliter la réalisation de certains ob jectifs immédiats
669 JIU/REP/85/3, 35.
670 Ibid. 5.
671 Rapport du Comité de haut lùveau pour l'examen de la coopération technique entre
pays en développement. Doc. Off. 46è session. Suppl. N39. A/46/39 §98.
185
ou objectifs de dévc!0PJ'cment spécifiés, mais ne pouvant être identifiés en détail lors du
financement du projet. 6/2
Appliquée à la (TrI), cette technique permet de financer un pics grand nombre
d'activités CIPD mais aussi de réduire les formalités administrativeslnhérentes à ces
, genres d'activités, d'où une diminution des frais d'administration de; projets. Cette
nouvelle formule a été expérimentée avec succès. Selon les derniers chiHres disponibles,
le nombre de pays qui l'ont adopté a atteint 27 en 1987. 673
En dépit de ce nouvel apport, les activités CIPD financées au moyen de CIP
nationaux sont restées marginales. De nos jours, seulement quelques trente pays ont tiré
pm"ti des 10%, mais aucull pays n'a cependant jam~tis pu atteindre la limite absolue de 7,5
millions de dollm"s.674 I)urant la période biennale 89-90, le PNUD a consacré à la CIPD
12,4 millions de dollars au titre des CIP nationaux, soit 0,9% des CIP n:ttionaux totaux,
qui s'élevaient à 1,360:WO milliards de dol1m"s. Les chiffres pour l'exercice précédent
(87-88) étaient de 6,5 millions de dollm"s, soit 0,6% des CIP nationaux Ilui s'élevaient à
1,158 200 milliards de doU ars. 675
Les différences sont cependwlt notables entres les diverses régions. C'est ainsi que
pendwlt la période 89-~}O, dans la région Arabe et Europe, les Etats ont consacré à la
CTPD 27% de leurs CIP nationaux. 676 Les Etats des deux régions, Asie et Pacifique
d'une pat"t, et Amérique laline et Caraïbes d'autre pal"t, y ont consacré 0.56 de leurs CIP
nationaux. 677 Les Etats de la région Afrique ont consacré à la CTPD 0,32% seulement
de leurs CIP nationaux.C>78
2) Le financement de la CIPD par les CIP multinationaux
Outre les programmes par pays, nous avons indiqué que le PNUD finance depuis le
Consensus. des activités multinationales. Ces activités qui poulTaient s'avérer de précieux
instruments de promotion de la CTPD n'ont pas pourtwlt été toujours mis au service de
cet idéal. Depuis l'avènement de la CIPD, le PNUD est réticent à consacrer une portion
importante de ses ressources à ces activités.
Dans son rapport à cet effet, le CCI attirait particulièrement l'attention du PNUD
672 MtlflUe1 des Projets et Prognunmes. Glossaire, Rev.O, 9 de 11.
673 PNUD. CFPD: de 1'J"dée <ll'tlction Op cit. . Il.
674 DP/1988171
§20. lZapport sur l'application des recommandmions du Corps
Commun d'Inspection touchant l'appui du Système des Nations Unies pour le
Développement à l'appljc~'tion du PIWl d'Action de Buenos-Aires pour la promotion et la
mise en oeuvre de la Cr"D. TCDCI7I7 §36.
675 TCDC1712 Add.2. §5.
676 Ibid. §10.
677 Ibid. § 8 et 11.
678 Ibid. §13.
~- - - - - - - - - - - - - - - - - -
186
sur la question. Celui-ci sigJùfait au PNUD que si l'on veut faire véritablement "décoller"
la CfPD , celui-ci doit consacrer à titre exceptionnel, ne serait-ce gue de manière
provisoire, au moins 25% des CIP régionaux aux activités CfPD. 679 Cette proposition a
été en partie suivie, puisque le PNUD consacre de nos jours plus de 25% des CIP
régionaux aux projets CrPD. Durant l'exercice biennal 89-90, le PNUD :l consacré 77,2
millions de dollars au titre des CIP régionaux à la CfPD , soit 29,8% du total des 259,1
millions de dollars disponibles au titre des CIP régionaux. Ce 'lui représente
proportionnellement, un recul par rapport à l'exercice précédent (87-88) p'~ndant lequel le
PNUD avait consacré 37% des CIP régionaux à la CfPD , représentant 83 millions sur un
total des CIP régionaux de 223,6 millions de dollm·s. 680
Au delà de cette fluctuation intempestive, Il s'agit cettainement à Jl'en pas douter,
d'une orientation positiye de la politique du PNUD en matière de CfPD et qui mérite
d'être poursuivie, 1'0bjenif cie 25% n'étant pas lui-même une fin en soi, mais un objectif
de base à partir duquel k; initiatives ultérieures doivent partir.
Là encore, à l'inst;\\r de l'usage des CIP nationaux aux fins de CfPD , celui des CIP
régionaux offre les cas (le disparités les plus nets. Les propottions sont respectivement
de 72,3% pour la régi()Il Amérique Latine et Cat'atbes, 40,5% pour la région Asie et
Pacifique, 30% pour la région Arabe et Europe et enfin 15,8% Jour la région
Afrique. 681 Les activiks de CTPD financées par les programmes régionaux ont été
essentiellement de type composite pour les trois premières régions. Celles financées par le
programme régional de l'Afrique ont trait d'une part, à la mise en place de réseaux et
d'autre part,
au renforcement des institutions régionales et sous-régionales, comme
l'Accord sur les échanges préférentiels, la Conférence pour la CJordination du
Développement de l'Afriq ue Australe (SADCCO) et la Communauté Economique des
Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). A cela, il conviendrait cI'ajouter un projet visant
à promouvoir les échanges CTPD entre l'Afrique Sub-sal1arienne d'une patt, et d'autre
part, l'Argentine, le Brésil et la TUJùsie. 682
Si des progrès onl été réalisés en matière d'affectation de CIP régionaux aux
activités CfPD , il n'en est pas de même en matière cie CIP interrégionaux et mondiaux.
En dépit des appels ince:;sants cles Etats membres et du Corps Commun d'Inspection, les
efforts sont encore largement insuffisants. Cettes, le principe même du financement des
activités CTPD au moyen de CIP interrégionaux et globaux longtemps refusé, est
aujourd'hui acquis 683. M"is la proportion de ressources consacrées à la CTPD stagne à
-------~---_.~--
- -
679 JIU/REP/85/3, 33.
680 TCDC1712 Add.2 §c,.
681 Ibid. §11, 8, 10 et 13.
682 TCDC17121 Add.2 § 14.
683 Jusqu'en 1987, les ;Ictivités CTPD ne pouvaient être financéES par des CIP
interréginaux et mondiaux. Celte restriction était d'aulunl plus difficile à r;omprendre que
187
25% depuis 1987. 684 Puur le moins que l'on puissc dire, l'on semble encore très éloigné
des propositions du CCI qui invitaicnt le PNUD à consacrer à ces projets, 75% dcs CIP
interrégionaux et mondi'lux. 685
3) Le fin<lncement de la CfPD par les Ressources Spéciales du
PrograJnJ1Le ( RSP).
Jadis appelées réserve opératioJUlclle, puis réserve du ProgtT.mme, les RSP
constituent un montaJlt de ressources mis de côté par le Conseil d' adm in; stration pendant
un cycle, pour finaJlcer certains types d'activités et de progrrunmcs, entrepds pendant
chaque période de plaJljficnLÏon à des fins établies par le Conseil 686.
D'une manière générale, les RSP ont un double objectif: d'une part, elles sont
conçues pour faire face à des situations imprévues et d'autre part, pour appuyer des
prograJnmes ou projets ;:J.yant un caractère novateur. Le finaJlcement des activités CTPD
par les RSP s'inscrit daJ1S cette derJuère perspective.
Le recours aux RSP constitue une option particulière, un recours de dcrmer ressort,
c'est-à-dire, auxquelles on Jle peut faire appel que lorsque aucune autre source de
financement catalytique, y compris les CIP de pays, n'est disponible.
Depuis Octobre 1983, un im portaJlt projet pilote intitulé" Promoti.on des activités
de CfPD orientées vers l'action" est finaJlcé au moyen de ces ressourc'~s. 687 Le projet
qui est exécuté par le BSP, a été conçu pour ouvrir la voie à une utilisat ion accrue de la
CfPD. Le projet permet de financer la fourJuture de devises nécessaires pour assurer les
services d'experts, consultants ou stagiaires à court terme. Sont ainsi couverts, les frais
de transport aérien, les dépenses locales incombant aux gouvernements, ce qui est la
règle, même dans les activités traditionnelles de coopération techniqu·~. Cependant et
malgré tout, le PNUD sc montre compréhensif pour les PMA et les pays confrontés à des
difficultés particulières.
Lancé grâce à une allocation initiale de 400.000 dollars, on est unamme à
reconnaître que le projet a été un exemple de réussite, car il a provoqué une vague
d'enthousiasme de la part des pays en développement. 688 Dès la première aJUlée, plus de
100 demandes émanant de 65 pays ont été adressées au PNUD. Face à l'aJnpleur des
demandes, l'allocation i ni 1iale a été successivement accrue, pour atteindre un montant
total de 3,040 million:; de dollars eJl 1986, mettant en oeuvre pLus dl~ 350 activités.
- - - _ . _ - _ . _ - - - - -
ces deux genres d'activil.':-s (:taient conçus et gérés au siège même du PNlID.
684 TCDC1712
Add.2 §7.
685 JIU/REP/85/3 , 35.
686 A1i1flueJ des Projets cr des Progmmmes. Glossai re, IOde Il.
687 INT183/907.
688 JIU/REP/85/3, 23 cl 32..
188
Pendant le cycle 87-91. une allocation de 5 millions de dollars a été affectée au projet.
En ce qui concerne ta fréquence d'utilisation du projet, les pays d'Amérique latine
viennent en première position en nombre d'activités. Cependant, c'est le continent
africain qui a bénéficié de la proportion la plus impoltante de ressources dans le cadre du
projet, en raison essentiellement des frais élevés de transport des expelts. essentiellement
en provenance d'autres régions.
Selon le PNUD. lc projet a permis de mettre en exergue trois considérations
majeures. D'abord, il ~. nettement révélé que l'appui aux activités CTPD ne nécessite pas
de moyens énormcs. Lorsqu'on leur fournit une assistance modeste, mais appropriée, tel
te financement des élt::mcnts nécessitant cles dcvises (notamment frais de voyage), les
pays en développemcllL sont plus que désireux de recourir à la CfPD.
Ensuite, le proje!. a été t'occasion de prouver de manière inconteslabte la rentabilité
de la CTPD. Alors q llC le coût moyen d'un service d'expert dam le cadre de la
coopération technique d:lssi(lue, pour une cOUlte durée était d'environlO.OOO dollars par
mois en 1987,689 te cOÛ!. pour le PNUD d'un expelt clans le cadre de la CTPD s'élève à
2000 dollars par mois.
Enfin, le projet pilote a favorisé des échanges sur des capacités J'éciproques, dont
les partenaires n'auraicllt certainement pu avoir accès autrement, ce qui élargit de manière
considérable, la gamme de leurs options en matière de développement. 690
De nos jours, le Conseil d'administration du PNUD a consacré pendant l'exercice
89-90, une somme tot<lJe de 161,6 millions de cl 011 ars , représentant 9,6% de toutes les
dépenses au titre des CIP, ce qui constitue un progrès, toutefois encor~ trop timide. 691
Cette contribution fail clu PNUD le plus gros pourvoyeur de ressources pour la CTPD
parmi les organismes des Nations Unies. Celle-ci représenterait 72% des ressources
totales fournies par l'ensemble des organismes des Nations Unies pOul' la CTPD.692Ce
chiffre a cependant été dénoncé par certaines délégations lors de la réurùon du Comité de
haut niveau de 1991, pour avoir été surévalué.693 La contribution du PNUD à la
mobilisation des ressources extérieures pour la CTPD, n'est pas Hon pl us facile à
déterminer.
689
Le coût de l'expelt traditioJUlel comprend la rémunération rroprement dite,
l'indemnité journalièrc de subsistance et les frais cie voyage.
690 PNUD. CTPD: de l'idée ;j 1'1Iction Op cil. , Il.
691 TCDC1712 Add.2 §4.
692 TCDC1712 §47.
693 Rapport clu Comil(~ de haut niveau pour l'examen cie la coopération technique entre
pays en développement. Doc. Off. 46è session. Suppl. N39 A/46/39.
~97.
189
§2 LA MOBILISATION DE FONDS EXTERIEURS
L'une des tâches c:;sentiel1es confiées au PNUD dans la promotion de la crPD est
la mobilisation de ressources externes, notamment auprès des pays occidentaux pour
servir de catalyseur. Il convient de rappeler à cet égard, que le ?ABA dans sa
Recommandation 32, invitait tes pays développés à accroître leur soutiEn financier à la
crPD, soit en augmenta Ilt 1eur contribution fimUlcière, soit en levant les restrictions à cet
effet. 694 C'est la conséquence logique de la conception de la communallté mondiale en
matière de crPD, qui ne constitue ni une rupture ni une dénégation de l'interdépendance
croissante entre les Etats, mais une dimension nouvelle et supplémentaire de la
coopération pour le développement.
Lorsque l'on évoque la contribution des pays développés au fin:U1cement de la
crPD, il convient d'avoir une juste compréhension du phénomène, pour éviter de
sombrer dans d'interminables élucubrations. Le fimUlcement de celle-ci incombe
essentiellement aux pays en développement eux-mêmes, en tant premiers responsables de
leur propre développement. A cet égard, c'est le budget national qui constitue la source de
financement par excellence de la crPD, en ce que ce sont les mécanismes budgétaires qui
fixent les priorités générales en matière de développement économique, et c'est lui qui est
la principale source de financement des progrwnmes nationaux de développement. Celui-
ci doit donc servir efficacement de soutien majeur au financement dl~ la CTPD, en
fournissant des bourses d'études à des ressortisswlts d'autres pays en développement ou
par le recrutement de lellrs experts. 695 Au budget au sens stdct de l'Etat, on inclue les
ressources des entreprises publiques, des banques et autres fonds nationaux ou
multinationaux de développement.
C'est donc en appui et non de manière prépondérante, que les ressources
extérieures peuvent contribuer au finwlcement des activités de CrPD. C'est dans cette
même optique qu'il faut alors placer la recommwldation du PABA invitant les pays
développés à soutenir activement la crPD.
Si l'appui extérieur ù la crPD en matière de financement n(~ doit pas être
déterminwlt, il est ccpcn ri ant j ndispensable. L' étroi tesse des budgets nationaux au regard
des besoins et priorités en matière de développement empêche les !~ouvernements
d'allouer des crédits suflï:wllls aux activités CTPD. En même temps qu'il est difficile aux
pays en développement de trouver des ressources pour la CTPD, alors 'lu'ils n'ont pas
assuré les investissemellts
pour les infrastructures essentielles, en même temps, il
694 PABA §60, Recom. 3.').
695 Sources potentielles de fùwnccment de li/ coopérlltioll technique entre pi/Ys en
développement. TCDC/2/1 G §28.
190
s'avère plus que jamais impérieux en raison même du contexte international difficile, de
saisir toutes les occasions possibles pour coopérer les uns avec les autres. 696 Même
lorsque ceux-ci se sont efforcés de dégager des ressources locales à cette fin, ils
continuent à être étroilf~ment dépendants de ressources extérieures pC1ur les éléments
CfPD qui exigent des c1cvi~;es et en particulier, les frais de voyage par avion. 697
Cette tâche de mohilisation de ressources pour la promotion de la CTPD, confiée au
PNUD, ne semble pas avoir porté ses fruits. Sans que l'on ne dispose d'estimations
précises du fina.ncement de la Cl'PD par les pays développés et nonobstant les
responsabilités majeures incombant aux pays en développement eux-mêm.es, il ressort de
tous les exa.mens et ppl'0rts. que l'absence de ressources constitue l'un des trois
obstacles majeurs à la promotion de la CTPD. 698 Plus grave, ces ressources déjà
maigres vont en diminu;lnt 699
Si d'une manière générale, les efforts des pays développés ont été msuffisants pour
l'ensemble des activités CTPD, il ressort des études que le peu d'e[fot1. s'est concentré
sur des activités promotiollnelles de CfPD , plutôt qU'opératioJ1Jlel1es.70I) A cet égard, il
convient de préciser la portée de cette distinction car elle sous-tend le J'ABA et est à la
base de l'action du PNUD. mais aussi d'autres éléments du Système. ;;elon le PNUD,
les activités promotionnelles ont un caractère préparatoire: elles ont pour 'Jbjet de recenser
les possibilités de CTPD, d'analyser les modalités possibles pour la formulation des
projets et d'une manière génémle, de préparer le te(Tain en vue d'activités opérationnelles.
Peuvent entrer dans cette catégorie, la réunion de parties intéressées à des activités CfPD,
l'organisation de sémÏJmires et autres stages de formation relatifs ù la CTPD, le fait de
recueillir, traiter, diffuser des informations à son sujet. Ces activités peuvent être
exécutées aussi bien par lcs gouvernements, les orga.nisations intergou\\"ernementales et
organismes des Nations Uilies dont le PNUD ou les ONG.701 Pendant le cycle biennal
89-90, 90% des ressources sont allées aux activités promotionJlelles de Cl'PD et le reste,
aux activités opératioJUlcl1cs de Cl'PD, ce qui constitue incontestablement un signe positif
dans la réorientation des efforts du Système.702 Elles se répartissent entre les différentes
catégories de la manière suivante: 7% pour les études de faisabilité. 8,4% pour les
- - - - - - - - _ .__. _ -
696 Rapport du Comité de haut niveau p01.lr l'examen de la coopération technique entre
pays en développement. Doc. Off. 46è session. Suppl. N39 A/46/39. §58.
697 l'CDC/2/16
§ IG. Aussi Inform<ltions fourm'es p,lr les gou'vemements et les
orgtlnis,ltions ùltergouvemementllJes sur leurs ,Icrivitès de coopt;r<ltion tecl1m'que entre
PllYs en développement:. l'CDC/6/3 §20.
698 l'CDC/6/3 ,7.
DP/1990/77 §27 à 30. Rapport du Comité de haut niveau pour
l'examen de la coopénltion technique entre pays en développement. Doc. Off. 46è
session. Suppl. N39 §GO.
699 DP/1990177 §27.
700 l'CDCI7/2
§43.
701 DP/1988178 §6.
702 l'CDCI7/2
§ 14.
191
systèmes d'information, 17% pour la formation,
19,5% pOUl' Il: renforcement
institutionnel, 25% pour les séminaires et ateliers, et 27% pour les acti',Iités de mise en
place de réseaux. 703 704
Les activités opérationnelles par contre consistent en l'exécution d ~ projets CfPD .
Elles supposent le partage ou l'échange effectif de ressources ou de compétences entre
deux ou plusieurs pays en développement, la conception de projets CfFD, la fourniture
d'une assistance, la participation à l'exécution de ces projets, et le rEnforcement des
institutions régionales ou interrégionales. Concernant directement le développement de
ces pays, les activités opérationnelles sont essentiellement exécutées par les pays en
développement eux-mêmes, l'appui extérieur étant réduit au maximum. 705
Bien qu'ainsi établie, la distinction n'est pas allée sans pose! de nombreux
problèmes. A l'instar de la distinction entre la C'TPD et la coopération technique
traditionnelle, celle relative aux activités opérationnelles et promotioJlnelll~sa donné lieu à
d'énormes confusions au sein du Système et du PNUD. 706
L'absence ou l'insuffisance de ressources aux fins de CTPD 3U niveau de la
communauté mondiale pcut s'expliquer de deux manières. Soit que le PNUD a été
incapable de démontrer les mérites de la CfPD, d'où les difficultés à convaincre de la
nécessité de ressources urk'quates et supplémentaires pour cette activité, :;oit que les pays
occidentaux ont éprouvéullC altitude négative envers la nouvelle forme de coopération. A
la vérité, chacun des protagonistes a sa prut cie responsabilités.
En ce qui concerne le premier élément, il ressort des débats du clixiÈme anniversaire
du PABA, que le PNUD ct d'une manière générale, l'ensemble du Systl'me des Nations
Unies ont peut-être fait prcuvc cie manque d'efficacité en ne réussissant pas à attirer et à
déployer des ressourccs pour la CTPD par l'intermédiaire des
mécanismes
multilatéraux. 707 JUSQ11 'à nos jours, celui-ci ne semble pas avoir instit;Jé de structures
spécifiques de collecte de fonds au profil de la CTPD. Celle-ci resce tributaire de
procédures ordinaires de mobilisation de fonds que sont les Conférences d'annonces de
contribution.
703 Ibid.
704 Les activités cie mise Cil pl ace de réseaux est une notion trop élastique qui désigne
des mécanismes divers cie coopération entre différcntes institutions officielles ou entités,
sous la forme d'accords j ntergouvernementaux, de programmes d'écLange entre des
établissements de rechcl"chc ou de formation, ou cie relation de travail ,noins formelle.
Selon le PNUD, "toutc'; les activités de mise en place de réscaux OJlt pour objectif
commun, d'établir dans lI11e cCttaine mesure, des reiations multilatérales stables à long
terme, entre les différentes parties, pour atteindre un objectif expressément énoncé, ce qui
les distingue des activité:; de coopération technique à court terme, entre d,~ux ou plusieurs
pays en développement". TCOCI7/2 §18.
705DP/1988178 §6. JIU/R EP/8S/3, P 18.
706 JIU/REP/8S/3 P 8.
707 PNUD. Coopérllcion S·ud. 1988, N2, G.
192
Au delà de cette C:llTllce procédurale, il est cependant diffjcile d'incriminer plus le
PNUD. En effet, il ne r~1ut pas oublier que même en ce qui concern'~ la coopération
technique traditionnellt:, il y a une stagnation en matière de ressource:i, alors que tette
forme est mieux ancrée c1alls les traditions. On ne voit pas comment ll~ PNUD pourrait
mobiliser des fonds appropriés pour cette nouvelle forme de coopératioll, alors qu'il a du
mal à maintelur les ressources pour les formes de coopération classiques
La raison essent. ieU e semble cependant résider da.ns l'attitude passive, sinon
négative des pays développés vis-à-vis cie la CTPD. Jusqu'à nos jours, ceux-ci s'en sont
tenus à une interprétation re~trictive de la crPD selon laquelle il incombe aux pays en
développement eux-mêmcs d'assurer son financement. Comme le relevlÎt un délégué de
pays en développement, " lorsqu'on étudie les débats au Comité de haut niveau, les pays
développés semblent dire que la CTPD est notre affaire". 708
Pour justifier ce dési ntérêt, ils accusent les pays en développem(~nt de ne fournir
aucun effort à cet égard et de considérer la CTPD comme un simple moyen d'amener les
pays donateurs à leur offrir un supplément de ressources. 709 C'est ainsi que de nos
jours, en dépit des appel:; incessrults en faveur de mécalusmes de financement de la
crPD, les pays développés n'ont mis sur pied ni individuellement ni coJJectivement, des
fonds spéciaux qu'ils aiment par ailleurs instituer. Ils soutiennent ,;ependant qu'ils
contribuent au financemcnt de celle-ci grâce aux contributions qu'ils versent à des
banques de développement et aux orgalusmes multilatéraux du Syst(~me des Nations
Unies pour le Développement qui fournit directement des ressources à la CTPD.
Si le fina.ncement de la crPD se heurte à des obstacles majeurs, il'~n de même pour
la gestion des différentes structures instituées à cet effet.
708 PNUD Coopémtj();1 Sud. 1988, N2, 16.
709 TCDC/6/L.20, 12.
193
SECTION Il
LA GESTION DES STRUCTURES CTPD
Les structures CTPD gérées par le PNU D peuvent être réparties en deux catégories:
les structures administratives (§l) et les structures d'information (§2).
§l LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES
Elles se composent du Comité de haut niveau (1) et du Groupe Spél;ia! CTPD (2).
1) Le Comil.é de haut niveau
Il constitue la stnH:ture suprême de la CTPD au sein du Système des Nations Unies
pour le Développement. Il lire son origine du PASA qui dispose que
" l'examen intergnuvcrnement<ll global de la CTPD dans le cadre du Système
des Nations Unies, devrait être confié par l'Assemblée générale, à une
réunion de haut niveau de représentants des Etats qui participent au
Programme des N··ttions Unies pour le Développement". 710
Organe non perm ,1I1C Ilt, la réunion de haut niveau, rebaptisée en 1980, Comité de
haut niveau,71l se rélJlJit 1000IS les deux aJIS 712 sur convocation de l'A:lministrateur du
PNUD, qui lui :>elt de secrétariat pour ses travaux. Les réunions du Ccmité doivent se
tenir nécessairement au 11l1~me endroit que les sessions du Conseil d'administration du
PNUD et précéder celles-ci.
En ce qui concenlent les fonctions du Comité, elles sont nombrEuses et variées.
Selon le PABA, le Comité doit:
- suivre les progrè:; <,ccomplis daJIS l'exécution des tâches confiées au Système des
Nations Unies pour le développement par le Plan d'Action de Buenos Aires;
- veiller à ce que les efforts visant à renforcer la CTPD se poursuiyent sans relâche
dans le cade du système des Nmions Unies pour le développement;
- appuyer des politiques nouvelles ct des métllOdes novatrices paul' favoriser le
développement de la Cl'!']);
710 PABA. §62, Recom. :,7.
711 Résolution 35/202 <h.1 16 décembre 1980.
712 Cependant le PASA a prévu que les deux premières réunions dEvraient se tenir
successivement en 1980 cl 1981, avant que le cycle bieJUlal ne soit opérationnel à partir
de 1983.
194
- examiner quelles sont les ressources financières disponibles et comment le
Système des Nations Uqic; pour le développement peut les utiliser eflicacement, sans
préjudice des programmes existants;
- assurer la coord ination des activités promotionnelles et opérationnelles du
Système des Nations Unies pmu'le développement en matière de CTrD 713.
De nos j01.1rS, le Comité a tenu au total 7 réunions,714 au cours desquelles il a pris
d'importantes décisions dans les domaines d'activité les plus divers.
Si ses attributions semblent incontestablement des plus nombreuses, le Comité est
cependant sans véritabl e pouvoir, pour donner une orientation décisi ve à la mise en
oeuvre de la CTPD au sci Il des Nations Unies. Cet absence de pouvoirs r'~els du Comité a
entraîné des conséquences fâcheuses au niveau de la mise en oeuvre de la nouvelle forme
de coopération. Si de nomhreuses décisions qu'il a adoptées ont été mises en oeuvre par
le PNUD, d'autres au contraire, et d'une importance capitale, sont c1emellrées vaines, car
n'ayant reçu l'appui nécessaire ni de l'Administrateur ni du Conseil d'admÏJ1Ïstration.7 15
C'est ainsi comme nom l'avons déjà mentionné que la décision 3110 par laquelle le
Comité invitait le PNUD à lever les restrictions à l'usage des CIP en matière de
financement de la CTPD, n'a pas eu d'échos.
De même, en dépit des appels incessa.l1ts du Comité pour un renforcement du
Groupe Spécial par l'accroissement de ses moyens tant en ressources financières
qu'humaines, afin que celui-ci soit à même de jouer efficacement son rôle de catalyseur,
l'Administrateur a constamment invoqué les contraintes budgétaires pour justifier sa
résistance. Les dispositions demandant surtout au PNUD d'autoriser la couverture
intégrale des dépenses en mOl1l1aie locale des projets CTPD au moyen de CIP nationaux,
n'ont connu aucune réalisation notable.
Outre l'inapplication de ses décisions, le Comité a été incapable de s'acquitter de
l'une de ces tâches essentielles qui est le suivi et l'évaluation des progrès accomplis dans
l'exécution des tâches confiées au Système des Nations Urnes par le PABA.
Les raisons de cet état de choses sont multiples. D'abord, pendant longtemps, les
rapports soumis au Comité ne contenaient pas de données chiffrées relatives aux progrès
accomplis par le Système c1aJlS son ensemble, quant à la mise en oeuvre du PABA
conformément à la recommandation 32 et 33. 716 Déjà on pouvait lire dans l'un de ses
ra pports qu'
" une grave lacune c!;II1S la base de dOlulées dispolùbles, à savoir l':lbsence de
renseignements quantitatifs sur le volume des activités bénéficiant de l'appui
des divers éléllle'lt~ clu système des Nations Unies et sur les ressources
713 PABA §62. l~cc01l1 'YI.
714 1980,1981. 1983, 19,'~5. 1987, 1989, 1991.
715 JIU/REP/85/3. la.
716 JIU/REP/85/3.
195
fournies par les sources de financement, a empêché l'Administrateur de se
conformer pleinement à son mandat... Les modes d'établissement des
rapports et les procédures comptables qu'utilisent actuellement les organismes
n'ont permis d'obtenir que des données incomplètes et fragmentaires" .1 17
Si depuis cette date, des effOtts ont été accomplis, ces insuffisances n'ont pour
autant pas disparu, de nombreux organismes auxquels ont été envoyé~: des formulaires
continuent à ne guère répondre à ceux-ci. Pour justifier cet immobilisme. ils invoquent les
raisons les plus diverses. On invoque les limitations des mandats constitutionnels qui ne
permettraient pas à certains Ot'ganismes d'entreprendre des activités opérationnelles de
développement. On prétend ne pouvoir mener ces activités, faute de res:;ources prévues à
cet effet sur le programme ordinaire. On affirme aussi s'intéresser et être attentif à
d'autres aspects de la CTl'\\) sans poUttant dire lesquels, si l'on ne regretœ simplement de
ne pouvoir répondre au stade actuel mais, estimant le faire à l'aveJùr. 7tH
Lorsque cCltains k font. c'est de maJlière non réglementaire, de sOlte qu'on ne peut
en tirer des informati"ns utiles. 719 De nombreux autres organismes ont soulevé la
question effectivcment délicate, mais non insurmontable, d'établir des di:penses distinctes
pour les activités de CT]>]), celles-ci étant menées da ns le cadre des activités ordi naires
des projets et program 111 e:; de coopération technique.
Enfin, et pl us g ra ve. certains organis mes du Système
cont estent même la
peltinence de J'imporl~l.nce accordée au volume des ressources affect,'~es aux activités
CfPD. En effet, ceux-ci Ile manquent de faire observer que le montant des ressources
affectées à la CTPD n'l'st pas révélateur et ne constitue guère un indiCE: de succès ou de
progrès en la matière. Selon eux, il s'agit plutôt du contraire, car, plus l'élément crPD
est important dans un projet, moins son coût pour le Système des Nations Unies est
élevé. nO
Cet argument qui peut paraître au premier abord fondé, ne l' e~t pas en réalité.
Comme le soutiennent ces organismes, s'il en était ainsi, plus leur contribution est élevée,
plus les activités de coopération technique le sont aussi en dépenses, :puisque les deux
éléments sont propoltiol1llels. De plus, même si leur hypothèse se vérifiait, il n' y a
aucune contradiction, notnmment en ces moments où la crPD pour décoller, a besoin de
tempérer ce principe.
717 TCDC/3/2 §3.
718 Progrès 2lccomp1is dilns l'exécution des NiciJes confiées ;lU s.vst1\\me des N2Itions
Unies pour le dé'Ve1oppcmt'nt par le PA BA pour 1;1 promotion tH 1;1 mis/' en oeU~Te de 121
eTPD. TCDC/S/2, 6.
719 Lors de la septième l'l'union du Comité de haut niveau, sur les 22 organisations qui
ont envoyé des réponse;;, seules 7 avaient communiqué des statistiques requises sous la
présentation prescrite: nCTD, CEPALC, CESAP, FAO, ONUDI, OMS, PNUD.
TCDCI7/2 §7.
720 TCDC/S/12, 8.
196
Même dans les cas où celtaines données chiffrées sont communiquÉes au Comité, il
faudrait les utiliser avec la plus grande prudence car elles sont en gérléral de peu de
fiabilité, pour donner Ulle lndication réelle des effotts accomplis. Les vohunes et les coÛts
des activités CTPD tel s qu'indiqués dans les rapports, sont lOujours quelque peu
exagérés et ce, en raison de la tendance des organismes à faire flèche de tout bois, en
s'efforçant constamment de présenter comme acLivités CTPD, des acti'lités ordinaires,
c'est-à-dire de coopérationtecbnique traditionnelle. 721
Lors de sa première réunion en mars 1987, le Groupe de 1iaison en matière de
crPD des organismes des Nations Unies a dénoncé cette volo11té cie présenter comme
activités crPD, des activités qui ne le sont pas et du même coup, préconisé plus de
transparence par l'uniformisation des rapports afin d'éliminer ou du moins de réduire, les
incohérences et les disparités pour l'avenir. Comme le souligne le Profes~:eurVIRALLY,
" Ces organes intergouvernementaux, cela est clair, ne pourront s'acquitter
valablement de cette fonction cie contrôle que s'ils sont saisis d'une
documentation produisant et analysant toutes les iruormations nécessaires.
Toute l'efficacité du mécanisme d'évaluation dépend donc, en définitive, des
conditions dans lesquelles cette documentation sera établie, et de la valeur des
informations dont disposeront ceux qui en auront la charge". 722
Si cette tendance de/a putt de ces organismes de présenter une im~.ge tronquée des
faits procède d'une triste volonté délibérée, il ne faudrait pas pourtant exagérer l'ampleur
du phénomène, et y voir la cause principale de la non fiabilité des dorul'~es relatives aux
activités crPD. Il faut voir SUttout dans cet état de chose, la confusion intellectuelle
séculaire qui règne, quant à la différence entre CTPD et coopération technique
traditionnelle, tant au niveau du système dont notamment le PNUD, à qui il revient
pourtant le rôle de la promouvoir au niveau du Système que des Etats eux-mêmes.
On continue à tort à considérer qu'il suffit d'attacher aux projets des experts
recrutés dans d'autres pays en développement ou d'y acheter quelques biens ou services
ou d'organiser des réulüons techniques régionales pour entreprendre des activités
CfPD. 723
Cette confusion au niveau conceptuel entre les deux genres d'activités que nous
avons auparavant eX::\\Jninés a 110n seulement rendu difficile j'appréciation de la
contribution du Système des Nations Unies ù la CTPD, mais constitué un obstacle majeur
en la matière. C'est ai n;;j qu el' on a assisté à une interprétation 1ib re, pour ne pas dire
anarcbique de la part de:; di fférents organismes du Système, ce qui a entraîné des
72l Rupport de lu n:5Ufli,)]] du Groupe d'experts gouT;'emementaux c1li1rgés d'ex.uniner les
règles, règlements et modes d'opél"llcions sui'vis par les orgam'smes des ~Nations Unies qui
iIJ'dent 'lU déw.'loppcfllcnc en mntière de coopération teclmique entre pays en
déT;'eloppement. DP/1990177 §28.
722 VIRALLy (M). L:l deuxième décennie des Nations Unies pour le développement:
essai d'interprétation parajuridique. AFDI J970, 18.
723 A/44/324 § l24.
197
éléments de divergences, quant à la façon dont celui-ci devrait s'acquitter de son mandat
conformément au PABA.724 Comme l'a relevé le Groupe d'experts ch:lfgé de l'examen
de la pratique des organismes des Nations Unies en matière de CfPD , ces conceptions et
interprétations divergeJJte~; ne facilitent guère les choses, pour les Etats qui ont déjà du
mal à comprendre la CrPD. 725
De même, selon 1e CCI, certains organismes du Système ont profité de ce laxisme
pour s'enfermer dans une passivité, estimrult qu'en la matière toute J.nitiative devrait
provenir des gouvernements intéressés conformément au principe fondamental de leur
responsabilité première en matière de développement. Mais cette interprdation restrictive
a été à juste titre dénoncée par le CCI, car contrastrult considérablement avec les pratiques
habituelles de ces mêmes orgrullsmes.
En effet, même d,U1S le cadre de la coopération technique traditionnelle, le principe
de base est qu'il revient aux Etats, la responsabilité première de ces activités, corollaire du
principe de leur responsabilité en matière de développement national. Posé dans la
résolution A/RES/200(lII) et confirmé successivement par le Consensus et les
Dimensions nouvelles, il a été particulièrement rappelé par le Conseil d'administration
dans sa décision 25/20 du 3 juillet 1978, suite au rapport du CCI sur le rôle des experts
dans la coopération pour le développement. Pourtrult,
" chacun sait que ces principes directeurs n'ont pas empêché les organismes
des Nations Unies de jouer un rôle actif et même de premier plan dans la
conception, la planification, l'organisation et l'exécution de projets de type
traditionnel. Ainsi, alors qu'il est clairement expliqué que c'est aux
gouvernements des pays bénéficiaires qu'incombe au premier chef la
responsabilité globale de la gestion, trult en ce qui concerne la CI'PD que les
formes traditionnelles de coopération technique, seules les directives relatives
à la crPD semblent avoir donné lieu à une interprétati on exagérément
restrictive du rôle des Nations Unies". 726
Au delà de cette volonté délibérée de se soustraire à leurs obligatil )J1s, l'absence de
perception claire des activités crPD réduit du même coup sensiblement, le rôle précis,
donc la contribution des Nations Ullles à la mise en oeuvre du PABA.
Le nombre encore peu élevé de réponses de la part tant des gouvernements que du
Système des Nations Unies, le caractère non réglementaire de celles qui sont
communiquées, les confu:;ions fréquentes entre ce qui relève ou non dl~ la crPD et les
interprétations individuC'llcs qui s'en suivent, ont empêché le Comité de s'acquitter de
l'une de ses tâches ess':nlielles qu'est le suivi des progrès accomplis d,U1S la mise en
oeuvre du PABA.
Organe suprême (~n ln atière de crPD du Système des Nations UJLies, mais dénué
724 JIUIREP/8S/3 DP/ 19'10/77 § 12.
725 DP/1990/77 §12.
726 JIU/REP/8S/3, 8.
198
de pouvoirs réels aussi bien d'injonction que de mise en oeuvre de ses propres décisions,
incapables de suivre les progrès et l'évolution en la matière, le Comité de haut niveau est
devenu ce que les pays en développement redoutent tant: un organe de façade dont les
réunions n'ont d'effets qu'au moment où elles se tierulent .
L'absence de pouvoirs réels du Comité résulte du contexte même de la Conférence
de Buenos-Aires. En effet, il faut souligner que la question de savoir s il fallait attribuer
de véritables pouvoirs au Comité, a lourdement pesé sur la Conférence de Buenos-Aires.
Elle a donné lieu à J'une des plus vives controverses
qui a opposé les pays en
développement à ceux du Nord.
Pendant toute la Conférence, les pays en développement se sont constamment
attelés à obtenir la cré:\\tion d'un comité permanent intergouvernemental qui siégerait au
niveau ministériel. Cet: org,lJle devrait selon les pays en développemeat, être dOlé d'un
véritable pouvoir d'injonction aux différents organismes clu Système et édicter des
directives à leur intemioJ), avec un pouvoir de contrôle et de vérificatic,n. Au sein de cet
organe, chaque Etat disroserait d'une voix, et les orientations et politiques générales
adoptées seraient directement soumises à l'Assemblée générale et non à l'Ecosoc,
traditionnellement suspectée d'être acquise à la cause des pays occidentaux. Il s'agissait
ainsi pour ces dernier~;, d'un moyen de maîtriser véritablement le d'~roulement de la
nouvelle forme de coopérntion.
Ce projet a cepenclant été contrarié par l'opposition des pays occidentaux qui y
voyaient un risque sérieux de bureaucratisation de la nouvelle coopération. Mais plus
fondamentalement, ceux-ci, conformément à leur tradition dans ce dom1Îne, ne voulaient
se lier pour une coopération dont ils ignorent l'évolution, mais surtout, qui ne les
enchante guère, même (lU;JJ1d ils la tolèrent.
Bien que les pays en développement aient réussi à institutionnaliler la Conférence
qui devient ainsi partie intégrante du Système des Nations Unies, malgré l'opposition des
pays riches, ils n'ont pu faire aboutir ce projet spécifique.
" Ils n'ont obtenu au prix de dizaines d'heures de marchandage, que
l'admission du principe selon lequel une réunion à un niveau élevé sera
convoquée en 1980, en 1981, puis tous les cieux ans par le Directeur clu
PNUD au nom de J'Assemblée générale cles Nations Unies, afin d"'examiner"
et éventuellement, d"'approuver" les activités globales du secrétariat spécial
du PNUD dam le domaine de la coopération". 72 7
Cette réunion, à la grande déception des pays en développement, devra faire rapport
à l'Assemblée générale par l'intermédiaire de l' Ecosoc. 728
La création de cet organe non permanent chargé de "suivr~", d '" appuyer" ,
- - - - - - - - - --_._---
727 BELLAIGNE (U).
Buenos-Aires: la Conférence Sud-Sud s'achève sur un
compromis après les pressions exercées par les Etats-Unis et l'URS:;. Le Monde, 15
septembre 1978, 31.
728pABA §G2 Recom.37.
199
d"'examiner" la CTPD f;lit ainsi échec aux fonctions d'injonction et de contrôle
souhaitées par les pays en c1éveloppement, mais surtout aux vélléités de jlJridicisation des
effets du PASA. 729
L'acharnement de:: P;IYS en développement fi obtenir dans les grandes conférences,
la création d'un organisme aux pouvoirs étendus, n'est pas nouveau. Il est étroitement lié
à l'idéologie du dévelor'pcmcnt, domaine dans lequel on le rencontre plus que dans le
droit international classiquc. li procède de l'expérience que ces derniers ont acquis dans
les négociations Nord/Sud, où de nombreuses résolutions ou entrepri les sont restées
vaines au lendemain de leur adoption, faute de mécanismes appropriés ou disposant de
pouvoirs suffisants pour leur donner une nouvelle impulsion.
On estime que c'c~t l'absence de mécanisme appropdé d'évaluation qui a été l'une
des causes d'échec de la première décennie des Nmions Unies pour le dé"eloppement, en
dépit des procédures empil'iques de contrôle improvisées durant son déroulement. 730
C'est pourquoi, les inilialives ultérieures ont prévues des procédures de contrôle et
d'évaluation, alors trop complexes.73 1
En ce qui concerne la pOltée juridique de ces mécaJùsmes, il semble qu'il soit à
noter qu'ils ne changent rien à la valeur recommandatoire de ces résolutions. En effet,
comment n'apparaîtrait-i 1 pHS paradoxal que" la mise en oeuvre de textes non obligatoires
par eux-mêmes fasse l'ohjet d'une sUl-veillance, alors que le clroit mternational se
caractérise en général pnr la carence des syY>tèmes de contrôle"?732. Cependant, ils sont
révélateurs de la volonté des pays en développement de faire considérer Ct~S textes comme
une "législation universelle", de faire "naitre le sentiment de l'obligatioll, par l'exercice
d'une contrainte psychologique qui est ici institutionnalisée". 733
Si l'institutionnalisation de la Conférence peut sembler s'apparenter à une victoire
des pays en développement sur les pays du Nord, en ce que ces denùers étaient opposés
au départ au principe même, ce qu'ils ont gagné par cette occasion, ils l'ont perdu en
efficacité, en ce qui concerne la portée des attributions du Com ité. LI~ sort de l'autre
structure admiJùstrative qu'est le Groupe Spécial n'est guère meilleur.
2) Le GroJll.)c Spécial crPD du PNUD
Contrairement au Comité de haut Jùveau, le Groupe Spécial crPD du PNUD n'est
729
RAJAONA (Andriunaivo Ravelona). Essai sur la coopération entre pays en
développement. Etude de la problématique à travers la Coopération Technique entre Pays
en Développement. Thèse. Université d'Aix-Marseille. Faculté de droit et de sciences
politiques. 1985, 263.
730 PELLET (A). Le droit ù/ccrniltioflill du développement. PUF, Paris, 1987, 47.
731 La CDDE tous les cinq ans et les Stratégies pour les décennies suivaJjtes.
732 PELLET (A). Le droit ;/lCemiltiolllu du dé~'e1oppef1leflt. Op cir., 46.
733 PELLET (A). Ibief.
200
pas une émanation du PASA. Il préexistait à l'existence de celui-ci. C'est en 1974 que,
conformément à la résolution AlRES/2974 (XXVII) de l'Assemblée géJlérale, le PNUD a
créé à son siège, une Unité Spéciale CTPD et qui jouera d'ailleurs un rôle prépondérant
dans les travaux préparatoires de la Conférence de Buenos-Aires.
Celle-ci allait cepenchUlt connaître une redynrunisation avec l'ador,tion du PASA qui
recommandait expressément qu'elle soit renforcée afin d'aider l'Administrateur du PNUD
à assurer sa mission cn ce sens. 734 C'est cette unité spéciale qui sera dénommée plus
tard Groupe Spécial.
Organe permanent, le Groupe Spécial CTPD constitue le "bras si~culier" chargé du
suivi et de la gestion quotidienne de la CTPD au sein du PNUD. Relev,ult directement du
Bureau de l'Administrateur. c'est par son intermédiaire que le PNUD s'acquitte de son
rôle de chef de file en matière de CTPD. Animateur de la CTPD aussi bien au sein du
PNUD qu'auprès des autres orgrulismes, des gouvernements des pays en voie de
développement, ses attributions sont Im'ges et runbitieuses. Selon le PA BA, ces fonctions
consistent essentiellement à:
- aider les gouvernements sur leur demrulde, à entreprendre des activités CTPD;735
- coordonner les activités CTPD du PNUD avec celles des autres organismes du
Système des Nations l.1nies;
- entreprendre tOllle; éludes et rula1yses nécessaires à la promotion de la CTPD;
- gérer les système:; d'information établis d,UIS le cadre de la CTPD, sinon servir de
centre d'échange sur 1" CfPD;
- assurer le service du Comité de haut niveau;
- élaborer les modi fications à apporter aux politiques, règles et procédures du
PNUD, conformément aux décisions pettinentes de l'Assemblée générale et du Conseil
d'administration du PNUD, afin de rendre celui-ci mieux apte à mettre en oeuvre la
CTPD;
- en collaboration avec tout le Système, établir un rapport sur les progrès accomplis
par celui-ci dans la mise en oeuvre du PABA et faire des suggestions au Comité de haut
niveau;
- trouver des sources de finrulcement supplémentaires;
- suivre les activités CTPD drulS le monde entier. 736
A l'instar du Comité de Haut niveau, le Groupe Spécial a eu beaucoup de mal à
734 PABA. Rccom. n12.
735 11 peut s'acquitter de ce rôle de diverses m rulières: en contribuant à la création ou au
renforcement des celltTes JwtiOJl<lUX de CTPD, en aidrult les gouvern(~ments dans leurs
efforts de programmation nationale de la coopération technique, en organisant des
programmes éventuels de formation à la CI'PD, ell aidant à éJaborl~r des politiques,
règlementations, procécllJl'es et des systèmes d'inJormatioll tOUch;Ult la CTPD à l'échelon
national, en aidant à organiser les exercices de programmation multilatéJ ale de eTPD.
736 PABA, §58, Recorn. 34. PNUD. PNUD. CTPD:de l'idee ;ll'nccioll. Op cit. . 3.
201
s'acquitter de son rôle d'animateur, de coordination, d'impulsion, d'innovation en
matière de CTPD pOlir deux raisons: le contrecoup de l'inactivisme ·:lu Comité et le
mallque de moyens dont il a tetTiblement souffert.
En ce qui conco'ne le premier point, la marge d'action du Groupe a été
considérablement réduite en raison de la léthargie dans laquelle a sombré le Comité.
Inféodé à celui-ci c10nt il doit aider à la mise en oeuvre des décisions, J'ar les différents
partenaires, le Groupe sc trouve aussi handicapé lorsque les organismes n'appliquent pas
les décisions du Comik, d'autant plus que, pas plus que celui-ci, il n' <l aucun pouvoir
d'injonction, Lorsque les déc.isions du Comité ne sont pas mises en oeuvre, le Groupe
subit inévitablement les crfets de cette situation,
Le second obstacle auquel a été conrronté le Groupe est le maJlque de moyens
nécessaires au hon accol1lrlissement de sa mission, En dépit des recoJtlmandations du
PABA qui invitait l'Administrateur à accroître les moyens humains du Groupe de même
que les nombreuses décisions du Comité exhortallt dans ce sens,737 l'l\\.dministrateur a
constamment mis en ava.nt des considérations financières pour se soustraire à cette
obligation. Tout en reconnaissant lui-même la nécessité de renforcer le Groupe, celui-ci
déclarait cependant que
" toutefois, compte tenu des besoins également pressants au sein d'autres
groupes du secrétariat et des ressources globales réduites di~:ponibles,
l'Administrateur estime qu'il n'a pas une grande latitude en ce qui concerne le
nombre de postes budgétaires essentiels supplémentaires qu'il petit proposer
actuellement pour l'exercice biennal 1990-1991 ".738
L'Administrateur s'est contenté dans ces conditions, d'ajustements mineurs. Il a
ainsi opéré une conversion en postes permanents, cie six postes temporaires, dont deux
administrateurs et quatre ngents, et la création de quatre postes tempol'aires dont deux
d'administrateurs et deux d'agents. Avec ces ajustements, celui-ci estimait que le Groupe
disposait ainsi du nombre minimal pour s'acquitter de ses responsabilités.
Plus grave, pendant les moments difficiles des années 82, le Groupe Spécial a été le
plus touché par les mesures de compression de personnel auxquelles a procédé
l'Administrateur. Alors que le pourcentage global avait été de 8%, le Groupe a, quant à
lui, connu une réduction de 30% de ses effectifs. 739 Plus récemment, lors de la septième
réunion du Comité en 1991, l'Administrateur, dans le cadre général de la réduction des
postes au siège, a enCOl'e ::unputé le Groupe Spécial d'un siège d'administrateur et un
poste des agents générauxJ4ü Toutes mesures qui vont mruùfestement à l'encontre de la
737 Décision 3/8, 4/3, 5/2.
738 Mesures visnot û (:lciliter lil coopërillion technique entre Pi'YS en dé~·eloppement.
Effectifs du Groupe Spl'ci;;[ de lil coopérnüon eec1JJliq ue entre Pi/YS en développement.
TCDC/6/8,3.
739 Ibid. 11. .JIU/REP/,(\\:;/3, il.
740 Rilpport du Comiei.; de {];lue I)i-venu pOlir J'exi/meI) de h/ coopi.'nnioIl tec1wique entre
202
recommandation 34 du PA BA, appelant à un renforcement du Groupe, Jlour accroître les
capacités du PNUD à appuyer et à promouvoir la crPD.
On ne voit pas cam ment dans ces conditions de régression-stagnation, le Groupe
pourrait accomplir ses fonctions sans cesse croissantes. Cette politique sE'mble en tout cas
contraster avec les professions de foi de la haute administration du PNUD, affirmant
constamment son attachement à la CTPD en tant qu'option valable de la I::oopération pour
le développement depuis 1978.
Il semble que ce soit là, fort du soutien des pays occidentaux, sinon sous leur
influence, que l'Administrateur n'envisage pas sérieusement de prendre les mesures
appropriées au renforcemcnt du Groupe Spécial. Lors de la réun.ion du Comité de haut
niveau, les pays industrialisés n'ont pas manqué de manifester leurs résel'Ves à tout effort
supplémentaire dans cc sens. Tout en réaffirmant l'importance du rôle catalyseur et de
soutien du PNUD en 1,1 matière, ces pays ont estimé à tort, que tout l'enforcement du
Groupe s'analyserait cn une extension démesurée du mandat du PNUD, et ne ferait
qu'affaiblir inutilement le pr,incipe de base de la CTPD qui est la respomabilité première
des gouvernements des pays en développement et ce, d'autant plus que l,~s balbutiements
auxquels l'on assiste deJ1ui:; la mise en route de la nouvelle coopération, :ieraient dûs pour
une grande part, aux pn;'s 1:11 développement eux-mêmes, 741
Si les structures ad III i1l1stralives n'ont pas pleincment donné satisfa':;tion, elles n'ont
pas cependant le monopole de ces insuffisances. Les structures d'information en
souffrent aussi ten'iblem (~nt.
§2 LES S'!'RUCTURES D'INfORMATION
Nous en examinerons le fonctionnement (1) avant de nous int'~rroger sur leur
efficacité (2).
1) FonctioJU1cment
Les structures d'information sont constituées du Système d'Orientation pour
l'Information (a), du réseau DEVNETrrIPS (b) et des opérations de programmation de la
crPD (c).
~;I.VS en développement'. Doc. Off. 46è session. Suppl. N39. A/46/39 §S 1.
41 AïSSA SIAHMED, La coordination des activités des institutions spécialisées du
Système des Nations Unies d,ms les domaines économique et social. Thèse. Strasbourg
III. 1986. 326.
203
a) Le Système d'Orientation pour l'IJûormation
Le Système d'Orientation pour l'Information encore connu sous le nom
d'INRES/SUD est un système qui permet de répondre
" aux demandes qui lui sont faites, pour apparier les besoins spédfiques du
demandel]r et les moyens dont disposent les institutions dES pays en
développement pour la fourniture de services de formation, d'exp'~rts et pour
. l'exécution d'études et d'enquêtes" .142
La création de 1'JNRES remonte bien avant la Conférence de Huenos- Aires et
l'adoption du PASA. Ma.is il a conHU une nouvelle impulsion avec celui-ci qui appelait le
PNUD dans sa Recomm <lJlClation 26 à développer le système
" pour encourager ct intensifier le rassemblement, le traitement, l'analyse et la
diffusion à l'échelle mondiale, de renseignements sur les capacités et les
besoins des pays en développement, le système d'orientation
pour
l'imormation et les autres systèmes d'information conJlexes de\\Taient être
encore améliorés, développés et étendus... Le service de renseignements de
l'INRES devrait être renforcé aussitôt que possible ... ".743
L'objectif du systl~me est d'améliorer la circulation de l'informatinn entre les pays
en développement et de renforcer ainsi la coopération entre eux. L'llrgence de cette
initiative a procédé de la reconnaissance gue l'information en gl'Iléral l~t scientifique et
technique en particulier est capitale dans le processus de développement. Disposer
rapidement d'imormations exactes et à jour, constitue incontestablement une condition
essentielle du développement744 . Le précepte selon lequel "qui a l'i mormation a le
pouvoir" n'a jamais été autant vrai. Pour preuve, la rivalité sans cesse acharnée à laquelle
se livrent les grandes pUiSSaJICeS pour le contrôle des grands flux d'informations. Les
pays en développement sont encore absents de cette bataille capitale qui prend une
dimension nouvelle, :wec l'évolution des technologies de l'infcrmation et des
télécommunications. L'Assemblée générale a souligné que la clef d'un progrès important
et durable est l'information. 745
Organiser un syslème d'orientation pour l'iJûormation du type JNRES n'a donc
rien d'original ni de particulier. De nos jours, entre les pays industriali:;és, des millions
de flux d'informations circulent chaque jour, sous diverses formes: lettres, telex, appels
téléphoniques, journaux, 1i vTeS, émissions télévisées et radiodiffusées, films, microfilms,
bandes magnétiques, flux ld6nformatiques. A ceux-ci, il convient d'ajotter tout le réseau
complexe de ressource~ 11J 1 ellectuelles auxquelles ils ont accès: ulliver~·ités, groupes de
réflexions, fondations de recherches. Les pays développés sont ainsi reliés entre eux, en
742 Coopérlltiofl Sud. 1988. NI, 8.
743 PASA. Recom.26.
§49.
744 PNUD. PNUD. CrPD. de J'idee il J'lIctiofl. Op cit., 7.
745 Résolution 42/196.
204
ce qui concerne l'information, par une vaste infrastructure qui contribue au renforcement
de leur autonomie individuelle et collective. Il était donc plus que naturE:! que les pays en
développement, plus démunis dans ce domaine, essaient d'établir des contacts et ouvrir
des voies de communications entre eux.
C'est conscient de cette nécessité que le système des Nations Unies pour le
Développement a pris l'initiative de rassembler à l'intention des pays en développement
des données auparavant inaccessibles. C'est la naissance du Système INR.ES.
INRES est une banque de données informatisées746 , assortie d'un service de
renseignements. Il contient de nos jours plus de 75000 données fournies par 3200
organismes d'environ lOg pays en développement. Ces organi smes peuvent être des
institutions mul tilatéra les gou vernementales, semi-gouvernementales, <1 es organismes à
but non lucratif ainsi que quelques institutions du secteur privé. Il s'agit en principe
d'organismes qui sont ;l même de fournir des installations ou de~: possibilités de
formation ou c1'assistance en cours d'emploi, d'études de faisabilité, de recherches
conj ointes, d'études 0\\1 cl' an<llyses.
Comme la principa"~ :iOurce de données est le questionnaire qUE remplissent les
institutions pour s'inscrire, on trouve ainsi dans les dOIUlées INRES, les informations les
plus diverses sur le matériel de recherche et d'essai dont disposent ces institutions, les
compétences technique~ dl' leur personnel, les caractéristiques du personnel informatique
et le logiciel qu'elles utilisent, leurs services d'information, ainsi que le'> projets qu'elles
ont exécuté, de même que toutes les précisions sur le montant des contra:s ou marchés, le
nom des bailleurs de fonds, le ou les pays où ont été exécutés ces projets.747
Les données INRES couvrent pratiquement tous les domai.nes
d'activité
économique et social. Ccli es-ci sont en pri nci pe régulièrement mi ses à jour au moyen de
renseignements communiqués par les institutions à cet effet.
Pour faciliter l'ul i!isation du Système, les moyens disponibles sont classés par
secteurs de plus en plus spécialisés selon le Système UNBIS THESAURUS.748
En ce qui concerne la procédure d'utilisation de la base de dOIl:1ées INRES, un
pays qui veut y avoir accès, doit utiliser les formulaires mis à sa disposition par les
centres compétents, notamment les Bureaux extérieurs du PNUD, et Sl~ conformer aux
directives y figurant. Le:, dem<Uldes peuvent aussi être faites par téléphone ou télex. Dans
tous les cas, elles doivent être aussi précises que possibles, notamment en ce qui
concerne les facteurs délermin,ults tels la langue ou la localisation géogra phique du centre
de formation, le nivea\\.l des cours à dispenser, t'expérience déjà acquiSE' par l'institution
746 Ce n'est qu'en janvier 1985 que le Système a été informatisé. Auparavant, il
consistait en un répertoire trilingue volumineux et complexe, ce qui rendait son
maniement extrêmement di l'fici le.
747 Coopérlltion Sud. 1988, n l, 8.
748 Ibid.
205
demanderesse.
Sur la base de ces renseignements, une liste d'institutions ainsi sélectiOlUlées est
envoyée gracieusement;) l'utilisateur qui POUll"a alors choisir celle qui :.emble le mieux
répondre à ses hesoins. L' uti li sateur pm.Jn·a ainsi prendre contact avec celle-ci pour des
informations plus détnillées ct les conditions pru"ticulières dans lesquelles l'assistance
demandée peut être soli icitl~e.
Il convient aussi de mentionner que l'on peut avoir directement accès à la base de
données INRES, par l'intermédiaire des installations informatisées du Système des
Nations Unies, tels les ordinateurs ccntraux des Commissions EconomiqlJeS Régionales à
Bangkok et à Santiago, II.in:>Î q"ue du Centre International de Calcul de Genève.
De même, il convient de noter que la base de dOJUlées dTNRES est complémentaire
de celle de l'ONU et des autres institutions du Système qui disposent pOlir la plus part de
données sectorielles, telle la base de dOJUlées CARIS de la FAO SUI' les recherches
agricoles en cours ou son Guide ACCIS.
Toutefois, ll\\lRES demeure la seule base de données multisectOt'lEl1es du Système
des Nations Unies concernant les pays en développement. Cependant, ')utre INRES, le
PNUD gère une autre structure d'information, DEVNETrrIPS.
b) Le réseau DEVNETrrlPS
DEVNET/TIPS est aussi un système informatisé d'informations,
mais
essentiellement commerciales, entre pays en développement. 11 a pour but de recueillir et
de diffuser des informations commerciales exclusivement en provenance et à destination
du Tiers-Monde.
C'est en octobre 1984 que le système a été lancé à titre expérimental dans 10 pays
en développement. 749 Fi nallcé pru- le Fonds des Nations Unies pour la Science et la
Technique au Service du Développement (FNUSTD) et par un fonds d'affectation
spéciale de 6,5 millions de doUars fourni par le gouvernement italien, le Fojet est exécuté
sous la supervision du PNUD, par DEVNET, filiale non gouvernementale de Inter-Press
Service, organisme coopératif du Tiers-Monde pour la fourniture de services
d'informations et de communication.
Le projet avait à l'origine pour objectif d'une part, de déterminer s'il existe dans
les pays pilotes, des sources d'informations techniques et commerciales adéquates et
utilisables, et d'autre p~lIt, ;IU regard de la possibilité de leur exploitation commerciale, si
des utilisateurs potentiel s seraient disposés;) acquérir contre paiement, les informations
en question, afin de jetcl' k:; bases d'un réseau permettant de recueillir et de diffuser avec
749 Brésil, Chine. r.gyp:.e. Inde, kénya, Mexique, Pakistan, PéroJ, Zimbabwé,
Philippines.
206
efficacité des informations teclllliques et commerciales, auprès de ces utilisateurs.
De nos jours, DEVNET couvre une gamme variée de secteurs. Les informations
recueillies sont distribuées par le réseau de bureaux nationaux TIrS, reliés à "l.1Jl centre
international établi à Rome. Par l'intermédiaire de ce denùer, ceux-ci sont reliés entre eux
par circuit exclusif de télé-impression 24h/24.
Quotidiennement, huit programmes sectoriels appelés "South TECH," sont ventilés
à environ 2300 utilisateurs de par le monde, dans les deux langues que ~;ont l'Anglais et
l'Espagnol. Les entités de pays en développement qui ne participent pas encore au
système, peuvent se procurer néanmoins des informations, soient directement auprès de
DEVNET ou par l'intermédiaire des Bureaux extérieurs du PNUD.
Les données commuluquées aux utilisateurs peuvent être des ré:;umés d'articles
parus dans les publications scientifiques et tecl1Jùques, des notes sur des recberches en
cours, des informations sur de nouveaux produits et procédés, des annO:lces concernant
des cours de formation, des séminaires et progrrunmes de bourses, des offres d'emploi et
annonces commerciales.
La pbase expérimentale du projet DEVNET a pris fin en juin 1988. La seconde
pbase qui a débuté depuis cette date, est finrulcée au moyen d'ruTang'~ments entre le
FNUSTD et le Gouvernement italien, pour la constitution d'un fonds d'affectation
spéciale de 3,8 millions de dollars. Contrairement à la phase pilote, le SErvice DEVNET
est désormais assuré par abonnement payant. De même, les pays partic:lpants verseront
des contributions national es complémentaires, pour financer une partie des frais de
fonctionnement des bureaux nationaux DEVNET, l'objectif final étrult que le projet
devienne financièrement autonome à un stade ultérieur.
Au système DEVNr:;-T, il convient également d'ajouter le "Business Opportunities",
qui est un autre progrrunmc quotidien géré pm- le rNUD, et qui fournit une liste d'offres
commerciales, les appels d'offres mondiaux des orgrulismes des IJations Unies,
concernant les achats ou les services de cOnsUltrults et d'expelts.
Le mérite essentjl~1 de ces deux systèmes a été de servir de catalyseur aux
entreprises de petites t,liLI es. De nos jours, 75% des utilisateurs sont de petites et
moyennes entreprises de; secteurs public et privé exerçant des activités commerciales et
industrielles. Le:> deux pr-ojcts JCUl' ont permis d'avoir accès à des marché:; internationaux
éloignés, qui seraient restés hors de leur portée, faute de ressources el d'informations
suffisantes. 750
750 Ibid., 2.
207
c) Les opérations de programmation CfPD
Plus connu sous le nom de "marchés Cf PD" , le mécanisme dE:s opérations de
programmation de la CTPD, s'il a aussi pour but d'accroître la circulation de
l'information entre pays en développement, est de nature cependant différente des
précédents. Contrairement à ceux-ci, il ne consiste pas en une base de données
technologiques ou commerciales.
Il consiste en des réunions organisées dans un pays hôte, regro1Jpant un certain
nombre d'invités, dans le but de mettre les deux partenaires en contact direct, pour
examiner les divers domaines d'intérêts mutuels.
La tenue d'Une opération de programmation Cf PD nécessite un long travail de
préparation, mené conjointement par les pm'ties intéressées. L'op(:ration dont les
différentes phases ont été :;ystématisées et qui sont au nombre de ci nq, :i' étale sur 9 à 18
mois. 751 Pour la mise l'Il rm.lte du processus, le pays hôte auquel il inco mbe d'ailleurs la
responsabilité princip;d e de l'opération, commence par recenser se, besoins et ses
moyens, rassemblés d;lllS un répertoire à l'adresse des pays participants. 752
En ce qui concerne d'abord ses moyem, il doit mentionner les Institutions qu'il
estime pouvoir metlre ù la disposition des autres pm'ticipa11ts en matière de formation, les
services spécialisés dOlll il dispose, de même que toutes offres commerci :LIes.
Quant à ses besoins, il recense dans le même répertoire, les moyen:; dont il a besoin
pour ses propres projets de développement, et qu'il souhaite obtenir des autres.
La préparation de ce répertoire peut nécessiter l'envoi préalable de missions dans
les pays concernés, afin d'identifier les domaines de coopération qui se révéleraient les
plus intéressants. Ces rL'ulli ons préliminaires peuvent se tenir sur une base sectorielle ou
multisectorielle,753 DtlllS le cadre cie ces prépm'atifs, le pays hôte, lorsgu'ille demande,
peut obtenir l'assistance technique ou financière du Groupe Spécial CTPD. du
Département de la Coopération Technique de l'ONU, des Bureaux eXtÉ:rieurs du PNUD
ou des institutions spécialisées. Lorsqu'elles sont financées par le Groupe Spécial, les
opérations intergouvernementales de programmation de la coopération technique sont
assurées au moyen de RSP au titre du projet composite "Promotion des activités
concrètes de CTPD ,. (lNlï83/904), qui a bénéficié depuis son lancement d'une
affectation totale de '7,354875 millions de dollars. 754 Cette asüstance couvre
essentiellement les honornires des consultants nationaux, les frais cie voyage et d'hôtels
751 DCfC1714 §4, 5,6 et 10.
752 PNUD. PNUD. CTPD: de l'idée ;/l'lIction. Op cit..
753 Cependant depuis 1988, les opérations de programmation et donc de préparation,
sont de plus en plus orientées vers des secteurs particuliers. Il en a été ainsi au Pakistan
pour l'industrie, en Amél'ique latine pour l'agriculture. A/44/324 § 132.
754 TCDCI7I7 §7.
208
des représentants des p~ys pmticipants, le pays ayant en principe ù sa charge les autres
dépenses. Le coût d'une opération de Cf PD pour le Groupe Spécial varie de 85 000 à
120 000 dollars. 755
En ce qui conccrlle l'opération proprement dite, elle consiste '~n la conclusion
d'accords bilatéraux enl re le pays hôte et les participants. De nos jours, on estime que les
opérations de prograllllll:lLion ont permis d'identifier plus de 1500 projets auxquels ont
participé 87 pays en dé\\'clnppement.756
Initiées en 198("
Ics opérations de programmation de CTPD ont connu ces
dernières années une intcnsification sous l'instigation du Groupe Sr~cial. Lors de la
septième réunion du Comité en avril 1991 , vingt opérations de programmation avaient été
organisées dans les pay:: en développement, depuis que le mécanism e a Été institué. 757
Les premières opér;ltions ont eu lieu su<:cessivemcnt au Pérou
ct en Chine. La
première qui a réuni 22 pays de la région de l'Amérique latine, s'est conclue par la
signature de 249 accords entre le Pérou et les pmticipants. Al' occasion, un répertoire de
besoins et de moyens couvrant dix domai nes, avait été aupm'aVaJlt établi par l'Institut
National de la Planific81ion de ce pays.
Celle de la Chine. il la différence de la première avait un caractère interrégional. 24
pays dont la d'Amérique lati Ile ct cles Canübes, 12 d'Asie et du Pacifique, l'Oman et la
Turquie, y participaient. 14G accords bilatéraux ont été conc1us e/]tr~ la Chine et ses
hôtes. De même, mais contrairement à la première, les pays invités ont librement négocié
entre eux, indépendamment du pays hÔle. Même si l'on ignore le nombre d'accords
conclus dans ce domaine, cette iJUlovation a eu le mérite de permettre aux palticipants,
d'identifier les domaine:; c1'action appropriés pour une action ultérieure.
La troisième opération s'est tenue en 1987 en Turquie sur une base également
interrégionale, et a réuni 21 pays d'Europe, d'Asie et du monde arabe. Elle a abouti à la
conc1usion de 247 accords entre le pays hôte et ses invités, le premier ayant été
fournisseur dans 160 cles accords.
Depuis cette date, 17 autres opérations se sont clonc ajoutées pour atteindre de nos
jours 20 opérations, ayant donné lieu à un total de 2510 accords.758 Le coût total cl e ces
20 opérations s'est élevé pour le Groupe Spécial à 1,650000 clollars,759 Le bilan par
région fait ressortir la opérations pour l'Amérique latine, 5 pour l'Asie 3 pour les Etats
arabes et 2 en Afrique. 760
Cependrult, au delà cie leur mutiplicité, l'ensemble cie ces~tructures at-il
. _ - - - - - - _.. _ - - -
755 TCDC1714 § la.
756 A/44/324 §132.
757 TCDC1714 §8.
758 TCDC1714 § 11.
759 TCDC1714 §7.
760 TCDC1714 §9
209
efficacement permis cie mieux faire connaître les disponibilité> des pays en
développement?
:f} De l'efficacité des structures d'information
Plus d'une dizaine d'années se sont écoulées depuis que 1'011 a procédé à la mise en
route des structures rénovées d'information relatives à la CTPD corformément aux
dispositions du PASA. Si une telle période semble peu, au regard de l'ampleur de la
tâche à accomplir, elle t'st cependant suffisamment longue pour que l'on puisse s'adonner
à une esquisse d'évaluation quant à l'efficacité de ces structures actuelles.
Bien qu'il soit extrcmement difficile de procéder à une évaluéltion exacte des
différentes structures, il semble que l'influence qu'elles ont exercée sur la promotion de la
erPD soit limitée. S'il est vrai que l'objectif ultime de tous ces mécanismes est de
favoriser une meilleure connaissance des capacités et besoins des pays en développement,
ce but n'a point été attei lit.
De la mise en route du PABA à nos jours, il ressort des études et examens
consacrés à la erPD, trull p<lr ces mêmes structures que d'autres sources, que l'un des
obstacles majeurs à la promotion de celle-ci demeure le manque d'informations sur les
moyens disponibles d<lJ1s Jes pays en développement. Dans son rappoLt de 1988 à cet
effet, l'Administrateur notait qu'
" à l'échelon national en particulier, le problème n'est pas celui d'une
compréhension ou cl 'une appréciation insuffis<lllte du rôle de la CTPD, non
plus que celui cie Ja prédominance habituelle des modes traditionnels de
coopération technique. L'aspect le plus important du problème est au
contraire, l'ignonlllcc des possibilités concrètes et des moyens pratiques de les
appliquer". 76 1
Ce constat ressort l:gnlement des déb<lts sur le dixième alUliversaire de la erPD et le
rapport du Directeur géJl!~ral au développement. 762 De même, le Groupe spécial
d'experts chargé d'ex;.lll1iller les obstacles à la promotion de la erPD, a recensé le
manque de sensibilis<ltion et d'informations, comme l'un des obstacles majeurs à la
promotion de la CTPD .112S éléments d'information étant jugés i l1suffi sants parce que
difficiles d'accès, en r:lis()11 de l'état peu s<ltisfaisant des communications. 763 Cette
défaillance drulS la sensi \\Ji 1i salion et l'information, se place constammeJll au premier plan
des handicaps recensé:>
Ceci est SrulS cloute siglùficatif cie l'importance, sinon de la
défaillance de cet élél1lelJt., pour mériter d'être classé en tête du rapport du Groupe
d'experts, même si celui-ci prl~vient d'embJée, que "la présentationn'impJique guère une
- - _ . _ - _...._. _.-.
761 DPI 1988171 §34.
762 Coopénltioll Sud. 19,0,8. N2, 6.
763 DP/1990177 § 14-1.'1
210
gradation en importance", mais seulement un souci d'ordre 10gique.7(4 C'est le même
constat qui est ressorti lors de la réunion du Comité de 1991. Les délégations se sont
accordées à reconnaître q\\le si l'on arrivait aujourd'hui un peu mieux à remédier à certains
problèmes grace à l'I1'-JRES, l'absence d'informations adéquates et opportunes, sur les
capacités et besoins des pays en développement, continuait à entraver la promotion de la
CfPD.7 65
Les raisons de cel état de choses sont multiples, et imputables à cles degrés divers,
aux différents paltenaires de l'entreprise. Une large palt de l'ineffic:lcité du système
provient de la défaillrulce daJJS la gestion des structures actuelles cie l'information. Dès le
départ, l'INRES a mrulq ué de crédibilité auprès des utilisateurs. Elle n'a pas pu assurer
dès sa création, la fiabilité des informations qui constituaient sa base de données. Cette
impossibilité de contrôler rigoureusement les dOllnées qui lui sont com muniquées, est
inhérente même au mocle c1'orgrulisation du système. En effet, il convient de mentionner
que jusqu'à une date r(:ccl1te, toute institution qui désirait s'immatriculer, ou du moins
pruticiper au système lNR ES, pouvait le faire, dès lors qu'elle a obtenr l'autorisation de
ses autorités gouvernementales. Cette procédure, c1'emblée itTéprochable, aurait été
judicieuse, si elle n'av;\\Ïllourné à une simple formalité, les Etats ne s'acquittant guère de
J'obligation de contrôle Ilui leur incombait, sans que cela ne résultj~ toujours d'une
quelconque complaisance ou complicité, mais de l'impossibilité pour c,~ux-ci de vérifier
les déclarations des pr('leJldallts.
Comme Je soulignait le Directeur au développement,
" On considère gu'il ne suffit pas que les gouvernements aient donné leur aval
aux établissements inclus dans le Système d'Orientation pour l'Information,
car ceux-ci ne peuvent pas toujours faire l'évaluation approfondie sur la base
de critères classiq ues et des besoins en matière de dOJUlées ".766
Durant toute une déceJUùe, l'lNRES est ainsi demeuré à la merci des orgaJùsmes,
en se contentrult de ce Clue ceux-ci se disaient capables de faire. 767 Cette situation n'a pas
manqué d'avoir des répercutions négatives sur l'image de ses services. Il n'en peut être
autrement lorsque l'on ne peut pas contrôler des données et fournir l'assurance, tant aux
utilisateurs qu'aux promoteurs, que les orgruüsmes dont on propose les services sont
techniquement les
tlleillelJrs,
parmi
la multitude qui existe dans les pays en
développement. 768
C'est pour tenter d'introduire un peu plus de trrulsparence dans ce domaine, et parer
à ce doute dont le sysi l'Ille a tant souffert, que le Groupe Spéci al a pris en 1988, deux
- - - - - - - - _ ..~ ..._--
764 DP/1990177 §lO.
765 R,/pport du Comili' cfe h:lU[: njveilu pour l'exilmen de lil coopemtiorl technique entre
pZ/,vs en déveJoppemeJJL Doc. Off. 46è session. Suppl. N39. A/46/39.
§65.
766 A/44/324 §150.
767 Coopémtion Sud. N2, 20.
768 A/44/324 §150.
21 1
initiatives complément'Iires. C'est ainsi qu'il essaie de rassembler lui-mi:me des données
supplémentaires lors de ces missi ons dans les di fférents pays. Aussi, demande-t-il aux
institutions spécial isées des Nations Unies de contrôler les bases cie d0l111ées dans leur
domaine de compétence respectif.
Ces innovations, coillme l'on peut s'en douter, risquent fort d'êtrE de peu d'utilité
ou totalement vaines pour deux raisons. D'abord, le Groupe Spécial, nl)n seulement en
raison de ses effectifs il1suffis,Ults qui ne lui permettront que d'effectuer peu de missions
sur le ten'ain, mira également du mal à évaluer les prétentions des institui ions intéressées,
les compétences techniques de son propre personnel étant à cet égard, les moins
évidentes. La deuxième r<lison est le risque de débordement du Groupe, aussi fortement
appuyé soit-t-il, par les institutions spéciaJisées. En effet, s'il est vrai que le système
d'information doit conlJ;ùtre llne expansion dans les années à venir, ce qui est le voeu de
ses promoteurs, il est incontestable que les deux éléments ne poul1'ont !:uère couvrir les
besoins en la matière.
Au regard de ce risque de précarité, il convient alors de s'atteler à la recherche de
solutions plus stables et ce, dans une double directi on.
D'abord, il est indispensable, si l'on veut rendre l'INRES fiable, de le laisser se
livrer à la conCUITence avec les autres sources d'informations du Systl~me des Nations
Unies. Comme le soulignaient le CCI et le Directeur au développement, c'est l'utilisation
d'autres méthodes et systèmes d'information qui devraient à la longue permettre de savoir
si l'INRES a été un investi~jsementutile. 769
C'est de la sorte que celui-ci se ven'a contraint de s'améliorer pl'ogressivement,
sous peine de compromettre même son existence. Cela commence p~r la mise à jour
périodique de ses données, longtemps restées incomplètes, incompatibks et rapidement
périmées. 770 Les besoi ns et les capacités des pays en développement étant sans cesse
fluctuants, les donllées INRES ne peuvent conserver toute leur valeur 'lue si elles sont
constamment ajustées. Ceci nécessite un effort certain cie suivi dont les dlfficultés ne sont
pas à ignorer.
La seconde direction de la nouvelle initiative consiste au renforcem'~nt des capacités
évaluatives des gouvernements. Il s'avère plus judicieux de mettre les gouvernements à
même d'apprécier les prétentions des organismes candid ats, en ce qui concerne leurs
capacités. Cette nouvelle orientation présente un double avantage. D'une part, le
problème est appréhendé en aval, car devient une condition pour l'obtention de
l'autorisation d'inscription. On ferait ainsi l'économie des longues procéclures de contrôle
éventuel en cours et au C,lS échéant, les conséquences fâcheuses d'une radiation après
coup. Il s'agit ma.nife:;tclllent là, de l'hypothèse la moins souhaitable parce que
769 JIU/REP/85/3.
770 A/44/324 §167.
212
préjudiciable à tous. D'autre part, cette nouvelle politique s'inscrit dans la droite ligne de
la recherche de l'autonomie, objectif ultime des activités de coopéralion technique du
Système des Nations Unies pour le Développement. En renforçanL la capacité des
gouvernements à évaJuer la capacité des organismes concernés, on aide du même coup,
ceux-ci, à assurer progressivement et par eux-mêmes les fonctions essentielles de leur
développement.
Outre le dysfoJlctiollllcment du système INRES, l'une des causes essentielles de
son faible impact, semble être l'inutilisation de celui-ci par ceux à qui il est destiné. 77l
Sans qu'il ne soit totn.lement exclu que ce soit l'inefficacité du système qui a provoqué
l'apathie des utilisateurs [lotentiels, il est plus plausible que celle-ci soit une des causes du
mécanisme. A cet égard, les premiers responsables demeurent incontestablement les pays
en développement elIx-mêmes, qui doivent prendre les mesures inclispensables pour
susciter au sein de leurs institutions, tant publiques que privées, un intérêt à son
utilisation.
Si l'impulsion n'est que encore timide au niveau des organismes publics, le secteur
privé demeure encore largement en marge des activités de CTPD, et de manière
particulière, du système INRES. Pour mieux comprendre cet absence, il convient de
garder à l'esprit que celui-ci n'est pas mû par le même souci ou objectif que le secteur
public. Contrairement à ce dernier, celui-ci est plus préoccupé par le souci du profit à
court terme que de la recherche d'une hypothétique autonomie dont on ne sait quand elle
se réalisera. A cet égard, il est plus logiquement enclin à s'approvisionner et à traiter avec
des sources extérieures qui fournissent des conditions financières plus intéressantes,
indépendamment de leur appartenance ou non, au Tiers-Monde. Dans cette optique, les
organismes du secteur public ne sont pas les mieux pourvus. En effet, s'il s'avère que la
CTPD peut se révéler m oins onéreuse, d ans de nombreux cas, elle est choisie plus en
fonction de sa contribution à long terme au développement des capacités individuelles et
collectives des Etats. Il s'agit donc d'un choix politique.
L'automarginalisatiol1 du secteur privé dans le mécanisme INRES constitue
certainement de nos jours un problème préoccup,ult. En effet, on ne peut espérer
renforcer le mécanislw~, lout en continuant à laisser de côté, une composante essentielle
des pôles de l'économie nationale de ces pays. Quoi qu'on en dise, mnme si les pays en
développement ont lOllgLr~mps promu le secteur public, le secteur priv,~ constitue de nos
jours une réalité incon:olli"nnble et un moteur essentiel de la croissance, notamment dans
les pays que J'on con:;idb'e nujomd'hui comme le fer de lance de la CnJD, en raison de
l'importance de Jeur potciltie1 économique. 772 Le secteur privé connrui:ra sans doute une
771A/44/324 §149.
772 On estime que ccrt,lins pays en développement ont un rôle particulier à jouer en
matière de CTPD en r,lison des structures économiques solides dont ils disposent déjà.
Sont ainsi visés des P;lYS cOlllme l'Argentine, l'Inde, l'Indonésie, la Malaisie, la Corée
213
nouvelle ampleur dans les années 90 en raison des programmes d'ajustement structurel
dans lesquels navigue 1;J majorité des pays en développement, confrontés à des
déséquilibres économiqucs graves. La privatisation de l'économie résid~ en bonne place
dans ces mesures. Elle constitue d'ailleurs le sous-bassement de toutes ces politiques.
C'est pourquoi, il convicnt gue celui-ci, soit associé et s'associe sans équivoque, aux
différents mécanismes <l'informations institués par les Nations Unies. Si l'on veut
véritablement développer le système INRES, il est nécessaire qu'il soit pJeinement utilisé.
On ne cessera de répétc,-' q lie c'est en utilisant un système qu'on le développe.
Enfin, il convient clam le cadre de l'examen de l'information, de se pencher sur
J'efficacité des "marché;; CTPD". Les opérations de programmation de la CTPD
demeurent de nos jours
confrontés au problème que constitue
le respect des
engagements pris par les pru-ticipants dans le cadre de ces opérations. Dès qu'une
opération de programmation était achevée les comptes étaient clos. Le Groupe Spécial ne
s'intéressait plus au bon déroulement de l'exécution des accords. On estimait et on estime
encore, que c'est aux pru·t:ies contractantes qu'il revient, la responsabiJité exclusive des
activités de suivi. 773 Et lorsqu'en 1991, l'on s'cst décidé à connaitre un peu mie\\lx que
sont devenus tous ces accords, il n'a pas été aisé d'obtenir les informajons nécessaires
auprès des gouvernements. Les quelques 16 pays qui ont voulu llien fournir des
renseignements,
sur L'l'tat c1'exécution des accords qu'iJs avaient concJus, ont
communiqué des données fort peu utiles. 774
Toutefois, si l'on ignorait dans de nombreux cas que sont c1evenu~; ces accords, les
quelques informations donnaient à penser, qu'un grand nombre de projets élaborés à
l'occasion de ces opérations n'avaient pas été exécutés.7 75 D'ailleurs, les informations
fournies par les gouvernements faisaient ressoltir que l'on avait tant tarder à appliquer les
accords que le temps passant, l'on risquait de ne plus pouvoir le faire.7 76 Selon les
estimations chiffrées du PNUD, le coefficient d'application globaJ des accords conclus
dans le cadre de ces opérations de programmation varierait de moins dl~ 5% à 50% pour
les différents pays pru'ticipants.777
Pour pallier cette insuffisance qui peut compromettre à terme l'utilité du mécanisme,
l'Administrateur a attiré l'attention des Etats sur la nécessité de mettre en place, par
l'intermédiaire des centres nationaux de coordination de CTPD, des sy~tèmes appropriés
de suivi des accords, dans le but de faciliter l'action du PNUD, qlJÏ contrôlerait et
du Sud et dans une autre catégorie, la Chine, Cuba et la Corée c1u Nord. A/44/324 §133.
773 TCDCI7/4 § 12.
774 TCDCI7/4 § 12.
775 TCDCI7/4 §11. R;\\pp0rL c1u Comité de haut niveau pour J'examen.:Je la coopération
technique entre pays cn développement. Doc. Off. 46è. Session. Suppl. N39. A/46/39
§95
776 Ibid.
777 TCDCI7/4 §lG.
214
évaluerait désormais, l'cllicacité de ces mécanismes, pour pouvoir en rendre compte au
Comité de haut niveau. 773
Quant aux raison:, de celte incapacité des pays contractants à exécuter les accords,
elles semblent multiple~. Au Groupe Spécial, on invoque l'insuffisance de l'appui
administratif des centre:; nationaux de coordination CTPD, le manque de ressources
financières et enfin, la iUILure ambiguë de celtains projets. 779
Il ressort en effe' de certaines informations fournies par les gOllvernements que
l'exécution des accords conclus lors de ces opérations a énormément souffert de
l'absence de ressource:,. L.es pays n'ont pas toujours pu donner suiLe à ces accords, faute
de crédits nécessaires pour financer notamment les dépenses locales, les cas les plus
fréquents étant ceux des pays engagés dans les programmes d'aJustemeI1t structurel. 780
Au delà de ce problème bien réel de ressources, l'une des raisons essentielles à
l'inexécution des accords etqui incombe essentiellement au.x gouvernelnents, est que les
participants ont tendance cl se montrer plus préoccupés par l'offre que ln demande. Selon
le Groupe Spécial, l'expérience à montré que les pays demandaient les opérations de
programmation, davantage par souci de fournir des services à d'autres pays, en fonction
de leurs capacités781 , ce qui nuit incontestablement au principe de la mutualité et de la
réciprocité, donc de coopération véritable. Ce souci effréné de fournir le maximum de
services dans tous les domaines, a conduit les pays à opLer la
programmation
multisectorielle qui rend difficile l'expression explicite des besoins782 ,~t qui compromet
du même coup, la ré,llisntion des accords, car 11 ne faut pas perdre de vue qu'une des
raisons essentielles de l'inexécution est que les besoins sont définis de manière très peu
claire pour justifier une action ultérieure. Les intérêts mutuels sont ainsi sacrifiés à l'autel
du gain individuel.
Ce climat semble avoir été favorisé par l'orientation apparemment excessive,
donnée aux aspects immédiats de ces opérations, leur efficacité étaJlt fOilction du nombre
d'accords conclus. Pourtant, il semble que l'objectif essentiel de cette institution soit
moins les résultats immédiats que sont les accords conclus, que l'identification des
besoins et domaines d'excellence de crPD, pour une coopération à long terme. Ce serait
peut-être le moyen de tempérer cette tentation d'ailleurs totalement compréhensible,
d'assouvir d'abord son propre dessein.
Si les opérations nationales de programmation de crPD ont con::ribué à favoriser
des contacts physiques entre divers partenaires, il semble cependant que la maJuère dont
ils sont encore orgaJtisés offre les cas les plus nets cie dérive, réduisant ,:onsidérablement
778 TCDCI7/4 §20.
779 TCDCI7/4 § 12.
780 A/44/324 § 131.
781 TCDCI7/4 §13.
782 TCDCI7/4 §13.
215
leur portée initiale.
Mais la crPD n'a pas seulement souffert des insuffisances dam la gestion de ses
structures, elle a, enpllls, été marginalisée.
216
SECTION III
LA îvlARGINALISATION DE LA CTPD AU SEIN DU PNUD
Elle est à la fois rel ati ve à la progrrunmaliïon (§ 1), aux mécanismes institutionnels et
(§2) et financiers (§3).
§l LA MARGINALISATION DANS LA PROGRAMMATION
Si le PNUD veut faire de la CTPD une dimension essentielle de sa politique de
coopération, il convient qu'il s'efforce de l'intégrer progressivement drulS sa politique
pour en faire partie inlégrrulte. DrulS le souci d'éviter que la nouvelle coopération ne
s'enlise et tombe dans llne marginalisation croissante, le PADA invitait tous les
organismes à adapter progressivement leurs politiques, procédures et méthodes, afin de
promouvoir celle-ci.
" En vue de poursuivre vigoureusement les politiques et les mesures à tous les
niveaux, dans les différents secteurs du développement, tous les organismes
et organes du système des Nations Unies pour le développement devraient,
s'ils ne l'ont pas encore fait, réorienter leurs politiques et procédur'~s internes,
de façon à répondre comme il convient, aux principes et objectifs d ~ la CTPD.
Ces organismes devraient également procéder aux ajustements et prendre les
arrangements internes nécessaires dans leurs secrétariats resp(~ctifs, afin
d'intégrer la CTP]) ù leurs programmes de travail". 783
Depuis l'adoption du PABA en 1978, il semble pourtant que peu d'efforts aient été
consentis dans ce sens. De nombreuses étucles soulignent que la CfPD demeure encore
largement en marge des activités de développement, aussi bien du PNUD que des autres
organismes des Nations U,ùes.
Dans son rapport de 1985 à cet effet, le Corps Commun d'Inspection notait que
" l'examen cie cC!'t:lins programmes cie pays et les constations faites par
l'Inspecteur sur Je terrnin, clOJUle Ù penser qu'en réalité, !es programmes de
pays sont élaboré:; S;II1S pratiquement tenir compte du princi pe cie Ja CTPD et
que les Coordonll:lteurs évoquent très rarement celle-ci au tout début de la
formulation des programmes de pays". 784
Faisant le point cn 1988 sur l'état de la CTPD clans ses propres
activités,
l'Administrateur reconn;lis:mitlui-même qU'à quelques rares exceptions près, le PNUD et
les institutions sont encore loin d'être équipés comme il le conviendra it, pour mener à
783 PABA §57 Recom. Y'..
784 JIU/REP/85/3
.
19
, .
217
bien cette nouvelle forme de coopération.785
C'est le même constat qui ressort de la sixième réunion du Comi:é de haut niveau
de 1989 qui constate gue les mesures prises jusque là pour tenù' compte des possibilités
qu'offre la crPD au st<lde de la programmation, n'avaient pas encore porté leurs
fruits.7 86
La même aImée, le Directeur au développement notait que
" malgré les importants progrès réalisés, du fait d'initiatives prises par le
Groupe Spécial de la crPD ces dernières aJmées, ce type de coopération ne
fait pas toujours pattie daJIS une large mesure, des activités de coopération
technique du Système des Nations Unies. On la conçoit comme un appoint
marginal plutôt que comme un élément central" .787
Enfin, le Groupe d'experts chargé d'étudier les entraves à la CTP[l dans le Système
des Nations Unies, soulignait de son côté, que l'on est resté à une vision assez étroite de
la crPD, considérée c('llune un recours exceptiollnel et à court terme, une question parmi
d'autres, dans l'élaboration des programmes nationaux, sans y \\oir une formule
possible, moins coûteu'ie ct plus efficace d'exécution des projets. Leur rapport ajoute que
"la crPD a été laissél~ cie côté ou utilisée tout au plus de façon mari~ina1e, sans être
intégrée daJIS l'a..xe des aClivités des Nations Unies. 788
Environ une déccnnie et demie après l'adoption du PABA, il convient de se
demaJIder pourquoi la nouvelle forme de coopération n'a pas encore réussi à se faire
partie intégraJlle des ac:ivités du système. Les raisons sont multiples.
La première rési ri e sans doute d aJIS l'insuffisance d' adaptati on cl es procédures et
politiques du PNUD et de:'; autres orgaJllsmes à cette fin.
En ce qui concerné particulièrement le PNUD, la promotion de la crPD passe
nécessairement par son intégration dans le Cycle de la Coopération des Nations Unies
pour le Développement. A cet égard, le prograJnme de pays constitue un cadre idéal. Il
permet d'identifier les secteurs, sous-secteurs et projets de développement, qui se prêtent
le mieux à la CTPD, not<:unment daJIS les PMA où l'aJnpleur des besoins contraint à tirer
le maximum du peu dc ressources, en recourant plus à des formes novatrices et moins
coûteuses de coopératioJ) qu'est la CTPD. 789
En dépit de ces :lppels incessrulls, il ressort que de nos jours, la situation a peu
évolué. Les efforts ont été nettement insuffisaJlls. DaJIS son étude sur les entraves à la
crPD dans le Système, Je Groupe d'experts souligne SaJIS ambage que
" les principes qui. dans les organismes des Nations Unies régissent
actuellement l'('laboration et l'évaluation des projets n'encourlgent pas à
- - - - - - - - - - ------ - - - -
785 DP/1988171 §34.
786 DcrC/6/L.20, 18.
787 A/44/324 §129.
788 DP/1990177 § 13 et 31.
789 JIUIREP/85/3, 19.
218
choisir la crPD 'omlne mode d'exécution des opérations. Les politiques et
façons de procéder ne favorisent pas, bien au contraire, l'autosuffisance des
pays en développcll1 t'nt, ce qui est pourtant l'objectif hautement déclaré". 790
L'utilisation libre de:; divers CIP s'aJUlonce ellcore comme un objectif impossible à
atteindre. La réglementation restrictive ell matière de financement, q1Ji ne permet aux
organismes et Etats de r<~cllpérer intégralement les frais de leur participation aux activités
crPD, continue à jouer un rôle intimidateur à leur égard.
En ce qui concerne la programmation proprement dite, les résultat; sont décevants.
Déjà en 1985, le CCI notait daJ1S son rapport que
" Les projets de pays sont élaborés SaJ1S pratiquement tenir compte de la CTPD et
les Coordonnateurs Résidents évoquaient rm'ement le principe cie la CI'PD au tout début
de la formulation des projets". 791
En ce qui concerne les prograJnmes multinationaux, autre caclre idéal de la CTPD,
les progrès ne sont non plus décisifs.
" Le sigle crPD est souvent employé par plaisir et non pour indiquer qu'il
s'agit d'un moyen utilisé: a) pour mettre en place des insl:itutions et
l'infrastructure nécessaire; b) pour appuyer directement les projets de
développement opérationnel dans une région dOJlnée ou c) pour promouvoir
les programmes de développement en profitant de tous les avantages
qu'offrent le pariage, la mise en commun, les échanges cie données et la
collaboration ".792
La confusion qui règne au sein du Système en ce qui concerne ln CTPD demeure
une autre cause majeure de cet état de mm·ginalisation. En effet, comme nous l'avons déjà
mentionné, la mauvaise conception de la CTPD au sein du Système de:; Nations Unies a
contribué à réduire consiclérnblement la portée de son action dans ce donuüne, conduisant
parfois à des abus d'interprétation diverses déjà mentionnés. En effet, il est difficile de
mener efficacement une action SaJ1S une conception claire de celle-ci.
Même si la confusion conceptuelle daJ1S laquelle est demeuré et demeure le
personnel du PNUD en matière de crPD et de coopération technique traditionnelle avait
été dissipée, il est fort ù parier que de progrès décisifs soient enregi;trés. Des doutes
continuent à subsister qUaJlt à l'utilité et l'applicabilité de cette formE: de coopération.
auprès de ceux là même qui semblent avoir assimilé le concept.793
A ce niveau, il faut souligner que l'un des éléments de la J,ersistance de la
marginalisation demetlre la carence des directives du PNUD en matière de CTPD. Il
ressort des examens que la haute administration du PNUD a été daJls l'incapacité
d'élaborer et de dOJlJler aux Bureaux extérieurs, des instructions claires permettant à
ceux-ci de s'imprégner de la crPD. En 1985, le Corps Commun d'Inspection dénonçait
790 DP/1990177 §32.
791 JIUIREP/85/3 , J9-20.
792 JIUIREP/85/3, 21.
793 Ibid., 14 ou 18.
219
le fait qu'en matière de formulation de projets, la CfPD figure dam une rubrique moindre
et où l'on retrouve pêle-mêle des questions relatives aux femmes, à l'environnement, à
l'eau potable. 794 Sa position dans le nouveau N'J.muel n'est pas non plus des meilleures.
Le même constat ressOlt du Rapport du Groupe d'experts de 1990 sur les obstacles
à la promotion de la CrPD. Celui-ci note que" ... de façon générale, les responsables de
la programmation et des Bllreaux extérieurs ne recoivent pas d'insl.ructions claires
prescrivant de recourir systématiquement à des formules de CTPD le'rsqu'on définit,
élabore, évalue et approuve des projets épaulés par les organismes". 795
Une intégration effective de la CfPD dans la programmation et l'action générale du
PNUD nécessite plusieurs initiatives intégrées en plusieurs étapes.
Le PNUD doit d'<lbord commencer pru" intensifier la sensibilisatie,n de son propre
personnel, tant au siège que dans les Bureaux extérieurs, à l'impoltancl~ de la CfPD en
tant que modalité viable, moins onéreuse et une dimension essentielle de la coopération
technique et non comme une modalité parmi d'autres. Cette politique active doit être
menée simultanément avec une formation adéquate pour celte nOllvelle forme de
coopération technique. C'est ce qui ressort du Rapport du Groupe d'experts qui souligne
que le PNUD et les autres organismes du Système des Nations Linies devraient
convenablement former leur personnel aux concepts et aux méthodes de la CfPD.796 En
effet, il convient de souligner que l'introduction de Dimensions nOl/velles dans une
activité déterminée et ses chances de réussite, passent inéluctablement par une formation
appropriée.
Cet élément fort capital, a été longtemps ignoré en matière de CTPD. Si depuis
deux ans, on observe un progrès timide en la matière, il est encore embryonnaire. 797
Cette réaction tardive en matière de formation de CTPD esl
d'autant plus
incompréhensible que de telles initiatives en ce qui concerne l'organlsati:)Jl de formations
intensives, ont été réalisées par le Système dans d'autres domaines, comme
l'environnement, les O]\\fG, la pru1:icipation des femmes au développemmt. Des cours et
séminaires ont permis de raire d'avantage prendre conscience des pos:iibilités existant
dans ces domaines exigc<lJ1t une attention pru"ticulière. 798
Certes, quelques i.nitiatives sont en cours dam ce sens. C'est ainsi que les chefs
adjoints des Bureaux eJ(Lérieurs et de la Division des projets mondiaux (~t interrégionaux
ont été nommés par l'Administrateur "orgrules de liaison pour la CTPD". De même, il a
- - - - - _ . _ - - .
794 Ibid, 19.
795 DPI 1990/77 §31.
796 DP/1990/77 §53.
797 Sur les 19,8 millions <le dollru"s allouées à la formation dans le cadre de la CfPD , il
ressort que seuls 249 000 dollars soit moins de 2 % auraient été consacn~s à la formation
CfPD proprement dite. TCDC/7/2 §14.
798 A/44/324 § 127.
220
été créé un Comité permanent de la crPD constitué des organes de liaison des divers
organismes des Nations U,ües. Positives soient-elles, ces deux initiatives ne suffisent à
elles seules à jouer un rôle déterminant en la matière, sans une politique de formation
massive de tous ceux qui sont engagés dans les activités de coopération.
Cette campagne de formation et de sensibilisation doit concerner pour une bO.l1.lle
part, les CoordoJUlateurs Résidents qui ont un rôle essentiel à jouer sur le terrain. Ceux-ci
doivent pouvoir porter à la COJUlaissance des gouvernements, les potentüJ1ités exactes que
peut offrir le Système en matière de crPD puisque aucun effort n'est encore consenti de
nos jours dans ce domaine. C'est pourquoi, la résolution 24/180 du Il décembre 1987
insiste que c'est aux CoordOtUlateurs Résidents qu'il revient la charg'~ de mettre à la
disposition des gouvern ~ll1ellts, tous les éléments nécessaires pour qu'ils puissent décider
dans chaque cas, si l'exécution des projets épaulés par le PNUD doit rel,~ver entièrement
ou partiellement de la CrPD. 799
Pour le personnel. des manuels appropriés doivent être édités à leur intention, pour
les familiariser avec lallotion et son applicabilité. Le PNUD doit donc o)mmencer par se
donner les moyens hum ;Iin~; pour la promotion de cette nouvelle forme de coopération car
le meilleur moyen de :;'assurer que la CTPD ne soit ignorée est la s'~nsibilisation de
l'admitüstration ù tous ks Il lveaux,
En ce qui concerne l'intégration de la crPD dans le processus de programmation
du PNUD, l'action doie l'Ire énergique et systématique. Il faudrait qlle les directives
élaborées impo:;ent d'une manière précise, l'action en la matière, Ù toutes les étapes du
cycle de programmation. Il faudrait que dès l'établissement du programme de pays qui
constitue la première élape cie la programmation tant nationale que multinationale, les
différents partenaires s'efforcent de choisir rigoureusement les activités lui se prêtent en
totalité ou en partie aux activités CTPD. Il s'agit donc d'identifier lesiecteurs et sous-
secteurs, projets ou élélllents de projets, en accord avec les gouvernements, pour lesquels
il serait mieux indiqué de recourir à la crPD ou simplement, à d'autres méthodes
novatrices et moins coûteuses. 800
Il reste en effet i.lldispensable pour promouvoir la crPD que de l'envisager et de
l'examiner à ce stade de la programmation nationale, à un niveau où 1").11 est encore au
stade des propositions, Ù Ull niveau encore conceptuel, à un stade où le:: propositions .Ile
sont pas encore en tout ca,; exprimées en projets. A ce stade, on peut déjà essayer de
déterminer, quels sont les moyens dont dispose le pays concerné.
Mais l'éventualité d'un recours à la CTPD doit être examinée sy>tématiquement,
aux étapes suivantes que sont la conception et la formulation cles projets, leur exécution et
799 Résolution 24/180
§ 10.
800 JIU/REP/85/3 §20. DPI1988171 §29 et 30.
221
leur évaluation. Avec le principe de la programmation continue,BO 1 il devrait être plus
facile de procéder à un réexamen des projets en cours afin de voir s'il Jlo~ serait pas plus
économique dans celtaiJls cas. d'en poursuivre l'exécution dans le cadre d'arrangements
CTPD802 d'autant plus que l'Assemblée générale. dans sa résollJtioll 421180 du 11
décembre 1987 a demandé quc les projets de coopération technique ordinaires puissent
être exécutés dans le cadre de la CTPD.
Certes la CTPD figure déjà sur les listes de vérification c'est-à-dire parmi les
priorités à prendre en compte lors de l'élaboration des projets. Cependant. ces directives
demeurent insuffisantes cn clles-mêmes car comme le reCOJUlait l'Adminiscratcur. celles-ci
ne font pas obligation aux CoordoJUlateurs Résidents et aux responsables des Bureaux
régionaux, d'indiquer s'ils ont explicitement examiné la possibilité d'inclure la CTPD
parmi les modalités éventuclles d'exécution. A cet égard, il s'est engagé ;l procéder à une
modification des formuhlircs mais qui reste encore en attente. 803
On est encore plus loin de la recommandation du Corps Comm1Jn d'Inspection
demandant au PNUD de faire savoir aux gouvernements, qu'il n'approuverait aucun
engagement de dépenses, au titre des CIP nationaux, qu'après s'être assuré que tous les
moyens disponibles sur place ont été pris en compte dans les descriptifs de projets et que
les possibilités de crPD ont été examinées de manière approfondie. B04
C'est en en faisant peut-être une condition sine qUi/ non pour l'approbation de tout
projet que l'on peut espérer promouvoir la crPD comme modalité d'exécution viable.
Seule son intégration dans les centres de décision poun-a lui permettre d'en être ainsi.
§2 LA MAJ-?GINALISATION INSTITUTIONNELLE
En ce qui concerne la marginalisation institutionnelle. elle comiste au sein du
PNUD à confier la CT'l'D à des organes spécifiques. Douze am après l'adoption du
PA BA, la crPD demcure encore cantoJulée au sein du Groupe Spécial et dans une
certaine mesure, au COlllilé de haut niveau. C'est à l'AdmiJùstrateur 'lu'il revient de
transmettre les décisi01l'; ct recommandations du Comité, au Conseil d'administration
pour examen et adoption év(~ntuels.
- - - - - _ . _ - _..
801 Le concept de progl·aJ}] mation continue" consiste à procédcr à une programmation
par objectifs de développement sélectioJulés du programme de pays eJl vue desquels il n'a
pas encore été idcntifié de projets". PNUD. Mi/nuel des projets cl ProgntJJ1mes. Op cie..
Rev.o, 8de 11.
802 JIUIREP/85/3 , 21.
803 DP/1988171, 9.
804 DP/1988171. 21.
222
S'il est souvent indispensable de confier la gestion d'une structun~ nouvelle à des
organes périphériques afin de donner un élan initial à l'action, lenoment semble
cependant venu de s'intcl1'oger sur les conséquences de cette pratique car il est aussi vrai
que cette technique peuL produire, si l'on n'en prend garde, des effets pervers. L'absence
.de progrès sensible en la matière doit être à cet égard un élément d'éveil. On estime de
plus en plus qu'il est probable que c'est le fait de confier la CTPü à des organes
périphériques qui a emri~ché celle-ci de faire l'ob jet d'une attention particulière au sein de
la haute administration du PNUD.
C'est pourquoi, de nombreuses délégations de pays en développement ont souligné
l'urgence de voir la poJitillue de la crPD être transférée des orgrules p(~riphériques aux
centres de décisions, c'e:,t-à-dire, à l'administration centrale du PNlJD. Lors de la
septième réunion du Comité, des délégations ont noté que si l'on vou1:lit que la crPD
soit partie intégrante de l'e[fort de développement, il faudrait qu'elle soit ,~voquée dans les
délibérations des institutions, organes directeurs et gouvernements, c'est·à-dire, là où les
décisions étaient réellement prises. Ainsi, en ce qui concerne le PNUD, le Conseil
d'administration suivra Jui--même les activités de promotion de la CrPD et des examens
périodiques seraient effectués directement par l'Ecosoc et L'Assemblée générale. 805 On
espère que par cette réorientation, la crPD susciterait plus l'attention des grandes sphères
qui jusque là, ne l'ont suivi qU'à distance.
Cependant, la nécessité de transférer la CTPD aux stru cturcs de décision ne peut
cependant être effectuée de manière automatique. Il faut s'assurer auparavant que la
politique que l'on veut promouvoir a déjà atteint un stade suffisamment élevé dans les
préoccupations de l'organe directeur principal, pour que celui-ci puisse l'englober dans sa
politique générale. Dans le cas contraire, la crPD risque d'être encore étouffée au milieu
des autres activités. Le moment d'intégrer cette activité spéciale est donc d'une
importance capitale pour son succès.
Il faut donc se demander si J'opportunité de
transférer la CTPD au sein des structures centrales, comme de plus en plus revendiqué
par les pays, est réelle.
C'est pourquoi, il faut se méfier de toutes ces propositions ou iJlitiatives visant
tantôt à supprimer le Comité de haut niveau806 ou à intégrer le Groupe Spécial au Bureau
de la politique et de J'évaluation du Progrrunme, et à le supprimer il terme. 807 Les
premiers semblent le faire par principe et les seconds pour la rationalisati')n des structures
du PNUD, sans se soucier des questions d'opportunité. Cette prudence ne saurait
cependant se justifier en matière finrulcière.
805 Coopérlltion Sud. 1987, N3, 7.
806 Proposition des pays développés.
807 DP/1991/51 §60.
223
§3 LA MARGINALISATION FINANCIERE
S'agissant ensuite de la mru'ginalisation finrulcière, une alternative serait de cesser
de considérer les ressources aux fins de CTPD comme des ressource) additionnelles.
Cette philosophie des ressources additionnelles, poussée à l'extrêm(~, signifie que la
crPD ne serait réalisable tant que des ressources supplémentaires ne seraient pas
disponibles. C'est d'ailleurs dans cette acception qu'est tombée le Comité Administratif
de Coordination (CAC-OPER) et que le CCI n'a pas manqué de dénoncer. Celui-ci
estimait en effet peu <lpproprié, l'emploi de ressources normales, des rl~ssources de base
pour des activités CrPD, en ce que cela réduirait le volume des autres activités
opérationnelles et que saJlS ressources suppl émentaires, le Systèm e des Nations Unies ne
pourrait par conséquent, s'acquitter de son rôle de catalyseur. 808
Cette conception du CAC en matière d'activités crPD est difficile à défendre et
peut constituer un danger majeur pour cette coopération naissante. Pour justifier une telle
situation, il est nécessaire de s'assurer que les organismes en vue, ont consenti un effort
sérieux pour utiliser d'unc mruuère judicieuse, les ressources modestes dont ils disposent
, en faisant appel à des ;'pproches plus novatrices et plus appropriées S'il s'avérait en .
effet que ceux-ci utilisent de mruuère ma..ximale les ressources dispolubles, il ne serait pas
sans craindre que tOlite ponction, aussi minime soit-elle, n'ait pour effet de réduire
l'impact et de porter aueinte aux effets de l'action du développement. 011 ne peut prélever
sur des ressources strat('giques vitales, sans remettre en c<luse même l'activité en
question. L'utilité 111 'Irgin<lle de chaque uluté de ressources, serait si grande que
l'ensemble en pâtirait.
Il ne s'agit pas cependant druls notre cas, de l'hypothèse la plus plausible. Certes,
les ressources internai ionales affectées au développement sont insuffisantes. Mais en
plus, elles ne sont pn:; utilisées de façon efficace. Les gaspillages consécutifs à des
actions inappropriées de t:ous genres sont le lot quotidien et constamment dénoncés au
sein du Système. D'ailleurs, même s'il n'en était pas ainsi, contrairemcnt à ce qu'estime
le CAC (OPER), ces organismes doivent recourir à la CTPD qui permet de maximiser
808" Il convient de reconnaître que toute modification importante de l'cmploi qui est fait
des ressources actuelle" même si elle est réalisable dans la pratique, aura inévitablement
pour conséquence de lùluire le volume d'autres <lctivités opératiol1Jlelle, dont l'exécution
est gravement compromise depuis quelques al1Jlées. Il semble donc que si l'on ne
parvient pas à mobiliser de nouvelles ressources en faveur de la coopérltion économique
et technique entre pays en développement, les activités opérationnelks des organismes
des Nations Unies visant;l favoriser cette coopér<ltion, ne se développeront probablement
pas beaucoup". CoopèrntioJl économique et tecbnique encre pays l'JI dé'veloppement:
lIppui fourni p:zr les or,I!HfJisJJJes du Système des N<ltions Unies. E/1984,104
§20.
224
d'avantage des ressources soumises à des sollicitations intensives. Comme le souligne le
Corps Commun d'Inspection,
"... compte tenu de l'ampleur des besoins auxquels il faut faire faCE: à l'aide de
ressources qui "'ont en s'amenuisant, les organismes des Nations Unies
devraient servir la moindre occasion de tirer le maximum de leurs maigres
ressources, dans l'intérêt des populations qui souffrent et qu'ils se sont
engagés à aider, plutôt que de rester obstinément attachés à de vieilles
méthodes ".809
Outre cet effet ma..'Ci misateur de la crPD qui constitue une chanc~ que le système
aurait tort de ne pas saisir, cette conception du CAC en la matière peut s'analyser en un
combat qui risque d'être mal compris et qui aurait le grave danger de prôner une certaine
passivité dans l'attente d'hypothétiques ressources supplémentaires. En effet, de nos
jours, il est devenu banal de dire que les ressources, même pour les activités
traditionnelles ne croissent, pas alors que l'habitude et des mécan.ismes mieux appropriés
existent. Dans ces conditions, on ne voit pas comment on peut objectivement espérer une
augmentation sensible des ressources pour la crPD. Prôner une telle perspective, c'est
d'une autre manière, appeler à un attentisme qui risque de perdurer.
Certes, on ne peut prêter de telles intentions au CAC dont l'action en faveur de la
crPD est sans équivoque. Ce serait allé incontestablement au delà de la pensée de cet
organisme quand celui-ci prône comme seul moyen de l'alternati';e, l'attente de
ressources supplémentaires. Mais, le risque existe. Le pas est difficile à franchir, mais il
peut l'être.
Compte tenu de tous ces inconvénients, il s'avère nécessaire d'intégrer la CTPD
dans les mécanismes ordinaires de financement des activités opénltionnelles. Les
ressources de base du Programme doivent servir tant à la crPD qu'{ la coopération
technique traditionJlellc. Non pas que des ressources additionnelles :;oient devenues
inutiles, mais qu'elles doivent jouer le rôle qui est la leur: concourir au renforcement des
ressources de base. C'est ainsi que sera plus perceptible l'utilité marginale de ces
ressources qui, si elles sDnt efficaces dam ce rôle complémentaire. ne suffisent pas à elles
seules, du moins dans 1cs circonstrulces actuelles. à jouer un rôle mnjellr en la matière.
Comme leur nom l'indique. Je rôle des ressources supplémentaires est moins de servir de
support central il une action que de venir en appui à celle-ci.
AutremeJlt, elles perdraient leurs caractéristiques et leur m'.son d'être non
négligeables, et provoqueraient impatience et déception pour n'avoir ;Jas joué un rôle
qu'elles ne peuvent par ;ül1curs. On ne peut demander ù une institution c~ qu'elle ne peut
fournir.
Toute activité fin;II1C0e exclusivement ou essentiellement au moyen de ressources
additionnelles est appekc;'t c1ispm'aitre à long terme. Moins que les rCSSOllrces de base, on
809 JIU/REP/85/3, 35.
225
ne peut compter éternellement sur ces dernières, surtout lorsqu'elles n'eJLchantent pas les
contributeurs. Elles sont appropriées pour assurer des phases transitoire:;, l'objectif final
étant toujours d'intégrer l'activité en question dans le cadre général du Programme et d'en
faire une activÜé nonn;lIe. D'où la nécessité de tenir compte de cette dimension dès le
départ et de maJ1Ïère pcrlllaJlente. Cette phase de fusion, comme l'on peut s'en rendre
compte, n'est pas aisée. Elle ne peut être réalisée du jour au lendf:main. C'est un
processus.
Enfin, au delà de ces trois champs de bataille que sont le pmgrammatique,
l'institutionnel et le firwllcier:, le système des Nations Unies, et plus pru.-ticulièrement le
PNUD, doivent s'adonner à une double action de promotion particulière: d'une part,
entreprendre des travaux d'études qui traiteraient des grandes questioJ1s influant sur la
crPD et analys::U1t l'iml'ort~ulce de celle-ci daJIS le développement économique et social et
dans les relations économiques internationales. Cela permettrait de faire de la crPD une
partie intégrante et essentielle des efforts de développement an nive~m international.
D'autre part, entreprendre de véritables actions de relations publiques. l'Ion qu'il s'agisse
de magnifier la crPD en lui conférant des vertus qu'elle n'a guère, ce qui mettrait
d'ailleurs de l'eau au moulin des détracteurs, mais de faire COJlnaitre largement ses
mérites, tant aux personnes intéressées qu'au public.
"... il est peu probable que l'utilisation de la coopération technique entre pays
en développement COJlnaitra des progrès décisifs, si des résultats positifs ne
sont pas signalés en détail et s'ils ne sont pas accompagnés d'une évaluation
impartiale de la qualité ct des incidences de la crPD. ,,810
C'est peut-être par cc seul moyen que l'on poun-a faire de la CTPD une modalité de
droit commun.
Il ne sera peut-être jamais possible d'évaluer de maJüère précise, la contribution du
PNUD à la promotion des activités crPD conformément à la mission qui lui a été confiée
par le PASA, en raison notam ment des dOJUlées fragmentaires et non uni formes. 811
La crPD s'inscrit dans le cadre de la coopération technique traditionnelle d'une
ampleur et d'une complexité plus graJldes. Elle est aVaJlt tout de la responsabilité
principale des pays en développement qui en sont les principaux acteurs et bénéficiaires.
Le rôle du Système des Nations Unies pour le Développement et notaJnment du PNUD,
est de leur apporter une assistaJlce qui soit conforme à leurs priorités et à la mesure de
leurs besoins, et daJIS la limite de leurs ressources en matière de coordination, de conseil,
d'innovation et de financement. 812
Quoi que l'on en di~;e, les résultats ont été moins que modestes. 813 La prise de
810A/44/324
§125.
811 DP/1988171 §19.
812 DP/1988171 §17 et 18.
813
Faisant le bilan de son action en la matière, l'Administrateur affirme non sans
optimi.sme que" quoi ql.1C loin d'être complètes et uniformes, les données dont disposent
226
conscience de la CTPD dont se prévaut constamment l'Administrateur et qui aurait été
suscité à tous les niveaux,814 n'est pas perceptible. L'examen de l'état a,:tuel de la crPD
au niveau de la communauté internationale semble démentir ses sentiments d'auto-
satisfaction. La crPD demeure encore un potentiel largement sous-uti1i:ôé. 815 Lors de de
la dernière réunion du Comité, on était unanime à reconnaître que si de nos jours on
recourait un peu plus fréquemment à la crPD, il n'y avait pas eu de véritable progrès en
la matière. 816 La CTPD continue à être confrontée à une hostilité, du moins à une
passivité qui ne dit pas son nom. Les perspecti ves ne confinent guère à l'optimisme.
L'autonomie collective, convient-il encore de le souligner, procède directement de
la philosophie du NOEf à l'égard de laquelle les pays développés n'ont guère caché leur
hostilité même si cela s'est manifesté à titres divers. La crPD qui est une composante
essentielle de cette autonomie collective se veut une incarnation parti cu hère du NOE!. Le
PABA se définit lui-même comme "une nouvelle étape historique de la marche vers le
Nouvel Ordre Economique International. ,,817
Déjà, avant même l'ouverture de la Conférence de Buenos-Aires, les préjugés
avaient été volontairement entretenus et développés sur la nécessité même d'une telle
Conférence. Comme le notait M. Childers "la perspective d'une grande conférence des
Nations Unies sur la CTPD n'avait guère soulevé l'enthousiasme. g 18 A l'époque,
l'entreprise était assimilée à une gageure. L'on se posait des questions sur les moyens
techniques dont pouvaient disposer ces pays pour une telle coopération. Le Tiers-Monde
se révélait à beaucoup comme un "désert technologique", entièrement tributaire des
transferts en provenance de l'Ouest. De toutes les manières, disait-nn, même si ces
derniers se lançaient dans une telle initiative, elle se réduirait à un échange de modèles et
de compétences techniques cie "second choix", de ''Lechnologics sous développées", à
l'image des partenaires.
De plus, l'objectif de la rupture de la dépenchUlce technologique ne sera guère atteint
car le problème ne serait que déplacé, les pays les plus pauvres restant à la merci de
l'exploitation des plus avancés. 819
Durant la Conférence, cette hostilité a persisté. Les objectifs des cieux groupes de
J'Administrateur clémoJll.l'C'nt que les initiatives clu PNUD visant à promouvoir la crPD
constituent une contribution modeste mais prometteuse, à la coopération technique entre
pays en développement ". DP!1988171 §17.
814 DP/1988171
§19.
815 Rapport cie la réullion des centres cie liaison pour la Cf PD des organisations du
Système des Nations Unies pour le développement. TCDCI7IG §7.
816 Rapport du Comil(~ de haut niveau pour l'examen de la coopération technique entre
pays en développement. I)oc. Off. 4Gè session. Suppl. N39. A/46/39.
817 PABA §5.
818 Coopér<ltjofl .Sud. 19.0,8, NG, G.
819 Pour l'ensemble de ces préjugés, V. Coopération Sud", 1988, N2, G
227
pays divergeaient considérablement. Alors que les uns voulaient une percée décisive en la
matière, le souci des autres était d'éviter que celle-ci ne modifie prohndément l'ordre
économique traditiolUlel. 820
C'est pourquoi en matière de financement, malgré le llarcèlement des pays en
développement, les pays occidentaux se sont refusés à contracter des engagements précis.
Comme le décJarait le Président du Groupe des 77, " cet appel à délier l,~s bourses n'a pas
provoqué l'euphorie au sein des délégations". 821 Les pays occidentau]: ne comprennent
pas pourquoi ils affecteraient des ressources à des activités de coopération qui ne
prévoient pas leur participation directe. Le schéma traditioJUlel a toujours voulu que les
ressources aux fins du développement soient utilisées pour financer des programmes de
coopération comportanl.ln participation active des deux partenaires. 822
Bien que le Plan ait été adopté par consensus, et contrairement aux déclarations de
J'Administrateur, cette adoption a résulté d'un compromis pénible de dernière heure et
résultant d'une conver!:cnce d'ailleurs encore <llnbiguë des intérêts de~ Etats-Unis et de
l'ex URSS, dont les rcprésentants ont réussi à imposer l'approbation en bloc du
document. 823 "En Llil à Buenos-Aires, on a sauvé les meubles d,~s deux côtés de
J'Equateur". 824 Dans ces conditions, il n'est pas une SUI-pt1Se que les pays occidentaux
hésitent à consacrer des ressources financières adéquates à cette J1C'uvelle forme de
coopération. L'adhési on véritable et soutenue de la communauté internationale à la crPD
en tant qu'instrument cs~;cntiel de développement,
en dépit de toutes les déclarations
faites dans les instances internationales, fait encore défaut.
CONCLUSION
Au terme de cet cxamen de la contt1bution du PNUD à la promotion de l'autonomie
collective, il ressolt qu'ù bien des égards, celui-ci et encore moins les autres organismes,
n'a pu s'acquitter convcnnblement de sa mission conformément au PABA. La conclusion
du CCI selon laquelle les attitudes et modalités conservatrices, à l'intérieur du Système,
ont fini par avoir raison de la justesse des ob jectifs de la CrPD et [i ni par faire échec à la
politique des DimensioJ]s nouvelles. conserve aujourd'hui encore son acuité. 825La
820 BELLAIGNE (IJ).
13uenos-Aires: la Conférence Sud-Sud :;'achève sur un
compromis après les pressions exercées par les Etats-Unis et J'ex URS). Le lVIonde. 15
septembre 1978, 31.
821 BELLAIGNE (B). Op cie:. , 31.
822 Coopémtion Sud. 19,'38, N6, 6.
823 BELLAIGNE (B). Ibid.
824 Ibid
825" La mentalité traditionnnliste qui prévaut en matière d'exécution de'> projets et la très
228
crPD cherclle encore désespérément sa voie dans Je Système des Nations Unies. La
philosophie de la CTPD s'accoJlunode mal du processus marche-ruTêt dans lequel elle a
toujours été confinée. Comme toute autre politique, celle-ci doit être conçue, organisée et
appliquée de manière systématique. C'est par ce seul moyen que l'on pourra envisager
avec sérénité, le passage de la phase c1'introducti on à celle de transition ct accéder enfin à
celle de maturité826 qui, si elle s'avère ardue, n'en est pas pour autalJl impossible. La
crPD tendra à devenir la règle et la coopération tecbnique traditiolmelle l'exception. Tout
projet exécuté selon celte dernière devra alors être justifié.
Mais plus que la dimension collective de l'autonomie, c'est l'ensl~mble même des
structures de la coopération pour le développement qui mérite d'être revu. Cette mutation
semble particulièrement nécessaire en cette période de doutes.
faite propension à prot('gu' les chasses gardées de la coopération technique, à l'intérieur
comme à l'extérieur du Système des Nations Unies pour le développelllent constitue un
obstacle majeur à l'applic'tion du Plall d'Action de Buenos-Aires, <linsi qu'à l'utilisation
efficace des capacités croissantes des pays en développement. En fait, c'est ce qui a fini
par empêcher l'applic;ltioll des innovations inspirées par la politique des dimensions
nouvelles ". JJU/REP/8513 § tao.
826 DispositioIlS jIlsciwriofloef1es et udmiIlistrucivcs. TCDC/2114, 1J.
229
DEUXIEME PARTIE:
LA NECESSITE DE REFORMES STRUCTURELLES:
POUR UNE COOPERATION TECHNIQUE DE
TROISIEME GENERATION
Si nous avons tenU.' de démontrer dans la première pmtie l'insuLisance des efforts
quant à la mise en OC\\lvrr: des directives des Dimensions nouvelles, nous montrerons
dans cette deuxième p;lltie qu'il ne pouvait en être autt'elllent. La coopération technique
telle qu'elle est enCOIT menée de nos jours, ne peut contribuer à la promotion du
développement autonume, sans que cettaines mutations structurelles :;oient entreprises.
Ces mutations doivent s'opérer à un double niveau: au niveau interne du PNUD, par le
passage de l'approche projet à l'approche programme qui constitue un instrument mieux
approprié, ce qui néc(~ssite à son tour un vaste effott de décentralisation; l'instrument
projet peut être amélioré'. mais il n'est peut être fondamentalement tra.nsformé de sorte à
en faire un instrument de la promotion du développement autonome. Ensuite au n.iveau du
Système des Nations Unies, le réexa.men des principes de ba.se que sont les contributions
volontaires et le principe de ['association tripartite qui da.ns leur aspect actuel, constitue
des handicaps majeur'; quant à la promotion de la politique c1'autonomie, telle qu'elle a
été confiée au PNUD pru' l'Assemblée générale.
Ces réformes permettront ainsi aux Nations Unies de s'engager dans la véritable
voie d'une coopération technique de troisième génération, marquée par les efforts de
réorientation conceptuelle et philosophique, contrairement aux deux précédentes
générations, que l'on poun'ait qualifier respectivement d'improvisation et de
rationalisation. 827
Nous exa.minerolls successivement les réformes internes au PN1JD (Ti~re I) et les
réformes qui ressorti~;sent du Système des Nations Unies pour le Développement
(TitreII).
827 Cette phase correspond à la période 1948 (premier Progrr-mme Ordinaire
d'Assistance Technique de l'ONU) à 1965 (fusion du PEAT et du FOllds Spécial en un
PNUD). La seconde d(~bute à cette date jusqu'aux Dimensions nou'veiJes en passant par
le Consensus.
230
TITRE PREMIER
DES REFORMES DU DONIAINE DE COMPETENCE DU PNUD
Il faut entendre par réformes du domaine de compétence du PNUD, celles que
celui-ci peut opérer en son propre sein, conformément à sa qualité d'organe subsidiaire, à
travers son organe délibérant, le Conseil d'administration, sa.ns qu'une intervention de
l'Assemblée générale ne soit nécessaire. Ces réformes ont trait au passa1~e de l'instrument
projet à l'optique progra.mme (CHAPITRE I) ct à l'indispensable décentralisation qui
devra s'en suivre (CHl\\PITRE II).
231
CHAPITRE PRavnE~
DE LA NECESSITE DE L'APPROCHE PROGRAMME
Contrairement" l' i Ilstrllment projet, l'optique programme favori se une approche
globale et intégrée du d(~veloppement, pour une meilleure gestion cles activités de
coopération technique (SECTION II) ct leur assure une plus gl ande durabilité
(SEcrION III). Mais Llllp,lI'avant, il convient de brosser le caclre timide cie la mutation de
l'instrument projet à l'ilistrulllellt programme (SECTION 1).
232
SECfION 1 LE CADRE DE MUTATION VERS L'APPROCHE PROGRAMME
Il convient d'exatni ner la perpétuation de l'instrument projet depuis le début des
activités opérationnelles .(§l), puis l'amorce de la mutation à tr<lvers l'approche
programme (§2) dont nous examinerons les caractéristiques (§3)
§l LE PROJEI_. INSTRUMENf TRADITIONNEL ET PRIVILEGIE DES
ACfIVITES Dli.Ç.:.:OOPERATION TECHNIQUE
L'assistance techniq1le, aujourd'hui coopération technique, a été Hcheminée dès le
départ, principalement P;\\I' le biais de ce que l'on a appelé l'instrument projet. 828 Le
Mi/nue} des Progrumm/:'s et Projets du PNUD dispose que" l'unité de base des
programmes de coopénltiOlJ technique du PNUD est le projet". 829
Même lorsqu'au '.:ours des ans, l'on a essayé d'aller au delà de ,:;ette optique, la
tentative s'est limitée ô la confection d'un ensemble de projets dispru'at'~s, ou au mieux,
médiocrement reliés entre eux, dont on chercherait en valnla cohérence.
Selon la définition qu'en dOJUle le PNUD, " un projet est une série d'activités
planifiées et int.erdépend<lntes, visant à atteindre des objectifs définis, en produisant des
résultats spécifiques ".830 Si cette définition contient l'essentiel des éléments
caractéristiques du projet, elle semble cependaJlt exagérer la portée de celui-ci. C'est
pourquoi, il convient pour des raisons de clarté et de rigueur, d'écarter celle-ci au profit
de celle du CCI, mieux appropriée. Sc!on celui-ci, un projet est
"une entreprise visant à
atteindre certains objectifs spécifiques dans le cadre d'un budget déterminé et au cours
d'une période spécifiée". 831
Il ressort de cette définition deux éléments caractéristiques du projet, en tant
qu'instrument de coopél"<ltion technique: d'une part, la singulru-ité de l'objectif qui tend à
méconnaître l'environnement global et à privilégier les produits plutôl que l'impact et
d'autre part la rigidité de l'instrument, consistant en un budget défini qui doit être
consommé dans des c1é!,lis rigoureusement définis, indépendamment de l'élément
instabilité sociale qui c;JJ'<lctérise le cours de celui-ci.
828 CAD. Ri/pport lln.l1ue1, 1985, 208. DP/1990/9 §28. DPI 1990/33 §3:~.
829 MPP. Section 30100 §1.
830 MPP. Section 30 J 00 §2.
831 JIU/REP178/5 §23.
233
Le terme générique de projet, contrairement à ce que l'on pourrai! croire, recouvre
des réalités fOlt c1isp,mlle:;. Il varie considérablement en ampleur, d'un cas à un autre. 832
Un projet peut consister cn une opération si singulière que l'on serait tenlé de lui dénier ce
vocable. Sont ainsi vi:;é:; les projets consistant en l'octroi d'une bout"se d'étude à un
candidat, pour l'étra.nger ct dont la durée peut varier d'un mois ù qUdq ues années. La
mise en oeuvre du projet consistera seulement à effectuer le placement, c'est-à-dire à
trouver une inscription claus un établissement spécialisé. Cette opération qui peut sembler
si simple, ne l'est pas en réalité, puisque nombreux sont encore les cas de mauvais
placements de boursicrs. 833 La détermination de l'établissement approprié n'est pas
toujours allé avec succès. A cette catégorie de projet, on peut ajouter les projets de
démonstration, ou consistant en une action unique comme les projets de forage de puits.
Aussi, le projet peut-il être d'une très grande complexité et, contrairement au
premier cas, semblé mieux médter que cet instrument dénommé projet. Il en est a.insi de
ce que l'on appelle les projets de développement intégré, de projets hydra-agricoles, de
mise en valeur de bassins fluviaux. Quel que soit cependrult le degré de complexité et la
multitude de sous-opérations en lesquelles il se décompose, il décrit une opération qui
reste unique. Comme le fait remarquer le Professeur VIRALL y
" Dans tous les C;IS. il conserve son unité. du fait que toutes les opérations
partielles que compoltent sa réa.lisation, concourent au même ré~ ultat final,
parfaitement isolable et définissable matériellement. Le projet présente un
caractère concret qui mrulque au progrrunme: il doit arrêter dans le détail, tout
ce qui est nécessaire à son exécution". 834
C'est donc moins la dimension que son caractère restrictif, qui distingue les deux
approches.
Les raisons de la préférence initiale de la communauté mondiale chargée du
développement pour l'instrument projet sont essentiellement de deux ordres. D'abord, le
projet est un instrument qui permet de fixer drulS les détails les obligations respectives des
parties. 835 De par son caractère détaillé, il permet de suivre plus facilement la
responsabilité en matière d'apports, de fournitures, de délai et du rythme d'exécution,
toutes choses qui permettent aux donateurs, d'exercer un contrôle sur IfS activités, pour
éventuellement justifier l'utilisation des fonds devant les orgrules directeurs ou les
parlements nationaux. Le but était donc d'éviter les échecs. Ce souci effréné de tout
contrôler, a souvent ét(~ pO\\lSsé à l'extrême par certains donateurs, tallt des Nations
Unies que de l'extérieur, 'lui ont mis en place des structures admi nistratives parallèles
832 MPP. Section 301 uO ;;2.
833 AJ44J324 Acld.2 § 1Ti.
834 VIRALL y (M). L:l 1101 ion de programme: un instrument de la coopération technique
multilatérale. Op cit. ,5:;3.
835 LECOMTE (8). ()/' cit, . 66.
Banque Mondiale. Vers une Helion commune pour le
développement du Tier:i\\ioIJile. Pm"is. Denoël, 1969 §243.
234
pour accélérer et surveiller les décaissements, ce qui a gravement entamé l'autonomie
administrative dont tous sc proclament aut,ult altachés. 836
On touche là, l\\ln des problèmes fondamentaux de l'assistaJlce all développement,
qui est le degré de conciliation des objectifs aJltagonistes qui ressortissent de la gestion de
l'aide: d'une part, la volonté ou la tentation des donateurs de limiter au maximum les
risques d'échec des projets, au moyen de méthodes extrêmement détaillées, pouvant
prendre des allures qui confinent à la désinvolture et aboutir à une vérltable immixtion;
d'autre part, la nécessité de promouvoir l'autonomie, en laiSSaJlt au bénéficiaire, le
maximum de liberté pour mettre en oeuvre progressivement le projet. 83'/
Cet équilibre que tous reconnaissent délicat mais non impossib1E~ à assurer, ne l'a
pas été en réalité, et a abouti à ce que tous dénoncent comme étant le cycle de la
dépendance de la cooph'ation technique. L'objectif fondaJnental d'autonomie a été perdu
au profit de la gestion;J court terme,
Il faut en effet SOli ligner que la maJüère dont ce dilemme P(~ut être géré est
étroitement fonction de:; conceptions de développement que les actem's ont à une certaine
époque. C'est pourquoi celle tendance risque de se maintenir encore Inngtemps. tant le
Système des Nations li nic:; ne semble pas encore avoi!- une conception claire des activités
opérationnelles de déw·1or1[)(:.'ment.
PourtaJlt, les deux dimensions ne sont pas exclusives. Leur conciJ iati on exige un
dialogue franc qui senlhlc jusque là avoir maJlqué entre les deux parteJJaires: le sens des
responsabilités de pru.t ct d'autre.
Ensuite de par sc:; objectifs spécifiques et de l'immédiateté des produits. il permet
de savoir si ceux-ci sont atteints, sans que personne, ni les gouvernl~ments et encore
moins les organismes rie développement, n'ait à se soucier de son impact durable ou non.
Il constitue donc un instrument commode et simplificateur, qlli permet d'occulter les
véritables problèmes de développement. Il ne peut donc se perpétuer éternellement.
§2 LA MUTATION
En raison mêm e de celte logique restrictive,
des VOLX :ie sont élevées
progressivement pour la nécessité d'une approche plus large, en Irlati'~re d'activités de
coopération tccJlllique. Cette conception qui s'est opérée rie manière diffuse,
l' a été
simultanément dans la coopération bilatérale que multilatérale.
Dans le cadre de la coopération bilatérale et multilatérale autre que les Nations
- - - - - - - - - _.. ~ -
836 A/44/324 Add.2 ~2 73.
837 Ibid.
CAD. Rllpport llnJwe1. 1985, 10.
235
Unies, une réflexion intense s'est instituée à ce niveau pour rechercher Je meilleur moyen
d'assurer un développement à long terme des pays bénéficiaires. C'E:St ainsi que sont
apparus les notions de "contrats à long terme", "d'accords cadre" qui, clans leur essence,
ne sont rien d'autre qu'une approche autre que l'instrument projet. 838
En ce qui concerne Je Système des Nations Unies, le Rapport PeClrson insistait déjà
sur l'importance de l'approche programme par rapport au projet. 11 soulignait à juste titre,
que si le but de l'aide est de contribuer au maximum au développement, il n'existe pas ~l
priori de raisons de la limiter à l'exécution des projets au détriment des programmes.839
Si l'idée était déjà en marche dès cette époque, il faudra cepend~nt attendre la fin
des années 80, pour voir le Système des Nations Unies prêter une attention particulière à
l'approche programme, dans le cadre des activités de coopération pour le développement.
Dans son rapport de 1989 sur l'examen d'ensemble des activités opérationnelles de
développement, le Direcleur général au développement, après avoir passé en revue
l'ensemble des problèmes qui minent le Système, notait que
" La conclusion d'ensemble, cependant est que la notion même de "projet"et
l'élaboration des projets, doivent être réexaminées de fond en comble dans un
esprit novateur, afin d'ouvrir des perspectives nouvelles, de sOlte à tirer
pleinement parti de nombreuses possibilités qui sont négligées ou que les
règles interdisent d' util iser... Cette rénovation devra partir du pritlCipe que le
développement est "n processus dont les caractéristiques réelles sont souvent
ravalées par la proj,~tisation à un ensemble d'effotts matériels pré~sentés dans
un descriptif de projet et à exécuter dans des déJais rigoureux". 841)
La résolution 44/21 1 de la même année, marque incontestablement l'engagement
décisif de l'Assemblée g'~'nérale dans la mutation vers l'optique programme. Dans cette
résolution, elJe a invit é de manière insistante, l'ensemble des organismes à opérer la
mutation indispensable verS J'approche programme. 841
En ce qui conOTne particulièrement le PNUD, bien qu'on E'n parlait depuis
quelques années, le ton a été donné véritablement en 1989, lors de l'examen des
orientations générales du Programme pour l'an 2000. Dans son rarport à cet effet,
l'Administrateur souligne que
" Le PNUD a consacré beaucoup de temps et d'efforts, à améliorer la
conception des projets et la présentation de leur descriptif. CepetldaJlt, il est
manifeste que l',lpproche projet doit être complétée par d'autres modalités de
coopération technique qui soient plus larges, plus souples el plus nettement
cadrées sur les programmes, notamment pm" suite de l'évolution des besoins
du développement, cn pmticulier du regain d'intérêt porté à la pmticipation des
populations et du souci de ne pas tant axer les efforts sur les "produits" des
projets, mais pintât sur l'impulsion qu'iJs donnent au développement, et sur
leurs effets au niveau local. Les projets doivent être gérés dans la perspective
838 LECOMTE (8). O!l cil. , 125.
839 Rupport Pe,lrson Op cir.. 243.
840 A/44/324 Add.2 §90 et 91.
841 Résolution 44/211 ~~17 d) et §23 a) etb).
236
des grands objectifs généraux ou sectoriels ... ". 842
Dans la même lancée, le tournant décisif a été opéré un an seulement plus tard par
l'Administratetlr. Celui-ci indiquait
" qu'un des élém cn!::, clefs de la politique du PNUD pendant les années 90,
consistera à privilégier l'approche programme de préférence à l'approche
traditionnelle P'lI· projets, qui a généralement abouti à une dispersion des
ressources entre Hombre d'activités disparates". 843
C'est donc la fin officielle d'une politique de plus de 40 ans et le départ d'une
nouvelle, qui ne manque de susciter le plus grand intérêt pour la communauté mondiale
en charge du développement, mais dont les différents contours sont encore à préciser.
~ DEFINITION ET CARACTERISTIQUES
Selon la définition qu'en donne le CCI, un programme consiste en un "ensemble
organisé d'activités, de projets, de processus ou de services visant à atteindre des
objectifs
définis". 844 De la définition du programme, on peut dégager trois
caractéristiques qui n'apparaissent pas de manière explicite dans la présente: son approche
globale en ce que, contrairement au projet, il consiste non en une activité, mais en un
ensemble cohérent d'activités; sa souplesse en ce qu'il ne s'encombre pas de fixer dans le
moindre détail. les mesures de mise en oeuvre; la profondeur de ses effeLs, qui assure une
plus grande durabilité, même si ses objectifs sont qualifiés aussi de "spécifiques".
Si les atUlées à venir sont ail1'ii d'ores et déjà placées sous le signe de l'approche
programme dans le Système des Nations Unies et pourquoi pas de l'ensemble de la
coopération pour le développement, il ne faut pas cependant se hflter de ['foc1amer la mort
prochaine et totale de cet instrument. D'abord, il perdura encore longtemps avant de se
voir détrôner au profit de l'approche programme. Les Nations Unies ont mis plus de 40
ans à tenter d'améliorer vainement l'instrument projet, avant de le répudier, au moins
dans le discours. On peut donc imaginer, combien de temps celles-ci mEttront à opérer la
transition, et à consolider l'approche programme, comme modalité de droit commun.
Ensuite, quoiqu'on en dise, cet instrument continuera à survivre à travl~rs les temps, en
tout cas aussi longtemps qu'existeront des problèmes de développement, car il sera
toujours utile à quelque chose_
En ce qui concerw~ 1" situation dans les pays en développement, il continuera à être
sollicité dans les pays Cil développement les plus économiquement et ted1J101ogiquement
- - - - - -----------
842 DP/19894 §58.
843 DP/1990/17 §55.
844 JIU/REP178/5 §2:;_
237
avancés, en raison du caractère très précis de leurs besoins, à combler p~r la coopération
technique, mais aussi, dans les situations où un programme viable, ne peut être mené,
sans que l'on ait fait sauter au préalable, certains goulots d'étranglement t'~naces.
En ce qui concerne le premier point, il est devenu banal de dire que les pays en
développement constituent un conglomérat, quant à leur capacité économique et
technologique. Certains pays en développement disposent en effet, de nos jours, de
compétences d'analyses, de planification et de compétences technique> considérables,
qu'ils peuvent mettre utilement au service de leur développement. D'une manière
générale, plus une économi e est développée, moins elle a besoin d'assistance technique et
plus de capitaux. En effet, son expansion future dépend plus de sa capacité d'importer de
la technologie, l'acquisition de connaissance et de techniques nouvelles étant un facteur
déterminant à ce stade, pour un développement autonome. Elle dép'~nd aussi de sa
capacité d'importer c1es In~ltièrcs premières, des pièces détachées. La pénurie de capitaux
constitue donc l'obstacl',:: majeur pour cette catégorie de pays.845 Lorsque ceux-ci ont
besoin de coopération technique, contrairement aux pays en développement moins
favorisés, leurs besoins SOllt précis, ciblés et de très haut niveau techni'lue. L'approche
programme s'adapte m:t1 ù. de telles situations isolables, qui sont par excellence du
domaine de l'instrument projet. Ce dernier peut c10nc continuer à s:ltisfaire encore
longtemps, au coup p,tr coup, les lacunes spécifiques importantes a1.'xquelles seront
confrontés ces pays, clan:; leurs activités cie coopération technique.
En ce qui concerne la c1euxième hypothèse, l'utilité de l'instn: ment projet se
révélera pendant 10ngtcll1 ps encore, dans les pays en développement peu avancés où
l'approche programme csl appelée à jouir d'une impoltance majeure d<U1S les années à
venir. Le recours à cct instrument, s'inscrira d~U1S le cadre même de l'approche
programme. Il s'agira au moyen de projets, de contribuer à assurer le succès d'un
programme, dont on sait qu'il ne peut être mené à bien, sans que l'on ait au préalable, fait
sauter certains noyaux durs, des handicaps spécifiques mais majeurs. L'instrument projet
aura ainsi un caractère exploratoire, et préparatoire en vue d'une entreprise plus vaste et
plus ambitieuse qu'est l'optique programme.
Son objectif est d'éviter que la mise en oeuvre d'un programme Ile s'éternise, en
butant sur un problème fondament,u, un élément de programme dont la résolution
nécessitera autant de moyens que J'ensemble des autres éléments. On évitera de la sorte
qu'un élément n'accuse UlJ trop grand retard sur les autres, cm' il convient de souligner
que la caractéristique m:ljcure du programme est sa cohérence. 11 faut que ses divers
éléments connaissent un rythme régulier et h,mnonisé de progression, pour que des
retards dans la mise en nel.lvre des uns ne compromettent pas le succès de l'ensemble du
programme.
Moins qu'un abandon définitif, c'est une simple décadence de la
845 DP/1990/9 §221.
238
prééminence de cet instrument en matière de coopération teclmique durant près d'un
demi- siècle, au profil de l'approche progrrunme. qui offre des possibilités immenses
dans la gestion des acti vil.l~s opératio1Ulelles.
239
SECTION II
LE PROGRAMME: UN INSTRUMENT DE ME[LLEURE
GESTION DES ACTIVITES DE COOPERATION TECHNIOUE
Elle favorise une approche globale et intégrée du développement Oit), une meilleure
coordination (§2) et fmlmit un cadre souple des activités opératioJlllelles (§3).
iLldU1~QQRAMME: UN INSTRUMENT D'APPROCHE GLOBALE
ET INrl~CjREE DU DEVELOPPEMENT
En 1969, le Rapl'o't pc~u"son soulignait l'importance qualitative de l'importance de
l'approche programme cn tant
qu'instrument majeur susceptible ,je favoriser une
approche globale du développement.
"L'aide à un programme oblige le donateur à se préoccuper dav;Ultage de la
situation économique générale du bénéficiaire. Seule, une analysE~ poussée de
J'effort global el'trcpris par le pays pour son développement permettra de
déterminer la productivité de l'aide consentie et la mesure dans laquelle elle
contribuera à l'expansion économique". 846
L'une des caracléri stiq ues fondamentales de l'instrument projet est sa démarche
restrictive quant à son objectif, qui est de pallier un problème spécifique de
développement sans se préoccuper de l'ensemble économique et ~;ocial.
" La logique du projet. .. met entre pm"enthèse les contextes et laiss~ de coté les
spécificités au risque de traiter comme une nuisance ou Ulle cOlltrainte, un
élément accessoire où une qualité négligeable, ce qui joul~ra un rôle
déterminant dans la réussite ou l'échec des opérations". 84 7
Il tend à masquer les grands problèmes, en poUu"Ï.sant l'attention sur un problème
spécifique mais rarem ~nl le plus important, qu'il entend résoudrc. Il an"Ï.ve en effet qu'il
le réussisse lorsque le problème est dû à un manque de ressources. Il eH est ainsi des cas
des projets d'équipement, des projets de démonstration ou de projets t(~chniques. Même
dans ces cas, sa réalisation se fait au détdment d'autres secteurs, ce qui a été abandonné
ou perdu dans des secteurs moins favodsés du fait de sa réalisation, est considérable mais
qu'il ne fait pas apparaitre.
S'il réussit souvcnt ù résoudre un problème pm"ticulier,
dam la majorité des cas
cependant, et pour ne pas dire toujours, la réalisation d'un projet soulève d'autres
846 Rllpport PellrSOn Op cit. ,244.
847 JIU/REP/88/6 (Parl 1). §30.
240
problèmes de plus grande ampleur, qui n'affleurent pas toujours, mais cheminent
lentement et inexorablement drulS l'ombre. Un projet engendre automaticluement d'autres
projets. Il ne fait que différer les problèmes les plus importants au lieu cie les résoudre.
Simple palliatif, il aggrave au lieu de les résouclre, les problèmes qui deviennent plus
ardus au moment où pal' contrainte, on accepte de les affronter. Son mél-ite est de mettre
au moins en lumière les problèmes réels ou potentiels que l'on ne peut contourner ou
différer éternellement.
L'instrument projet tend à morceler et à atomiser le développement en un
puzzle,848 à entretenir l'illusion de l'efficacité de l'action par objectif:;, à renforcer les
barrières entre les domaines sectoriels, à confisquer pour dépenses récucrentes après son
achèvement, d'importantes ressources au détriment d'autres secteurs prioritaires. 849
Simplificateur, iJ constitue un instrument commode cI'immobiLisme et de solutions
ponctuelles, aux résultats isolables, mais nu-ement les plus inclisf,ensables. Il est
incapable de se dégager du prutiel et du pat1ial.
L'approche programme pat' contre met en oeuvre de manière intégrée, des activités
interdépendantes, comme il ressort de la définition précitée. Elle ne vise pas un problème
spécifique, mais un ensemble d'objectifs. Elle est plus particulièrement efficace pour
s'attaquer à des problèm es complexes dont la mise en oeuvre exig e une approche
multisectorielle. Elle est ainsi efficace pour s'attaquer aux problèmes de développement
au niveau d'un secteur, cI'une région ou zone géographique, ou de questions
fonctionnelles.
En ce qui concerne l'efficacité de l'approche programme au niveau sectoriel,
l'exemple type est constitué pat' les programmes cie développement rural intégré, dans le
but d'atteindre un meilleur niveau d'autosuffisance alimentaire. La rt~a1isation de cet
objectif de développement exige une série cI'efforts interdépendants que sont:
- des recherches diverses en matière de fertilité des sols, les variél:és de semences,
les méthodes de culture:
-la mise sur pied de services de vulgarisation, ce qui exige des efforts immenses de
formation et de démonsli-alioll;
- la mise sur pied d'ulle politique de fournitures d'intrants agricoles tels les
semences, l'approvisiollilement en eau, les engrais;
-la mise sur pied d'un système cie créclit aux agriculteurs notamment aux femmes et
aux jeunes;
- un mécanisme <It; prix acléquat;
- la formation cie trmt un personnel auxiliaire;
- un mécanisme de stockage, cie cOJnmerciaLi sation et de distrib ulion;
848 LECOMTE (8). L ';ridcpnr projet: limites etper:5pectives. Op cil. , G~.
849 JIU/REP/88/G (Pan 1) §31.
241
- une politique foncière nationale appropriée qui peut passer par l'abolition des
strucutres féodales, ob~tacles à une politique d'autosuffisance alimentaiJ"e. 850
L'approche programme permet ainsi d'assurer une plus grande cohérence dans les
actions intéressant un même secteur, et d'avoir un impact en profondeur, en accroissant
l'efficacité des instituti ons sectorielles. 851
En ce qui concerne l'action régionale, son but est d'améliorer à terme et de manière
durable, les conditions de vie de larges fractions de la population. Elle exige des actions
simultanées dans tous les secteurs de la vie, de mrulière équilibrée, de sorte que les
progrès dans l'un ne soient compromis par les retards éventuels dans le:; autres. Une telle
action s'adapte mieux au programme qU'à l'instrument projet qui s(~ limitera le plus
souvent, à la réalisation d'un objectif spécifique et isolé de développement. C'est ainsi
qu'un progrrunme de mise en valeur d'une zone défavorisée nécessitera des actions dans
Les domaines de l'éducation, de la santé, de la production pour l'accroissement des
revenus. Elle est par excellence l'instrument de la stratégie rulti-pauvreté.
Enfin, l'approche programme favorise la solution des problèmes fonctionnels,
c'est-à-dire ayant pour objectif d'agir en profondeur sur une variable macro-économique
politique et sociaLe. :;'illscrivent par exemple dans cette optique, la promotion des
exportations, l'runélioration cles systèmes de crédit, la libéralisation des impoltations, la
réforme des programlll':'s 01.1 politiques d'investissements.
Souvent, les mc'stlres prises dans tel domaine (p,u' exemple 1:1 diminution des
subventions a1.1X engr<lis) ne sont efficaces que si d'autres réformes sont mises en place
en même temps (par exemple l'augmentation des prix au procluctel l'). En outre, les
réformes de politiglle économique ne se limitent pas à telle ou telle mesure de
circonstance: elles fonL P<lltic d'un processus continu.
Elle constitue donc l'instrument idéal de mise en oeuvre ou de soui:l.en efficace à des
grands changements de politique économiq ue et sociale852 et d'amélioration de la gestion
d'ensemble de l'écono!nie. Les relations cl'association doivent s'efforcer de pOlter sur les
politiques macroéCOll oIII igues et sectorielles ou tout au moi ns, en tenir pleinement
compte.853 Le sous-développement est un problème tOtalisrult qui ne se prête guère à des
actions spécifiques. Il ne peut être efficacement appréhendé que clans Le contexte global
dans lequel il s'inscrit. Le développement est avaJJt tout un problème glcbaL et intégré. 854
Il s'agit certainement là d'un atout majeur de cette approche d'autant (lu'elle facilite du
même coup la coordin;ltioll de l'ensemble cles activités opérationnelles d,~ développement.
- - - - - - - - - - - --- ---------
850 MPP. Section 30102.
851 LECOMTE (13). L 'nide pnr projet: limites et perspectir,'es. Op cit. ,l26.
852 CAD. RJlpport llflllUd. 1985,212.
853 Ibid. 222.
854 A/RES/3409 (XX X) du 28 novembre 1975.
242
L'une des conséquences néfastes de l'optique projet dans le cadre des activités de
coopération technique est la prolifération à laquelle elle donne lieu. Il n'est pas rare dans
le cadre de la coopér;l[ioll technique de rencontrer des situations ou un seul pays en
développement est confronté à plusieurs centaines de projets, émanant de plusieurs
dizaines de donateurs. 85.'1 De tailles considérablement différentes, le problème ne se
poserait pas si un projet <ll1ssi modeste soit-il, n'exigeait autant de travHil qu'un autre de
plus grande ampleur. 856
Au départ, pour tenter de justifier un tel état d'inflation en matière de projets, on
partait du principe que ces projets n'étant financés qU'à la demande de l'Etat bénéficiaire,
celui-ci ferait concorder ses requêtes avec ses propres priorités, et continuerait à veiller à
la cohérence de l'ensemble. Tout en ne doutant guère des limites d'une telle entreprise, on
estimait ainsi laisser à l'Etat en tant que premier responsable de son dÉveloppement, le
soin d'ajuster les divers instruments en fonction de ses propres inté::·êts. Logique et
louable en principe pm'ce que conforme à la philosophie de base dE' la coopération
technique, cette conception s'est révélée vaine pour s'apparenter de plus en plus à une
chimère. En effet, on a pas mit longtem ps à comprendre, que les pays bénéficiaires
étaient rarement capables de contrôler le flux de plus en plus complexe de ressources mis
à leur disposition. 857 La disparité des priorités et préférences des donat~urs compliquait
encore davantage leur tftche .
L'institution en 1970 de la programmation par pays qui devrait permettre de
déterminer et de consolider les liens entres les plans natioilaux de dl~veloppement et
l'assistance technique, c'est-à-dire, l'adéquation des ressources nationl.les et externes,
n'a pas porté ses fruits. 858 Elle a continué à coexister avec un conglomérat de projets. "
Ce qui devrait être un pl'Ocessus d'analyse et de planification de l'aide extérieure dans le
cadre de la planificatiol1 du développement national est devenu un instr1Jment aux mains
des donateurs étrangers et un document: le programme par pays". 859
Les donateurs, tant les Nations Unies que les autres sources d'aid~, ont de plus en
plus adopté leur"progr<lnune cie pays". 860
855 En 1980, le KéllY;! gl"ntit 600 projets émanant de 60 donntel1rs, la Zambie, 614,
appuyés par 69 don<llcu;s. CAl). Rapport al1l1uel. 1985,222.
856 Un projet de 10 (JO!) doUars exige aut<lnt de travail qu'un <lUlre de 100 000.
LECOMTE (8). L 'ins/ji,'OICfll projet: jimùcs cl u!tclJI;l/ivcs. Op dt. ,52.
857 CAD. Rilpport ;WfJUc! 1985,208.
858 A/44/324 Add.2 ~ 104.
859 Ibid.
§122. et 123.
860 Ibid § 122 et 123.
243
Cette incapacité des gouvernements à maîtriser le flux d'assistance à travers les
projets, a entrainé deux conséquences négatives majeures. D'une part, elle a donné lieu à
une forte pression sur les ressources humaines disponibles déjà IlHligre:;, ce qui n'a pas
manqué d'occasionner une destructuration des administrations nationdes. 861 Chaque
organisme possède ses propres normes de présentation des rapports relatlJs aux projets et
qui varient en volume. en périodicité et en nature. Pour satisfaire toutes ces exigences
disparates, les fonctionnaires sont finalement employés à remplir et déplacer des liasses
de papier, au détriment cie l'essentiel que sont les travaux de conception, de cohérence,
d'effectivité et de durabilité. 862 L'inflation en matière de projets a donc fini par
amenuiser la capacité et l'aptitude des pays bénéficiaires à
exécutl~r ct suivre non
seulement, les projets ;\\ financement extérieur, mais plus grave, ceux qu'ils financent
eux-mêmes. Il atl1.ve ainsi que l'effort de développement en pütisse. 863
D'autre part, elle contribue à diminuer l'efficacité de l'assistance car celle-ci, pour
être efficace, doit être exploitée et coordonnée au maximum.
Ces différents inconvénients sont perçus par le PNUD lui-même. En 1990, celui-ci
notait
" Alors que beaucoup de projets ont été couronnés de succès. l'optique
microéconomique risque en soi d'être contraire aux objectifs plus larges de
développement n;llÎonal et à la coordination, la planification et la gestion du
développement. L'approche axée sur les projets dsque en fait d'alourdir la
ponction exercée sur les moyens de coordination et de gestion au niveau des
programmes. La prolifération des projets risque d'anémier au lieu de renforcer
les capacités nationales, et d'affaiblir l'aptitude des gouvernements à donner
un caractère durable aux fruits de l'assistance technique". 864
L'instrument projet peut ainsi heurter de front l'objectif essentiel de la
politique des Dimensions nouwJJesqui est de renforcer la capacité des pays, à gérer
progressivement les fonctions essentielles de leur développement.
L'approche programme permettra par contre, si tant elle ne se réduit pas à un
exercice de style, à réduire de manière considérable, le nombre pléthcrique de projets
actuellement en cours au PNUD,865 et libérer ainsi les différents pmt.enaires, de la
surcharge de travail somme toute inutile, que leur occasiotUlent ces activités. Il y aura un
nombre restreint de programmes polyvalents, reliant des activités ,~t interventions
diverses, au titre d'objectifs macroéconomiques.
Cela ne signifie guère que l'approche programme nécessite moins de travail et de
préparation que le projet. Dien au contraire, elle exige au moins, autant Ce préparation en
matière d'identification cl de conception. Seulement par le nombre réduit, les différents
- - - - - - - - - - - - - -
861 DOMINI (A). Op cil .. lOG.
862 Ibid. §24.
863 DP/1987/15 Add.l §2.
864 DP/1990/33 §25.
865 Le PNUD a antlue!klllcnt en cours environ 6000 projets.
244
partenaires pourront mieux les intégrer aux priorites nationaJes, ,~t éviter que les
programmes nationaux ne soient réduits à un simple instrument où chague donateur vient
insérer une série de projets indépendanls les uns des autres. 866
Ceux-ci pourront consacrer plus de temps à l'~unélioration de la conception de ces
programmes, J'exécution et l'évaluation, tàches longtemps rendues impossibles par la
multiplicité des projets. 1\\'loins qu'un véritable allégemenl des tà,:hes, l'approche
programme ne fait donc (lue modifier la nature de la charge administrative imposée aux
partenaires ,867 dllilS 1111 cadre qui favorise par ailleurs l'initiative pm'ce 'lue plus souple.
§3 L'ADAPTABILITE
Comme déjà mentionJlé, le projet se caractérise aVllilt tout par sa prévisibilité, sa
mécanicité. Quel que soit son degré de complexité, celui-ci reste un acte entièrement
prévisible, ce qui rend problématique le finllilcement d'actions dont on ne peut prévoir le
coüt, la localisation, les délais de mise en oeuvre, en un mot, les vra:s programmes de
développement. En effet, l'instrument projet consiste en un ensemble d'efforts restreints,
à exécuter dans des délais déterminés et le tout, formalisé dllilS un descriptif de projet.
Un descriptif de projet est un document, un accord signé entre le gouvernement
intéressé, l'agent d'exécution et le PNUD. Son but est de définir de manière précise la
responsabilité des diverses parties et les modalités de mise en oeuvre. Il présente quatre
sortes de caractéristiques:
- tout projet étan!: un moyen d'atteindre un objectif déterminé de c1éveloppement, le
descriptif consiste à ükntifier cet objectif de développement à la réalisation duquel il doit
contribuer;
- il doit déterminer les objectifs immédiats, c'est-à-dire ce que le projet doit lui-
même permettre de r('aliser, sur une période de temps donnée, pO"l'r contribuer à la
réalisation de l' objecti r cie développement donné;
- il doit déterminer les résultats du projet, c'est-à-dire les prod'Jits tangibles qui
devront être obtenus pour atteindre ces objectifs;
- pour quelc projet produise les résultats escomptés, certaines ac:ivités spécifiques
doivent être r(;alisées. il celte fin. il faut déterminer les différents aFports qui doivent
intervenir à des moments désignés, dllilS des quantités spécifiques avec des propriétés
définies.
Le d escripti f cie projet ~mête donc dans les détails, tou t ce qui Esl nécessaire à la
866 DP/1990/9 §20
.
JIU/R EP/88
.
867 CAD. Rllpporf ;wlwd. 1985,212.
245
réalisation du projet. Celle mécanicité a été pruticulièrement mise en exergue par le CCI:
" Le projet ainsi yu'onl'assimile à un processus mais dont les résultats sont
néanmoins qualifiés de produits ('out put'), est censé relever d'line logique
qui participe du Jl1écallique et du linéaire, cie l'analytique et aussi guelque peu
de l'abstrait. Il est présupposé qu'une planification sérieuse et tlne gestion
correcte entraîne nécessairement la conversion des apports en produits. Le
projet s'offre comme une filière de moyens et de fins, un enchalnement de
causes et d'effets. une hiérarchie de Jliveaux qui se suivent et se sllperposent.
Il a l'aspect d'une séquence de fins intermédiaires qui sc transforment en
moyens, d'une composition et d'une décomposition de phases qui se
succèdent et d'eHets qui se font causes. En lui, le machinal l'emporte sur
l'organique et l'humain ".868
L'exemple type cie l'aspect mécanique du projet est la rigidi;:é de la date de
démarrage. En effet, fidèle à sa logique, la date de démamlge de mise en oeuvre doit être
impérativement respect~:e, telle qu'eHe est fixée dans le descriptif cie pro;et, même s'il y a
des raisons ma.rlifestes et objectives de ne pas le faire. Dans son rappJl"t sur l'examen
intégré par pays, le Directeur au développement soulignait que
" De nombreux fonctionnaires nationaux comme des membres dll persOJUlel
d'organismes des Nations Unies dans les pays font remarquer, qu'il est
inutile et même souvent tout à fait contre incliqué, cie suivre aveu:jlément un
calendrier imposé à l'avance, et d'entreprendre le projet s'il est déjà évident
que les éléments cie la contribution nationale nécessaire (... ) ne seront pas
prêts".869
On n'en arrive ainsi à mettre en oeuvre des projets dont on sait maJJifestement qu'ils
ne pourront être menés à bien. Les considérations formelles l'emportent :iUr le fond.
Les raisons de cette mécaJ1Ïcité suicidaire sont multiples. D'abord, cette technique à
été utilisée, lorsque les retar'ds proviennent des gouvernements, pour les contraindre à
accélérer la fourniture de leurs obligations de contrepar"tie. On estimait qu'en mettant en
oeuvre le projet de la sorte, on exercerait une pression suffisante sur les gouvernements,
pour qu'ils s'acquittent de leurs responsabilités. Cette technique peut :;'avérer en effet
utile dans une hypothèse: celle où le retard semble être dû à une négligence, ou à une
affectation indue des crédits prévus à cet égard à d'autres priorités. De même que la
technique permettrait c1'inciter ceux-ci à plus d'égards et d'attention pour la mise en
oeuvre du projet, de même, cHe permet de l'inciter à reveJlir sur une dt:cision qui porte
préjudice à celui-ci.
Mais en réalité, il Csl rare qu'iJ en soit ainsi. Non seulement que les retards ne sont
pas dûs à une simple Jl"gl igcnce, mais même quand il en est ainsi, celle-ci traduit une
carence fondamentale ([IIi est que les gouvernements ne perçoivent pl\\IS l'intérêt qu'ils
accordaient auparavanlill projet. Dans ces conditions, il est peu probable qu'on réussisse
à les ramener à de me;J kur:; sentiments.
868 JIU/REP/88/6 ParI. 1. §G8.
869 A/44/324 Add.2 §(J8
246
L'autre hypothèse est celle où les retards imputables aux gouvernements sont düs à
l'impossibilité dans laquelle se trouve ceux-ci à assurer ces obligntiom. Cette situation
d'insolvabilité est souvent imputable aux Nations Unies elles-mêmes puisqu'elle résulte
souvent des retards dûs à la centralisation du mécanisme d'approbation, I;ant et si bien que
les fonds nationaux prévus à cet effet ont été affectés ailleurs. 870 Il c01l'lient de noter ces
délais peuvent varier de 6 mois à 2 ans. 871 Mais la situation peut !tre aussi dOe au
caractère irréaliste des projets, qui fait que le gouvernement n'est pas capable de respecter
ses obligations. 872
De toutes les manières, comme le souligne le Directeur au développement, " une
fois qu'il est évident que des retards seront inévitables, mettre en route le projet dans le
souci d'obéir au descriptif de projet (... ) conduit habituellement à la confusion plutôt qU'à
un développement véritable". 873 On est en présence du cas le plus net d'un formalisme
décadent, manifestement contraire aux exigences cie développement.
Contrairement ml projet, l'approche programme offre un cadre théorique plus
souple de sa mise en oeuvre. L'établissement d'un programme, à l'imtar d'un projet,
consiste à défin.ir les objectifs de celui-ci de manière précise et à identifi(~r la combinaison
la plus efficace des apports qui sont nécessaires à la réalisation de celui-ci. Contrairement
à ce que l'on pourrait croire d'emblée, le programme est aussi un acte de prévision.
" Néanmoins, en règle générale, la prévision n'est que de principe. Elle reste
quelque peu abstraite en ce qu'elle laisse à des décisions à prendre dans le
futur (ou, prufois Mjà prises) le soin de déterminer concrètement ce qui sera
fait. En d'autres lerl11es, le programme couvre un nombre, déterminé ou non
d'opérations indépendantes, qui trouvent place dans son cadre, mais ne sont
pas définies par hlÎ ,,874
Dans le cadre clu programme, les apports seront d'abord identifiés en termes
généraux. 875 La progr;,rnmalion des actions se fcra de manière continue. Le programme
comprendra alors une lisle provisoire des activités, et un calendrier indicatif de leur
exécution, mais le program me ne deviendra que par la suite définitif quant aux objectifs et
produits escomptés, mai', suffisamment souple pour se prêter à des interventions
ponctuelles. Si l'orieJHation ou le but poursuivi sont déterminés à l'av.lJlCe, la tactique
précise d'exécution, et les appotts pru"ticuliers ne prendront leur forme ddinitive qu'au fil
cie l'assistance fournie, parce que progressivement adaptés aux circonstances.
En laissant ainsi unc large marge de manoeuvre aux gouvernl~ments aux fins
870A/44/324
Adcl.2
%H.
871 Ibid § 168.
872 Ibid
873 Ibid. §68.
874 VIRALLY (M). La notion cie programme: un instrument de la caape'ration technique
multilatérale. Op (.-.i[. , 533.
875 DP/1990/9 §334.
247
d'adaptation en fonction des circonstances, et en dOJUlatlt aux programmes une flexibilité
accrue, on améliore ainsi la gestion des programmes et l'utilisation des~essources, en un
mot, celle de l'ensemble de l'économie. A ce titre, il est l'instrument idéal pour
promouvoir la palticipation des gouvernements aux activités opéraLonnelles et leur
maîtrise par eux.
L'approche programme accroît d'autant leur emprise et fait échec à l'appropriation
des projets par les donateurs. qu'il serait rare qu'un donateur puisse à Jui seul satisfaire
aux exigences d 'un programme, tatlt en ressources financières Cl u' en capacités
multisectorielles d'appui et d'exécution. SrulS que le progratnme ne se réduise à son
aspect quantitatif, il est généralement une entreprise
de grande ampleur, à laquelle
participeront de nombreux prutenaires, SrulS qu'aucun ne puisse se prt:valoir d'un droit
quelconque d'imprimer ulle orientation particulière, ou d'influencer cie quelque manière
que ce soit, l'évolution des activités en cours. Il faut en effet souligner que l'instrument
projet a favorisé l'immixtion et le rôle prépondérrult qu'ont joué les d)nateurs, dont le
Système des Nations Unies. FinatlCés le plus souvent par un donateur ou de matlière
prépondératlte, celui-ci était plus enclin à considérer l'activité d'abord comme la sienne, et
de manière accessoire comme celle du gouvernement. L'on sait la confusion qui s'en est
suivie, et les conséquences négatives qui ont terni l'image des activités cpérationnelles de
développement.
On poun-a répondre qu'il ne s'agit pas d'une condition suffisante pour faire échec
aux tentatives d'appropriation des projets, trult il sera toujours possible à un donateur
dont la contribution, un tant soit peu, de trouver une occasion d'imprimer une marque à
l'entreprise. Mais le mérite au moins, est de diminuer les risques de tentation dans
l'espoir d'une hypothétique prise de conscience des donateurs, de la véritable nature des
activités opératioJUlelles des Nations Unies.
Quoi qu'il en SOil. il semble bien que" la méthode la plus ratioJUl~lle d'appui n'est
pas celle qui consiste à étudier tout d'avrulce, mais plutôt,
une métl10de par Etude-
Expérimentation pcrmcll;lllt des COtTections au fur et à mesure que l'r.ction progresse.
L'énorme volume de t,:mf1s consacré à cette pln,üfication nu détail appru-aît donc plus
comme un gaspillage qU'l!ne maJüère efficace de résoudre les problème~;. Il n'est donc ni
utile ni souhaitable d'c1l'eCiucr un dingnostic très élaboré. Inutile parce gue les ressources
disponibles en temps. personnel et en ressources ne le permettent pas. Celles-ci
pourraient être consacf'(~cs à meilleur escient à d'autres nctivités. Ni s·)uhaitable parce
qu'on ne peut prétendn~ I"JI'évoir le déroulement de bon nombre d'acti,)ns, notamment
sociales, comm e une ex péri mentation enlnborntoire.
La prévisibilité pt:UL jouer à fond pour une catégorie précise cie projets que sont les
projets techniques ou de cJ(omonstralion. Les exemples types sont ln cré<Jtion d'aéroports,
de ponts, de télécomm uilicalions. La réalisation n'exigeaJ1t qu'un nombre restreint de
~-- - - - - - - - - - - - - -
248
partenaires, les études de préfactibilité et de factibilité pouvant être poussées, les
compétences utilisées, connues, sauf cas de force majeure, d'erreurs J(1anifestes ou de
vices de construction exceptiol1J1Cls, le déroulement COtUlaîtra un cours prévisible. 876
Il en est totalement du contraire en ce qui concerne les projets sociaux dans des
domaines aussi divers que la santé, l'éducation, le développement rural La multiplicité
des partenaires et des bénéficiaires, leur degré de participation, leurs susceptibilités
culturelles, imposent que l'orientation du projet change en fonction des situations qui se
présenteront, pour d'éventuelles rectifications en cours de route, par lé sauvegarde des
options et la recherche de solutions flexibles. 877 C'est par cette méthodE' que l'on pourra
assurer une certaine dur~bj1ité aux activités opérationnelles.
876 JIU/REP/88/61 (Pan 1). §27.
877 Ibid
§28.
249
SECTION III DtU..A DURABILITE DE L'APPROCHE PROGRAMME
Alors quc la logiquc du projet conduit ù privilégier les produits au détriment de
l'impact ( §1), il est iJllJ'ossible de déterminer ce dern.ier, même dans les ,;as où il en serait
ainsi ( §2).
§ 1 LA PREPONDERANCE DES PRODUITS ET LE SYNDROME DES
PRESTATIONS INTENSIVES
On entend par syndrome des prestations intensives, la logique de l'optique projet
qui consiste à accentuer et à donJlE~r la prépondérance à la fourniture des apports et même
souvent, à confondre lc rythme des dépenses avec la réussite du projet. L'optique projet
implique la concentration des apports en un temps extrêmement court, ce qui ne laisse
aucune chance pour le renforcement des capacités qui nécessite beaucoup plus de temps.
Dans son rapport de 1989, le Directeur général au développement d(~plorait que" le
syndrome des prestations intensives risque de nuire au renforcement des capacités
internes et à la viabilité à long terme, car le courant d'aide, pour être efficace, doit être
intégré dans les structures du pays bénéficiaire". 878 C'est l'internalisation du processus
de développement.
Le strict respect des délais, et les calendriers d'achat et d'e):écution serrés,
conduisent à sous-estimer le temps qu'exige la mise en place de capacités autonomes.
Contrairement aux projets d'équipement et d'aménagement, les activités cie mise en valeur
des ressources humaines et des institutions, nécessitent un contact cClntinu et un lent
épanouissement des capacités autochtones, qui ne s'accommodent guère des délais
irréalistes parce que très courts. La mise en place ou le renforcement institutionnel, de
même que la formation. rrcnnent du temps. Ceux-ci exigent au plus rapide des cas, 10 à
20 ans d'efforts ininterrompus 879 ce qui contraste énormément avec h. durée moyenne
des projets qui est actuellement de 2 à 3 ans. L'approche accélérée el: les calendriers
d'exécution serrés s'a\\'è'rcnt donc incompatibles avec les besoins d,~ formation qui
doivent progresser plus leillement.
Cette situation e:·; d'autant plus dramatique que lorsqu'ull projel: s'achève, on a
878 A/44/324 Add.2 ~nl.
879 DP/1988/62 § 15.
250
tendance à fermer les comptes, et à passer à de nouveaux projets, sans se préoccuper de
ce qu'il en adviendra de sa durabilité. Encore de nos jours, on ne s'est toujours pas
suffisamment penché sur la question de savoir ce qui se passe après qu'un projet appuyé
par les Nations Unies est officiellement "terminé" . Si le projet n'entre pas effectivement
dans une nouvelle phase (cas des projets de préinvestissement), on a tenchnce dans toutes
les opérations de coopération internationale pour le développement , au~si bien bilatéral
que multilatéral, à clôtur'~r les comptes. 880
Pourtant, il ressort des évaluations qu'un retrait prématuré de l'aFpui du PNUD à
un projet présente de graves dangers, en ce qu'il est exceptionnel qu'Ut; organisme soit
capable de se maintenir ,Ic nlunière indépendante ,\\ la date officielle de la lin du projet. 881
Malgré ces incoll vénients graves en matière de dunlbilité, les organismes des
Nations Unies n'ont pas ':'ncon~ favorablement réagi. Ceux-ci ne continuent à prévoir que
très rarement, un appui ;ll1X Etats après l'achèvement des projets.
S'il est po~)sible de pour:iUivre cet appui de diverses maJuères, il ressort cependant
que deux types d'appui ::OJlt indispensables, si J'on veut parer au caractèl'e éphémère des
activités de développement:
- l'appui consistant il maintenir un miJumum de liens permanent:; entre les deux
partenaires, pour la fourniture de conseils et à l'échange de données d'e}périences, avec
les organismes étrangers ou avec des consultants parLiculiers qui ont participé à la
réalisation du projet;
-la poursuite de J';lprort d'informations techluques dont avait bénéficié l'organisme
coopérateur. On poun"ait de la sorte éviter qu'un orgaJusme national auqu,~l un projet aura
permis d'accéder aux connaissaJlces dans un domaine donné, soit brutalement privé de
cette information, une fois Je projet achevé, parce que le personnel nationaJ formé par le
projet n'a plus la possibilité de mettre sa connaissance à jour, à J'occasion des réunions
internationales. 882
De même, faute d'abonnement à des publications essentielles dans son domaine, la
compétence et la motivation professionnelles peuvent décliner rapidement 883
Il s'agirait certainement là du meilleur moyen de consolider de maJlÏère durable, les
bases de l'autonomie et gar.lntîr que l'investissement représenté pm" le projet entraîne un
développement rée1. 884 " Il faut se demander non pas comme à l'ac1:outumée, si le
calendrier d'exécution du projet est trop long, mais au contraire, s'il est conçu de façon
assez réaliste pour que 1c projet ait J'incidence souhaitée. 885
880 A/44/324 Add,2 §g2.
881 DP /1988/62 §49
882 A/44/324 Add.2 §83.
883 DP/1986/62 §49.
884 A/44/324 Add.2 §83.
885 Ibid. §67.
251
Cette pratique des prestations intensives conduit nécessairement à privilégier les
produits au détriment de la durabilité. Il faut entendre par
produi1:s "les résultats
particuliers qu'une activité est censée produire aux moyens des apports qu'elle a reçus,
pour atteindre ses objecti [s". 886
Si les produits sont essentiels pour une activité de coopération t~chnique, en ce
qu'ils sont les résultats immédiats et constituent à cet effet, le premier indice de réussite,
ils ne sont pas cependant les plus difficiles à réaliser, ni suffisants en eux-mêmes car ils
sont bons à autre chose.
" On ne saurait trop insister sur le fait que l'essentiel est non d'ilbtenir des
résultats rapides et spectaculaù'es, ce qui, tecbni.quement est toujours possible,
mais de déclenchCl' li Il vl'11table processus de développement en mobilisant les
forces propres du P'l)'S ...
La mise en marche d'tin véritable processus de développement intégré est
certes plus difricilc,
les résultats sont moins immédiats et moins
spectaculaires" .887
Cette caractéristique du projet dont nous avons déjà signalé qu'il est commode en
tant qu'instrument de rchltion publique, se retrouve clans la philosophie même des Nations
Unies en matière d',lctivités op érati a l1Jle11 es. Selon les théories en matière
de
développement
en vigucur aux Nations Unies et des méthodes d'évaluation qui s'en
suivent, un bon projet cst celui qui permet d'atteindre un objectif le plu~; rapidement et le
plus COtTectement possible, au plus bas coût et avec un rendement maximal, de manière à
optimiser l'aide multilatérale et à consolider les bases et les moyens de développement
économiq ue des Etats il onateurs. 888 Comme le relève le CCI, " tin projet peut en effet
obéir aux critères cardinaux de la pertinence, de l'efficacité et de l'errecl:lvité, il peut avoir
été réalisé au mieux et dans le temps convenu, au vu de ses buts comme de ses normes,
mais se détériorer très vite et se voir priver de tout impact". 889
L'effet, l'impact ou la durabilité d'une activité, contrairement au'{ produits, a trait
aux changements apportés à une situation donnée. Au delà des ob jectifs précis ou
immédiats que vise l'activité, il s'agit à un degré supét-ieur, des objectif:; plus généraux et
généralement plus 10int<1 i ns, que l'activité en principe aide à atteindre. C'est la capacité des
groupes ou institutions cibles à tirer parti des résultats obtenus de manière effective,
continue et définitive.
Les raisons de cette politique des prestations intensives au m(~pris du facteur
temporel, pourtant inc1 ispensable à la mi se en place de capacités autonomes, sont
multiples et de portée v'lriée. A cet égard, on lnvoque la volonté des organismes
nationaux d'éviter qU'UII agent d'exécution ou un consult,ult imércssé, "fasse durer les
886 Gloss<l.ire des termes rel;1tifs 1l1'é~'1l1uiltion. JIU/REPI78/5 §35.
887 RAULIN (H) et R AYNAUD (E). L ',u'de ,lU sous déwloppeJJleJJt. Op cit, 218.
888 JIU/REP/88/6 Part. r §48.
889 Ibid
§49.
252
choses", lorsqu'elle est '~11 llle;;ure d'exercer cette faculté. 890 Si celte pi~atique provient
des Etats eux-mêmes, il [':.Iut en effet savoir que celte intention n'a pas toujours été
inexistante chez les agell Ls cl' exécution.
Aussi, a t-on prétendu que les agents d'exécution proposent ou imposent des délais
d'exécution rapprochés, p~)l]r que les budgets proposés restent dans la limite en deçà de
laquelle, ce sont les Burc;\\ux extérieurs et non les sièges, qui autol-isent à effectuer les
dépenses. 891
Bien que ces considérali.olls soient réelles, les prestations intensives procèdent de cette
philosophie des organismes gui tendent à confondre leur efficacité avec le nombre de
projets réalisés. Celle-ci a entraîné une course effrénée aux projets, ct tr:U1sformé ceux-ci
en véritables machines à produire des projets. Cette conception a été si consacrée
au
niveau des sièges des organismes que ceux-ci incitent les fonctionnaires du terrain à
réaliser le maximum de projets. Ceux-ci font preuve d'autant plus d'ingéniosité qu'ils
savent que leur carrière en dépend. Dans son rapport de 1989, le Directeur général au
développement notait que
" La tendance à favoriser les projets a été générale. Un grand nombre de
fonctionnaires dcsinslÏtutions spécialisées au
niveau
des pays, ont
l'impression que 1;\\ façon dont ils seront notés est liée, du point de vue du
siège dont ils rell.~vent, à leur capacité de produire des projets (ce qui
fréquemment les amènent à considérer les Représentants Résidents du PNUD
comme un obstacle au financement de ces projets). Le personnel de pays des
organismes de financement de l'ONU est de son côté entièrement convaincu
qu'il ne sera pas jugé à ses connaissances en matière de développement, mais
au nombre de projets qu'il aura (exigé). Souvent des injonction~: du siège
d'accélérer les activités et de réaliser des niveaux élevés en ce qui concerne le
lancement de nouveaux projets". 892
Il est vrai que la perception des 13% des frais d'appui n'est pas l,~ moindre
attrait.
Ce souci constant de plaire en premier lieu au siège, a pris souvem des allures qui
tournent à l'obsession,
inculquant
à
ces
fonctionnaires,
con~;ciemment ou
inconsciemment, une conception proche, sinon analogue à celle des "représentants de
commerce" qui ne reculent devant aucune difficulté pour "placer" leur pro;; et. 893
L'objectif de l'aide devient ainsi non un moyen d'appui au développement mais un
instrument permettant ,lUX organismes d'intet\\lenir au maximum. l)'aiUeurs comment
pouvait-il en être autrem Cllt, si l'on sait que les sièges ne tournent que grhce aux rapports
qui les alimentent du terrnin'(894
890 A/44/324 Add.2 ~(,7
891
Ibid.
892 A/44/324 Acld. 2 ~,.');).
893 RAULlN (TI) ct Rl\\ \\'J'j,VJD (E). L'uùfc ,lU sous dt''i!c1oppemetll. Op cil. , 251.
894 DOMINI (A). Op cil .. 1 09.
253
Ce jeu permanent auquel se livrent les organ.ismes en matière de projet, traduit un
mal plus profond qu'est le goût du quantitatif. Celui-ci est particulièrement vivace au sein
du PNUD lui-même. Celui-ci semble évaluer son efficacité au critère d(~s différents flux
engendrés: à la taille de son réseau, au volume de ressources financières en jeu, au
nombre de projets fimulc(?S, <lU nombre d'experts recnltés et de bourse:; accordées, aux
types d'intervention opérées sim ultanément, au nombre de ses agents d'exécution, au
nombre des fonds gérés, atl nombre d'années au service du déve1o[ pement. Toutes
choses qui font craindre Cl ue l'efficacité ne se réduise en nombre d'affaires brassées et
non en termes d'objectifs alleints, conformément à la politique des Dime:lsions nouvelles.
Si tous ces élémcllts ne sont pas exclusivement quantitatifs, mais ,:omportent aussi
des dimensions qualit<ll.ivn déjà signalées, et constituent de cc fait des indices essentiels
ct intéressants c1es e[[orl:; entrepris par le Programllle, ils ne suffisent pas en eux-mêmes
il prouver une efficacil:l' CjuclconqtJe. Ils ne le sont que c1<lJls la mesure C1ù ils sont mis de
manière adéquate au slTvice du développement dans l'objectif de produire un impact
durable, qui bien souvent, est difficile à mesurer.
§2 L'ItvWOSSIBLE EVALUATION DE L'IMPACT DU PROJET
Selon la définition du Corps Commun d'Inspection qui fait nujourd'hui l'unan.imité
au sein du Système des Nations Unies, " l'évaluation est un processus qui vise à
déterminer aussi systémntiquement
et objectivement que possible, la pertinence,
l'efficacité et l'effet d'une :Ictivité pm' rapport à ses objectifs". 895
Même dans J'hYIJothèse ou l'instrument projet aurait un impact donné sur le
développement économique et social du pays bénéficiaire, il serait impossible de
déterminer un tel effet. En effet, il est impossible d'imputer un impact clonné à un tel ou
tel projet parmi des centaines c1'autres, en raison de la coordination et de la compétition
des impacts, l'effet de chaque projet étrult en situation d'éch~1Jlge et d'action réciproque
avec celui d'un autre. 89G
Cette interaction des projets peut jouer dans un double sens:
- soit que divers projets pm' leur similarité, convergent à la réalisation d'un objectif
donné. Il est impossible de déterminer dans quelle mesure une pluralité de projets a
contribué à la réalisation de buts voisins mais non similaires. Force fut Hinsi à l'UNICEF
de reconnaître en 1986, que J'impact de ses activités sur le groupe cible Hait insaisissable
et qu'on ne pouv~1it distinguer la part qui revenait ù l'UNJCEL~' de celles des autres
895JIU/REP178/5 §2ü.
896 JIU/REP/88/6 Part. l §57.
254
donateurs également en oeuvre sur le ten"ain de l'enfance. 897
- soit que des projets différents, généralement entrepris par des institutions
différentes, sans pourtatlt sc contredire, peuvent se contrecan'er. Il en est par exemple
ainsi lorsque l'UNICEF, dans un projet, met l'accent sur le sanitaire ct l'humanitaire sans
se préoccuper des incidences démographiques ultérieures, alors qu'au même moment,
l'UNESCO met en oeuvre un projet cI'éducation qui incite au planning familial et à la
fécondité restrictive. Si les deux projets ne sont pas nécessairement contradictoires, ils
sont néanmoins susceptibles non de se neutraliser, mais de réduire récipi'Oquement leurs
effets. 898
Même dans le cas où J'on réussirait à dégager l'impact d'un projel déterminé, cet
exercice serait d'une utilité limitée. Les objectifs cI'une activité cie coopéi'ation technique
étant de provoquer un changement clans le développement économique et social du
bénéficiaire, l'évaluation cie l'effet de chacun d'eux, sera sans intérêt, puisque la
résultante de leurs forces impolte plus que les résultats de chacun d'entre eux .899
Au moins, avec l'approche programme, dans la mesure où elle concerne un
ensemble d'objectifs cohérents, et l'évaluation qui peut s'en suivre, si eHe n'échappe pas
nécessairement aux insu ffisances de l'instrument projet, peut permettre de mieux cerner
l'impact de ces activités sur le cléveloppement économique et social clu p:tys bénéficiaire.
Plus, en raison de son C<lr,lctèrc global et cie son nombre limité, elle peut, si son adoption
était généralisée par l'cllscmble des institutions des Nations Uni es, comütuer utilement
une phase transitoire cnpitale vers l'acloption d'une évaluation globde ou de pays,
meilleur moyen cie détcrm iner l'impact de l'ensemble des activités op'~rationnelles de
développement du SysH~ll1e cles Nations Unies, sur le développement économique et
social d'un pays.
D'ailleurs, on ne VOII pas comment une telle évaluation par pays pOlJl1'ait s'effectuer
au moyen de l'instrument projet. Force fut au PNUD lui-même de recnJUlaître que les
évaluations approfoncli'.'s Ile conCernaJlt qu'une pluralité cie projets sélectiOJUlés selon
divers critères c1'utilité eL de complexité, de type et de coûts, dans la mesure où ces
critères impliquent une 1'1,lllificntion de l'éva.luation projet par projet, les conclusions des
études entreprises se révèlcnt disparates et que les résultats nc SOJlt pas faciles à
regrouper, et e[u'il lui f:lut donc admettre qu'un ensemble même:
représentatif
d'évaluations se rappOrL<:lnt à un pays donné, ne permet pas cie cerner les grands
problèmes de politique g('llt:rale, à traiter clans le caclre cI'un programme. 900
897 Ibid. §60.
898 Ibid §62
899 Ibid
900 JIU/REP/88/6 ParL J. §46.
255
L'évalu~1tion de P;IVS permet de tenir compte de l'existence ct de l'influence des
autres activité:\\ opératiol1llcllcs tant à l'intérieur qU'à l'extérieur <les Nal:ons Unies et donc
de les a.méliorer consitif2rablcment. D'une part,
" en ne portant ras :;ur les opérations d'une seule institution spécialisée, mais
sur les actions juxt,lposées ou superposées des unes et des autre~, qui parfois
se conjuguent, 1ll~lis aussi se chevauchent et à l'occasion se contredisent,
semblables év;Llllations permettraient de déceler les lacllnes et les
surcharges".901
D'autre part, elle permet d'avoir des indications intéressantes sur l'existence et la
concurrence, les interactions des autres aides, tant bilatérales que multilatérales autres que
ceHes des Nations Unies.
Malgré ces avant,lges évidents, l'évaluation globale à l'avènEment de laquelle
pourrait grandement contribuer l'approche progmmme reste encore mLrginalisée. 902 Sa
portée demeure doublement limitée. Quant aux conditions d'exercice elle ne peut être
mise en oeuvre que dans des circonsta.nces spéciales:
- cas de réorient,ltions radicales de la stratégie et des priorités /latic1mues;
- cas de faiHite d,ms la conception même du programme de pays;
- cas de difficulks majeures dans la poursuite des résultats escomptés. 903
Portée limitée aussi quallt aux pays ayant fait l'objet de l'évaluation par pays. CeHe-
ci, les rares fois qu'elle fut entreprise, n'a concerné que des petits pays ou des PMA, où
les activités du Système des Nations Unies et du PNUD était d'une ampleur réduite, ce
qui ne permet guère d'appréhender la complexité du processus de développement en
question. 904
Les raisons invoqll ées à l'appui de ces restrictions sont cssenti ellement cl e deux
ordres: le coût et la complexité, deux éléments que nous tenterons de cerner de plus près
pour juger de leur validité.
En ce qui concerne l'm'gument des coûts, il ne fait de doute que les évaluations de
pays exigent des moyens considérables tant humains que matériels. 905 Il n'est pas
étoMant que ceHes-ci soient qualifiées de "lourdes". Mais ces coûts sont-ils tels qu'il
faudrait y renoncer?
Il semble que la réponse soit négative à plusieurs égm·ds. D'abord, il convient de
rappeler que toute activité, à plus forte raison opératioJU1elle, nécessit,~ des coûts dont il
suffit de se dOJUler le~; moyens pour les réaliser. Les coûts des seIf-ev<llu<ltion sont
901 JIU/REP/88/6 Part.!, §G5.
902 Dans l'histoire du Système des Nations Unies pour le Développement, elle n'a été
entreprise que rarcment. Les dernières en date pour Je PNlJD ont cu li~u respectivement
au Nigéria en 1973 et ;lU N{:P,ll en 1983. Ibid. , §72.
903 JIU/REP/88/G P'lIl:. \\ §67.
904 Ibid. §67.
905 L'évaluation gloh:i1t: entreprise par le CCI en
a mobilisé de manière permanente 5
Inspecteurs, 4 Admini::Lr;lLeurs de recherches pCJ1cl;mt UllC ,mnée. J1.Jùf. :i72.
256
compris dans les frais généraux des agences d'exécution. Ceux des évaluations à mi-
parcours sont inclus dans le budget du projet. On poun'ait donc légitimcment se demander
pourq'uoi il n'en serait pas de même des évaluations d'impact que sont les évaluations
globales. 906 Il n'est donc pas impossible d'aménager les règles et prc1cédures pour se
donner les moyens légaux finrulciers et humains pour les réaliser. Les R:3P peuvent jouer
un rôle majeur à cet effel.
Ensuite, si les évaluations de pays semblent effectivement exorbitantes, elles
justifient leur coût car ellc~ s'avèrent rentables à moyen et long terme. 907 En permettant
de mieux apprécier l'impact des activités opérationnelles,
elles contribuent à
l'amélioration et à la rérwi':'ntation de celles-ci à meilleur escient. A trop se préoccuper des
coûts immédiats, on l'crdincontestablemcnt de vue la dimcnsion esscntielle de la
coopération technique gui est sa capacité à long terme à créer les conditions d'un
développement autonolllc durable. A procéder de la sorte, on confirme une fois de plus la
difficulté à se dégager cl Il coût terme et de la logique cie la rentabili té imm édiate qui, si elle
convient aux donateurs, n'est pas garante de l'autonomie nationale. De toutes les
manières, il ne semble p:J.s que la nécessité de recourir à un certain type d'évaluation
doive être principalelllc'nt fonction de la facilité plus ou moins grande gu'on aurait de
résoudre le problème fi'l'lw.:ier qu'il pose,908 ni de sa complexité.
Outre le coût, il est fréguemment invoqué la complexité des évaluations globales
pour justifier leur margill~l1isation. De même que le financement, l'exécution d'une
évaluation globale ne saurait être déterminée par la facilité qu'on auraü de la mener.
L'argument de la complexité demeure tout aussi friable que celui du coût pour deux
raisons.
D'abord, mettre Cil avant la complexité pour justifier l'immobilisme en la matière,
revient à remettre même en cause les fondements de l'action op0ratioJUleUe des Nations
Unies, qui est de contribuer à atténuer la pauvreté et la misère dans le monde en
développement,deux dimensions qui sont par excellence des phénom'~nes complexes.
C'est parce que le sous-développement et paf conséquent, l'évaluation de pays qui peut
s'en suivre est un phénomène insaisissable et complexe que les pays en développement
font appel au Système des Nations Unies, dont l'universalité et l'expérience en matière de
développement, peuvent i:tre utiles. Si le rôle de celui-ci était de réaliser à la place des
Etats, ce que ceux-ci sont ù même cie faire, non seulement que l'on prêtertit le flanc à tous
les détracteurs cie la coopération technique, mais surtout que ceUe-ci n'a,lrait d'autrcs buts
que la perpétuation de la dépendance des pays en développement. Cem:-ci attendent au
contraire du Système des Nations Unies que celui-ci leur appoltc J'apP'li indispensable,
906 Ibid. §74.
907 Ibid. §72.
908 Ibid. § 74.
257
pour résoudre leurs graves problèmes de développement, et relever les défis que les
autres donateurs ne veulent affronter parce que pleins de risques
Renoncer aux
évaluations globales pour cause de complexité, c'est donc refuser de jouer le rôle de
pionnier qui demeure l'un <les atouts du PNUD. C'est aussi accréditer l'idée selon
laquelle les activités opérationnelles ont été pensées en foncti on des remèdes et non des
besoins.
En fin de compte, il semble bien que les arguments de coûts el de complexité,
jusque là invoqués pour ne pas recourir aux évaluations globales cachent un malaise plus
profond et plus fond,llllcnull: la volonté d'ignorer l'efficacité doutl~use des actions
entreprises par les Nations Unies. Dans son rapport sur l'évaluntion daJlS le Système, le
CCI notait
" Il n'est pas interdit de penser que d'aucun voudraient s'en tenir 'lla logique
du projet et à la pr<'tique de l'évaluation, qui lui est com-ubstamielle, dans
l'unique intention de n'avoir pas à prendre la mesure exacte (:e l'impact
globale de l'aide multilatérale et de s'épargner la peine d'une auto-critique.
Peut-être redoute-t-on de devoir constater une incoordination et un
éparpillement des l'l'forts, là où on souhaiterait enregistrer les combinaisons
multiplicatrices d'une synergie. L'approche par projet de l'évaluation permet
de nuancer à l'infini le tableau, de doser les conclusions et dl~ beaucoup
concéder au flou ct à l'imprécis, quancl l'approche par pays présente
l'avantage et/ou l'inconvénient cie clissiper les illusions el; de faire
véritablement le point, avant de continuer, cI'intensifier, ou d'arrêter les
frais"909.
CONCLUSION
L'avènement cie l'optique programme, s'il se cOllfirmait, constituerait certainement
un progrès dans la cOl 1ccption et l'approche des Nations Unies en matière d'activités
opératioJlJlelles cie dévclol1pemcnt. Il peut ouvrir de nouvelles perspectives, dans l'appui
atlX effolts que consedtcnt les pays en développement pour pall1enlr à un meilleur
équilibre dans la gestinll de .leur économie. Mais cet instrument ne pc,urt-a pleinement
jouer son rôle utile que s'il est accepté clans toutes ses dimensions et non comme ces
phénomènes de mocle Ilui traversent souvent le Système. Cette conLriblltion est d'autant
plus prometeuse que p;lrallèlcment, se clessine un mouvement de c1écemralisation, cadre
sans lequel on ne peut r~lisollnab1ement concevoir une quC!conqtle pratique de cette
approche.
909 Ibid. §64.
aR
258
CHAPITRE II tA. NECESSITE DE LA DECENTRALISATION
Dans son rarpOlt sllr la représcntationlocale des organismes des Nations Unies, le
CCI relevait que
" ... si l'on figurait par une ligne droite le mouvement allant de la
centralisation à 1a décentralisation, on aurait la surprise de constater que de
nombreuses institutions se situent en un point de la ligne plus proche de la
centralisation que dl' la décentralisation". 9 JO
Ce constat de celltralisation, s'il s'applique ù l'ensemble des organismes des
Nations Unies, est p,lrticulièrement valable pour le PNUD qui en dépit des efforts
certains en ce sens, J1';t pas pu encore véritablement opérer la mutation. Récemment
encore, une étude entrepri~;e par une source extérieure soulignait S,1J)S ambage que
" Bien que l'on p<lrle souvent de décentralisation des activités du PNUD et
du renforcement du rôle du Représentant Résident, il n'a pas ét,~ fait grand
chose pour permettre à ce dernier, ne serait-ce que les procédures les plus
élémentaires. Le PNUD n'a pas réellement délégué de pouvoirs. Au lieu de
déléguer des responsabilités accrues, l'on est cbaq1.le jour tributaire du siège
pour cc qui est de l'examen et de l'autorisation de simpJes questions de
procédures. Une centralisation aclm inistralive excessive, motivée par le refus
de tolérer tout type d'en'eur même secondaire, limite sérieusement le rôle de
direction qui devra it incomber aux Représentants Résidents" .9 J J
Nous montreron:; comment les efforts de décentralisation et de délégation de
pouvoirs
aux 8ure<lux extérieurs sont encore insuffis,Ults (SECTION II) avant
d'examiner comment peut être opérée une nouvelle répmtition des respcnsabilités dans le
cadre du recentrage, dans la perspective des années 90 (SECfION III). Mais auparavant,
il convient de présenter le cadre d,U1S lequel s'est opérée la décentralisation (SECfION 1).
910 JIU/REP/86/1. §2·f.
911 DP/1991150 3-4··2-7
259
SECTION 1 LE CADRE DE LA DECENTRALISATION
Il convient de commencer par mettre en exergue l'importance eL l'urgence de la
décentralisation (§ 1) avant de se pencher sur la structure organisationJlelle actuelle du
PNUD (§2).
§l L'IMpORTANCE DE LA DECENTRALISATION DES ACTIVITES
OPERA:[TQNNELLES
La nécessité d'une pl us grande décentralisation des activités opérationnelles au sein
du Système des Natic'Ils Unies a été progressive. Elle a résulté dE' l'idée et de la
conviction selon lesqll!:llL's, la contribution que les Nations Unies pellvent apporter à
l'action de développeml:nt des pays concernés ne peut aboutir tant que celle-ci ne s'inscrit
pas dans le cadre local de ces pays. Comme l'on semble le souligner constamment au
l'NUD, l'une des dimcllsiolls majeures de la contribution cie cet orgaJlisme au processus
cie développement esl \\l'avoir compris très tôt, ou en tOllt cas Hvant les autres
organisations, qu'un d1<110[:;ue suivi sur place avec les bénéficiaires était Je seul moyen de
mener à bien le proces';us de développement et de promouvoir l'autoromie. Il semble
bien qu'il existe une rehltion inverse entre le contrôle exercé par les sen'ices centraux du
donateur et la mise en place dl' capacités nationales clans un pays. 9 12
La décentralis,lt1on présente deux avantages majeurs.
D' :lbord, pour la
programmation, elle permet de mieux adapter les programmes cie pays aux nécessités
locales puisqu'effectuée sur place, la programmation sera plus conforme aux priorités
nationales. Ensuite, pour l'exécution, elle permet de donner plus de souplesse et
d'adaptabilité aux programmes de coopération technique, en favorisant la réorientation de
ces activités puisque le pouvoir de décision appartiendra ù ceux qui s'~ trouvent sur le
terrain. La décentralisation et la délégation de pouvoirs sont donc cles moyens essentiels
de veiller à ce que l'action du Pl\\JUD réponde bien aux besoins nationa11] .
Depuis déjà de longues aJlnées, des voix s'étaient élevées pour condamner la
tendance centralisatricl: du l'NUD. Cette action s'est intensifi ée da ns les anJlées 80
lorsque l'on a commellCI~ Ù douter de l'efficacité cie l'action des Nations Unies en matière
d'activités opérationnelles. En 1985, M. DOMTNJ clénonçait la pOlitique cI'aide de l'ONU
912 A/44/324 §279.
260
qui a favorisé les approches descendantes. 913 La même année, dans son important
rapport, M. Maurice 13ER'l'RAND mettait sévèrement en cause la "crédibilité des conseils
à distance" consistant au traitement des problèmes concrets du développement dans des
zones pauvres de la planète, par des fonctionJlaires résidant dans les grandes capitales du
monde développé. 914
Au niveau de j'Assemblée générale, on a commencé à s'intéresser très tôt au
phénomène et à insister sur l'urgence d'une décentralisation accrue d,U1S le Système.
Dans sa résolution /.j31l99, elle insistait sur la décentr,disation
des
activités
opérationnelles au nivcaulocal qui devrait
" favoriser une réaction plus souple et adaptée comme il convient, aux besoins
des pays en développement et dem,Ulde à nouveau que des renseignements lui
soient soumis sur les mesures prises à cet égard par les organisations du
système" .915
.
De même, dans son importante résolution 44/211, l'Assemblée générale a
longuement traité de la nécessité d'une décentralisation accrue des
activités
opérationnelles de cJévd0!1pement. Dans cette résolution, elle souLignait
" qu'il faut déccntraliser davantage au niveau des pays, les caplcités et les
pouvoirs dans le système des Nations Unies, enfin de mieux ré:pondre aux
besoins des pays en déveLoppement, d'accroître la cohérence et l'dficacité de
la programmation el de l'utilisation des rcssources, de réaliser les objectifs des
programmes et des projets, et de renforcer et d'utiliser les capacités nationales
"
Du même coup,
clle recommandait aux organismes des Nations Unies dans le
cadre de cette décentralis,ltion, de déléguer les pouvoirs du siège au niwau des pays, afin
de développer une approche axée sur les pays. A cet effet, ils ont été invités à modifier
leurs pratiques comme il suit:
" a) Dans 1e cadre général des programmes et projets pluriannuels
approuvés par les organes directeurs, le pouvoir d'approuver des programmes
et projets spécifiques devra être délégué le plus possible au niver.u des pays,
afin d'accroître leur capacité d'évaluer les programmes et projets, et
pLeinement e)(er(l~ par 1es bureaux cxtérieurs afin d'accroître Ja rapidité, la
qualité et l'effica(itl~ des activités d'exécution;
b) Pendant J'exécution des programmes gLobaux approuvés par les
organes directeur·;, les bureaux de pays devront avoir la latitude d ~ réviser les
budgets des projet s en cours d'exécution". 9 16
La nécessité d'llne plus grande décentralisation est deVenl!e d'autant plus
impérieuse qu'elle cOlldition.ne étroitement la mise en oeuvre des autres réformes
indispensables à la pnll11OLioil de l'autonomie. C'est ainsi que la rL'ol'ientation stratégique
du PNUD en faveur de l'optique programme n'a de chance de portcr se~ fruits que si elle
913 DOMINI (A). Op cil. , 89.
914 JIU/REP/85/9 §99 t't 16t.
915 Résolution 43/199
O.
916 Résolution 44/21 J §23.
261
s'accompagne d'une ckcentralisation effective. En effet, il ne servirait à rien de disposer
d'un cadre plus soupl c de mise en oeuvre cles activités opérationllelles, si l'on ne dispose
pas du pouvoir Jlécess~lirc au niveau local, pour adapter au besoin, les a ::tivités au fur et à
mesure de leur exécllli 011. Elle exige la mise en place d'u ne équipe de terrain ayant
pouvoir de prendre <kci:,;j on sur place. 917
De même, l'Ulili:;alion maximale des capacités nationales sous forme de
compétences ou d'ach:11: ,le matériel ne peut être menée à bien sans une décentralisation
appropriée qui permelll"<l aux organismes au niveau local, d'apprécier leur qualité et leur
disponibilité et d'en juger de l'opportunité.
Enfin, la modal ité d'exécution par les gouvernements s'accommode mal des
contrôles minutieux exercés par le siège sur les projets et program mes en cours. Si
l'objectif fondamental cle cette modalité est de renforcer la participation des
gouvernements à l'exéculion des projets, il va sans clire qu'une immixti)n quotidienne du
siège dans cette gestion récluit à néant cette volonté cie les laisser prendre l'initiative. Et
même lorsque l'intervention du l'NUD ou d'un organisme s'av(~re nécessaire, il revient
au service extéri eur de ces derniers cie jouer ce rôl e d'appoint. Les siège s n'interviendront
que dans les C<lS ou le CoordoJl1wteur Résident le juge nécessaire.
Lorsque l'on abonlc la notion de décentralisation dans le cadre du PNUD, celle-ci
revêt une double dimension relative tant à l'objet qu'au niveau auquel celle-ci s'opère. En
ce qui concerne l'objet de la décentralisation, il convient de disting'Jer d'une part, la
décentralisation dans la gestion des programmes et d'autre p<lrt, la cléceLtralisation dans la
gestion financière et administrative. La distinction est fondamentale puisque comme nous
le constaterons tout aLl long de l'étude, si d es efforts ont été faits dans le premier cas, il
n 'y a eu aucune percée si gnificative dans la décentralisati on administrati ve et
financière. 918
Les raisons de cette dichotomie sont évidentes. L'AdministratelJr a constamment
mis en avant sa responsabilité principale en ce qui concerne les ressources du Programme
pour s'opposer à toute décentralisation ou à toule délégation de pouvoirs. Celui-ci estime
toute décentralisation possible à ce niveau que dans la mesure où eHe est compatible avec
sa propre responsabilité fimUlcière. 919
S'agissant du Jùveau de la décentralisation, on le conçoit au PHUD à un double
niveau. D'une part, celle qui s'opère du Bureau de l'AdministratelJr vers les unités
administratives centr<lJcs qui lui sont rattachées et d'autre part, celle qlli s'opère du siège
vers les Bureaux extérieurs.
C'est pourquoi
<lvant d'examiner les efforts de
décentralisation propre III ent dits, il convient de présenter les deux stru,;tures essentielles
917 DP/1990/9 §334.
918 AHLBER G (1-1) 8: LOVFlRAEK (A). Op cil"
32.
919JIU/REP/83/4 §9'i.
262
que sont le siège et les !lUl'eaux extérieurs.
§ 2 LA STRUCTURE ORGANIQUE DU PNUD
On peut clistinguer d'une part, les structures centrales clu siège (1) et cI'autre part,
les structures locales ou Bureaux extérieurs (2), les cieux structures étant clirectement
reliées entre elles sans interposition au niveau régional.
lLJ~e siège
C'est le COllsensus qui constitue cie nos jours, le cadre général cie la gestion des
activités opérationnelle:; financées par le PNUD. C'est de ses dispositio:ls que découlent
les fonctions, le rôle et les stll.lctures actuelles du PNUD.920
La structure du PNUD au niveau central est constitué par le Bureau de
l'Administrateur qui comprend l'Administrateur hli-mêmc et un Administrateur associé. A
ce Bureau, est rattaché UI1 ensemble de 16 urutés administratives comprenant les Bureaux
régionaux, les divers :;ervices d'appui aux pOlitiques génér<llcs et cie gestion des
programmes, les di vers servi ces d'appui administratifs et financi ers. 921 922
En ce qui concerJie les Bureaux régionaux qui sont au nombre de quatre, ils sont
clirigés par cles Administrateurs assistrults, ressortissants de la zone géographique
concernée. 923 Lc rôle de ces Bureaux régionaux est d'assurer une liai)On directe entre
l'Administrateur et les Courdonnateurs Résidents pour toutes les questions concernant les
activités sur le terrain.
Outre les Bure;Hlx régionaux, les autres unités rattachées au
Bureau de
l'Admin.istrateur sont cxtrêmement cliverses trult au regard cie leu!"s fonctions que de leur
importance. On se contentera cie les énumérer, sans pour autallt tn~ter cie mrulière
exhaustive cie leur rôle. On citera à ce titre J'UNIFEM, le Groupe Spécüll cie la eTPD, la
Division cles projets mondiaux et inten"égionaux, Je BSP, le Bureau cie la politique et de
l'évaluation du programme (BPEP), le Bureau (le l'Administnltion et cles finrulces (BAr)
et le Bureau des reSSOl.lI"ces el des activités spécial es. A ceu x-ci, il faul; enfin ajou ter le
Bureau de la plrutificali on ct de la coorclination, la Divisi on cl u personnel, la Division de la
- - - - - - - - _ . - -- --_.-
920 JIU/REP/ 83/4 §7.
921 DP/1990/9 §143. 1)P/1991151 §23.
922 Tableau DPI199115 1 AJIJleXe I.
923 Il s'agit du Bureau Ré-gional pour l'Afrlque (BRA); clu Bureau R~gional pour les
pays arabes et l'Europe (BREAE); du Bureau Régional pour l'Asie et le Pacifique
(BRAP) et clu Bureau régional pour l'Amérique latine et les Caraïbes (BRALC).
263
vérification des com ptcs et du contrôle de la gestion, le Secrétariat du Conseil
d'administration/Division des relations extérieures. 924
D'une manière g.:'nérate les fonctions du siège sont de quatre ordrEs:
- déterminer l'orientation générale de l'organisation et dOJlner les directives de
politiques générales voulues:
- mobiliser les ressources nécessaires au fiJHUlcement de la coopération technique
du Système des Nations Unies;
- fournir les services requis par le programme opératiOJUlel;
- veiller à l'exécution des décisions du Conseil d'administration. 9:~5
La structure du siège du PNUD telle qu'elle résulte de son organimtion actuelle ne
semble pas avoir d01Ulè pleine satisfaction en ce qui concerne sa con(luite des activités
opérationnelles. Dès le III ilieu des alUlées 80, le Conseil et l'Administrateur, ont de plus
en plus abordé la question de l'efficacité de la structure centrale du PNUD et la nécessité
d'une restructuration interne. 926
Dans la ligne de cet c[fOtt, le Conseil d'administration, pm- sa décision 90/45, a
invité l'Administrateur ù mener une analyse détaillée des questions fondamentales
relatives à la structure du PNUD aux échelons supérieurs, en indiquant les variantes et les
solutions possibles. Il s'agit de déterminer si le PNUD demeure doté d'une structure de
gestion optimale aux échelons supérieurs pour affronter les grand:, défis du siècle
prochain que sont la mondialisation des programmes de développement, les besoins
changeants des pays, la complexité croissante de sa tache en matière de coordination des
sources des Nations Unies qu'extérieures. La nécessité s'avérait d'autant plus urgente
que les nouvelles orientations que l'on entend imprimer aux activités d'J PNUD telle que
t'approche programme, l'exécution nationale et la décentralisation semblent mal
s'accommoder avec un'~ structure conçue à un moment où celles-ci n'étaient pas encore à
l'ordre du jour.
Conformément il la décision du Conseil, l'étude fut confiée à un c:.lbinet de conseils
en gestion927 qui a rendu son rapport le 12 février 1991. 928 Le rapport, comme il lui
était demandé, s'est atlek ù identifier les goulots d'étranglement qui, à l'intérieur de la
haute administration dll PI--JUI) , handicape [es activités du Programme e: naturellement, à
proposer des solution~;
En ce qui concerne le premier élémeJlt, le rapport Kienbaum abou:it ù la conclusion
924 DP/1991151 A1UleyC 1.
925 DP/1990/9 §144.
926 DP/1991151 §12, 13 ct 14.
927 Kienbaum & Partcllcl's.
928 Nouvelle structllle<aratégique aux échelons supérieurs pour le Programme des
Nations Unies pour le Ikveloppement. DP/1991150. Connu égalcmclit sous le nom de
rapport Kienbaum.
264
que la structure centrale du PNUD a vieilli et met l'accent sur deux mallX majeurs dont
souffre celui-ci: l'absence de dialogue régulier entre les cadres supérieurs sur les "grandes
questions", mais surtoull';tbsence de toute stratégie dans les activités opérntionnelles. 929
A cet effet, il propose une nouvelle structure organisationnelle qui Clvoriserait cette
possibilité de dialogue. Elle se traduirait par la refonte des llllÏtés ndmiJlÏstraLives actuelles
qui passeraient de 16 à 12, puisque le rappOlt estime pléthorique le nombre de ces unités,
éventualité contestée pnr l'Administrateur.930 Pour pallier ce que le rapport qualifie de
"dilemme stratégique" ct s'étant déclaré convaincu qu'il ne peut y aVClir une structure
efficace sans stratégie,
et gue "faute de stratégie claire, la décentrahsation peut être
dangereuse" ,931 il propose cinq grandes stratégies au PNUD. 932
Durant la même ;Ulllée 1990, l'AdmiJùstrateur a créé au sein du PNUD, une équipe
interne chargée d'analY:icr les fonctions relatives aux programmes et ex ercées au siège.
Les résultats qu'elle obtiendra devront aboutir à des décisions sur k répartition des
fonctions entre les unités administratives du siège, dans le sens cI'une plus grande
décentralisation et d'amélioration du rappott coût/efficacité. 933 Une évemueUe répaJtition
entre les services du siège ne sera pas sans influence sur les Bureaux ext{rieurs.
Z) Les Bureaux extérieurs
L'établissement des Bureaux extérieurs répond à la préoccupation essentielle de
rapprocher le plus possible, les pouvoirs cie décision de ceux qui doivent utiliser les
services de l'organisation, c'est-à-dire le personnel sur le ten-ain et les gouvernements.
Les Bureaux extérieurs sont une pièce essentielle du PNUD. Ils sont un élément
clef de la gestion, de la coordination et l'adéquation de l'assistance fourùe par le PNUD
au titre des activités opl~raLionnelles. Ils sont en effet en contact permanent avec les
gouvernements des pays qu'ils desservent, à travers les organes centraux de coordination
et les ministères sectoricls 934 En tant que centre de liaison du Système des Nations
Urues, au Jùveau du pays. ils sont en rapport avec les expetts et sièges des orgaJùsations,
les institutions financi ères !ln! ttilatérales, les Com missi ons Régionales el officieusement,
929 DP/1991/50
2-1--1
930 DP/1991151
§23.
931 DP/1991/50 2-1-2
932 Les quatre stratégie:; 5(11][:
1- Un rôle de dil(.'clion pour l'ONU.
2- Un rôle cie pn:'tn'ltteur dll développement humain.
3- Une nette approche thématique.
4- Une approche' ,lxée sur les PMA.
5- Un rôle de "magistère cie la pensée". DPI1991150 2-2.
933 DP/1991151
§14.
934 DP/1989/14 §59.
265
les programmes bilatéraux et les ONG.935 Comme le souligne le rapport nordique, la
force du PNUD est synonyme de la force de ses Bureaux extérieurs. 936
De nos jours, comme nous l'avons déjà menlioJUlé, le PNUD constitue le plus
vaste réseau de développement au niveau mondial. Avec 120 Bureaux extérieurs dans
plus de 150 pays, il couvre J'ensemble du monde en développement. lv1ais la force du
PNUD réside dans le fait que la majorité de son personnel se trouve clans les Bureaux
extérieurs. Selon les derniers chiffres disponibles, seuls 14% des effectifs totaux du
PNUD travaillent au siège de l'organisation. Le pourcentage est de 33% pour la catégorie
des professionnels, ce qui l~n fait l'organisme le plus représentatif sur le ten"ain. 937
La taille des Bureaux extérieurs, tant en persoJulel qu'en reSSOUi.'ces financières,
varie énormément d'un cas à un autre. Elle est fonction de l'ampleur et de l'importance
des acti vités du PNUD dans le pays. Cette importance dépend elle-même en grande partie
de la situation économique et: sociale de chaque pays. C'est ainsi que le r()Je de celui-ci est
en général au niveau m illimum dans les pays en développement les plus avancés, et
maximum dans les autres, où ils peuvent être amenés à agir à tom les niveaux de
développement.
Mais clic dépend aussi et surtout de la place que les gouvernements
hôtes et les autres clon,ll l'urs font à ces Bureaux extérieurs pour la coordi nation et la mise
en place cles programllJi's d'nide nu cléveloppement. 938
En ce qui concerne le personnel, d'une manière générale, les Bureaux extérieurs
comprennent en moyenne :n employés,939 composés de cieux lypes de personnel: le
personnel international '~l le perSOJUlel local. Le premier émarge au bud.5"et du siège et le
second au budget local. ].c personnel international d'un Bureau extéri eur comprend le
Coordonnateur Résident <lui dirige le Bureau. Il est secondé par un CoordolUlateur
Résident Adjoint et 1';11" cieux assistants, l'un chargé des questions d'J programme et
l'autre de l'adminislraljoll940
Quant au persoJlllel local, sa taille vm-ie encore considérablement d'un pays à un
autre,
pouvant passée clu simple au
trip1e. 941
On y distingue deux ou trois
Administrateurs recrutés sur le plan national, le reste étant constitué pm" les agents locaux
des services extérieurs.
L'ensemble de cc personnel supervise en moyenJle 33 projets d'une valeur
- - - - - _ . _ - - - -_......_-
935 JIU/REP/83/4 § 15.
936 AHLBERG (H) ct LOVBRAEK (A). UNDP /11 nction. A srudyon UND? field
offices in seleeled couiJEr.ies .in A/rien nJJd Asin. StockllOlm. Ulrikes-Departemented.
1985, 49.
937 AHLBERG (HaJlS) cl LOVI3RAEK (Asbjorn). Ibùf., 17 et 28.
938 JIU/REP/83/4 § J2.
939 DP/1991150 3-3-1
940 AHLBERG (H) et LOVBRAEK (A). Op dt: ,29.
941 Dans l'étude des pays nordiques, les effeclifs nationaux aJlaient ck 20 au Burkina
Faso à 73 au Bangladesh. Ibid 29.
266
d'environ 40,9 milliom cil' dollars. 942
Les fonctions des 1ll,lreallx extérieurs sont variées et importantes. Ules consistent à:
- jouer un rôle di rigeant et central de coordination des programm es du PNUD et
organismes des Natioll\\ Unies;
- aider les gouvernements à préparer et réviser leur programme de pays ainsi qU'à
formuler, approuver, contrôler ct évaluer les projets du PNUD et assurer leur suivi;
- fournir les services locaux aux programmes du Système des Nations Unies;
- représenter plusieurs entités des Nations Unies et certaines institutions
spécialisées qui ont SigJlé <\\wc le PNUD, des accords à cet effet. 943
Depuis cependallt deux décennies, le rôle cles Bureaux extérieur:; s'est modifié et
s'est considérablement accru avec l'avènement de nouveaux méc,ulismes. C'est ainsi
qu'ils jouent un rôle majcur dans les ,m-angements de participations aux coûts, la gestion
de fonds d'affectation spéciale ou la mobilisation des investissements induits, tant et si
bien que leur contribution va largement au delà de la valeur financière des projets financés
par le PNUD. 944
C'est au regard
de toutes ces considérations qu'il faut examiner l'insuffisance
actuelle des efforts de déccntralisation et de délégation de pouvoirs au sein du PNUD.
942 Ce budget (~st rép;l/! i {Olll me suit: PNtJD: 23,3 millions de cloll;lrs; participation aux
coûts: 4,2 millions; COlltribution cie contrepartie des gouvernement>:13,3 millions.
DP/1991150 3-3-1.
943 JIU/REP/83/4 §25
944 JIU/REP/83/4 § 1G
267
SECTION II L'U~SUI7FISANCE DES EFFORTS DE DECEl\\ITRALISATION
DANS LA MISE EN OEUVRE DU CYCLE DE LA COOPERATION
DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENf
Nous examineroll:; 1(; degré de décentralisation aux phases successives du Cycle de
la Coopération des N::Iliolls UJùes pour le Développement que sont l'Établissement du
programme de pays (~I), la formulation, l'ex,unen et l'approbation (leS projets (§2),
l'exécution et l'èvaluati(11l (§3).
~ L'E~['6J.LLL0SEMENT DU PROGRAMME DE PAYS
Dans leur étude sur les Bureaux extérieurs du PNUD dans qUElques pays, les
auteurs du rapport nordique notent que les relmions entre le siège du PNUD et les
Bureaux extéri curs sont b;lsées sur un ensemble de règles compl exes Et sophistiquées,
relatives tantôt aux règles lïnancières et administratives, t,Ultôt à la gestion clu prognunme
de pays.945
En ce qui concerne J'établissement du programme de pays qui constitue la première
phase du Cycle de la Coopl'rntion des Nations Unies, selon les procédur'~s en vigueur, il
est assuré par le gouvernemcnt, en collaboration avec le PNUD. En d'autres termes la
responsabilité incombe à la fois aux gouvernements, au PNUD et dans une certaine
mesure, aux institutions spécialisées,
Le progrrunme de pays est établi en fonction d'un profil de pays, document faisant
le point de la situation économique et sociale du pays, ses besoins et ses possibilités, ses
plans, projets et progr,lmmes en cours d'exécution ou proposés. 946 En principe, le
programme de pays ne concerne que l'aide apportée par le PNUD au pays concerné.
Cependant, son établissemcnt doit tenir compte de l'ensemble de l'assistance reçue par le
pays bénéficiaire, t,Ult des apports du reste du Système des Nations Uni,~s que des aides
bilatérales et autres sources mu lrilatérales. 947
L'établissement du programme de pays nécessite que l'information de base soit
réunie, ce qui demande lJJl vaste travail de collecte de dOJlnées. Le profil cie pays doit faire
ressortir les principales i ,üormations sur la situation économique du pays, ses principaux
945 AHLBERG (H) et LOVBRAEK (A). Op cil. ,32.
946 DELPRAT (R). Op cil. , 31.
947 Ibid.
268
problèmes de développement, l'évaluation de l'assistance en cours, secteur par secteur,
de même que celle d'autre~ programmes.
Ce travail prélimi nuire débouche sur ce que l'on appelle 1~ document du
programme. 948 Celui-ci doit fournir tous les éléments propres à éclairer les prises de
décision qui permettront la mise en route des actions conjointes du pays concerné et de
l'ONU, en coordination ou complémentarité des autres aides. Contrairement au profil de
pays, le document du progmmme doit être exhaustif c'est-à-dire, d01Uler des informations
aussi complètes que dét;lillées possibles.
Pour garantir cetle rigueur, celui-ci doit être établi selon un schéma préétabli. Il doit
comprendre un résumJ' <ks objectifs et priorités de développement, formulés par le
gouvernement dans son pl'Ill national de développement.
Doivent ètre mis en exergue de façon précise, les handicaps ':onjoncturels et
stnlcturels majeurs auxflucJs le gouvernement est confronté, l'indication succincte de la
manière dont il entend atteindre les objectifs qu'il s'est fixés, l'estiJration totale des
apports avec la manière dont il compte mobiliser les ressource~ nationales et
internationales. En d'auu'cs termes, il doit exposer son plan d'investissem ent à moyen et
long terme. 949
Cette étude détaillée, menée par secteur ou sous-secteur, permet déjà à ce stade,
d'établir une liste préliminaire des activités pour lesquelles une aide du PNUD est
sollicitée, et doit abouti,' à une liste préliminaire de projets dont il restera à faire passer au
stade suivant qui est celui de la conception et de la formulation.
L'ampleur et la rapidité de ce travail de collecte de l'information et de son
organisation sont étroitement fonction de l'expérience acquise par le pays concerné en
matière de pla.nification générale du développement. Si celui-ci dispose déjà d'une
expérience solide en 111 atière de planification, l'ensemble du processl s sera rapide et
fiable. Sinon, il peut s'avérer fastidieux, voire périlleux. dans les pays où les capacités
administratives sont encore insuffisantes. Il est cependant à espérer que ces difficultés
s'estomperont progressivement avec l'expérience que les pays auront acquis lors des
exercices de programmation successifs.
Comme l'on peut s'en rendre compte, les Bureaux extérieurs contribuent de
manière active à l'établissement du programme de pays. C'est eux 'lui assistent les
services gouvernementaux chm'gés de la pla.nification, à la collecte l!t à l'analyse de
l'information nécessaire pour Je profil cie pays. Cette assistallce peut être matérielle c'est-
à-dire financière ou cOllsister en des prestations de services de Ja part du personllel du
Bureau extérieur.
C'est les Bureaux extérieurs qui veillent à la conformité clu programme de pays aux
~~~~~-~~~_...__ ..-
948 Ibid. ,32.
949 Ibid ,33.
269
priorités nationales tel les définies dans les plans nationaux de développement ou tout
document y tenant lieu, ct doit veiller à orienter les opérations du Système des Nations
Unies vers ces priorités. Dans les cas où il n'existe ni plan de développE~ment national ni
priorités de développement expressément définies, les Bureaux extéril~urs, à travers le
Coordonnateur Résident, peuvent jouer un rôle majeur lorsque les pays leur demande
l'assistance nécessaire pour déterminer ses priorités et objectifs de développement,
comme un préalable à l' éUlblissement du programme de pays.950
L'intervention du siège n'est donc pas beaucoup perceptible. C'est seulement
lorsq ue l'assistance demandée au Bureau extérieur le nécessite, que cehli-ci peut se faire
appuyé par des fonctiOllllnires du siège. En effet, il peut avoir besoin pour la préparation
du programme de missions spéciales d'évaluation, cie conseils des ag'~nts d'exécution
dans le cas où le pays souhaiterait concentrer l'apport du PNUD dans un ou quelques
secteurs déterminés.
Les Bureaux exü:rieurs jouent un rôle d'autant plus actif que le:) gouvemements
n'ignorent pas l'importance cie leur appréciation dans l'approbation :lU siège de leur
programme national. C'est pourquoi, la faculté hùssée aux pays qui pn.tiquent déjà une
planification effective et qui ont déjà mis sur pied une programmatioil concernant les
ressources du PNUD cie transmettre simplement leur programne national au
Coordonnateur Résiden;95 1 n'a été que théorique. Celui-ci a toujours jm1é un rôle majeur
il ce niveau. Mais, il en esl <lHé autrement cie son rôle en ce qui concerne la seconde étape.
§2 CONCEPTIOtLEXAMEN ET APPROBATION DES PROJETS.
En ce qui concerne 'approbation des projets et programmes, elle revient en principe
1
au Conseil d'adrnilüstr:IIÎoll du PNUD qui peut le déléguer à l'AdministrNeur.
" Le Conseil d'administration a seul le pouvoir d'approuver les projets
présentés au programme pour examen par les pays. Tout en conservant ce
pouvoir, il déléglle pour trois ans <lU Directeur, le pouvoir d'approuver les
projets com pris dans les programmes de P<lYs ... ".952
Cette délégation CJui peut être faite à l'Aclministr<lteur est cependanl assortie de deux
restrictions: d'une part, le gouvernement ou le Conseil cI'administration peut lui demander
cie "présenter au Consc'il. pour examen, toute approbation cles projet,> p<lrticuliers de
quelque ampleur qu'ils :;oient"; cI'autre part, l'Aclministrateur doit "soumettre au Conseil,
tout projet qui, en raison de ses inciclences clu point cie vue cie la politique générale ou de
l'importance cie ses répercutions sur l'ensemble du progr<lmme c1'un pays, mérite d'être
950 Ibid., 32.
951 Ibid.
952 A/RES/2688 (XXV) ~20.
270
examiné et approuvé p<If le Conseil". 953
A son tour,
l'Administrateur peut lui-même
déléguer son pouvoir aux
Coordonnateurs Résidents daJJS toute la mesure possible, sous peine d 'j nformer, aussitôt
que possible, le Consei l, des projets approuvés en vertu de ceu e délégation de
pouvoirs. 954
Les pouvoirs q\\W l'Administrateur peut déléguer aux Coordonnateurs Résidents
sont classées en deux catégories par le Nli/11uel des Projets et Progmmmes. Ce sont d'une
part, les limites financj'\\n:'; Cl d'autre part, les limites non fimUlcières.
En ce qui concerne 1es limites financières des pouvoirs du Coordonnateur Résident,
celui-ci peut approuver 1c:, projets dont le montant total ne dépasse pas /00 000 dollars, y
compris la parLicipatioil ;IUX coûts. Celle limite financière qui peut ap'mraître d'emblée
satisfaisante en ce que iamajorité des projets sont de taille modeste, d'un montant moyen
9 cr
de 330 000 doUars ~)", trouve sa portée considérablement limitée Cil raison d'autres
conditions cumulatives li ue constituent les limites non financières des pouvoirs des
Coordonnateurs Résident:'>.
Les limites non financières au pouvoir des Coordonnateurs Résidents sont celles
qui les empêchent d'approuver des projets qui se situent dans la limite financière déjà
définie. Selon le NItUlIIcl des Prognlmmes et ProJets, le CoordoJlnateur Résident n'a pas
le pouvoir d'approuver des projeL'>, y compris des projets d'assistance préparatoire quel
qu'en soit le mont,ult, relevant des catégories ci-après, S,UT'> l'autorisation préalable du
siège.
" a) Les projets dont il est probable que la réalisation cks objectifs
prendra plus de cinq ans;
b) Les projets devant déboucher ultérieurement sur une assistance à
grande échelle du P:NUD;
c) Les projets gui sont financés par des ressources autres que les CIP,
sauf dans les ca:; où u ne utilisation du FMS/PMA ou des RSP a déjà été
autorisée;
d) Les projets devaJlt être fimUlcés avec la participation d'un Liers;
e) Les projets qui exigent une exécution par les gouvernem'~nts ou une
exécution directe ou qui soulèvent des difficultés concernant le choix de
l'agent d'exécution;
f) Les projets d'appui logistique aux prograJnmes;
g) Les projets pour lesquels le coût estimatif de J'équjpem~nt financé
par le PNUD est égal ou supérieur à 200 000 dollars ou représeHte 50% ou
plus, des appOlts Cina.ncés par le PNUD, Y compris la participation aux coûts;
h) Les projets qui suscitent cles problèmes d'interprétation de la
politique du
PNUI) et;
i) Les projets
qui
doivent
être
approuvés
par le
Conseil
cI'admin.istration ".956
953 Ibid.
954 Ibid.
955 JIU/REP/85/9.
956 MPP. Section 30104.
271
Cette dernière catégorie de projets comprend:
" a) Les projets que le Conseil d'administration ou le gouvernement qui
a demandé l' assi stance ou l'administrateur veulent voir examiner par le
Conseil;
b) Les projets sans rapport avec les objectifs de développE:ment visés
par le programmc cie pays;
c) Les projets qui ont d'importantes incidences de caract'~re général
pour le PNUD dans son ensemble et;
d) Les proj el'; mondiaux. Toutefois, l'Administrateur esl autorisé à
encourir des dépcnses jusqu'à concuo-ence de 125.000 doLLru's pour tes
activités préparatoires à entreprendre afin d'évaluer la possibilité de formuler
un projet de recherche viable". 957
Cette liste, comme l'on peut s'en rendre compte, de par sa longueur semble très
impressionnante. Mai s ce qui est plus préoccupant est l'incertitud e du contenu de
certaines disposilions, qui peut entraîner une interprétation librE des principaux
protagonistes, notaml11ent le siège. Il est plus loisible au siège de s'approprier
l'approbation d'un proj.,t en invoquant une de ces clauses limitatives.
Cependant, il semble que si le risque existe, les inconvénients d'une telle réprutition
des compétences ne SOllt pas toujours venus du Conseil. Bien au contraire, il semble bien
que ce sont les Coordonllateurs Résidents eux-mêmes qui ont intelll1'été de manière
prudente ces clauses limitatives de compétence. La faculté qu'ils ont de s'en référer au
siège a été appliquée cie manière systématique. Les Coorclonnatems Résidents ont préféré
clans la pratique, soumettre tous les projets au siège pour question cie sécurité.
Cette centralisatlon au siège a entrainé des conséquences fâcheuses au double
Jùveau des délais que de 1<1 nature appropriée des apports. En ce qui concerne d'abord les
délais, il ressolt que lorsqu'un projet doit être approuvé alJ siègE, l'ensemble du
processus peut accuser IJIl retard de six mois à deux ans. Comme te souJigne le Directeur
au développement,
" La cause principale semble en être que le descriptif de projet proposé voyage
beaucoup dans le monde, faisant la navette entre les administrations
nationales, les bureaux extérieurs, les sièges et leur comité d'apprcbation avec
des escales d'une durée plus longue qu'une nuit à ces quatres ru1-êts, le temps
d'en élaborer le libdlé exact, de demander l' amélioration d'unl~ phrase ou
deux, de discuter d'une différence subtile mais essentielle avec le l'eprésentrult
pressé du gouvernement, puis le projet ainsi modifié est dûment approuvé aux
fins d'un réexamc Il et il reprend sa ronde à travers le monde". 95 8
Ce mécanisme a été également dénoncé par le rapport des pays ncrdiques. Celui-ci
note que l'aspect négatif de la gestion du programme de pays du PNU:C est la rigidité et
l'inflexibilité du processus, empruntant cles circuits inextricables enlre les différents
.
01""9
protagonistes, occasiolln ~Int ainsi cl' énormes gaspJ1J ages en tem ps. 7.)
957 Ibid.
958 A/44/324 Adcl. 2. § 168.
959 AHLBERG (I-I) et LOVBRAEK (A). Op cit. , 35.
272
Lorsqu'un programme doit être identifié, formulé et approuvé au siège, la
procédure est en effet complexe. Lorsque le gouvernement manifest'~ ses besoins au
Coordonnateur Résident, celui-ci le transmet au Comité Consultatif Technique qui dépend
du Bureau de la Politique ct de l'Evaluation des Programmes au siège. Cdui-ci choisit les
consultants appropriés et les envoie dans le pays, dans le cacln~ d'une mission
d'identification et ou de formulation du projet. Les conclusions des cons1Jltants, de même
que les observations du gouvernement, sont examinées dans le cadre d un Comité local
d'évaluation des projet.
L'ensemble des recommandations est groupé en une proposition concrète que l'on
appelle le Cadre de Formulation des Projets. 960 Celui-ci est transmis au siège, au
fonctionnaire de Zone 9G1 qui l'examine pour s'assurer de sa codormité avec le
programme de pays du PNUD. Si celui-ci l'approuve, il le tnulsmet au Comité d'Examen
des Projets qui l'examine, le révise éventuellement, pour le transmettre à son tour au
Comité d'Action qui l'adopte, après les derniers changements. 962
Ces retards et autres détours auraient été compréhensibles s'ils étaient un gage
sérieux de réussite, en contribuant au renforcement de l'efficacitl~ des projets et
programmes. Tel n'est cependant pas le cas. Il ressort des évaluations que ces différents
détours auxquels l'on soumet les projets lorsqu'ils doivent être approuv,~s au siège n'ont
pas pour objectif d'rundiol'er la viabilité ou la durabilité du projet, mai:; seulement pour
obéir à des règles de procédures, le tout se soldant par un travail viSrul( à "runéliorer la
tenue du projet", c'est-:\\-dire, une meilleure présentation de celui-ci, d'autant plus que
personne n'a le temps d'examiner sérieusement le projet alors qu'il voyage à travers le
monde.
Toutes choses qu' oIII déploré le Directeur général au développement et Je personnel
chargé des projets S1.lr le terrain. D'une pru't, pm'ce que les dimensions essentielles
pouvant assurer la dur:lhilité des projets comme j',ulalyse plus poussée des situations, la
formulation des OptiOllS ct c1'approche des programmes sont perdues de vue ou ne
bénéficient pas de l'attclltion suffisrulte qu'elles auraient mérité. D'autre jlutt, parce que la
réussite d'un projet dérlend moins de l'exactitude et la technicité des t(~rmes utilisés ou
autres considérations fOl'll1d1es, que de sa préparation réelle en fonction des conditions
socio-économiques 10c,l1es963
Et lorsqu'au siège. 011 semble appOlter une amélioration au contenu du projet, celui-
960 C'est" un instrument qui a pour but d'aider les responsables de la formulation des
projets à analyser syst(~Il1'lliql.lementles problèmes clefs et à s'entendre ')ur le contenu et
Ja slructure de base d'un pl'ojelavanr de réaliser le descriptif cie projet". MPP. Glossaire.
Rev.0-2.
961 Au sein des BureauK régionaux, ils s'occupent de 2 à 4 pays.
962 DP/1991/S0 3-4-2.
963 Ibid 169.
273
ci n'est pas l'oeuvre du Comité d'Examen des Projets qui est la structure compétente à cet
effet. Généralement, i': fonctioJlnaire du siège chargé de l'examen du projet ne fait que
reprendre à son compte les observations de son homologue des Bureallx extérieurs. 964
On peut alors s'interroger ~iUr l'utilité réelle d'une telle procédure qui ne fait que ralentir le
processus d'approbation :110rs que seules, la rapidité et l'efficacité s'imposent dans ce
domaine. C'est pourquoi, les Bureaux extérieurs réclament de plus en plus les pouvoirs
pour approuver au nive:1u local l'ensemble des projets de coopération technique, le comité
local d'examen des projets réunissant tant le personnel du PNUD que celui des agents
d'exécution. 965
Même lorsque le projet entre dans le domaine de' compétence financier et non
financier des Coordonnateurs Résidents et est donc approuvé sur place, ce formalisme
excessif ne disparaît pas pour autant. Ceux-ci continuent de se plaindre des procédures
stériles en matière d'aprrobation tel que la liste des points à vl'rificr 011 l'existence d'un
cadre de formulation prévu, même pour les projets très simples966 , I;ar il faut avoir à
l'esprit qu'un petit projet nécessite autant de travail qU'Ull autre, d'une plus grande
ampleur.
En fin de compte. il s'agit d'une fausse conception que de cr,)ire que c'est au
moyen de ce contrôle excessif à ce stade, que l'on peut compenser l'impossibilité de
suivre la phase de l'exécution où interviennent d'autres protagonistes. 96 7
§3 L'EXECUTION ET L'EVALUATION
Si l'interférence du siège semble d'une opportunité douteuse en rrtatière d'examen
et d'approbation des projets, elle peut même s'avérer dommage:lble en matière
d'exécution et d'évaluation des projets.
D'abord, en ce qui concerne la fourniture des apports des projets financés par le
Système des Nations Unies, le recrutement des spécialistes, l'octroi de bourses
universitaires et l'acJ13t de matériel pour un montant supérieur à 200 000 dollars, sont
centralisés au siège de l'orgaJ1Îsation concernée. Il ressort que lorsqu'il (~n est ainsi etque
964 DP/1990/9 §149.
965 Ibid. §50.
966 DP/1990/9 §148.
967 Le rapport Kiell!J,l\\111l constate que" Le Programme des N~ltio Ils Unies pour le
développement, s'iJ ,1 k pouvoir d'<lpprouver l'allocation des foncls et les projets
conformément aux cli:'cisiolls prises au sujet des cycles de programmation, ne peut
souvent pas suivre erric:lCCmenl l'exécution intégrale du processus. :;elon le système
actuel. la seule f3çon POll;- le PNUD de jouer un rôle de direction comisle à exercer un
contrôle central sur l'ni '[!l',)b<ltion des projets". DPIl991150 (P6)
274
ces opérations doivent I~trc entreprises par le siège, celui n'a pas toujours été en mesure
de s'acquitter convenablement de ce rôle. C'est ainsi que les placements de boursiers sont
effectués au hasru-d des circonstrulces drulS des instituts de formation, S,U1S considération
des besoins. De même. on a assisté à une prolifération de matériel inapproprié, le siège
n'étant pas souvent au courant des politiques nationales de normalisation du matériel de
base, ce qui peut entrainer des problèmes de formation et de maintenance. Ces choix
hasardeux
sont dûs au fait que le siège ne dispose pas toujours d(~s compétences
nécessaires pour le choix de matériel sophistiqué, n'ét,ult pas constamment au courant des
informations internationales et les contacts nécessaires. 968
Au delà cie ces problèmes de compétences techniques, se pose k problème de la
faisabilité du choix à partir du siège, d'un matériel approprié, c'est-à-dire, la capacité
pour les organismes y compris le PNUD, cI'accorder une attention indivi:lualisée, à partir
du siège, aux besoins de chaque pays et de chaque projet drulS chaque pays.969 A cet
égard, il convient de se demander comment une telle procédure de centralisation au siège
peut favoriser la politique de promotion des ressources locales. Unl~ telle politique
nécessite l' identificati on précise des sources d' ap provisiolUlem l'nt disponibles dans les
pays en développement. Si le siège peut disposer de ces informations, ce ne serait qu'au
moyen des rapports expédiés des Bureaux extérieurs. On peut donc se demander
pourquoi la latitude ne :;crait pas laissée à ce personJlellocal de détenniner le matérielle
mieux approprié et les moyens de le trouver sur le plan local.
Dans la mise en oeuvre quotidieJUle de toutes ces activités, les Blireaux extérieurs
doivent assurer le Sl..IÎ vi et la surveillance des projets, l'orgrulisatic·n des examens
tripartites ainsi que L'év:i1u:ltion.
En matière d'acti vill'S opératiOJUlelles, "le suivi est la ronction qui consiste à
superviser de façon COl1liIlUC. J'exécution d'un projet aJin cie veiller ù cc que ses diverses
étapes -fournitures de:: ;lr1ports, échelonnement des travaux, obtent) on des produits
escomptés et mitres mc;;urcs nécessaires- sc déroulent confol1nément au plan". 970
Pour le suivi,
le CoordoJUwteur Résident dispose d'lIn
certain nombre
d' instrum ents:
-l'examen des indicateurs d'av,ulcement établis ou des états filHulclers;
- une comparaison entre les apports prévus par le budget et les dép'~nses effectives;
- un examen des rapports techniques;
- une com paraisoll l'l1tre les activités menées ù bien et les produits obtenus d'une
pru"t et d'autre part, ceux prévus clam le plan cie trav,ü1. 971
. _ - - - - _ . _ - - - ._.. __ .
968A/44/324. Add.2 ~175.
969 Ibid.
970 NIPP Section 30CJ02. 1-2.
971 Ibid.
275
De même, en III il(iLTe d'examen tripartite, c'est Je Coordonnateur Résident qui a
l'initiative, en consult;!I.Î on a vcc Jes autres parties. Il doit planifier les e):amens tri partites,
veiller à réunir la documentation nécessaire pour la bonJle marche de la réunion et enfin, à
ce que ceux-ci preHllf'nt une décision explicite sur l'éventualité d'une évaluation en
profondeur. 972
Si cette décisioll est prise, il revient toujours au Coordonnateur Résident de
planifier celle-ci. Il doit déterminer l'ordre du jour, en incliquantla date proposée pour la
mission, un aperçu de:; ciisciplines daJls Jesquelles les membres de la mission devraient
être spécialisées et suggérer éventuellement, le nom de personnes qui peuvent en faire
partie. 973
L'exécution de ces tâches se traduit pour les Bureaux extérieurs, par une lourde
charge de travail puisque chacune cie ces activités se solde par la produ::tion de multiples
rapports dont Je nombre, Ja présentation et les délais sont contraignants. En effet, ceux-ci
doivent répondre à une clemullde pressa.1lte et considérable du siège en lllaLière de rapports
et autres informations, portant sur tous les aspects du programme national. Ces
informations sont de cieux Jwtures différentes. C'est ainsi qu'il faut distlnguer d'une part,
les rapports réguliers relatifs à la mise en oeuvre du programme el d'autre part, les
informations lId 1JOc, rCCjl1ises par le siège concernant telle ou teUe information de manière
sporadique.
Pour les rappolts réguliers, ils sont requis à tous les niveaux cie l'exécution des
projets. En matière de suivi et d'examen, le M,mue1 des projets et proglilmmes du PNUD
dispose que la responsabiJ.ité des rapports périodiques qui doivent être présentés,
incombe essentiellement aux Bureaux extét-ieurs et que "tout projet opérationnel doit faire
l'objet d'au moins une visite de suivi officielle du COOrdOJllwteur R'~sident ou de son
représentant. 974 A l'occasion de ces visites, l'auteur doit établir une "note" indiquant
l'objet de la visite, les observations relatives aux progrès réalisés vers l'obtention des
produits, les conclusions dégagées, les mesures jugées nécessaires, les personnes qui
doivent les prendre, la date de leur application. 975
En matière de Rapport d'Appréciation de l'Exécution des Projet> (RAEP), qui est
exigé pour tout projet ;'ppuyé par le PNUD et dont le but est de consigJ}~r les résultats des
activités de suivi et d'analyse du projet, le CoordonJlateur Résident à des obligations
précises. Dès réception clu RAEP de la pm·t de l'équipe de direction du projet, il doit dans
la semaine su ivante, c,,,voyer copie au gouvernement et au sil~ge du PNUD. Il doit y
joindre ses propres C'llll mentaires et demander aussi aux deux de:;tinataires de les
972 A'1PP. Section.30(.0'1. 40.
973 MPP. Section 30(,C)g 5-5.
974 MPP. Section 30<07.
1-2.
975 MPP. Section 30()1)2. J-3 et 4.
276
commenter. Copie cie ~cs propres observations et de la demande de commentaires au
siège et au gOlJVCrnem'.111 doivent être adressée à l'équipe de direction du projet et à
l'agent d'exécution. 976 Ses observations doivent obéir à une structure dderminée. Elles
doivent donner:
- une analyse et une "ppréciation de l'état d'avancement du projet,
- un commentaire des questions liées à la conception du projet, sa réalisation et son
rythme d'exécution;
- une appréciation des chances que le projet atteigne ses objectify dans les délais
prévus et dans les limites des ressources disponibles;
- une mention de tout changement survenu en ce qui concerne J'environnement
politique et économiqllc dans lequel le projet se déroule et suggérer les ajustements
nécessaires. 977
Lors de J'examen tripartite pour qui le RAEP a été éwbli, le Coordonnateur
Résident est soumis à des exigences en matière cie procédures et de rapports. L'examen
tripartite
"est une réunion des pa!'ties qui prennent directement part à J'exécution du
projet. Il s'agit d'lm mécanisme formel planifié et périodique qui permet de
prendre des décisions conjointes concernant la conception et l'exécution d'un
projet et de déterminer comment ces décisions doivent être appliq uées et qui
doit être responsable de leur mise en oeuvre. Lors de l'ex:unen, les
participants étudicnt le statut et l'état d'avancement clu projet et analysent les
problèmes éve nluel s rencontrés avant d'adopter les déci:iions qui
s'imposent".978
L'examen tripartite se tient normalement une fois pur an pour tout p::ojet bénéficiant
de l'appui du PNUD. Si l'apport du PNUD est supérieur à 400 000 dollars, y compris la
participation aux coüts, une réunion formelle d'examen est obligatoire all moins une fois
pur an. On entend par processus formel d' examen tripartite, la planification,
l'établissement d'un orc1!'e du jour, la fixation de la date de la réunion, la convocation à
celle-ci, la réunion elle-même et l'établissement d'un rapport.
Lorsque la contribution totale du PNUD est inférieure à cette somme, l'examen
tripartite formel n'est pas obligatoire. Il n'est entrepris que si les circomtances l'exigent
ou si l'une des parties Je demande. Sinon, il est officieux et bref. Le Coordonnateur
Résident doit cependant informer le siège de la discussion qui a eu lieu. Cette lettre doit
en même temps indique!' les raisons pour lesquelles un examen formel Il'a pas été jugé
nécessaire. 979
En cas d'examen tripartite formel, la réunion se solde par un rapport du
Coordonnateur Résident ('Il six exemplaires, selon la norme standard et distribués aux
976 MPP. section 306m. '1-7.
977 MPP. Section 3060',. 'f-8.
978 lVIPP. Section 3060·1. 1-J.
979 MPP. Scction3060/1 :', -O.
277
parties, dont le siège. Il doit accompagner celui qui est destiné au siège de ses propres
commentaires.
En cas d'examen tripartite final, le Coordonnateur Résident doit distribuer le
rapport au plus tard six mois après la réunion d'examen tripartite final dont cinq
exemplaires au siège du PNUD, avec ses propres commentaires et ceux de l'agent
d'exécution. 980
Lorsque l'examen tripartite aboutit à la décision d'une évaluation '~n profondeur, le
Coordonnateur Résident doit le notifier au siège, avec un projet de ma.ndat. C'est à
l'Administrateur de dl'terminer le responsable de la mission d'évaluatioil en consultation
avec les autres parties. 98 J Elle est sélective puisque c'est l'examen tripartite qui doit en
décider. Mais da.ns quelq1.lcs cas, elle est obligatoire, à moins d'une justification expresse
de sa part. Il s'agit des ca:) où:
" a) Le projet est novateur, critique ou particulièrement cc,mplexe ou
présente d'autres :ISjJl.xts particuliers ou inhabituels;
b) le buelgel clu PNUD (y compris la participation aux couts) dépasse
un million de doll:ll';
c) la révision qu'il est envisagé d'appolter au projet suppose une
majoration de 700 000 dollars ou plus, de la contribution elu PNUD ou une
prolongation de deux aJlS ou plus du projet;
d) le projet suscite de sérieuses difficultéS opérationnelles". 982
Enfin, lorsqu'un projet s'achève, il est fait obligation au CoordoJlnateur Résident
de rendre compte au siège. L'appréciation finale est une appréciation per~:olU1elle de celui-
ci sur les activités réalisées dans le cadre du projet après le rapport final ou en même
temps que celui-ci. Elle est obligatoire pour tous les projets d'au moins un million de
dollar. Ce rapport qui c1()it être communiqué au siège doit comprendre deux rubriques.
La première consiste en l'appréciation des résultats. Il doit y indiguer si le projet a
atteint ses objectifs imm édi ats et apporté une contribution significati ve à la réalisati on de
l'objectif de développement envisagé. Il doit également indiquer si les objectifs étaient
réalistes et clairement formulés, les principaux facteurs qui ont empêché le projet
d'atteindre ses objectifs ~;' i1en était ainsi, les leçons à en tirer, la contribu tion appOltée par
le projet, la façon dont il s'est intégré au programme d'assistance du PNUD et celle dans
laquelle il a cOtTespond\\J aux besoins de coopération du pays.
La seconde partie Ù Irai t à l'appréciation des recommandati ons for 111 ulées à propos
du projet. il s'agit de 1:1 possibilité d'appliquer ces recomm,uHlations, les contraintes
sociales, économiques ou fïn,lIlcières qui peuvent entraver cette mise en oeuvre, la nature
des mesures éventuelles ù prendre par l'une ou l'autre partie. 983
980 MPP. Section 30G05. 7-5.
981 MPP. 30608. 7-4.
982 MPP. Section 30GO,3. 4-2.
983 MPP. Section 30606. 2-2.
278
A ces rapports r'~guJiers, il convient d'ajouter tous les rapports nd hoc. Ce sont
des informations sollicitées spontanément par le siège concernant tcl ou tel aspect du
programme de pays.
La lourdeur de 1:1 charge des informations sur les Bureaux extérieurs est en plus
accentuée par deux f:l'leurs: les détails de l'information demandée qui peuvent être
extrêmement variés; el le:; diHércntes situations de chevauchements qUL se rencontrent,
différents serviœs du :-;il'Tc requérant la mëme information ù un Bureal extérieur, sans
que les uns ne soient au courant de l'initiative des autres. 984
Ce dernier aspecl. ni érite une attention particulière puisq u' jl pose un problème
fondamental qui est l'org;lllisation même des structures du siège. Il réVÈle une absence,
ou du moins une insul"(ï~;"lce de coordination des différents programmes de pays au
siège. Ce sentiment de deslructuration semble corroboré par le fait que Je siège soit ignore
soit est incapable de retrouver certains nlpports ou études dispoJùbles (c'est le cas pour la
plupart des information:; dcm~ulClées) au siège et souvent même élaborés par celui-ci. 985
C'est pourquoi le rapport des pays nordiques estime que plus logiqueml~nt, il revient au
siège de retrouver ses propres documents et de les communiquer aux Bllreaux extérieurs
pour adaptation et con'ection, ce mouvement en retour ayant fait défaut. 9,36
Le corollaire nécessaire d'une telle situation est Ja médiocrité eles informations
communiquées au siège. ~;ollcieux de répondre à toutes les demandes d'information qui
dépassent largement leur capacité au regard des contraintes cie temps ct d'effectifs, les
Bureaux extérieurs sont réduits à établir des rapports qui ne peuvent être que très
superficiels987 et par conséquent, de peu d'utilité pour le requérant. Ils reconnaissent
qu'ils arrivent à peine :1. assurer à la fois leurs tâches administratives, leur gestion du
programme de pays et les demandes de tout genre en rappolts et autres informations. 988
La surcharge de trava il imposée aux Bureaux extérieurs entraîne des conséq uences
néfastes sur l'efficacité de la mise en oeuvre du programme de pays. Ceux-ci estiment
que l'établissement de tous ces flots d'informations, destinés à alimenter le siège leur
prend trop de temps et Jes empêche de se consacrer sérieusement à leurs fonctions
essentielles de gestion du programme de pays.989 En effet, un travail d':Ulalyse continue
de la situation économique et des tendances sectorielles sont le gage d'un programme de
pays réussi. Selon les quelques statistiques disponibles et datant de 1%4, 30 à 40% du
temps des Bureaux extérieurs est consacré à des activités n'ayant aucun rapport avec la
mise en oeuvre du programme de pays ou des programmes
mull:inationaux
du
984 AHLBERG (H) et 1.OVURAEK (A). Op cit. , 39.
985 Ibid.
986 Ibid. , 8 et 39.
987 AHLBREG (f-I) et L.OVBRAEK (A). Op cir. ,39.
988AHLBERG (II) et LOVI3RAEK (A). Op ciro 38.
989 DP/1990/9 §147.
i\\TII.IJERG (lI) et LOVI3RAEK (A). Op cil: .38
279
PNUD.990 Il convient cependrult d'inclure drulS ce pourcentage, l'appui fourni aux
autres organlsmes des Nations Unies au plrul local, de même que la ge:;tion de certalns
fonds confiés au PNUD.
Au delà de cette dimension tragique, il convient de s'inten'oger sur futilité même de
toute cette prulOplie d'informations exigée par les fonctionnaires du siège. En effet, les
effets négatifs auraient pu être atténués, si toutes ces informations requises se révélaient
utiles à quelques égards. II semble justement que non ct ce, à un double roint de vue.
D'abord, en ce qui concerne les Bureaux extérieurs, il ressolt que ceux-ci estiment
que les commentaires formulés par les fonctiollJlaires du siège suite aux rapports et
estimés substantiels par leurs auteurs, sont en réalité mineurs,
parce qu'ils sont
examinés supetii ciellelll ent par ceux-ci et par conséquent, leur som de .peu d'utilité. 991
Pour le siège lui-même, on ne sait pas bien l'usage qu'il fait de routes ·:es informations
qu'il sollicite des Bureaux extérieurs. Toujours est-il que contrairement à ce que l'on
n'aurait pu penser, ces inJormations ne ressortent pas dûment dans ln documen tation
soumise au Conseil d'administration. DrulS l'enquête menée par les paT: Nordiques dans
le cadre de leur rapport, il ressolt que quruld elles y sont mentionnées c"~st seulement en
quelques lignes sans ~nlC\\l1l rapport avec l'impoltance qu'elles som censél~s revêtir. 992
Toutes choses qui ont provoqué des ressentiments au niveau des Bureaux
extérieurs qui considèr"nt qlle le siège Jùtppréhende pas leurs relations dans le sens du
partenariat. En effet, cl:lIx-ci appréhendent plus le siège comllle un organe de contrôle
qu'un orgrule de souli'~ll à leurs activités. 993 Un tel ressentiment peut avoir des
conséquences dommage;lbles pour la mise en oeuvre au niveau local des activités
opérationnelles de dévelnilpelllent .
C'est ainsi gue e!t'>s 19,<n, le CCI a formulé une importante recommandation au
PNUD drulS ce ~;ens. Celui-ci notait qu'
" Il serait donc :,olliJaitable afin de permettre au personnel des bureaux
extérieurs de se concentrer dûment sur la qualité des programmes ct leurs
résultats,
de n\\lioll<1liser et même
d'éliminer
certaines
fonctions
adminlstratives de'; nureaux extérieurs, en particulier la nécessité des rapports
périodiques ... Il faudrait exruniner de près la notion même d'établissement de
rapport, afin de eJ(:terllliner cc qui est nécessaire et comment servir au mieux
les besoins essentiel:; du PNUD ,,994.
Depuis déjà deu}: ailS, en application de la résolution 44/211 de l'Assemblée
générale et de la décision g9120 du Conseil d'administration, l'Administrateur a constitué
une équipe spéciale cl1;1rgl'e cie la décentralisation des activités du PNlJD995. Celle-ci
-------------~---
-- -- -----
990 Ibid. ,44. DP/1991/49 Vol.I §18.
991 Ibid, 43 et 49.
992 Ibid. 41.
993 AHLBERG (H) et L.OVI3RAEK (A). Op cie. , 37.
994 JIU/REP/83/4 §97.
995 DP/1991151
§13.
280
étudie actuellement de matùère active, les différentes possibilités de décentralisation au
sein
du Programme. Elle examine les fonctions administratives et les fonctions de
programmation afin de déterminer celle qui, actuellement exercées au :;iège, pOUtïaient
être éliminées, simplifi ées ou tnUlsférées à l'échelon local. 996 Sans que rien ne filtre
véritablement de ces trnclntions en cours, toute décentralisation el délégation de pouvoirs,
pour jouer un rôle uti le, doit emprunter certaines orientations que nous essaierons
d'esquisser da.ns les grandes lignes.
_ _ _ _
-
0 _ -
_
0 _
996 Ibid.
281
SEeTION III LARI-';PARTITION EVENTUELLE DES COMPETENCES
Pour que le phénomène de décentralisation actuel en cours au PNUD puisse
produire pleinement ses effets, notamment dans le sens de l'amélioraticln de l'efficacité
des activités opérationndlcs, une certaine répartition des compétences s'impose, ou du
moins souhaitable, entre le siège (§ 1) et les Bureaux extérieurs (§2).
§ 1 LA CQIvIPTENCE EVENTUELLE DU SIEGE
Outre ces fonctiolls importantes que sont la mobilisation des fonds au niveau
international et la coordi Il <Ilion entre sièges cles activités opérationnelles du Système des
Nations Unies gue nous aborderons ultérieurement, l'intervention du siège au niveau des
Bureaux extérieurs doit sc limiter à deux domaines: animer la rdlexion sur le
développement ,) l'intentioll rie ces Bureaux extérieurs (1) ct intervenir pour évaluer les
projets clans une perspeuive globale (2).
1) L'appui ,1lIX Bureaux extérieurs en matière cie po1iti~
économiq ur générale
Au lieu que le siège continue à jouer le rôle d'un centre de sUl"veijl:tnce des projets,
celui-ci doit désormais s'occuper à renforcer son aptitude à prodiguee son appui aux
services extérieurs en !TI ;lti ère cie pOlitiq ue économique générale. En effet, comme nous
l'examinerons plus tard, le besoin se fait de plus en plus scntir (bUlS les pays en
développemem de disposer du PNUD, de conseils en matière cie politique générale de
développement, notamment l'Il matière économique.
Pour que les Bureaux extérieurs puissent assurer ce rôle, ceux-ci ,joivent disposer
d'un appui du siège. Celui-ci c10it lui-même être au courant des conccpti'JJ1S nouvelles en
matière de développemcllt ct veiller à teJlir constamment informé, les Bureaux extérieurs.
Ces derniers pourront nJors à leur tour, prodiguer des conseils efficaces aux
gouvernements qui en fcr'licntla clemancle. Le rôle du siège est d'aider le:; gouvernements
à adapter inteUigemmcnl ces nouvelles conceptions, <1 leurs propres exigences du
développement. Ils cloiveJlt 'licier les Etats à opérer cles choix réfléchis et à s'adapter
constamment.
Aussi utile que SOil cetle assistance, le PNUD ne doit pas se\\Jlem~nt se contenter
282
d'aider les Etats à cllOi~;ir ct éventuellement, à adapter les nouvelles conceptions, mais
aussi et surtout à apporter .'la propre contribution à l'évolution de la notion de
c1éveloppement. 997
L'implication actuelle du siège dans la mise en oeuvre des ~Ictivité> opérationnelles
risque d'éloigner progrcssivemeJ1t celui-ci de sa fonction originelle qui est d'animer la
réflexion sur le développement, d'aider les gouvernements dans la prise de décision. 11 lui
incombe moins d'assurer ou de réaliser les tâches de développement que de conseiller à
leur élaboration.
Son efficacité sera fonction de sa capacité à définir et à proposl~r des enjeux de
développement, à aider ù trouver les moyens de les atteindre et é'/entuellement à
contribuer à leur mise cn oeuv1'e.
Pour s'acquitter efficacement de ce rôle, un vaste effort est néces~:aire à un double
niveau: d'une part, la recherche de moyens d'instaurer un dialogue continu à double sens,
entre les deux niveaux ct lion plus dans un sens unilatéral. Il faudra trollver des moyens
qui permettent soit des rélllùons périodiques soit des contacts de quelque manière que ce
soit. C'est par cc moyen que l'on établira un climat de partenariat véritable entre les deux
niveaux fortement complémentaires de la structure du Programme, D'autre part, une
formation périodique e:it nécessaire à l'attention du personnel international en oeuvre dans
les Bureaux extérieurs. Celle-ci viendra en appui à l'information constitue dont ceux-ci
bénéficieraient déjà.
2) L'inspection et l'évaluation
Si le siège du PNUD ne doit pas .'le préoccuper principalement de la mise en oeuvre
des projets, cela ne signifie pas qu'il ne doit pas s'intéresser à cet aspect opérationnel du
développement. Bien au contr,ùre, lorsqu'il aura adopter le programme &:lobal de pays, il
doit s'intéresser à l' effi eacité et aux résultats des proj ets entrepris, po llr lui permettre
d'avoir un repère dans 1;1 poursuite des activités du programme et être c<lpable d'appuyer
les Bureaux extérieurs lor:;que ceux-ci le demandent. On ne peut longtl~mps mener une
activité sans cotlstamm C Ilt :,' i nten'og el' sur J'efficacité de l'entreprise. C'est d ans ce cadre
que l'inspection et 1'év;Jiu;ltion retrouvent toute leur importance. Comme le souligne le
Groupe d'experts, l'inspection et l'évaluation doivent être une fonction régulière du
siège. 998
Lorsque l'on parle
d'inspection et d'évaluation comme fonction régulière et
fondamentale du siège, j! Cf ·nvient cie préciser que celles-ci cloivent être fondamentalement
différentes de celles qui (JIll COurs <lctuellcmel1l: des formu\\,Lires ù côchel, Ulle évaluation
997 DP /1990/9 §32û.
998 DP1l990/9 §322-3)J.
283
superficielle parce que routinière, dispersée, sans rétroaction et complaisante.
La fonction d'inspection et d'évaluation, pour qu'elle puisse dOJUler pleinement
satisfaction doit être menée méthodiquement par le siège. Celui-ci doit sélectionner
rigoureusement, selon de~ critères préalablement définis, les projets qui méritent une
évaluation en profonckuï. Celle-ci portera de préférence sur des secteurs ou sous-secteurs
qui représentent une cerI ai ne importance pour le pays. Il ne s'agit pas de 'louloir inspecter
ou évaluer le plus grand nombre de projets mais de déterminer J'appürt du PNUD au
développement d'un st'cteur donné. Elle nécessite donc le choix d'l]J1 ensemble de
projets.
Pour mener à bicn ceLLe mission importante, le siège doit songer à se donller les
moyens d'une telle poli!iq'ue. D'abord, au niveau institutionnel, il cloit commencer par
revaloriser la fonction, cn lui accordant une place plus importante en son sein. En effet, il
ressort que contrairemr.'nL à certaines institutions, les services (\\'('vallation du PNUD
occupent une pl ace moi 115 éminente et se trouvent d,U1S une situation cie s'Jbordination par
rapport à l'Administraie1.I1,.999 Alors que la fonction d'inspection et d'évaluation de
nombreux autres organismes sont des entités autonomes ou clirectem'~nt rattachés au
Directeur, celle du PNUD est intégrée au Bureau de la Politique ct cie l'Evaluation du
Programme qui. s'il es! r:II.Laché au Bureau de l' Admini~trateur, ~-;e tr<>uve au second
niveau de la hiérarchie. 1000 Nlême si le niveau cie la hiérarchie n'e~t pa:; cléterminallt, il
faut également tenir u>ll1pte clu fait que l'importance
et l'inrJl.lenc'~ d'une activité
dépendent souvent du niveau qu'occupent ses services dans Ja hiét<lrchi·~ administrative
de l'institution.
Au delà de l'aspect institutionnel, le Programme doit se donner les moyens humains
pour réaliser celte tâche. Une rois encore dans ce clomaine, le program me souffre d'un
telTible retard par rapport :lUX autres organismes. C'est ainsi que Je serv~ce d'évaluation
du PNUD ne compte que (juatre AdmiJùstrateurs, soit le même nombr'~ que l'ONUDI,
mais moins que l'UNICEF qui en compte sept et la FAO qui en compte neufs. 1001
Cette situation caractérisée par le mrulque d'efforts du PNUD eH la matière par
rapport aux autres organismes, est d'autant plus préoccup<ulte q1.le ceux-ci semblent
beaucoup attendre du Programme en matière d'évaluation. C'est ainsi '1ue son manuel
dispose d'une certaine prééminence puisqu'il sert de guide de référenCE pour les autres
organismes du Système des Nations UJùes. 1002
Face aux diffic1.1llés manifestes qu'engendre cette insuffisance (le personnel au
Programme, celui-ci recours souvent à cles moyens sporadiques. C'est ainsi qu'il utilise
999 JIU/REP/88/6 Prut Jr §71.
1000 V. L'orgru1Ïgraml1Je actuel du PNUD. DPIl991/SI AllJI. 1.
1001 JIU/REP/88/6 Part. Il §81.
1002 JIU/REP/88/6 Part. 1 §81.
. I._.""HÜ .•
284
cettains conseillers techniques du Bureau de la Politique et de l'Evaluation du Programme
pour seconder ces Administrateurs en charge de l'évaluation. De même. au niveau des
services extérieurs, il recourt aux services des Coordonnateurs Résidells ou de leurs
adjoints pour des exercices cl'évaluation. Malgré ces efforts isolés, celui-ci n'arrive pas à
s'acquitter convenablement (le celte tâche majeure qu'est l'évaluation des projets, en dépit
même du fait qu'il ait renoJlcé il l'obligation qu'il s'était lui-même fixé de procéder à des
évaluation à mi-parcours. 1(l03
Même si le service d'L'valuation était renforcé en moyens humains, ce fait ne suffira
pas à résoudre de manière satisfaisa.nte la fonction d'inspection et d'évaluation. Les
fonctionnaires en charge de cette activité doivent être plus fréquents sur le ten-ain, au lieu
de dépenser leur énergie à ausculter des rapports expédiés des Bureaux Extérieurs, dont
nul n'ignore les conditiollS d'établissement. C'est peut être là, le moyen de percevoir en
temps réel, les différents obstacles qui entravent le programme de pays et d'apporter
l'appui nécessaire aux services extérieurs.
§2 LE ROLE DES BUREAUX EXTERIEURS
Ils doivent se consacrer à la gestion du Cycle de la Coopération des Nations Unies
pour le Développement (1) ct mobiliser des ressources locales pour le développement des
pays (2).
1) Le suivi dll Cycle de la Coopération des Nations Unies pour
le DéveloPll~111em
Outre le rôle majc1.li' qu' i Is doivent jouer dans la fournitures d'appui s m ultisectoriels
et d'avis pluridisciplitHlires q1.le nous traiterons d,uls la partie relative à l'équipe des
Nations Unies au ni ve,1 1.1 local, les Bureaux extérieurs doivent voir leurs pouvoirs
s'accroître dans la mise Cil C'cuvre du programme de pays.
Dès que le prograll l 111e' (le pays sera approuvé par le siège, la mis'~ en oeuvre de
celui-ci doit incomber r,rincipalement aux Bureaux extérieurs, SallS interférences
qllotidiemles du siège, Cil dcm,ulde de rapports ou autres informations 1'd boc. En tout
état de cause, ceux-ci S'l'Il rdéront au siège lorsqu'ils J'estimeront l1écesmire. Le siège
poun-a par contre de son côU~. dans des situations bien précises ct de nHuli~re ponctuelle,
mettre en avant son droit (i(' regard sur un aspect précis de tri mise ell oeuvre du
programme.
Lors de la phase de conceplion et de formulation des projets, ceux-ci doivent Jouer
- - - - - _..__.._.- .. -
1003 JIU/REP/881G Part. Il ~84
285
un rôle prépondérant. lis doivent être préservés de la pression en dem:Ulde de rapports
pour se consacrer à celLe t:lche impültante parce que conditioJll1<l.nt fortl?ment les autres.
Ce ne serait que faire droit au COJJsensusqui dispose que cette phase dCoit se dérouler au
maximum au niveau du P;IYs.
En matière cl' eXl-CllllOn, les Bureaux locaux doi vent disposer des pouvoirs pour
choisir n'importe quel "gent c1'exécution qu'il soit ou non gouvernemental, réorienter le
projet, modifier les bl.:,dgcls de ceux-ci en cours d'exécution, si cela est nécessaire et en
informer le siège.
2) La mq[.ll.lisation des apports locaux
Contrairement à ce que l'on poun'ait penser, l'importance du PNl.D en matière de
mobilisation et d'affecl~lioJl des ressources ne se limite pas aux seuls CIP. L'un des
mérites essentiels des H\\lreaux extérieurs est leur aptitude à mobiliser des ressources
supplémentaires neutre:;, au niveau national en faveur des pays dessec/i S. Ce rôle sera
d'autant plus impoltanl c1:IIlS les alUlées à venir que la question des re:;sources de base
comme nous l'aborderons dans les chapitres ultérieurs, reste un problèml~ non résolu.
Lorsque HOUS parlons de ressources supplémentaires au niveau loca.l , c'est-à-dire
autres que celles de base, nous envisageons essentiellement les arrangements de
participation aux coûts. Au PNUD, on entend par pm·ticipation aux coûts
un
00
arrangement de cofinancement selon lequel les coûts du projet et les dépenses d'appui
connexes des agences sont couvelts en tout ou en panie par une contribution du
gouvernement ou des gouvernements bénéficiaires ou d'un donateur tier~: ".1004
La participation aux coûts, à l'instm' des autres modalités de cofinalcement, permet
notamment aux pays en développement à faible CIP, d'administrer un volume important
de ressources à travers des projets du PNUD. Il ressort des enquêtes JllI~nées auprès des
gouvernements que ceux-ci estiment qu'il y a intérêt à utiliser leur propre fond en concert
avec ceux du PNUD en raison de l'effet multiplicateur du méc,uüsmE . Il faciliterait
l'acquisition de biens à J'étranger, le recrutement de persoJlliel national, I)ffrirait un accès
plus facile pour l'achat de technique à des prix raisonnables et surtout, favoriserait la
participation du secteur privé qui atteint souvent 50% du total de la pmticipation aux
coûts. 1005
Pour assurer pleinement ce rôle, les Bureaux extérieurs devront v,)ir leurs moyens
croître tant en persoJUld que financièrement. En matière de personnd. depuis 1980,
l'Administrateur a été constamment invité à renforcer les services e:{térieurs par un
1004 MPP. Glossaire. Re\\'. 0-7.
1005 DPIl990/9 §76.
MXU
286
transfert de personnel du siège vers ces derniers. 1006 Mais rien n'a été fait dans ce cadre,
celui-ci invoquant des probJèmes de responsabilité et de considéraLons financières
particulièrement difficiles en 1982. 1007
Le Corps Commun d'Inspection a estimé pour sa patt, qu'en matière de
responsabilité, le meilleur moyen d'y pm'venir est bien de tran~férer q uelq ues
fonctionnaires du siège vers les Bureaux extérieurs dans lesquels se sont accrues les
tâches ces dernières anllées. 1008
La situation des Bureaux extérieurs en matière financière n'a pas été non plus
meilleure ces dernières années. Suite à la crise de 1982, les budgets de fonctioJUlement
des Bureaux extérieurs ont aussi subi le coup des restt'ictions qu'ont conllu les CIP.
On peut cependant se réjouir de la décision récente de l'Administrateur, de
transférer au titre de l'exercice 92-93, 15% du persoJUlel du siège 'lers les services
extérieurs et de soumettre le budget du siège à une croissance zéro. 1009 Cette dernière
mesure devrait permettre de dégager des ressources financières d'un montant de 13,7
millions de dollars, qui seront consacrées au financement de l'augmentation des coûts des
Bureaux extérieurs. 10 J0
Il est à espérer que de cette manière, on puisse parvenir à ce que l'Administrateur
souhaite de toutes cesinitÎ;ltives en cours.
" L'établissemenL d'une ligne claire de communication entre le 'liège et les
bureaux extérieurs devrait assurer une prise cie décision plus efficace, les
responsabilités éi ant mieux définies à chaque échelon de la hiémrchie. La
déJégation cie pOllvoirs au niveau des pays ct des unités fonctiolllldles où l'on
dispose de l'inforll1:ltion et de l'autorité voulues pour prendre le~; décisions,
devrait aicler à allléliorcr la qualité des programmes et l'impact au niveau des
pays ". 10 t 1
.
CONCLUSION
Les relations entl'c les deux niveaux ch] PNUD que sont le sièg'~ et les Bllreaux
extérieurs demeurent complexes et disparates, marquées c1'une prudence quelque peu
excessive de la part du ::iège. L'institution des Bllreaux extérieurs sembJ e relever plus de
la simple technique de ia déconcentration qui s'analyse en une simple délocalisation de
- - - - _ . - - - - - .
1006 DPI 1982/52.
1007 JIU/REP/83/4 §9G.
1008 Ibid.
1009 DP/1991149 Vol. l §98.
1010 DP/1991/49 VoU §lO.
1011 DP/1991/51 §85.
~",._"-.
287
serVices au niveau lOI:;tJ. pour exécuter les décisions de l'autorité supérieure.
L'Administrateur doit sC' cnnvainct'e à jamais qu'" une orgruùsation aus:;j vaste et aussi
diverse que le P.NUD dOill dépendent cie nombreux bureaux extérieurs ne ;:>e\\Jt être géré le
jour au jour. et toutes 1es unités admiJùstratives ne peuvent être contrôlées par le
siège".1 ü12 Il est cerl'.'s encore trop tôt pour se prononcer Sllr ['issu,~ des multiples
initiatives en cours ml PNUD, pour promouvoir une décentnlJ isnlion accrue de ses
structures et de ses acti vités. Il est cependrult fortement à espèrer qu'~ la dynamique
continue et que le proce:;sw; soit irréversible. d'autant plus que, si des initiatives sont en
cours en ce qui concef'l):.: lcs mutations du domaine de compétence du PNUD que sont
l'optique programme, ['exécution nationale ou la décentralisation, il n'y aucune
perspective en vue pOUl' cc qui est des mutations concernrult l'ensemble du système
opérationnel de ['ONU.
1012 DP/19911S0 0-2-1.'\\.
288
TITRE II LES REFORMES DE LA COMPETENCE DU SYSTEME DES
NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT.
S'il est indispensable que le PNUD opère des réformes dans ses politiques et
procédures, celles-ci ne seront pas à elles seules suffisantes pour promouvoir le
développement autonome. De tels efforts sont aussi nécessaires de la part de l'ONU et
l'ensemble des organismes chargés du développement. Les efforts dans ce cadre doivent
viser d'une part, à discipliner les divers éléments du système parce que l'action des
Dimensions nouvel1es traJlScende à plusieurs égards, le cadre du sert PNUD; d'autre
part, ils doivent viser " a:,surer au PNUD en l<Ult gu'organisme central de financement,
des ressources finall(i(~rcs appropriées, une politique de soutien à J'édification
d'économies nationales autonomes s'avérant incompatible avec une structure de
financement aléatoire. I)'où la définition c1'une nouvelle association entre le PNUD et les
agences (chapitre 1) et UI1E' politique adéquate de ressources (chapitreII) autant de tâches
qui ressortissent de la volonté du Système des Nations Unies pour le Dé'lc1oppement.
/
289
CHAPITRE 1 PQUJZ UNE NOUVELLE ASSOCIATION DANS LE
SYSTEJ\\1E TRIPARTITE D ES NATIONS UNIES
POl~R LE DEVELOPPEMENT
Lors des débats sur les Dimensions nouvel1es, de nombreuses délégations n'ont
pas manqué de dénoncer l'attitude de l'Administrateur qui malgré ses allégations. avait
minimisé et passé sous silence, l'importance du rôle des autres organismes des Nations
Unies en ne les associant P,lS pleinement à cette initiative majeure:
" Il ne faut pas oublier que le PNUD est un programme, un effort commun de
tous les organismes des Nations Unies. Une réorientation de ses activités
nécessitera souvent une certaine réorientation des institutions spécialisées. La
mise en oeuvre des nouvelles politiques appelle donc la collaboration la plus
étroite entre le PNUD et elles". 10 13
En effet, il n'y a aucune chance de mettre en oeuvre la politique des Dimensions
nouvelles sans s'être auparavant assuré d'une volonté réelle de la part des autres
institutions car l'action du PNUD dépend d'elles à double titre: pour les projets dont il
assure le financement et qui sont essentiellement exécutés par les org,uùsmes des Nations
Unies mais également en ce qui concerne son rôle central de coordination au niveau local,
pour une approche multisectorielle et intégrée indispensable à la création de capacités
autonomes.
C'est pourquoi nous examinerons successivement la nécessité d\\'ne transparence
dans le sens de la responsabilisation à un double degré: dans l'exécULion des projets
financés par le PNUD (Section f) et dans la coordination locale des activités de
développement de l'ensemble du Système des Nations Ulùes et ce, pOlJr une approche
globale des problèmes de développement (Section II).
1013 DP/SR.467, 33.
290
SECTION 1 DE LA RESPONSABILITE DES AGENTS D'EXECUTION DU
SYSTEME DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT
Nous définirons d'ab ord la notion de
responsabili té
d e~
organisations
internationales dans le système international (§ 1), puis dans le cadre du :;ystème tripartite
des activités opérationllelles cles Nations Unies (§2) où cette responsabilité semble être
impossible à mettre en Deu vre (§3) .
.~l LAj·rOTION DE RESPONSABILITE DES ORGANiSATIONS
INTERN.àI[ONALES DANS LE SYSTEME INJ'ERNATIONAL
Le
droit
international
de
la
responsabilité,
d'origine
coutumière
et
jurisprudentielle,1014 cn cours de codification actuellement par la Commission de Droit
Jnternational, a d'abord concerné les sujets primaires de droit internati')JHll que sont les
Etats. Il repose sur le pri llci [le fondamental selon lequel tout fait international illicite
oblige le sujet de droit q1Ji en est l'auteur à le répm'er, la notion de dommage ayant été
abandonné dans le projl'l de la CD!. Il faudra cependant ajouter qu'il ex ,ste quelques cas
de régimes conventiOJlnels qui organisent la responsabilité pour risque en l'absence de
toute illégalité. 1015
A côté de cette responsabilité des Etats, est née progressivement celle des
organisations internationales qui est encore en voie de formation.
D'une mmlière génénlle, la responsabilité internationale cles organisations
internationales est reconnue tant dans la pratique que par la doctrine. Le droit international
les appréhende à la fois con1me victimes ou comme auteurs. 10 16 Le fondement théorique
de cette responsabilité est leur personnalité juri c1iq ue interna ti on ale. Com me le note
l'Ambassadeur LEWIN, 1<1 responsabilité" est le corollaire de leur capacité d'être
titulaires de droits et de devoirs internationaux, ou ce qui revient au même, de leur
personnalité internationale". 1017
1014 BETTATI (1'.1). Le droit des organisations internationales. l'UF, Pnris, 1987, 109.
1015 BETTATI (M). Op cil., 109.
1016 ZACKLIN (R). LI responsabilité des organisations internationales. 111 Colloque du
MatIS, Ln respo11snbiJi((' dil11S Je s.y'Stème ifl lemil/io11 il}, SfDI, Paris, Péclone, 1991,91.
SETTATI (M). Op cJ( , 109.
COTTEREAU (G). Système juriclig ue ct notion de
responsabilité. In colloq lie du M,lIIS, op cit. , 18.
1017 LEWIN (A). Prillcipes communs aux org,lnisations internationales. Jr. Dr, Int.,
fasc.112-3, §59.
291
En tant que victimes, les organisations internationales ont droit à réparation du
préjudice subi. A ce titre, une organisation internationale peut mettre en cause la
responsabilité d'un sujet de droit international, un Etat ou une autre organisation
internationale dont le comportement passif ou actif lui aurait créé préjudice. Cette
responsabilité a été reconllue par la CU mais pour justifier le fondement, ,:elle-ci parlait de
personnalité objective 'lui en fait le titulaire d'un ensemble de droits et d'obligations qui
lui sont accordés ou iIII rosés par l'ordre juridique internationa l. 10 18 On peut donc se
demander si les orgalli,;atiollS qui ne disposent pas de celte persotlilalit,~ objective n'ont
pas la personnalité juridique internationale.
En tant qu'auteur:; de préjudice, les organisations internationales ont l'obligation de
réparer. En ce qui concerne l'ONU, plusieurs modalités se renCOJltrent. Dans ses
relations de droit privé. Cil. raison de l'immunité de juridiction dont elle jouit en vettu de
l'aiticle 105, mais aussi de la convention sur les privilèges et immunités jiplomatiques du
13 février 1946 pattant règlement des différends de droit privé dans lesc:uell'ONU serait
impliquée, il est convenu" de prévoir des modes de règlement appropriés pour les
différends en matière de contrat ou autres différends de droit privé dans lequel
l'Organisation serait partie ".1 019
Dans la pratique. tous les contrats conclus avec des personnes privées contiennent
une clause standai"d d'arbitrage pour le règlement des différends.
En ce qui concerne ses rapport avec les Etats hôtes, les organisations internationales
admettent en général leur responsabilité pour les activités éventuelles qu'elles
entreprennent sur les tE'ITitoires de ceux-ci. C'est ainsi que les accords de maintien de la
paix contiennent une clause relative à la saisine d'une commission de réclamation qui est
appelée à se prononcer sur des réclamations diverses qui viendraient à être pattées contre
l'ONU. 1020 Ce peut Être une plainte de l'Etat hôte contre un autre Etat membre de la
Force de maintien de la paix ou un fonctionnaire et vice ~'ersll. ou d'un national de ce
pays pour dommages causés par un Etat membre de la force ou un fonctionnaire dans le
cadre de ses fonctions officielJes.
C'est ainsi que suite à l'opération de maintien de la paix au Congo en 1961, l'ONU
a dédommagé les nombreuses victimes qui avaient déposé des plaintes à cet égard. 1021
Si les organisations acceptent en général leur responsabilité en cas de préjudice
causé à des tiers, ils ont aussi constamment essayé dans le cadre des accords, de limiter
cette responsabilité. En ce qui concerne palticulièrement l'ONU, trois cas permettent
d'illustrer ces propos.
1018 CU Recueil. 1949.184. Réparation des dommages subis au serlice des Nations
Unies.
1019 ZACKLIN (R). Op cie. , 94.
1020 Ibid.
1021 Ibid.
292
En matière d'accord de siège avec les Etats-Unis, l'ONU par la rés Jlution 411210, a
fixé des limites raisonnables pour l'indemnisation ou le versement de dCilllmages-intérêts
exigibles d'elle par des victimes, en raison d'actes de commission ou d'omission
survenus à l'intérieur du district administratif à l'occasion des règlementi exécutoires que
l'ONU serait amenée à édicter. 1022
De même, dans les accords signés avec les Etats où se tiennenL les réunions de
l'ONU ou de ses organes bors siège, sont insérées des clauses st,uldard:. visant à limiter
la responsabilité de l'Organisation. Conformément à la résolution 2609 (XXIV),
ces
clauses prévoient que h~s risques éventuels liés à ses activités doivent être couverts par le
gouvernement hôte et non l'ONU. 1023
Enfin, en matière d'activités opérationnelles de développemmt, des clauses
limitatives de responsabilité sont inscrites dans les Accords-types avec les Etats sur les
tetïitoires desquels ont .lieu les activités, pour protéger l'ONU, ses agents ou les experts
qu'elle utilise, contre tout risque lié à l'exécution de ces activités. ~:e fondant sur le
principe que l'assistance fournie sett les intérêts du gouvernement et dll peuple du pays
hâte, les Accords types du PNUD stipulent que
"... le gouvernement supportera tous les risques des opérations e:{écutées en
vettu du présent I\\ccorcl.
Il devra répondre ù toutes les réclamations que des tiers poun'aient présenter
contre le PNUD nu contre une orgaHisation chargée de l'exécution ou leur
personnel, ou COIJtn~ d'autres personnes fournissant des service:) pour leur
compte, et il les mettra hors de cause en cas de réclamations, et ll~s dégagera
de toute responsabilité résultant des opérations exécutées en vettu du présent
Accord. Les dispCJsi rions qui précèdent ne s'appliqueront pas si h:s Parties et
l'Organisation ch,'("g('e de l'exécution convieJ1Jlent que la dite réclamation ou la
dite responsabilik r'>iUlte d'une négligence grave ou d'une faute iJll:entionnelle
des intéressés ". 102A
En plus de ces cl:luses limitatives qui réduisent la portée cie la n:sponsabilité des
organisations internati 0/1 ales, on ne sait pas encore l'étendu e et la pOttée exacte de celle-
ci, c'est-à-dire la possilJilité de mettre en jeu la responsabilité des EI:ats membres de
l'organisation,
individuellement et collectivement,
en cas de défaillance de
l'organisation.1 025 En d'autres termes, il s'agit de savoir jusqu'à quel d'~gré l'organisme
peut être considéré comme un écran rendant impossible la mise en oemTe alternative ou
conCUtïente de la responsabilité des Etats mem bres. Les affaires du Comeil International
de l'Etain, en dépit des püipl,ties devant les tribunaux aJ1glais, n'ont pa) été d'un apport
utile. Si l'affaire a connu un dénouement par des voies diplomatiques, elle n'a pas permis
de trancher la question cie savoir si la responsabilité des Etats pouvnit être engagée,
- - - - - - _ .._ - - - ...
1022 Ibid.
1023 Ibid.
1024 Accord de base type. Article X, 2).
1025 COTIEREAU (G). Op cil. . 18.
293
altemativement ou com:ol1litammcnt, principalement ou subsidiairement, individuellement
ou collectivement. 102(.
Toutes ces inccrtitudes dénotent le caractère imparfait de la responsabilité des
organisations internatillll;l[es, c'est-à-dire qu'elle est moins élaborée qle celle des Etats,
elle-même en cours de codification. L'inceltitude du fondement de cette responsabilité des
organisations, la porti~ de la technique des clauses limitatives qui s'accommodent
difficilement de la noti 011 de respon sabilité, l'étendue de ceHe-ci, sont lUt,Ult de facteurs
qui en rendent le coJllenu diffus. Pourtant, ce caractère diffus de la ;'esponsabilité est
encore plus accentué l'litre les organismes des Nations Unies d,111S leur association
tripartite pour la mise (:n oeuvre des activités opérationnelles de dévelofpement financées
par le PNUD.
§2 LA NOTIOtLJ)E RESPONSABILITE DANS LE SYSTEME TRIP ARTITE
L'existence du PI"illCipc établi (2), nous exruninerons les différents aspects de cette
responsabilité (3). Il convient cependant de rappeler auparavant l'int'~rêt pOlté à cette
question au sein du PNU l) (l).
1) Les l~réoccupations officielles du Consei 1 d' administrnion
Au titre de la modalité d'exécution pm'les institutions spécialisées, nous avons déjà
mentionné que la qualité de l'appui technique apportée par celJes-ci dans l'exécution des
projets du PNUD n'a cessé de décliner au fil des ans. Quelles que soient les raisons d'un
tel état de chose que tous s'accordent à reconnaître, il reste qu'il est gravement
préjudiciable au PNUD mais surtout aux pays hôtes, soucieux avant tout de maximiser
l'utilité des ressources précieuses parce que nu'es, que procure le multilatéralisme afin
d'assurer la crédibilité de J'entreprise.
C'est ainsi que dès 1985, le Conseil d'administration a placé le problème au centre
de ses préoccupations tout en cherchant le moyen de rendre les agents d'exécution
responsables. l027 D;lllS sa décision 87/13, celui-ci a " prié à nom eau instamment
l'Administrateur ,... (l'<ld0l'ler les mesures administratives appropriées four améliorer les
résultats obtenus par le:, ;Igenls d'exécution et de s'assurer qu' ils s' acq ui ttent entièrem ent
de leurs obligations en"crs le Programme des Nations Ulùes pour le DéYe10ppement dans
1026 ZACKLIN (R). Op cil. , 99. EJSEMANN (P. M). L'épilogtle de 1<1 crise du Conseil
international de l'Etain An)!. 1990, 702.
1027 Décision 85/14, :'.')/15,86115,87110,87113.88/19.
294
l'exécution des projets ct u' il finance". 1028
Dans sa décision 88119 du 1er juillet 1988, il pri ait l' Admin istraterr de lui présenter
à sa prochaine session, un rapport détaillé sur ses efforts pour défitür avec la participation
et la collaboration des agents d'exécution, les options permettant d'accroitre la
responsabilité des agents d'exécution en ce qui concerne l'exécution des projets.
Déjà, le 2 mars de la même aJulée, le PN UD avait saisi le Bur~au juridique de
l'ONU, de la question des agents d'exécution tel qu'il ressort de l'm'tick VII de l'Accord
de base PNUD/Organisations. Cet article dispose que" dans l'exécution d'activités de
coopération technique, l'agent d'exécution a le statut d'un entrepreneur indépendant vis-
à-vis du PNUD. L'agent d'exécution est responsable vis-à-vis du PNU D de l'exécution
de ces activités". 1029
Pm' cette requête. il était expressément delU<Uldé au Bureau cie dire
" a) Whether the Executing Agencies that m"e patties onl} to Special
[<und Agreement 81H1 have Ilot signee! the UNDP agreement with Executing
Agencies, are bound by the same obligation of accoulltability specified by
Article VIf above;
b) the meaning of "accountability" in the context of the e){ecution of
development projc:cls bl' the Executing Agencies with UNDP funcl~:;
c) whether [;.;ecuting Agencies m"e Jegally accountable te UNDP for
projects Funds ell1rll:;tcd to them by UNDP;
d) the extcllt ln which the obligation of accountabiJity l'JI compasses
responsability for che "good or bad" performance of the project <lndlastly;
e) the sam:1 ion:; at the disposaJ. of UNDP if the Executing i\\gcllcy fails in
its dutY of accounlalJi litY to UNDP ". J030
Depuis cette date, le Conseil a constamment abordé la question dans son ordre du
jour. Et tout laisse indiclucr qu'il en sera ainsi pend,ult les ,uulées à venir, tant le problème
s'avère délicat même si l'on admet de mrulière ferme, l'existence d'une responsabilité des
agents du système en Illatit~re d'exécution.
Le problème de la responsabilité d,llls le système tripartite a été aUSSi souvent
évoqué par l'Assemblée générale SrulS que l'on ne sache vraiment comment elle
J'appréhendait. Quoi qu'il cn soit, il semble bien que ce n'est pas dans le sens où
l'évoquait le Conseil d'administration, pour faire éventuellement répondre les agents
d'exécution. La dernière référence à cette responsabilité se trouve d ,\\.IlS l'importante
résolution 44/211. Dans c,~He-ci, on pouvait lire que l'Assemblée générnle,
" réaffirme les pri nci pes cle responsabilité établis clans le caclre cl es activités
opérationnelles de clèveloppement et, tout en maintenant que Ja re:;ponsabilité
ultime incombe :mx chcl's cie secrétariat des organismes cie financement,
souligne la nécessité: de l'l'défi nù" et cI'adapter les mécanismes 0f,érationJlels
pour assurer le strict respect des c1its principes, à l'occasion cie la rcorientation
1028 Décision 87/3 §8.
1029 -DPI1990/9 §354.
1030 Mémorandum intérieur. BJ ONU, 21 novembre 1988. PAS/FM/KLWrrULM:
0171A.
295
du système des J'htions Unies pour le développement ".1031
Ces hésitations 5()nt d'autant plus difficiles à comprendre qu'il ~;emble bien que
cette responsabilité ait des fondements celtains.
2) Des f\\lIHlcments conventiolUlels de la responsabilité de~
agents d'exécution
Il s'agit du Consensus (a), des Accords de base PNUD/Agent d'exécution (b) et
des Accords de base PNUD/Gouvernement et du descriptif de projet (c).
a) Le Ra Pl22rt Jackson et le Consensus.
Le concept cie responsabilité en matière cI'exécution des activité~; de coopération
technique des agents du Système est apparu pour la première fois da;lS l'Etude sur la
capacité en 1969. 1032 nicn que celle-ci n'en dOllJle aucune définition, il semble que cette
responsabilité procédait de celle plus fondamentale incombrult à l'Aclmini,trateur devant le
Conseil d'administration, quant à tous les aspects de la mlse en oeuvre du
Programme. 1033
Les agents d'exécution seraient ainsi responsables devant l'Aclministrateur qui le
sera à son tour et en dernier ressort devant le Conseil.
Cet agencement sera effectivement consacré par le Consensus. Celui-ci dispose en
effet que
" ... le Directeur est pleinement responsable de toutes les étapes et de
tous les aspects de l'exécution du Programme et il en est responsable envers
le Conseil d'administration... Chaque agent d'exécution est re'sponsable
devant le Directeur de l'assista.nce fournie pour le compte du Programme à
des projets" .1034
Au delà de cette ,lHirmation cie principe, le Consensus n'apporte guère d'éléments
décisifs en ce qui concerne la responsabilité qu'il met à la chru'ge cle~; institutions des
Nations Unies en mati{~re d'exécution. Seul un examen des accords conclus par le PNUD
avec les agents cl' exécution permet d'avoir des indicntions utiles à cet églrd.
b) Les fl'~,lfrds cie bnse PNUD/Agents d'exécution
Les rappol15 juri(ii(llles cntre le PNUD et ks ngents cI'exécution sont régis par les
1031 Résolution 44/211
~)4.
1032 DP/S, 302.
1033 Ibid.
1034 A/RES/2G88 (XXV) §:'.7 et 43.
296
Accords de base type dont on trouve le texte suuldard dans le Manuel du PNUD.I035
Les Accords de base q'1i ~;ont des accords signés entre le PNUD et les a5"ents d'exécution
du Système, ont pour objet de défiJùr le cadre juridique général des relations entre les
deux partenaires dans I,~ cidre de la mise en oeuvre de la coopérmion technique.
La situation actlpjJc en matière d'accords de base entre le PNUD et les institutions
est disparate. Trois régîmes continuent à coexister sans que l'on ne sade très bien lequel
prévaut de manière détr:rminante ou s'il existe une hiérarchie entre eux.
Sur les 31 organismes qui font actuellement office d'agents d'exé-::ution du PNUD,
Il seulement ont adhél'é ù l'Accord de base type actuel élaboré par le PNUD.1 036 Un
grand nombre d' orgaJ1Ïsmes non signataires a néanmoins conclu dans le passé des
accords avec le Fonds Spécial, l'un des prédécesseurs du PNUD. Quatre n'ont signé ni
L'un ni l'autre.
L'Accord de b<1se actuel du PNUD qui <1 été élaboré en 1975 s'assignait trois
objectifs fond~lmentaux. D'abord, il se proposait d'aller au delà de l'Accord de base
élaboré par le Fonds Spécial, qui s'avérait trop restrictif et même à certains égards,
désuet. En effet, celui-ci se montrait obsédé par la nature contractuelle des relations entre
les deux partenaires. L'article 3 de l'Accord met en effet de manière spécifique l'accent
sur cette relation contractuelle.
" L'agent d'exécution a vis-à-vis du Fonds Spécial le statut d'un E'ntrepreneur
indépendant et ses fonctionnaires
ne seront pas considérés comme des
foncti01Ulaires ou des agents du Fonds Spécial".
Cette disposition s'analyse ainsi en un souci d'auto-protection du Fonds, au
détriment des exigences du développement qu'appelle une collaboration plus poussée.
Il s'agissait ensuite de founùr un texte à jour aux agents d'exécution qui venaient
d'acquérir récemment ce statut, mais aussi à ceux qui l'avaient eu plus tCit, mais après que
le Fonds Spécial eut été' supprimé et remplacé par le PNUD.
Enfin, le nouvel Accord devait refléter les principes et concepts nouveaux en
vigueur au PNUD depuis le Consensus. notamment la relation tripattite envisagée par
celui-ci. 1037 C'est ajnsi que le nouvel Accord de base contient qU1tre dispositions
fondamentales qui le distinguent du précédent:
- l'agent d'exécution reCOJUla1t le rôle central de fiJl<Ulcement d'J PNUD dans le
cadre du système des l'·Jarions Unies;
-l'agent d'exécution ITCOnJHût le Représent<ult Résident comme alltorité centrale de
coordination pour tous les prognullmes de coopération tec1l1ùque du Système des Nations
Unies;
1035 MPP. B,ISic Documt.'nts m'lJJunJ. Document N 11,3-10.
1036 FIDA, OACI, OnUI)[. OI'..../TT, OMPI, SFI. 13AfD, BAsD, BlsD, SJD, Banque de
développement des ClI:\\Ihcs.
1037 DP/1989/17 § 10
-les experts, cOJ):,uJtants et fournisseurs de biens et services et dl~ façon générale,
LOutes les personnes fournissant des services pour l'agent d'exécution dans le cadre de
cette activité, doivent en tout état cie cause, être jugés acceptables par le l'NUD;
- dans J'exécution d'activités cie coopération technique, l'agent d'exécution a le
statut d'un entrepreneur indépendant vis-à vis clu PNUD. Celui-ci (st comptable de
l'exécution de ces projcts.l 038
De nombreux agents cI'exécution, et non des moindres, et qui ayaient auparavant
signé l'Accord type avec le Fonds Spécial, ont boudé ce nouvel Accord et refusé de le
signer en son état actuel. Les griefs formulés par ces derniers ont trait à la double
disposition relative d'une part, implicitement à l'obligation de la reconJlaissrulce clu rôle
central de coordination et de financement du PNUD en matière cie coopération technique
et d'autre part, à la reconnaissance de son droit de regard sur les sour':es d'apports des
agents d'exécution.
En ce qui concerne 1e premier point, la réticence des agents cl' ex'~cution s'rulalyse
plus en une opposition_ sournoise de principe
ou du moins au refus
de consacrer de
manière expresse le rôle central du PNUD en la matière. En effet, ,:e rôle qui a été
consacré à plusieurs reprises par l'Assemblée générale n'a jamais véritablement été
accepté par les institutions.
Mais, c'est surtout les exigences du PNUD sur son droit de regard sur les sources
d'apports des agents d'exécution qui sont jugées inacceptables. Selon le PNUD, ce droit
de regard comporte deux aspects:
-le PNUD examinera lui-même et de plus près, les qualifications des experts et leur
travail antérieur, notrunmcnt pour les projets jugés complexes ou relevant de domaines où
les résultats obtenus sont généralement mécliocres. La mise en oeuvre dl~ cette méthode a
cléjà conduit à la convocation, par le PNUD, de cruldidats proposés par les agents
d'exécution pour interview.
- en plus de cet c'(amen des compétences, le PNUD a clécidé cie faire désormais le
tri des experts et de résilier le contrat cie ceux qui "accompagnent simplement un projet de
phase en phase". 1039
Comme on POUV:'!I s'y attendre, en dépit même du probl'~me de la faisabilité du
premier moyen, l 040 I,_~s institutions ont trouvé dans cette disposition, une atteinte à la
- - - _ . _ - - - _ . _ . -
.._-
.._---
1038 NIPP. 8usic Docull1cUIS MWlUe1. Art. I, m, VI. VU.
1039 DP/1988/19 Add.·f 03, d) et c).
1040 Il Y a beaucoup tic doutes quant à l'efficacité cie la méthode de convocation des
experts. L'expert étant unc personne qui dispose cI'une grande expérience dans un
domaine hautement sl'écialisé, il sera difficile ù quiconque ne possédant pas cette
spécialité de pouvoir l'évitlucr, ce qui est le cas de la plupart des Administrateurs du
PNUD. Tout au plus. J'entretien permettra de vérifier quelques considérations non
marginales comme le:: connaissances linguistiques mais non sa capacité cI'adaptation
sociale et technique. V. Z;lI'kovicl1 (S). Op cil., 57.
298
faculté qu'ils ont de choisir en toute liberté leurs sources d'apports dans la mise en oeuvre
des projets. Face à cc refus d'adhérer au nouvel Accord, le PNUI'
a entamé des
négociations avec elles pour parvenir à un accord. Mais celles-ci se sont enl isées dans des
considérations procédul'aJcs. Alors que le PNUD préconisait de les mener au cas par cas,
les organismes du SYSlt:l11c réclamaient une négociation collective. 1041 Alors que ceux-ci
voyaient dans les prolwsilions du PNUD une manoeuvre de diversion et de chantage, le
PNUD ne pouvait e:;i)l"rer sortir vainqueur d'une telle procédure où il verrait
nécessairement: sa c<lp"cil.é de négociation fléchir face à une telle coalition dont les
composantes sont si pu J SS:lntes.
AprèS trois <lJIS ole tentatives iJûructueuses, le PNUD <l finalement décidé de
maintenir le système (J.:~ dU<l.lité. Le nouvel Accord s'appliquera à ceu;: qui l'ont signé.
Pour ceux qui ne l'ont l'<1S fait, mais qui avaient auparavrult signé l' Accc·rd avec le Fonds
Spécial, ils continueront ,] être régi s par ce derni er. 1042
c) Les A(,:corcls de base types avec les gouvernemcnts et les
descriptifs de projets.
L'existence d'ulH' responsabilité juridique des agents c1'exl~cutioll pour les projets
financés par le PNUD ne découle pas seulement du ConseIlsus et des Accords de base
signés avec eux, mais ;lussi de ceux signés avec les gouvernements et des descriptifs de
projets. En effet, il est dit drulS les descriptifs de projet que ceux·ci doivent être exécutés
conformément aux dispositions de l'Accord de base avec les gouvernemcnts. l043 Alors
que ces derniers contiennent tille clause standm'd selon laquelle l'assist<lllCe du PNUD aux
gouvernements sera fournie et reçue conformément aux résolutions et décisions
pertinentes et applicables des org,Ules compétents du PNUD.
Sont ainsi légalement visés le Consensus dans son m'ticle 3 mai:; aussi toutes les
décisions antérieurement mentionnées, affirmrult la responsabilité des agents d'exécution
du PNUD. On peut alors admettre qu'un agent d'exécution, qu'il soit c,u non signataire
des Accords de base ou des Mémorruldums, 1044 est lié par les dispositic.ns de ceux-ci du
seul fait qu'il signe un descriptif de projet lors de l'exécution d'un projet.
Les fondements conventionnels de cette responsabilité établie, JI convient de se
pencher sur le contenu de celle-ci.
1041 DP/1989/17 §11.
1042 DP/1989/17 §11.
1043 DP/1989/17 §12 ct 13.
1044 Sont ainsi désignés les accords signés avec les autres organes subsidiaires des
Nations Utlles.
299
3) L"'entcndcment" de la responsabilité dans le système tripartite.
Nous examinerons successivement la tentative de définition des re:;ponsabilités par
le PNUD (a), et les différents aspects de cette responsabilité que sont la n~sponsabilitédes
apports (b), celle des fonds (c) et enfin, celle des produits et de la durabiJité (d).
a) La tentative de définition des responsabilités par le PNU D
Dans son rapport :;ur le tripartisme dans le Système des Nations Unies, le Groupe
d'experts notait
" '"
qu'il n'y a guère, parmi les nombreux concepts utilisÉs pour la
planification et l'exécution des activités opérationnelles du système des
Nations Unies, de notion aussi mal définie et aussi ambiguë que celle de
responsabilité des agents d'exécution".l 045
Pour bien comprendre le phénomène de la complexité de la rt~sponsabilité en
matière de mise en oeuvre des activités opératiollnelles, il convient de se rappeler que
depuis le Consensus, celles-cl reposent sur le principe de l'association tripartite entre le
PNUD, les agents d'exécution et les gouvernements. Celui-ci ne définit ['as cependant de
manière spécifique la l'l'spa I1sabilité des dif[l'rents p<utenaires. Tout en réaffi rmant la
responsabilité principale des gouvernements en matière d'activités opéra tioJUlell es et ce,
conformément à leurs p"iorités nationales, il attribue aux organismes des Nations Unies le
rôle d'associé dans cette cntreprise.
C'est pour combler cette lacune et preCiser la responsabilité des différents
partenaires que le PNun ;1 tenté de la systématiser daHs son Manuel. Selon lui, les trois
éléments du système tri partite ont les responsabilités suivantes:
" a) Le gOllvclïlement ou l'institution du pays hôte doit l'rendre les
dispositions institutionnelles appropriées et fournir l'appui de caractère
général ct les <l\\,ports nationaux spécifiques qui sont nécessaires, en
combinaison avCt: 1o:s appolts financés par le PNUD et clans UJe optique
propre, à assurer une utilisation efficace de
ces apports, pour réaliser les
objectifs du projet:
b) Le PNU1) doit veiller à ce que le projet soit dûment lié aux priorités
et aux plans nationaux de développement ct à ce gue les ressource:; du PNUD
soient utilisées de la façon la plus rationnelle et la plus efficace, afin d'avoir le
maximum d'impa,.:t sur le développement économique et social du pays. En
outre, le PNUD doit faire en sorte gue le projet soit identifié, formulé et
évalué comme il Ion vient, et que le projet atteigne ses objectifs immédiats et
contribue efficacement à la réalisation des objectifs de développement; et
c) Les responsabilités de l'agence d'exécution reflètent S')11 rôle de
partenaire du gouvernement ou de l'institution clu pays hfJle aux fins de la
réalisation clu projet, ainsi gue Je fait qu'elle doit rendre compte à
l'Administrateur du l'NUD de la gestion de toutes les taches liée) au projet
qui relève de sa compétence. Dam le cadre de son mandat, l'agence
1045 DP/t990/9 §34G.
300
d'exécution doit identifier les besoins de coopération Lechnig ue dans le
contexte des priorités et des objectifs sectoriels et i IltersecLOriels de
développement d \\1 gou verne ment". 1046
Comme nous l'exalt1i nerons par la suite, il est aisé cie constater que le rôle des
différents partenaires 1,:'1 défini par le PNUD semble trop peu clair d,UIS son contenu.
C'est pourquoi, pour y voir un peu plus clair, nous commencerons par examiner la
responsabilité dans son :lccepLion la plus simple qui est celle des apports.
b) La re~ij)onsabilité des apports
Elle constitue l'ulle des deux dimensions classiques de la respollsnbililé dans le
système opératiolUlel des Nations Unies. Elle consiste dans le respect des clauses telles
que stipulées dans les descriptifs cie projet, et mises à la charge des ngenls d'exécution.
La responsabilité cie:> apports peut se décomposer en trois élémeJHs. Le premier a
trait à la responsabilité du respect des calendriers de la mise en place des apports en biens
ou services. Outre le démal'nlge des activités à la date convenue dans le descriptif, c'est la
régularité des appolts qui est en cause. Si les organismes des N~lliolS Unies ont en
général bien assuré le premier et même souvent, à une allure qui confine ù J'excès cie zèle
en mettant en route cles pro jets marü[estem ellt impossibles ù réa 1isel' dar,s le seul objectif
de respecter le calendl'ier cie démruTage, ils ont été souvent moi ns ap tes à assurer des
apports réguliers. Les retards ne sont encore que trop fréquents trult druri la fourniture de
ces apports que dans celles des rappolts y afférents et destinées au PNUD.I047
Le deuxième élémenl de la responsabilité en matière d'apport a trait au respect de la
conformité aux spécifications techJùques des biens et services, et à la qUéJité du personnel
fourni, notamment à la qualité des experts, dont nous avons cléjà mentioJUlé que le PNUD
entend désormais se réserver un droit de regal"d sur le recrutement.
Cette limitation prépondérante de la responsabilité des agents ,j'exécution à la
fourniture des apports n'est ni nouvelle IÙ imputable à leur seule volonté.
Cette interprétation ressort de l'avis du Bureau juridique de l'ONlI. Dans son avis,
celui-ci envisage essentiellement la responsabilité des agents d'exécution sous l'angle des
apports. 1048
Cette conception restrictive cie la responsabilité procède elle-même de la conception
des activités opérationnelles qui a longtemps prévalu el qui prévaut encore de nos jours.
Elle est la résultante cie la nature purement contractuelle des rappOl'ls entre le PNUD et les
agents d'exécution tels que tmduits ChUlS les Accords cie base.
1046 MPP. 30101,1-1
1047 DPIl990/9 §356.
1048 A1emonmduIII ÙI[(\\"jcur. Op cit. , §15.
301
c) Les aspects financiers de la responsabilité
Cette responsabilité est relative à la justification de l'ensemble des ressources mises
à la disposition de ceux-ci par le PNUD pour l'exécution d'un projet. Elle peut être
décomposée en deux él'~Jl1ents qui résultent de la différence de nature des ressources en
cause: les fonds au titre du budget du projet et les dépenses d'appui.
- Les décaissements
C'est la responsabilité découlant de l'obligation qui incombe à l'al~ent d'exécution
de rendre périodiquement compte de l'usage des fonds à travers les acq'uisitions de biens
ou de services. Les rapports financiers doivent être fournis au PNUD tous les deux ans.
En général, contrairement aux gouvernements dans la modalité d'exl~cution nationale, les
agents d'exécution se :;ont convenablement acquittés de ce rôle. C'est par contre la
justification des ressource:; versées à titre de dépenses cl'appui gui n'est pas assurée de
manière satisfaisante.
Bien qu'il n'existe p;.l:i encore de véritable définition de la notion, I)n peut entendre
par dépenses d'appui, ks remboursements effectués pm- le PNUD pour couvrir les frais
encourus par les agents d'exécution dans le cadre d'un projet.
L'institution des d(:pcnses d'appui est aussi ancienne que les activités de
coopération technique elles-mêmes. I049 Elle procède du con:'itat I~n vertu duquel
l'exécution des projets ct: programmes de coopération technique financés par le PNUD ou
tout autre donateur, occasionne nécessairement des coûts aux agents cl 'exécution. Ces
surcharges de coûts qui peuvent atteindre souvent cl es dimensions non négligeables et
difficilement supportab les par certains agents, notamment ceux finaJlcière ment moins bien
dotés, il était donc normal que le PNUD supporte au moins une partie de ces surcoûts. A
l'époque, la crainte ét,lit d'ailleurs grande, notamment de la part du CAC, de voir les
organisations utiliser leur budget ordinaire pour financer des activités de coopération
technique, mais encore :;upporter des dépenses d'appui de projet:; fi n,lncés au moyen de
fonds extra-budgétaires qui peuvent n'être pas ceux clu Système des Nations Unies. 1050
C'est ainsi qU'à ["''1)<)ljUC du PEAT, l'ensemble des orgaJlÏsl11es (lEs Nations Unies
sont m-rivés à un accord st'Ion lequel le PNUD versera aux agents d'exécution un taux
1049 DP/1990/9 §371.
1050 DP/1990/9. App. C. §3.
302
proportionnel de 13% ck 1;\\ valeur du projet en tant que dépenses d'appl.!i. Ce compromis
permettait
ainsi
de
f;iÏre
face
aux
effectifs
supplémentaires
nécessaires
à
l'accomplissement des tâches d'appui technique ct administratif. En cLet, pour pouvoir
recruter et maintenir le pcrsonJle1 nécessaire, il est indispensable de pm,voir compter sur
des recettes prévisibles ct sûres. 1051
Quelques exceptions existent cependant pour ce taux standard en faveur des petites
institutions qui maJùpul.cnt un montaJlt de ressources limitées. C'est ain:;i qu'au titre d'un
traitement préférentieL cc taux peut être porté jusqu'à 22%.1052
Dans le cadre des efforts continus en la matière, des études ont pi~rmis en 1973 de
définir les principaux éléments constitutifs des dépenses d'appui qui doi'7ent être partagés
entre les orgaJÙsmes dc finaJlcement et les agents d'exécution:
- plaJÙfication du programme et identification des projets;
- formulation et examen des projets;
- exécution des projets;
. appui acl 111 inistratif
. soutien technique
- évaluation. 1053
Si au moment de ~;on adoption, le système de taux standard a été jU:~é acceptable par
les différents partenaires, il a progressivement été au centre de controverses. Celles-ci se
sont cristallisées au fil des ans tant et si bien qu'en prévision de J'expin1tion en 1991 des
arrangements précédcnts, concernant les remboursements des dépenses d'appui,
l'Assemblée générale 1054 et le Conseil d'admiJùstration du PNUDI055 ont décidé de
confier à un groupe d'cxperts le soin d'étudier, et surtout de faire des propositions à cet
effet. Conformément il cette demaJlde, le Groupe d'experts créé à cet effet a rendu son
étude en décembre 1989. 1056 Dans son rapport, le Groupe d'experts a examiné et
proposé sept options dont il
a
expressément recommandé
tr'Jis
au
Conseil
d'administration
du
PNUD.l057 Ces propositions sont encore de nos jours en
discussion, de nombreux agents les troUVaJlt inacceptables en l'état où elles se trouvent.
Depuis que le mécanisme des dépenses d'appui a été institué, le PNUD a toujours
maJÙfesté son intention d'en maîtriser l'utilisation qu'en font les agents d'exécution. Cette
volonté ou en tout GIS, l'insistance du Conseil d'administr,ltion est d'autant plus
1051 DP /1990/9 AnJ1. TV, ~7.
1052 DP/1990/9 §371.
1053 DPI77/Add. 1 du :'2 <Jctobre 1974.
1054 Résolution 42119(, cil] 1 J décembre J987.
1055 Décision 88/50 du 1':1' juillet 1988.
1056 Nouvelles c()fJsid('I';lfi~l1Ssur les re/niions tn'pnrtites. Rnpport du Groupe d'Experts
cfwrgé de l'élllde dc''- (1llUrs mnlfl[jemeflcs COflCerl1;1f1t les dt'penses d'l1pplli et de
questions COf1J1CXes. DI'/I')90i9, 197p.
1057 DPI1990n §396·(:;.
303
accentuée, que l'on s'interroge de plus en plus sur la capacité ues agents d'exécution à
assurer l'appui tecl1lligLic :-ouhaité aux projets 1058 et que ceux-ci se plaignent à leur tour,
ue plus en plus, de la hausse des coûts des services d'appui que ne peuvent plus couvrir
le taux de 13%.1059
C'est ainsi que dans sa décision 80/44, le Conseil a demandé aux agents
d'exécution de lui adresser des rapports fournissant des renseignements détaillés sur
l'utilisation des ressources versées par le PNUD au titre des dépenses d'appui. Mais cet
effort de transparence s'est heurté à une double limite: d'une part, le pel] d'enthousiasme
des organismes à rendre compte de l'utilisation de ces fonds et d'autre part, même
lorsqu'ils obtempèrent, les éléments fournis sont de peu d'utilité.
S'agissant du premier élément, si les organismes des Nations Unies admettent le
principe de fournir des comptes au titre des dépenses d'appui, ils esti ment cependant que
c'est essentiellement à leurs propres organes directeurs qu'ils le doivent, ceux-ci n'étant
pas financés uniquem ent par le PNUD, mais aussi par leur propre bu <lget ordinaire en
matière de coopération technique et par d'autres donateurs. De tels arguments demeurent
partiels et difficiles à comprendre, d'autant que ces mêmes organismes acceptent
l'obligation de rendre compte à des donateurs bilatéraux au titre des fonus d'affectation
spéciale et dont par ai lieurs le taux moyen est inférieur au taux standard versé par le
PNUD.1060
Même lorsqu'ils <Icceptent cette obligation, les rapports qu'ils fournissent sont de
peu d'intérêt. En effet, ceux-ci restent muets sur les aspects essentiels de la question et
qui constituent l'objet des divergences. D'abord, rien ne filtre quant à la ventilation des
dépenses d'appui entre l'appui technique et l'appui administratif, de même que la
possibilité ou l'impossibilité tant souvent invoquée, d'assurer ces fonctions au moyen des
sommes perçues à ce titre. 1061 Il va sans dire que dans ces conditiom, il sera difficile
aux agents d'exécution de continuer à alléguer l'insuffis,ulce du taux vec,é à cet égard par
le PNUD, s'ils ne peuvent apporter les moindre éléments en ce sens, ~;'ils continuent à
accepter des taux moindres d'autres donateurs mais, aussi et surtout 10l'~qu'on sait qu'il a
été clairement indiqué dès le départ, le cm'actère forfaitaire de ces versements et ce, pour
défrayer seulement en partie, les frais découlallt de cet appui administratif et technique
aux projets. 1062
Ensuite, même quand ces rappolts donnent certaines information, dont on ne voit
trop l'intérêt en ta.nt que clon;'lteur, il faut manipuler ces donllées avec prudence ta.nt les
méthodes d'estimation d cie calcul varient considérablement d'une institution à une autre,
1058 DP/1990/9 §357.
1059 DP/1990/9 §371
1060 DPI1990/9 §362 lJ)
1061 DP/1990/9 §359.
1062 DP/1990/9 §350
"'
304
si bien qu'elles ne donnent qu'une vision partielle. 10G3
Si cette situation '~st préjudiciable à une approche globale pour résc,udre le problème
des dépenses d','ppui, il [;lut cepend,ult recoJUwître la difficulté oh jccti vc qu'il y a à isoler
l'affectation d,~ ces dépcnses au milieu de l'ensemble des dL'penses de coopération
technique, en raison (le l'intégration des tflches qui est pratiqul'c dals la plupm"t des
organisations. L'appui administratif et technique apporté aux projets du PNUD est
indivisible: d'une prut, il concerne à la fois plusieurs projets sur le temLin tant du PNUD
que des fonds d'affect<lÜon spéciale, du budget ordinaire, des activités '~OJlstitutionJlelles
des organisations qui ne relèvent pas de la coopération technique comme l'établissement
des normes, la coJlecte ct la publication des dOJlllées 1064; d'autre p,ut, il est effectué par
les mêmes fonctionnaires.
Le système fonctionne de manière si intcgrée que l'on se
demande s'il est pratique et même raisonnable d'essayer de déterminer ~:ystématiquemeJlt
quels services ont été fournis en échange de dépenses d'appui versés par telle ou teHe
source. 1065 Il semble bien qu'
" il ne serait ni possible ni souhaitable de tenter de détruire ces sttuctures intégrées
et de créer dans chaque orgalùsation, des services orgruliques ne s'occupant que
d'assurer un appui tec111ùque ct admilùstratif à des activités finrulcées par le PNUD ou par
des fonds d'affectation spéciale". 1066
Si cet aspect de la responsabilité semble au centre des préoccupalions actuelles du
PNUD et des agents d'exécution, il ne semble pas que cet intérêt soit au,si perceptible en
ce qui concerne la responsabilité des produits et de l'effet.
d) L'itn~sponsabilité pour les produits et de la durabilité
Les produits, et plus encore l'impact des projets, demeurent la parente pauvre du
système de responsabilité tel qu'il a été conçu drulS le cadre du tripatti.sme des Nations
Utùes. Pourtant les plu:; importants, ces aspects ont été aussi les plus occultés. 1067
Les agents d'exécution doivent être tenus responsables de ces deux éléments pour
au moins deux raisons. LI première est d'ordre technique. D'abord, il convient de bien
appréhender que la mantl't'e dont sont fournis les apports, a une incidence décisive sur les
produits et l'impact c1'1 projet. Des apports non harmonisés, parce '1u'ils sont tantôt
affectés par des retard:; 011 au contrai re par une accélération excessi ve, J a défaill atlCe des
services ou biens requis. la nature de la modalité de sélection (CfP[') peuvent tantôt
accélérer, tantôt entr;IVLT la mise en place de capacités autonomes. La gravité des
1063 L'estimation des 1allx varie de G,8 Ù ~G ,4%. DPIl990/9
§3G2 c).
1064 DP/1990/9 Anl1.IV, §7.
1065 DP/1990i9 §360
l066 DP11990/9 Ailn. 1V, §6.
1067 DPI1990/9 §351.
305
manquements aux claus'~s relatives aux projets ne doit pas seulement êtle considérée au
regard des inconvénient', immédiats ni même seulement de son impact :iUr les produits,
mais en fonction de son influence négative déterminante sur l'objecLif même de la
coopération technique.
La deuxième raison est plutôt politique et juridique. Des origine~ à nos jours. la
coopération technique a ':normément évolué. La mutation même de la terminologie
d'assistance à coopération, au delà des exercices de style, semble traduire cette nouvelle
dimension de l'évolution vcrs J'association. Il est impératif d'aller au delà de ces clauses
contractuelles des Accol'ds de base, qui réflétaient essentiellement une attitude d'auto-
protection, d'auto-déresponsabilisation non seulement de la part des institutions, mais
aussi de celle du PNUD, au lieu que ceux-ci se montrent plus préoccupés par les
exigences du développemcnt. Chaque partenaire, du moins tcl qu'il semble ressOltir de
ces clauses relatives au st<ltut d'entrepreneur indépendant, semblait plus se préoccuper
des prestations au détriment du produit et de l'impact. En effet comme le soulignait le
Directeur au développement, les objectifs de départ se rapportaient plus à la qualité des
services et des apports plus qu'aux objectifs de développement. Ce n'est qu'ensuite et
progressivement que ser,ùent venus s'ajouter des objectifs de fonds comme la promotion
du développement autonome. 1068
Les nouveaux rap ports doivent donc être ceux d'association, de partenariat, de
solidarité dans la réalisation d'un objectif commun qui est l'autonomie. Il est donc
indispensable d'élargir la responsabilité des institutions en passant de ceJle des apports à
celles des produits et de la durabilité qui incombe pm- ,tilleurs aux trois p:utenaires. C'est
pourquoi, il est difficile de comprendre la subsistance de cette clause de statut
d'entrepreneur indépendant dans le nouvel Accord de base si ce n'est qu'entretenir la
confusion dans la mise en oeuvre de la responsabilité.
§3
L'IMllOSSlBLE MISE EN OEUVRE DE LA RESPONSABILITE
DANS LE SYSTEME TRIPARTITE
De nombreux factl'llr~; entravent toute initi,ltive actuelle d,U1S ce sens (1) alors que
les perspectives ne sont !' Ij':'l'C' prom etteuses (2).
Dans son ciernier l<lpport sur la
responsabilité
des
agent:;
d'exécution,
-----------------
10G8 A/44/324 §71.
;.,
306
l'Administrateur faisait remarquer L'impossibiLité de la mise en oeuvre de la responsabilité
des agents d'exécution en raison de la défaill,mce du cadre juridique. Da.ns son rapport, il
soulignait que les conditions qui devaient présider à une telle possibilité n'existent pas.
Pour l'Administrateur, une mise en cause de la responsabilité des alTents d'exécution
"
nécessite que
" a) Les droits et responsabilités de chacune des parties en cause soient
clairement attribués et définis SrulS équivoque;
b) des objectifs réalistes sont fixés et décrits drulS le détaiL, avec un
calendrier et un budget précis;
c) Les apports, extrrults et produits finals à fournir sont clairement
spécifiés (types, normes de qualité, coûts estimatifs, délais, etc .. );
d) Des dispositions sont prévues concernrult les mesures :\\ prendre en
cas de manquement du gouvernement bénéficiaire et/ou de l'agenl d'exécution
à leurs obligations contractuelles énoncées drulS le descriptif du projet ".1069
Nous ex,unineroils de près ces facteurs de difficulté à travers la nature tripaltite de
l'association gui en rend mahùsé toute imputabili té (a), 1a nature partÏi;ulière des projets
du PNUD qui se prê l ent Hl al Ô une quantification du préjudi ce (b.1 et l'absence de
contrainte juridique du PNUD sur les institutions spécialisées.
ill Tri p:.1 (tj sme et difficultés d'imputation de rcsponsab ilit,~
Dans son rapport slir l'examen tripartite drulS le système des Nations Unies, le
Groupe d'experts notait hl difficulté à discipliner un système tripartite. 1070 Ce constat ne
venait lui-même qu'en écho ù celui établi en 1988 par l'Administrateur. Dans son rapport
à cet effet, celui -ci notait qu'" il poumut être difficile drulS la situation actuelle, d'établir
qu'un organisme
est responsable d'insuffisances ou cie retards dans l'exécution d'un
projet et ce, en raison du caractère tripmtitc cie l'opération ".1 071
De même, le rapport Kienbaum f,ut remarquer que
" La phase de l'exécution des projets est celle qui est la plus difficile à
éclairer ... La gestion des projets du PNUD souffre de l'absence de
"propriété" réelle du processus. PerSOnJle n'est spécifiquement responsable
du succès d'ensemble d'un projet". IOn
L'une des contradictions flagrantes que dénonce à cet égard le l'NUD ressort des
Accords de base type PNUD/Gouvernements et PNUD/ Agents d' eXI~cution.
Dans le
premier, si la respons:lbilité globale des activités est confiée aux gouvernements, c'est
l'agent d'exécution qui joue cependant la responsabilité prem ière. ldors que dans Le
second, les agents d'exécution sont qualifiés d'entrepreneurs indépendrults vis-à-vis du
1069 DP/1988/19 AddA §8.
1070 DP/1990/9 §356
1071 DP11988/19 AddA
§10.
IOn DP/1991150 3-4-2.
307
PNUD.I073 Comment donc peut-on confier la responsabilité principale des activités
opérationnelles de déw,loppement à un entrepreneur indépendant?
C'est pourquoi lorsque d,ms la mise oeuvre des activités opérationnelles de
développement, des insu[fisa.nces sont constatées, il est aujourd'hui difficile pour ne pas
dire impossible de déterminer de manière celtaine à qui incombe la responsabilité en
raison de l'interférence de trois acteurs mais aussi de la simuJtanéité de leurs
interventions. En effet. contrairement à ce que l'on pourrait croire d'emblée au regard de
la tentative de délimitation des responsabilités par le NItUlue1 du PNUD, chaque
responsabilité incombe à l'ensemble des trois partenaires si tant le principe de
l'association a un sens et est pleinement appliqUé. Chaque pattenaire est pleinement
associé à chaque phase du cycle de Ja coopération des Natioll'i Unies pour le
Développement, étant bien entendu que le degré de patt.icipation variera selon les phases,
mais restera toujours suffisamment élevé pour influencer la mise en oeuwe de l'activité.
L'imputabilité cie J'échec d'impact ou de durabilité d'une activité est encore plus
hypothétique puisqu'il est le résultat de trois efforts conjugUéS à divers étapes
interdépend antes.
S'il restera toujours impossible de fixer avec exactitude les parts cie responsabilité
respectives, on peut cependrult essayer d',unéliorer le système actuel en vue d'une plus
grande transparence ou du moins, remédier partiellement à la très grande confusion qui
règne de nos jours. Cette volonté de mieux défin.ir les rapports entre le:; trois partenaires
doit s'opérer dans une dotlble direction: l'amélioration des clescriptifs cie projets et celle
des systèmes d' évaluati on.
S'agissant du premier élément, il convient de signaler que Je descriptif de projet, en
tant qu'instrument de mi:;e en oeuvre d'un projet ne remplit pas son rôJ ~ dans le système
tripartite actuel. Destiné ù fixer daJIS le détailla responsabilité des trois partenaires, ceux-
ci, à l'instar des autres mécanismes, pêchent pat" l'obsession de la fourniture des apports
et le fétichisme des cakndricrs et autres délais s'y afférent.
Comme le fait rCtll,lrquer le PNUD. toute solution juridique de mi::e en oeuvre de la
responsabilité nécessil'-, que Jes droits et responsabilités de chacune de~; parties en cause
soient clairement altriI)lJ(~~S ct définis sans équi voque. Or de nos jotlrs, comme nous
J'avons déjà mentionne,. n[)us sommes loin d'une telle situation. Les des'~riptifs actuels de
projets répondent III al ;î ct.'tte exigence.
C'est dans cc cadre 'lue le PNUD a décidé cie consentir cie nouveaux efforts clans le
sens de l'runéJioration ries descriptifs de projet. CcpenchUlt, bien que 1',)n soit déterminé
au PNUD à oeuvrer <lan) cette recherche cI'une plus grande transparence, on n'est
conscient des limites C~vclltuelles de l'entreprise. On aclmet au PNUD que le nouveau
descriptif de projet Ile pourra que résoudre partiellement Jes graves insuffisances
_
. ~ - - - _
...._._-_.-
-
...
1073 DP/1988/19 AdelA §ll.
$"
.
308
constatées encore de nos jours, qu'il ne permettra pas de prouver de façon in'éfutable les
responsabilités et que la procédure d'une telle recherche de responsabilité, nécessitera
beaucoup en temps, en efforts et en argent. 1074
En ce qui concerne les systèmes d'évaluation, ils constituent une pièce essentielle
du dispositif détaillé du nouveau descriptif de projet envisagé en ce qu'il contribue à le
rendre opérationnel. En effet, on ne verrait pas l'intérêt d'un des':riptif de projet
définissant et réglementant avec ingéniosité les rapports entre les diffén:nts partenaires si
l'on ne peut pas, au moyen d'un mécanisme approprié d'évaluation permanente, imputer
de manière effective la responsabilité. Comme le notait à ce propos l'Administrateur, en
plus des instruments juridiques, il faudrait" qu'un système fiable d'informatique de
gestion permette d'identifier les projets, où les résultats obtenus par l'agj~nt d'exécution et
1 ou le gouvernement sont insuffisants au point de faire jouer leur responsabilité". 1075 Le
premier sans le second ressemblerait plus à un mécanisme sans son moyen de mise en
oeuvre. Le second est la condition nécessaire du premier.
Le système d'évaluation envisagé, pour poursuivre utilement son rôle de sériage
des responsabilités telles qu'envisagées dallS le nouveau descriptif de projet, doit
répondre de manière rigoureuse aux deux conditions techniques et politiques qui sont
aujourd'hui loin d'être remplies. Non seulement que le système d'évaillation en vigueur
est mécanique et ser<lit Cil retard d'une génération, mais surtout qu'il esl organisé comme
nous l'avons d(~jà indjllllt': de sotte que l'on évite de critiquer les parti,:s en cause. 1076
Deux handicaps majellrs qui contribuent à vider de sa substance, l'é'Jaluation en tant
qu'instrument objectif d';II11élior<lüon de la qualité des activités opérationnelles. Celle-ci
doit viser à soulever les problèmes rencontrés, les leçons à en tirer afln d'imprimer la
meilleure orientation ;IUX activités ultérieures. Sinon, elle se transrorJjle en instrument
d'opacité et d'<luto-amén<lgement, donc partisan.
Dans ces circonstances, on est en droit de douter sérieusement de l'apport éventuel
d'une amélior<ltion des descriptifs de projet dans lequel le PNUD espère franchir un pas
supplémentaire dans 1e sens d'une amél ioration seulement partieLe, des activités
opérationnelles car mêllle si l'on y parvenait, il faudrait pouvoir évaluer le préjudice.
b) La dét~n.llin<ltiondu préjudice
Même ch~ns les cas où au moyen d'ull descriptir détaillé soutenll par un système
d'évaluation appropril~. 011 venait à déterminer ct à isoler la respons(li)ilité d'un agent
d'exécution du système, J'Administrateur reCOl1Jwit qu'il demeure dirficile dans la quasi-
1074 DP/19881 AddA § 15.
1075 DP/1988/19 AddA §9.
1076 DP/1990/9 §368,
vn,..-sgreMiEfë;r
309
totalité des cas, d'évalucr le préjudice qu'un manquement aux obligations aurait causé en
raison même de la nature particulière des projets du PNUD 1077.
En effet, la détermination du préjudice est plus aisée où J'on peut exiger des
gara.nties de bonne fin. comme les gnulds projets de construction et de travaux publics
d'une part, et d'autre part, lorsque le produit fini est facilement q uartifiable tel le une
quantité de production à founùr ou à réaliser. Ces catégories de projets ont pour
caractéristiques de sc prêter à une planification rigoureuse quant aux moyens et aux
résultats à obtenir, lais:;ant peu de c1Jance à l'incertain. C'est dans ce ca:lre sélectif que la
Banque Mondiale engrlge la responsabilité de ses agents d'exécution. Selon les directives
de cette institution,
" Les pénalités de retard ne sont applicables que lorsqu'on peut chiffrer les
conséquences financières du retard (dans les cas d'études techniques ou
d'évaluation de soumissions éventuellement). La clause de (['éna1ité) est
généralement di l'fi cil e à invoqu el', vu la diffi cuIté de déterminer les
responsables du retard.
Les garanties cie bonne fin ne sont recommandées que lorsqlle le produit
final est aisément mesurable (production
d'engrais,
consommation
d'électricité, etc ... ).
Dans les cas d'un produit final inacceptable aux termes clu contrat, le
recours recommand(~ au client consiste à différer le paiement final jusqu'à ce
que les défauts soicnt corrigés, et son montant pourra être compris entre 5 et
10% du mont,1l1t total du contrat. Il peut arriver que les recommandations d'un
consultant ( quand bien même il a"llrait respecté les termes du contrat) ne
soient pas acceptahles pour le client; si toutefois, il s'est acq uitté de ses
obligations contractuelles, le paiement final ne saurait lui être déni!:.
Il n'est priS recomma.ndé de retenir comme dépôt cie gru'antie, un
pourcentage des versements au consultant, cru- le coût global pour le client
s'en trouvera généralement accru ,,1078.
Or ceci n'est justement pas le cas des projets habituels du PNUD consistant au
renforcement des institutions et à la mise en valeur des ressources humaines. En ce qui
concerne ces projets, il est impossible de déterminer avec exactitude le préjudice subi
même lorsqu'on ruTivait {I constater qu'une insuffisance de la part d'un agent d'exécution
a été la cause de l'échec d'une activité.
Le PNUD ne pO"lwra donc mettre en oeuvre la responsabilité des agents d'exécution
que dans le cadre dc quelques projets comme les études de faisabilité et de
préinvestissemcnt, catJ'gnrie somme toute assez mineure. Une application généralisée de
cette approche n'est possihle que si l'on réduit alors les institutions à 1c:ur rôle technique
au détriment de celui consultatif ct d'appui génér~t1 au dévclol)pcment, qui doivent
pourtant être les plus I·ri'.ilégiés. On ne voit pas d'aille"llrs commcnt le PNUD pourrait
contra.indre les iJ1Stitutioll:; spl~cia.lisées à réparer d'éventuels doml1wges.
- - - - _ . _ - - - - - - -
1077 DP/1988/19 AddA ~J3.
1078 DP/1988/19 AddA § 13.
310
c) L'absence d( m_nyens de contrainte juridique
Si de nos jours. CIl dépit des appels incessants tant cie l'Ecosoc que de l'Assemblée
générale et des divers org'\\Iüsmes des Nations Unies en charge de la coordination. les
institutions spécialisées, principaux agents d'exécution continuent l se conduire de
manière centrifuge. c"_'st en raison de l'absence de moyens de contrainte juridique de la
part de l'ONU sur ces dernières.
Si les institutions spécialisées font incontestableme nt partie du S~lstème, elles sont
cependant indépendantes de l'ONU. Ce sont des organisations interg ouvernementales
autonomes. Comme le souligne le Professeur VIRALLY. " pour chaque institution, sa loi
suprême est sa propre constitution qu'elle interprète par ses org,ules propres dont les
décisions ne peuvent être frappées d'appel devant aucune autoritè extérieure ,,1079. Cette
indépendance est consacrée par la Chatte elle-même. en cc que celles-ci sont reliées à
l'ONU par des accords spéciaux qui fixeront les conditions d,UIS lesquelles cette
coopération s'opérera. 1080
L'ONU ne dispose à leur égat'd que d'un pouvoir de recommandation général.
Si ces accords obligeJlt les institutions spécialisées à tenir comptE des directives de
politique générale établies par l'ONU et à prendre toutes les mesures en vue de soumettre
à l'examen de leurs organes compétents, dans les plus brefs délais. toutE recommandation
formelle qui leur serait mlressée, la fonction de coordination de l' ON~ n'a été assortie
d'aucun pouvoir unilatéral contraigna.nt. lui permettant de faire prévale,ir le point de vue
global qu'elle est chargée d'exprimer. Toute initiative dans ce domai'le repose sur une
base consensuelle.
Il en est de mêm e en matière d'application des mesures préconisées par l'ONU.
L'article 64 dispose que le Conseil Economique et Social peut s'entendre avec les
institutions spécialisées pour recevoir d'elles. des rapports sur les mesures prises en
exécution de ses propres recommandations. 1081 Cette semi-obligation d'examiner les
résultats n'est pas cOJlditionnée à son application effeclive. Comme le souligne le
Professeur René Jean DUPUY.
" les institutions ont l'obligation d'étudier sérieusement les possibilités
d'appliql.Jer la rt'com mandation. Elles ne sont pas tenues de t'ex(~cuter. m.ùs
doivent faire rapport; sur les mesures prises par elles. ce qui revient au devoir
pour elles de 1110liver leur décision cie ne point se conformer à cette
recommand atiol!' 11182
- - - - _.._..._---_.
1079 VIRALLY ( M ). r 'ol'gillIisilcion mondiille. Op cie.. 65.
1080 Article 57 al. J cL '1I.·ilc1e 63.
1081 RUCZ ( C ). Le COllseil économique et social de J'ONU eC lil C(,opériltion pour le
déve1oppemenf. Op cil, :,/15.
1082 Ibid .. 346.
---zzc=
KM" mmwx·.rs-->tpwc....o/'xre
311
L'ONU se retrouve donc dans une situation d'impuissance vis-à-vis de ces
institutions qui souvent, tielUlent pour inexistantes les mesures prise~; par l'Assemblée
générale. Cette attitude est encore plus forte pour les institutions à caractère économique
et financier que sont les institutions de Bretton Woods qui ne s'estiment guère concernées
par les résolutions de l'Assemblée générale.1 083
Cette coopération basée sur l'absence de tout lien de subor.Jination mals de
réciprocité des engagem ents, est largement reflétée au niveau de la coord ination trult locale
que centrale des activilés opérationnelles du Système des Nations Unies.
C'est pourquoi, les tentatives de pénalisation monétaires pour dommages-intérêts
telles que envisagées raI' le l'NU]) sont inopérantes. ])' ailleurs, Jes statllts d es institutions
spécialisées ne cOnll;:is:-;Cllt pas cc que l'on appelle en droit une contravention à un
contrat. Leur statut selon l'Administrateur leur interdit de conclure des :unulgements dont
la non- observation les exposerait à des pénalités monétaires en réparation de
préjudice, 1084 Les perspectives ne confinent donc guère à un règlement satisfaisant de la
question de responsabi lité des agents d'exécution.
2-1]~es perspectives
On s'interrogen1 sur l'utilité même d'un tel mécrulisme cie sancl:ions (a) avant de
jauger les mesures altcl'n<ltives (b)
a) Del' mil ité des systèmes de sanctions
Quoi qu'il en soit, l'on poun"ait bien se poser la question SlJr l'utilité et les
conséquences d'un système de sruIctions éventuelles drulS le cadre des projets financés
par le PNUD. En d'autres termes, il s'agit de savoir si indépendammEnt des conditions
d'imputabilité et de moyens juridiques pour contraindre les institutions spécialisées, il
était souhaitable de vouloir discipliner au moyen de pénalités finrulcières, les agents
d'exécution. Les activités opérationnelles y gagneraient-elles plus en efficacité?
Il semble que non. Le principe d'association sur lequel repose les rapports entre les
agents d'exécution du système et le PNUD sont plus des rapports de collaboration et non
de contrainte. Pour bien évaluer les risques consécutifs susceptibles d'émerger en cas
d'introduction d'un sy:;Lèmc rigoureux de pénaliLés, il faut partir du constat que malgré
les efforts déployés ml fil des ans, les rapports de collaboration dans le principe
d'association se sont progressivement dégradés. Ce constat inguiét<lllt a été souligné avec
1083 JUILLARD (P ). Les Nations Unies et le droit international écol10mique, Op cit.,
150.
1084 DP/1988/l9 AddA §10 et 16.
312
netteté par le Groupe d'cxpelts chargé d'étudier les dépenses d'appui dans le cadre du
système tripartisme. linlls son rapport, celui-ci a dénoncé cette tend,Ulce fâcheuse des
institutions à s'éloigner" de l'esprit du Consensus. l08S
Cette situation est
imputable aux deux partenaires gui ont pl'is chacun, des
initiatives parallèles contribuant à les éloigner progressivement les uns d es au tres. 1086
En ce qui concerne d"lbord le PNUD, celui-ci a mis en place "llnc véntable stratégie de
marginalisation progressive des institutions spécialisées. Il a d'abord cherché, et réussi à
cantonner la participation des institutions au seul niveau des projets ,1087 ce qui
constituait une régres~;ion par rappolt aux initiatives antérieures. En I~f[et, alors que le
Rapport Jackson envisageait déjà le rôle des institutions spécinlisées S,)US le triple angle
constitutionnel, contractuel et consultatif, le PNUD, profitant des lacunes du Consensus
en ce sens, les a réduit cie nos jours, à leur seule dimension contracn:elle. Plus encore,
lors du processus de a coopérat ion technique, cell es-ci ont été tenues à l'écart de la
1
première étape du Cycle de la Coopération des Nations Unies pour le Développement
qu'est la programmation nationale qui constitue cependant une phase essentielle du
processus de programmation.
Tel que l'envisageait le Rapport Jackson, le processus de programmation, comme
nous l'avons déjà mentiolUlé, devrait consister essentiellement à examiner la situation
socio-économique du pays, à identifier les objectifs reguis de c1é\\"Cloppement et la
stratégie appropriée, il déterminer le rôle de l'aide extérieure ainsi ql'e du Système des
Nations Unies et de ses apports, et enfin, à dresser la liste des projets qui assureraient
l'exécution du programme de pays. C'était essentiellement la participation des prutenaires
à tous les stades de la programmation qui constituerait l'essentiel de leur apport et non les
activités qu'ils poun"aient entreprendre au titre des projets. 1088
Cette pratique ne pouvait qu'affaiblir l'association. Amputées de deux de leurs rôles
majeurs, les institutions spécialisées n'interviennent encore qu'en amont dans celui que
l'on a bien voulu leur concéder qu'est leur pru"ticipation à la mise en f)uvre des projets.
Mais ce cantOJ1l1ement a flOtté encore préjudice aux institutions spéciali'iées car le PNUD,
n'aurait pu brandir l'obsolescence progressive de leurs performanCES techniques non
seulement en elles-mêmes, mais aussi comparativement aux entités de l'extérieur. En
effet, il est fot"t à parier que si celles-ci avaient joué l'ensemble de leur rôle, elles n'en
seraient pas arrivées ;)ujourd'hui à cet étaL. Il y a longtemps que l'on admet que les trois
dimensions cOllstituti olllwll e, opératiollnelJ e et consu 1tative se renforcelll mutuellement et
108S DPI 1990/9 §4G.
1086 Ibid.
1087 L'élaboration.
l'identification, l'exécution et SOUVCllt m<'.is pas toujours,
l'évaluation. DP/1990/9 §42.
1088 DP/1990/9 §9
313
sont le meilleur gage de garantie d'une compétitivité accrue. 1089
Parallèlement a ceLLe tactique de projétisation des institutions à laq uelle celles-ci ont
elles-mêmes contribué par le syndrome de la course aux projets, le PNUD a entrepris un
certain nombre d'initiatives qui ont contribué à élargir le fossé entre les deux partenaires.
Il convient ainsi de signaler les multiples initiatives pr.ises par Je PNUD dans le
cadre de la diversification des modalités des activités opérationnelles consécutives à la
politique des DimensiofJs Jlouve11estoucluUlt t<Ult la programmation que l'exécution, et
qui ont contribué à la séparation progressive. A ce titre, on peut citer les mécrulismes des
Tables Rondes, les NATCAP, les PDF, les STAR, les STAS, les PRCG, les SAPAM,
les TOKTEN.
Toutes ces initiatives dont l'objectif principal est de renforc'~r la capacité de
coordination des activités opératioJUlelles pm" les gouvernements ont maJntenu à l'écart les
institutions. Cettes, elles ne sont pas toutes pour l'instant de dimensions considérables.
Mais le principe demeure fondrunentalement contraire à l'esprit d'assc·ciation et surtout
qu'elles seront appelée:; d<U1S les ruUlées à venir, à prendre des dimensions considérables.
Si aucune action n'est ù cct effet entreprise, la marginalisation s'avérera totale.
Face aux critiques de plus en plus ouvertes contre cette telldarce solitaire ou la
quête de l'exclusivisme, l'Administrateur a promis de les associer dorénavant de manière
plus étroite à ces différentes initiatives. Pour le moment, cet effott rullloncé n'est guère
allé au delà des seules NATCAP qui,
si elles sont peut-être les plus importantes,
ne
suffisent pas à justifier l'exclusion des institutions des autres mécanismes.
En ce qui concerne la responsabilité des institutions elles-mêmes drulS ce processus
de séparation progressi ve, elle a trait à l'engouement progressif de celles-ci à la
mobilisation des fonds. Le renforcement de la capacité financièrt~ des institutions
spécialisées a joué un rôle prépondérant dans l'affaiblissement de l'association. Pour
comprendre le phénomène, il faut avoir à l'esprit que le principe d'association est basé
sur le rôle de financement central du PNUD. Comme nous l'exruninerüns par la suite, la
pénurie de ressources qu'a connue le PNUD depuis presque deux déccJulles a beaucoup
entruné son rôle centr.1l de coordination et de direction des activités ('pérationnelles de
développement. Il est exact que les activités de direction et de coordination, tant au siège
qu'à l'échelon local, considérées à l'origine comme l'élément essentiel du mruldat du
PNUD, ne pouvaient être menées à bien par ce denller avec autorité et crédibilité que dans
la mesure où il aV;lit le contrôle direct du financement global cie l'assistance
techniq ue. l 090
L'incertitude de,; ressources en provenance clu PNUD, consécutive à la crise
rinrulcière mais aussi ;'lI;\\ v{:Jléités prêtées ù celui-ci pour les érourrcr, a donc conduit les
1089 DP/1990/9 Anl1. l'v' ~6.
1090 DP /1990/9 §4:,.
314
institutions à compter sur elles-mêmes. C'est ainsi qu'elles ont momré une certaine
capacité à financer des activités opératiOJUlelles sur leur budget rég\\'lier. Mais c'est
surtout leur aptitude à mobiliser des fonds extra-budgétaires auprès d'~.utres donateurs,
surtout extérieurs, qui constitue le point saillant de cette initiative d'auto·protection. C'est
ainsi que de nos jours, certaines institutions disposent aux fins de coopÉ'ration technique
de budgets équivalents ou supédeurs au montant total des crédits du PNUD.I091
Dans un tel contexle de diminution progressive des ressources du PNUD et de
reJûorcement de la c<1pacité financière des institutions, la séparation ne pouvait que
s'atténuer. Il est donc permis de conseiller la plus grande prudence et de ne rien
entreprendre de manière hâtive qui puisse accentuer encore cette séparation. Peut-être
peut-on penser à des suiul.ioJls alternatives même si certaines s'avèrent <l'ores et déjà peu
souhaitables.
b) L'inccIIÎ.lude des solutions alternatives
Incapable juridiq UClllent de discipliner les agents d'exécution, le PNUD a été réduit
à envisager des solutiolls alternatives pour contraindre de façon indirecte les agents
d'exécution à améliorer leurs prestations. Ces solutions sont multiples et de portée
inégale. Est envisagé Ult système de paiements modulé au fur et ù mesure de l'exécution
du projet. On con-igerai t 'I.insi ce que l'on considère comme une cause e)sentielle du mal
et qui consistait jusque là ù débloquer une partie importante des foncls au profit de J'agent
d'exécution. De même, l'Administrateur a évoqué la possibilité de la Cl"~ation d'un fonds
spécial qui serait destiné ù atténuer les conséquences d'inexécution inadéquate dûes aux
elreurs imputables à ces institutions. Ce fonds serait constitué par prélèvement sur les
dépenses d'appui versées aux agents d'exécution. Enfin, est envisagée la possibilité de
mettre immédiatement fin au projet en cas d'exécution insatisfaisante (~t imputable aux
institutions. 1092 L'ensemble de ces mesures, indépendamment cie leur capacité à jouer
un effet dissuasif mérit,~ d'être appréhendé avec la plus grande prudenc'~. S'il est encore
difficile d'apprécier le premier mécanisme, les deux autres ne semblent pas souhaitables.
En ce qui concerne d'abord l'amputation des dépenses d'app;Ji en vue de la
constitution d'un fonds cie prévention et de financement en réparation d'une mauvaise
exécution, il semble qu'il ne s'agisse pas là d'un choix opportun et faisable. Inopportun
en ce qu'il ne peut qu'enliser les négociations difficiles actuellement en cours pour les
futurs rurangements COJlccrnaJlt les dépenses d'appui. Les institutions ne manqueront d'y
voir une provocation ou en tout cas, l'absence de volonté de la p<lrt du l'NUD de trouver
1091 GHEBALY (V). Réflexions sur les activités opérationnelles du système des
Nations Unies. Op cit. . 841.
1092 DP/1988/19 AddA §20 et 21.
iuV"
315
un terrain d'entente à ce propos. Non faisable puisqu'il est celtain que l'accord des
institutions ne sera jamais donné, si tant il est vrai que le principal motlf de leur bataille
pour la révision du taux des dépenses d'appui est son inadéquation progressive.
L'éventualité de mettre fin à un projet pour cause d'exécution fautive de la part
d'un agent est encore plus préoccupante même si elle est envisagée comme solution
finale. Evoquée aussi par le Bureau juridique de l'ONU dans sa quêtE~ de recherche de
fondements et de sanctions de la responsabilité, 1093 la solution est f011 peu satisfaisante
car elle constituerait l'<Ispect le plus sombre des activités opératioJUlelks du Système des
Nations Unies. Elle serait source de gaspillage énorme car elle équivaudrait à un abandon
pur du projet en cours. En effet, il est peu probable pour le PNUD d'eD. faire autrement,
car on ne peut trouver spontanément un autre agent d'exécution pour pOllrsuivre le projet.
L'exécution d'un projet ne s'improvise pas.
Elle suppose la participation de l'agent
présumé au stade initial que sont la conception et la formulation du projet.
Une telle initiative pénalise encore plus le gouvernement hôte que l'agent
d'exécution, car il convient de garder à l'esprit que celui-ci assure au moyen des
contributions de conrrepartie, une partie essentielle des coûts des projets, pouvant
dépasser 50% du coût total du projet.
On peut admettre c10nc avec le PNUD lui-même que
"La question de la façon dont les agents d'exécution doivent s'acquitter de
leur responsabil ité n'est pas résolue dans la pratique. Il exisLe entre les
gouvernements, le PNUD et les agents d'exécution, un ensemble de relations
complexes qui doivent être définies et harmonisées" .1 094
Le même phénomène cie complexité encore plus marquée caractérise leurs rapports
non plus dans la mise en Oe\\IVre des projets du PNUD, màis de ceux cie l'ensemble des
organismes des Natiow; Ullies.
1093 Mémorandum i 111 éri CUl'. Op cit. ,§23.
1094 DP/1989/17 § 14.
",
t'·I'-
o",':
316
, .
:f
SECTION II LE i:~.sJLE CENTRAL DU PNUD POUR LA COOPERATION
TECIJNIQUE DU SYSTEME DES NATIONS UNIES POUR
LE DI:~yELOPPEMENT
S'il Y a nécessité d'ass'urer la responsabilité des agents d'exécution pour les projets
financés par le PNUD. il devra en être de même pour les autres projo~ts financés par
l'ensemble du Système des Nations Unies pour le développement. AprÈs avoir défini le
cadre juridique de cette c~0ordination (§ 1), nous examinerons l'échec de sa mise en oeuvre
(§2).
§l LE CADRE DE LA COORDINATION LOCALE
Après avoir souligné son importa.nce et son urgence (1), nous exposerons le cadre
législatif dans lequel il s'est opéré (2).
1) Nécessité
C'est avec beaucoup de prudence que l'on aborde le thème de la coordination des
activités opérationnelles de développement des Nations Unies tant le problème semble
classique, tant il semble avoir accaparé l'énergie de milliers de fonctionnaires de
l'Organisation dont certains en ont fait une profession, 1095 qu'il semble être la cause de
tous les maux en la matière, mais et sUltOUt qu'elle paraît impossible. 1096
Lorsque l'on parle de coordination des activités opérationnelles de développement,
il convient de souligner d'emblée que la responsabilité principale de celles-ci qu'elles
soient bilatérales ou multilatérales, incombe au premier chef aux gouvernements des pays
hôtes. C'est la conséq uence directe de leur responsabilité ex cl usive en matière de
développement économique et social de leur population.
C'est aux pays en
développement de prcndt'e eux-mêmes les mesures indispensables pour intégrer
l'assistance extérieure (\\:1.115 leur processus de développement.
1095 M. ZARKOVICH f~lisait remarquer que "le talent qu'ont les hom mes de créer du
travail là où il n'est pas in(1 ispensable est quelque chose de merveilleux' . ZARKOVICH
(S.S). Op cit, 134.
1096 LEWIN (1\\). La vJol(!ination au sein des Nations Unies: mission im possible? Op
cil:
317
La responsabilité principale ainsi établie, cela ne signifie guère qu,~ le Système des
Nations Unies et le PNUD n'y ont aucun rôle à jouer. Bien au contraire, celui-ci, par son
expérience et sa neutralité, peut jouer un rôle majeur dans cet aspect des activités de
développement. A la demande des Etats, le PNUD peut aider ceux-ci à trouver le meilleur
moyen pour coordonner les ressources provenant des diverses sources d'assistance.
C'est dans ce cadre que s'inscrit l'intervention du PNUD en matière de ,,:;oordination des
activités opérationnelles du Système des Nations Unies.
La coordination des activités opératioJUleHes des Nations Unies s'opère à deux
échelons: le niveau central et le niveau local. Au Jùveau centr<tl, elle est assurée par
l'Ecosoc à travers une pléinde d'orgaJùsmes progressivement mis en plaçe au hasard des
besoins. 1097
Au niveau local, la coordination est assurée par le Coordonnatl~ur Résident du
PNUD en tant que coordollnateur central des activités opérntionJlelles cie l'ensemble du
Système. Cette forme de coordination répond à une double nécessité:
- assurer la cOJlforl1llté des différents apports aux objectif:; nationaux de
développement teJs que définis par l'Etat, en veilhUlt à ce que ses appolts soient cohérents
les uns avec les autres;
- assurer la cohérence des programmes opémtioJ1Jlels des Nations Unies en veillant
à l'application des priorités défiJùes à l'échelle mondiale. 1098
D'une manière pratique, la coordination permet de parer, swon de limiter les
gaspillages éventuels résultant des doubles emplois ou d'empJoi anarchique des
ressources déjà maigres, mises à la disposition des Nations Unies par la communauté
internationale: c'est la coordination négative. Mais aussi, en dépit de tl)ute éventualité
d'emploi ÏLTationnel des ressources, la coordination permet d'accroître le rappOtt coÜt-
efficacité. En effet, une meilleure coordination permet de ma.ximalise: l'utilisation de
ressources et accroître ,li Il:'ii leur impact. C'est la coordination positive. 1099
Enfin, la coordin<lti on des activités opératioJ1Jlelles constitue un moyen de résoudre
la destructuration des c<lpacités institutionnelles des pays bénéficiaires, en raison d'afflux
incontrôlés de ressources à travers l'inflation de projets.
La nécessité d'une coordination loc,ue s'avère d'autant plus imr'érieuse avec la
1097 Il convient à cet égard de mentioJ1Jler le Comité Administratif de Coordination
'-
(CAC) avec ses multiples structures. Pour la structure. V. RUCZ (C). Le Conseil
économique et social de J'ONU et la coopér<ltion pour le déveJoppement. Op cit., 406.
V. AISSA (S). Lu cooniifJ:ltio{] des uctivités des il1Sticuciol1S spéci;zljsée~' du Système des
Nutions Unies di/ilS les dom ilùles éCOflO11liq ue et socitl1. Thèse. Strasboul g, 1986.
1098 E/3625, 26è rarllort du CAC, 1962. E/4336 Coordination à l'échelon Jocal.
RappOtt du Sécrétaire général.
1099 " Lorsque les ressources sont rares, il est particulièrement import<lllt de chercher à
utiliser toutes les formes d'assistance de façon qu'eUes se complètent, se renforcent
mutuellement et donnent au développement une impulsion aussi forte que possible ".
A/38/258 §62.
318
consécration du développement autonome comme objectif final des activités de
coopération technique. D'abord, si le PNUD a été à l'origine ck l'adoption des
Dimensions 11OU"i/el1es. il a joué seulement un rôle catalyseur. un rôle d'ava.nt garde en
tant que structure centrale cie la coopération technique. Cela ne signifie donc pas que c'est
à lui seul qu'il revient de la mettre en oeuvre, mais à tout le Système des Nations unies
pour le Développement.
La mise en oeuvre cie l'autonomie nécessite donc l'apport de toutes les ressources
du Système dans un e[[ott commun. Une mise en oeuvre adéquate de cette politique exige
une utilisation judicieuse non seulement des ressources du PNUD, mais aussi de celle des
autres organismes clu Système de manière coorcJoJUlée. Le cadre cie cette coordination
existe. Il suffit de vouloir la mettre en oeuvre.
2) Le contexte législatif
Les efforts actuels cie coordination locale au sein du Système des Nations Unies
pour le Développement ont été opérés en trois étapes. Les principes pmés en 1961 par le
CAC ont été successivement revus et renforcés par le Consensus et la résolution 32/197
sur la restructuration.
a) Les prin.fiv.es de 1961
Au nombre cie JO, jls ont été posés en 1961 par le CAC et préci~;és en 1967. 1100
Cette résolution cOlltieJJltrois types de dispositions:
- les pri!l~i [les relatifs aux projets du PNUD
Pour ces projets, le Représent,ult Résident joue le rôle central de coordination. Il est
informé des discussiolls relatives à l'élaboration des projets financés par des fonds du
PNUD et conduits par les Organisations Participantes avec les fonclÎon!laires nationaux.
Il est l'intermédiaire obligé entre le gouvernement et le siège du PNUD pour la
transmission cie toute demande relative à un projet. Il est cnfi Il t'~nu informé des
conditions d'exécution des projets, règle les problèmes qui poulTaient se poser et fournit
des avis sur Jes aspects gl'néraux des projets aux fonctionnaires et expelts des
Organisations Participante:;.
- Les principes relatifs aux autres projets
llOO E/RES/856 (XX!'JI!) clu 4 août 1961. E/Rl:S/1090 13 (XXXIX) cil 1 31 juillet 1965.
Texte des principes cie i),lse ChUlS: E/3625 §31-32 E/4336 §8.
319
Le Représentrult résident est informé de l'élaboration et de l'exécution des projets
régionaux auxquels l'Etat où il réside poumtit participer. Il est informé de l'élaboration de
tous les projets de coopération technique exécutés pur une organisation participante afin
qu'il puisse aider les autorités gouvernementales à améliorer la coordination entre ces
programmes et ceux du PNUD. Il est consulté par les organisations 0f,érationnelles sur
leurs projets nationaux riCin qu'il puisse faire savoir aux intéressés, Oll se placent leurs
projets par rapport aux priorités des gouvernements et par rapport à d 'alltres programmes
en cours dans le pays. afin aussi qu'il puisse pleinement juger de lem importance et de
leur urgence.
Ils reposent non sur la subordination malS la reclprocHe.
Les Organisations
Palticipantes informenl le Représentrult Résident de la nomination de leurs représentants
Jocaux. Ceux-ci sont iJlvités à coopérer et à servir de conseillers techniques aux
Représentants Résidents. Ces derniers informent les organisations sur les autres
programmes de c00I',';r;'l.ion. Ils président les réunions des rcpré~entants locaux,
destinées à favoriser la compréhension mutuelle. Ils sont informé, des visites des
fonctionnaires des org:lIlisations. Il leur fournit toute l'assisuulce po:;sible en matière
d'administration générale.
Il n'a pas entraîlli'~ une véritable modification dans les rappOlts enL'e le PNUD et les
organ.isations. Avec le principe de la programmalion nationale. \\e Consensus entendait
cependant renforcer le rôl e Jocal du Représentant Résident. 11 dispose en effet qu' " il
faudrait admettre que c'est le Directeur résident qui a l'enlière responsabilité de
l'ensemble du Prognun Ille dans le pays intéressé ... ". 1101 Celui -ci joue
le rôle
prépondérant et a la responsabilité générale pour le Programme. A ce titre, il demeure le
principal intermédiaire enlre Je gouvemem ent et le PNUD.
En ce qui concerJlC les autres programmes de coopéralion, son rôle ne va non plus
guère au delà de celui que lui conféraient \\es textes antérieurs. Le COIlSCIlSUS dispose qu'
" il devrait, sous réserve de l'accord des organisations intéressées, aSSllrer aussi en leur
nom, la coordination pour les autres programmes des Nations Unies d'aide au
développement". 1102
1101 A/RES/2688 (XXV) §63.
1102 Ibid.
•
320
Il faudra attendre 1977 pour voir s'esquisser une tentative audacieuse de
coordination avec 1a résol uti on 32/197 sur la restructurati on des acti viré) opérationnell es
de développement du Système des Nations UJues.
C) La résolution 32/197
Tout en réaffirmant la finalité de cohésion de la coordination locale, la résolution
32/197 opère deux i I1JJovations majeures: elle établit une structure unifiée du
développement au niveau local; elle précoJuse le programme de pays du PNUD comme
cadre de référence des activités opérationnelles pour les autres orgruusmes des Nations
Utùes.
En ce qui concel"l1e le premier point, la résolution sur la restructuration institue un
Coordonnateur Résidellt qui doit jouer le rôle de chef d'équipe des orgru1Ïsmes du
Système des Nations li Iljc~s.
" La responsabil ik globale et la coordination des activités opératioJUlelles pour
le développement menées au niveau du pays devraient être cOllfiée~; au nom du
système des Nalions Unies, à un seul fonctioJlnaire q'uÎ serait désigné en
consultation avec le gouvernement intéressé et avec son agrémcnt, compte
tenu des secteurs ri \\1 i i nLéressent parti culièrement les pays cl' affectation et qui
devrait jouer le rôle de chef d'équipe et être chargé de donner, au Jùveau des
pays, une dimew;ioJl plurisdisciplinaire aux progrru1lJnes sectoriels d'aide au
développement. Ces tâches devraient être exécutées en conform'té avec les
priorités fixées p;lr 1es autorités nationales compétentes et avec l'aide, selon
les besoins, de groupes consultatifs interorganisations ".1103
Pour pleinement orcbestrer ce rôle central dru1s le système tripartite, le nouveau
Coordonnateur Résident est donc soumis à ul1e procédure de désignation dans laquelle
interviennent les deux partenaires. Il est nommé p,u'le Secrétaire général avec l'agrément
du gouvernement hôte ct après consultation des orgaJlÏ sations. 1104
A ce titre, il est sujeL il un dédoublement fonctiotU1el: en sa qualité: de Représentant
Résident, il relève de l'Administrateur du PNUD; en sa qualité cie rcprÉsentru1t local des
organisations du Système, il relève des chefs des secrétariats respectifs; en tant que
coordonnateur de l'ensemble des activités opératiolU1clles de développement du Système,
il relève du Secrétaire général à qui il rend compte vii/le nouveau Din~cteur général au
développement. 1105
Parallèlement et de manière complémentaire à cet effort d'unification des structures
11 03 Résolution 32/197 ~34.
1104 E/1979/34. AtU1Cxe de la lettre-type cie nomination du Coordonnal.eur Résident des
activités opératioJ1nelle~;,
1105 RUCZ (C). Le ("ol/sei! éCOf1Jl1ique et socill1 de J'ONU et fil coppér4ltion pour le
développement Op cil. , :',55.
321
locales de la coopénltion technique, la résolution 32/197 a préconisé à toutes les
institutions, l'utilisation du programme de pays du PNUD com m e cadre de référence
pour la programmation de leurs activités.
" Au niveau des pays, il devrait y avoir une meilleure cohérence et une
complète intégration,
conformément aux
objectifs et pri'Jrités
des
gouvernements intéressés, des apports du système des Nations Unies aux
divers secteurs. Le système de programmation par pays du Programme des
Nations Unies pour le Développement devrait être utilisé comme l'un des
cadres de référencc pour les activités opérationnelles exécutées ct financées
par les
organismes
des
Nations
Unies
à
l'aide de
leu:"s
propres
ressources" .1106
Depuis l'adoption de cette résolution sur la restructuration, de J1C'mbreuses autres
résolutions sont intervenues postérieurement, confirmant les unes après les autres, la
nécessité d'une coordination locale des activités du système des NatioHS Unies, dont la
plus importante en date demeure incontestablement la résolution 44/211. 1107 Une percée
décisive n'est cependant pas perceptible.
§2 L'ECHEC DE LA COORDINATION LOCALE.
Il se manifeste e!<U1S l'impossibilité de faire du programme de pays du PNUD, le
cadre de référence (1) et de mettre sur pied au niveau local une équipe uJùfiée du
développement (2).
1) L'échec de la [llQgrammation commune et du cadre de référence
Nous examinerons ses manifestations (a) avant cie nous intel1'ogl~r sur les raisons
(b ).
Depuis l'adoptiun de la résolution sur la restructuratioJl en 1977 faisant du
programme de pays clu I)NUD le cadre de référence pour les activités opérationnelles des
autres organismes du :;y:;tème des Nations Unies, il semble CJu'mlCUJI progrès décisif
n'ai tété enregi stré.
Dans son rapport sur l' exam en des activités opérali onndl cs, le ce'ordonnateur des
1106 Résolution 32/19/.
§33.
1107 Résolution 44/21 1 '~16 et 17.
-
322
études de cas, soulign;Jit :;~I11S fard que le cadre de référence a échoué. 1108 Le Directeur
général au développeJllf~llt en ruxivait à la même conclusion. Celui-ci notait aussi sans
ambages, que toutes Je:; enquêtes entreprises au niveau cles pays confirment l'échec de la
programmation par p<lYs du PNUD comme caclre de référence. 1109 Le même constat
ressortait deux années <l1J[);lrava.nt du rapport de l'Administrateur. Celui notait que
" bien que les j"lI"ogrammes de pays du PNUD fussent censés servir
d'instrument de programmation à l'ensemble du système des Nations Unies
en matière de cOllplTation technique, ils ont été consacrés de plu:; en plus ou
presque exclusivement à des projets financés par le PNUD ".1110
En dépit cie ces appels incessants en ce sens, chaque organisme a continué comme
nous l'avons déjà incli'lué, à adopter son propre programme de pays selon sa propre
conception du déveloprem ent.
La seule tentative de programmation commune entreprise au sein clu Système a été
constituée par le
(Trou pe Consultatif Mixte
des Politiques composé
de
cinq
organismes. 11 t 1
Si cette initiative nUait dans le sens du renforcement de la cO'Jrdination de la
programmation dont Je Groupe constitue le noyau ou le centre d'jmpulsilln, elle a été vite
au coeur des critiques.
Le Groupe a succombé à deux maux: la suffisance et le
sectarisme.
Le Groupe ainsi constitué, a au fil des ans, étendu son action à d~s domaines qui,
sans pour autrult sortir ete sa compétence sectorielle, relève par excdlence, d'autres
institutions non membres de celui-ci. C'est ainsi qu'on en est venu à lui demander
comment il justifiait l'absence de l'OMS lorsqu'il examine la santé Oll la nutrition, ou
celle de la FAO lorsqu'il examine des problèmes de famine ou de pauvre':é rurale. 1112
Ce volontarisme est d'autant plus préoccupant qu'il a pris cles alh'fes qui confinent
au sectarisme. En effet, Je Groupe a eu tendance à se traJlSformer en une secte, tentation
contre laquelle le Directeur au développement se devait de lancer une mise en garde. Pour
celui-ci, le fait que ces organismes se SOllt constitués" en un groupe "exclusif" qui se
réunirait, partagerait l'information et agirait conjointement- mais sépru'É"Jllent du reste du
système dans le pays - était la meilleure façon de provoquer un ressenti Illent local parmi
les organisations non membres du Groupe, et pm- conséquent moins ,:Ie coopération à
l'échelle du système sur le tetTain ".1 113
En dehors de cette tentative, la planification commune est restée lJll voeu pieux, la
J 108 A/44/32G Add.l
§21.
11 09 A/44/324 Add.2 §92.
1 J 10 DP/1987/l5 Add. 1 §27.
t 111 PNUD, FIDA, FHUi\\P, PAM, UNICEF.
J 112 A/44/324 Add.2 § 108.
1113 Ibid.
323
notion d'approche intL'grée du développement, rituellement répétée par l'Assemblée
générale, une formule vide. 1114 Les raisons son diverses.
!!..) Les raisons de l'impossible coordinntion
Elles sont au nombre de deux: les rivalités interorganisations, et les disparités de
procédure.
- Les rivalités interorganisations
Dans sa résolution 42/196, l'Assemblée générale pressait le Directeur général au
développement de déterminer en consultation avec l'Administrateur du PNUD etles chefs
des secrétariats des autres organismes des Nations Unies, quels sont les obstacles à
l'utilisation du processus de programmntion par pays du PNUD comme cadre de
référence pour les activités opérationnelles du Système des Nntions Unj.~s, d'examiner la
nature, la portée et la faisabilité d'un processus élargi et plus efficace qui aboutirait à une
action plus cohérente et il une intégration plus effective des divers apports sectoriels du
Système des Nations Unies, d'identifier les orgaJùsmes donateurs et le:; ressources dont
il pourrait être tenu compte dans un tel processus.
L'un des facteur:-; essentiels de l'échec des mécaJùsmes de coordination locale
réside dans les rivalités que se livrent les différents orgalùsmes des Nations Urues.
Celles-ci remontent aux origi nes des activités opératioJUlelles du Système. Le PNUD et
les organisations n'ont manqué cie s'accuser mutuellement cie constitller les uns et les
autres, des obstacles ;IUX efforts de coordin<ltion. " Le personnel des institutions
spécialisées se plaint clu L,it que le Représentant Résident intervient dans son activité avec
les orgaJùsmes natioJ)<llIX et à son tour, le Représentant Résident se plaint du manque de
collaboration des institlltions ".1115
Pour fonder lem rl:sistance à la fonction coordinatrice des Coordonnateurs
Résidents, les orga.lüs;\\1 ions rnetlent en avant des consiclérntions d'ordre tec!lJùque. Elles
arguent de leur spéc i al j té, pour refuser de se subordonner à unl~ administration
gestionnaire dont le p''I'sonnc1 ne leur parait pas en mesure d'évaJ uer leur réalisation
concrète. 1116
Plus, elles voient d;\\l1s Je PNUD, un concurrent qui tente cie freiner l'essor de leurs
activités en tentant de l 'j Illégrer clans son propre programme cie pays. Elles n'ont en effet
jamais considéré le progr;lll1ll1e cie pnys du T'NUl) comllle autre chose qu'un simple cadre
- - - _ . _ - _ . _ . _ ..
1114 JIU/REP/85/9 §::9.
1115 TORTORA (M). Insritutions specialisees et org,/J1isnüoll mOJ/:!i;!l/?:. Etude des
remtions de J'OIT et de l'ONU Bruxelles, Bruylant, 1980, 271.
1116 DAILLIER. (P). /\\fDI
J(.4
d'utilisation des reSSOlIrC('~) du PNUD, votre comme un complément à leurs propres
ressources. C'est pourquoi, ils entendent bien conserver la maîtrise des projets de
développement qu'ils
Il nancent
conformément ù leur propre conception
du
développement. car il ne fatlt pas perdre de vue que chaque organi~:tlle a sa propre
doctrine en la matière.
Cette rivalité est ,",';:!lltant plus exaspérée qu'elle est accentuée pa la pratique en
vigueur dans le Systèm c Cl ui consiste pour les institutions à cam ln UIÙg uer directement
avec les ministères techlliqll es con'espondant ,uors que le dialogue est mE né par le PNUD
avec les ministères des Affaires étrangères ou de la coopération et de la plalùfication. La
résistance des orgalùslnCS à toute tentative de coordination, au delà de la suspicion de
volonté de suprématie du Coordonnateur Résident révèle un mal plus pwfond qui sévit
dans l'entreprise de coo['ération techlùque: la confusion de la finalité de œlle-ci. Comme
l'a rappelé le Directeur général au développement,
" L'essentiel pour Mtcrminer le type de coordination dont on a besoin dallS le
système est de savoir non pas qui doit coordonner, mais ce qu,~ l'on doit
coord onner. Une "ois déterminé l'ob jet de la coordinati on, il est inad missible
que les organismes des Nations UJùes ne coopèrent pas dans celle entreprise.
Ce sont les efforts de développement des pays en développement qu'il s'agit
de coordonner que l'appui extérieur ù ces efforts" .1117
Outre le caractère nOIl déterminallt du sujet de la coordination, il convient de bien
cerner la nature véritabJc de celle-ci, si l'on veut lui assurer une certaine challce de succès.
En effet. il faut constamlllent avoir à l'esprit que la coordination n'est p<lS une fin en soi,
mais un moyen de hâter la promotion d'un développement autonome dut'<lble.
Si les orgalùsmes des Nations uJùes semblent accorder une importance quelque peu
excessive aux dimensions subjectives plutôt qu'objectives de la coordination, il faut
cependant souligner qu'une telle attitude n'est pas SallS fondement. Dans les tentatives de
coordination menées naguère au sein du Système, nombreux ont été les cas de tentation
où on envisageait celle-ci à leurs dépends. L'une des illustrations e::t sans doute le
Rapport Jackson. Partallt du constat de la dispersion qui c,u·actérisa.it le ~;ystème, l'Etude
déplorait l'absence d'Une autorité réelle, envisage,Ult ainsi les ['apport) sous forme de
subordination. 1118 Comme le fait remarquer Claude RUCZ, que sigJùJie un organe de
coordination
exerçant
une
autorité réelle,
n'existant
d'autoritl~ que dans la
subordination. 1119
Si le sujet cie coonlilwtioll ne cloit pas constituer la préoccupation principaJe dans les
structures de coordinatioll, cela ne signifie pas non plus que cet aspect dl~ la question soit
SallS intérêt. Bien au conlraire, le sujet de la coordination peut avoir une importance
1117 A/44/324 Add.2 ~29,
1118 Rapport JACKSON. VOL.I, P Xiii.
1119 RUCZ (C). Le CC'flscil t'conomique ct 506;// de J'ONU cl 1;/ coopér;/tion pour le
développement. Op cil. '\\5:',.
325
déterminante sur le processus. En d'autres termes, tout le monde ne doit pas coordonner.
Depuis environ une décennie, avec l'approfondissement de la réflexion de l'effort
de développement au sein des Nations Unies, on est progressivement an:ivé à l'idée selon
laquelle aucun fonctionnaire ne peut et ne doit par définition à lui tout ~eul, coordonner
mais que chacun doit le faire. Cette initiative pourrait de l'avis des tenants d'une telle
ligne, se concrétiser par la constitution de groupes de coordination auteur de thèmes ou
de domaines intégrés du développement.
Si cette conception marque incontestablement un approfondissement de la réflexion
en la matière et a SULtOlit fasciné les consciences de nombre de fonctionnaires en charge
du développement da 115 les milieux onusiens, l'enthousiasme a été ultérieurement
tempéré, face aux cOlltraintes du réel. Force fut aux différents rrotagonistes de
rccolUlaître que même ~;i tout le monde participe à la coordination, il fauckait quand même
quelqu'un pour gérer el agencer toutes les formes de coopération. Ccci est entièrement
conforme au principe de la coordination pmticipative. 1120
L'euphorie SllSCil ,~'C et l'attachement des org<lJlÎsmes à celle conception selon
laquelle tout le monde tloil coordollller, ne procède pas d'un hasard. Elle s'inscrit dans la
volonté de ces derniers rie raire l'am<llgame entre le bien fondé d'un principe dont on ne
soulignera jamais le rôle ;15SC7. positif et sa mise en oeuvre qui, si l'on y prendre garde,
peut aJléantir le pri ncipe 1uilw:me.
Ce goût des amaJg~lJlles au service de la volonté de se soustraire de la coordination,
est d'autant plus perceptible, qu'une fois la nécessité d'un coordonnateur reconnu, s'est
posé le problème du ch·)ix de celui qui jouerait le mieux ce rôle. Les positions initiales
n'ont pas révélé la logique des choses. Les arrières pensées etl es j'?UX d'intérêt ne
faisaient qu'accentuer l'opacité des déb<lts. la recherche de solutions viables se perdait
dans les dédales inextric'lbJes. Les élucubrations cac1wient mal la volont'~ des orgaJlismes
à ne pas céder à l'empri~;c Lant redoutée du PNUD.
C'est ainsi que l'on a commencé d'abord à mettre en avant les c'Jnsidérations de
puissance
financière
pour
assurer
une
coordination
idéale
des
activités
opérationnelles. 1121 j;:taient ainsi sollicitées les institutions de Bretton Woods. Des
évaluations effectuées m1près des gouvernements incliquaient cependant leur forte
préférence pour l'ONU, c10nc le PNUD, financièrement moins puiss<11lte mais plus neutre
et plus universelle, les in:;tÎlutions financières ayam elles-mêmes indiqué qu'elles ne
souhaitaient pas jouer Ull td rôle. 1122 L'importance de la coopération de l'ONU va bien
décidément au delà des l'es:wurces financières qu' cHe peut distribuer. 112:\\
1120 A/44/324 Add.2 §191.
1121 Ibid. §192.
1122 A/44/324 Add.2 § J92.
1123 AJ42/32G/ Adcl.l § 15.
326
Ces difficultés :;uhjectives sont aggravées par les disparités en matière de
procédures entre les di flércnts organismes.
- Les dis[mrités de procédures et de politiques
A l'instar du phénomène de rivalités, les disparités de procédure~i et de politiques
constituent un handicap majeur aux efforts de coordination entrepris au niveau du
Système. Si celles-ci :1ont inhérentes même à l'institution, elles sont devenues de nos
jours, une préoccupatiullmajeure dont l'urgence dans la recherche de solution n'est plus
à démontrer, non seulement pour introduire des éléments d'harmonisation mais aussi
freiner sinon renverser, la tendance à la complexité croissrulte qui s'opère sous nos yeux.
La complexité et l'enchevêtrement des procédures des organis.nes des Nations
Unies procède de la faculté dont dispose chacun d'édicter ses propres directives. Chaque
organisme dispose de la latitude quant à la mise au point de documents d'orientation sur
lesquels se fondent l'aJJocation de ses ressources aux pays en développement.
En ce qui concerne l'allocation des ressources, les méthocles ou systèmes varient
énormément. L'éventail va des cas où des organismes accordent des all,)cations par pays
de manière globale 1124 cl ce qui allouent des foncls de mruüère sporaclique c'est-à-dire
sur la base de propositions de projets individuels.1 125 Les situations intermédiaires sont
celles où des allocations globales sont accordées pas pays mais dont le montant n'est que
officieusement communiqué et de manière si vague que la mise en oeu'/re effective sera
fonction d'un certain nombre de critères dont seule l'institution allocatrice détient les
différents éléments. 1126
Même lorsque de:.; fonds sont alloués de manière globale, les cycles de
programmation diverge III énol'Jnément d'une institution à une autre. 1127
Toutes ces dispalitL's d'allocation des ressources auraient pu êtr'~ atténuées si les
organismes avaient consenti cles efforts drulS le sens de l'harmonisationwec la durée des
plans nationaux de d'::veluppement. Bien au contraire, malgré les a\\rultages de cette
méthode et en dépit cie· appels incessrults cie l'Assemblée générale en ce sens, aucune des
institutions, pas même 1e PNUD, dont le système cie programmation SE mble poultant le
plus avrulcé, ne semble ['tre en voie de relever ce défi dont force leur [ut de souscrire dans
le verbe. I128
Toujours en ce q \\Ii concerne le processus de programmation, outre la dispru1té des
systèmes et cles cycles l'Il talll qu'obstacles aux efforts d'imtauration cie programmation
1124 PNUD. FENUAI', OMS.
1125 FAO, PAM, BeR.
1126 Banque Mondiale
t 127 Cinq ans pour le [)NUD, fISE, fNUAP et deux ans pour l'OMS.
1128 A/44/324 Acld. 2 § 121.
32.7
commune, il convient cie mettre en exergue la disparité des pOl.lVoirs ':les représentants
locaux des organismes. Au terme des études de cas, le rappOlt Jansson notait que
" le fait que les Bureaux extérieurs des divers organismes navaient pas
les mêmes pouvoirs d'approbation a également entravé Je déroulement des
opérations, provoqué des inceltitudes quaJlt à la date des apports et entraîné de
longs retards dans le cas des bureaux qui devraient obtenir l'approbation de
leur siège" .1129
En effet, à l'insl;u' des autres disparités, celles des pouvoirs d'approbation sont
aussi énormes. Dans certaines institutions, tous les projets il fortiori jes programmes,
sont approuvés au siège. ceux d'un montant supérieur à 250 000 d,)llars l'étant par
l'organe directeur. Dans d'autres,. le représentant local peut approuve;.' jusqu'à 25% de
l'allocation totale d'un cycle à un pays, sans que le montant total ne d'~passe cependant
250000 dollars auquel cas, il doit s'en référer au siège pour obtenir une autorisation
expresse. Au PNUD, nous avons déjà examiné les compétences financières et non
financières du Coordonnateur Résident. Toutes choses qui aJUléaJltissent les chances de
promotion d'une approche commune de la programmation.
Enfin, il convient d'insister sur les disparités encore plus grandes des procédures
des organismes en ce qui concerne la mise en route d'un projet. L'information jugée utile
et suffisante dans une insti tution peut paraitre négligeable pour une autre.
Conscient de la nécessité d'une transparence dans le processus inexorable de
complexité mais impuissant à préconiser des solutions viables, notamment l'adaptation
des cycles à la durée des plans nationaux de développement, le Directeur général au
développement, relayé en cela par l'Assemblée générale, semblent maintenant plaider
pour le minimum qui e·;tl' harmonisation des procédures entre les différEntes institutions.
Le rappolt Jansson notait la nécessité impérieuse de " coordonler dans toute la
mesure du possible, les procédures opérationnelles, les cycles cie programmation et les
périodes ainsi que les pouvoirs délégués aux représentants sur le telTain. 1130 La
résolution 44/211, la (h'rnjère impOltante en date, soulignait
" la nécessité d'améliorer les activités opérationnelles du système des Nations
Ulues, notmnmclit 1:11 ce qui concerne la programmation, la simplification et
l'harmonisation dcs règles et procédures régissant le pr,)cessus de
programmation Clics cycles des projets, Ja décentralisation des Jouvoirs, le
rôle des bure<lux ,le pays et la réorientation des modalités cl' Cx('cution, afin de
permettre aux ,L'ollvcmements cles pays bénéficiaires d'exercer leurs
responsabilités Cil Illati(~'re cie gestion et de coordination et de renforcer leurs
capacités nation:d cs ". 1l31
En dépit même dll L,il que cette politique clu plus petit commun dénominateur soit
un recul en la matière. il C':,t fOlt ù parier gue cie résultats 1<lngiblcs soie;lt cnregistrés. Le
_ _ _ _ _ _ .
o.
1129 A/42/326! AclcI.l
~27.
1130 Ibid. §58.
1131 Résolution 44!21 1 §14.
328
pari est d'autant plus diflïcile à gagner que les institutions éprouvent elles-mêmes de
sérieuses difficultés ù sc retrouver dans la complexité inextrj cable de leurs propres
procédures opérationncllc';. Comme quoi, la tâche d'harmonisation doi;; commencer par
un toilettage à l'intérieur Il lème de chaque organisme.
Si les difficultés de~; tentatives de programmation commune et d'utilisation d'un
cadre de référence SOllt essentiellement imputables aux organisatiolls, il faut aussi
souligner que les pays hôtes y ont leur part de responsabilité. Contrairement à ce que l'on
poun'ait d'emblée croire. les pays bénéficiaires n'ont jamais vu dans Je programme de
pays du PNUD autre chose qu'un plan d'utilisation des crp .l13 2 Deux raisons
expliquent cette tendance.
D'abord, la crainte des Etats de voir la coordination extérieure aboutir à
l'instauration d'un cenain droit de regard ou d'une certaine forme de contrôle sur les
opérations d'assistance. Cette méfiance est d'autant plus grande dam les cas où l'on
envisage la programmation conjointe des sources d'assistance autres que celles des
Nations Unies. Cette volonté d'échapper à l'emprise du PNUD a conduit certains
gouvernements à traiter avec telle ou telle agence à l'exclusion dll Coordonnateur
Résident. 1133 Les inconvénients d'un éparpillem ent du Système scmbJ ent mineurs aux
yeux des gouvernements que l'institution d'un super coordonnateur.
Ensuite, les gouvernements considèrent-ils la p1<uüfication
comme une affaire
strictement nationale. J l34 Ce n'est certainement pas de la sorte que l'on poun-a espérer
mettre sur pied une équi pe uni fiée du développement au niveau local.
2) L'échc,c de l'institution d'une équipe locale des Nation:; Unies
pour le développement
Il est dü à l'érosion du rôle central du Coordonnateur Résident (a) mais aussi à
l'absence de capacités multisectorielles et intégrées au niveau local (b).
a) L'érosion du rôle du Coordonnateur Résident
Les nouveaux Coordonnateurs Résidents tels que cela ressort de la résolution
32/197 n'ont pas gagné en autorité. Il ressort au contraire que la résolution 32/197 a
engendré des effets pervers situés aux antipodes de ceux escomptés. A,ec l'adoption de
la résolution sur la restnlcturation, ceux-ci ont vu leur rôle et leur position se détériorer
1132 A/42/326 Add. 1 ~21.
1133 GHEBALY (V). rh'flexions sur les lICfi'i!ires opérationnelles des N;nions um·es. Op
cir,840.
1134 A/42/326 Add.1
')7/1.
329
en matière de coordinat i on au sein du Système. 1135 Comme le relevait le Directeur au
développement
".... actuellement. l'action des CoOrdOJUlateurs Résidents nl~ semblait
pas être beaucoup déterminante que lorsqu'ils avaient la cualité de
ReprésentaJlt Résident du PNUD. Les représentants des organismes avaient
accepté le fait qu'il y avait un Coordonnateur Résident et awüent accueilli
favorablement son rôle en tant que représentants du Syst(~l1lC pour les
questions d'ordre di 1./ olllatiqu e et autres questions com rnunes .~énérales.
Toutefois. dans la plupart des cas. ils n'avaient pas apparemment accepté le
rôle de direction du C:oordonJlateur Résident pour les questions cie fonds et
les questions opér;ltionJlelles ".1136
Dans la pratique. i.1 est ressorti des différentes évaluations q ne l'im portance du rôle
de ceux-ci était inégale d'un pays à l'autre. Celle-ci dépend de trois considérations
parajuridiques: l'étendue du contrôle que le PNUD a sur le fin,ulcemEnt des activités
opérationnelles dans le pays; la qualité de ses relations personnelles avec Je gouvernement
du pays hôte et aussi celle avec les chefs des organismes des Nations Unies au niveau
10cal. 1137 Toutes choses qui font dire au Directeur au développement q\\l"il ne suffit pas
de déléguer davantage de "pouvoirs officiels" et juridiques aux (:oordoJuwteurs
Résidents. l 138 Il semble que ce soit surtout pour des raisons d'ordre psychologique que
les organismes résistent ;] se soumettre au rôle prépondéraJlt du Coord OJUlateur car ils
voient dans cette disposition une volonté de pouvoir du PNUD.
De toutes les manières. on ne voit pas comment il pouvait en être autrement des
pouvoirs du Coordonnateur au niveau local puisque nous avons déjà ~;ouligné que les
institutions spécialisées disposent d'une entière autonomie par rappoct à l'ONU. Le
Coordonnateur ne peut donc imposer à ces l'mités ce que l'ONU elle-même ne peut faire.
" L'échec de la méthode consistant ù imposer l'autorité par prescription qui
ressort de ces';cl~narios ne
devrait
pas
surprendre.
L'alltorité
du
COOrd011Jlateur Résident, au sens juridique, ne peut émaJler que de pouvoirs
juridiques supérieurs. Mais à cause de la manière dont les gouvernements ont
construit le syst('~llle des Nations Unies, le Secrétaire général et ses
représentants ne llisposent pas de ces pouvoirs juridiques sur des parties de
l'ensemble. vastes ct puissantes qui possèdent leur propre domaine de
compétence. Le Secrétaire général n'étant pas lui-même investi de tels
pouvoirs. on ne pr)UV;li! les imposer au système sous sa forme actudle ".1139
Dans ces conditico:ls. le rôle du Coordonnateur Résident en tant qlle chef d'équipe
est bien celui d'un chcl' S,1IIS pouvoir. Il est sensé se baser sur Ull cOllsensus qui n'existe
pas. 1140 Si le PNUD I.eul ellcore prétendre avec légitimité au titre cie coordonnateur
- - - - --_._._--
1135 JIU/REP/86/t
§7:~ ct 79.
1136 A/42/326 Adc1.1 :: Cl 1.
1137 Ibid
§61.
1138 A/44/324 Add. 2 '::W.
1139 A/44/324/ Acld. 2 ~ 196.
1140 RUCZ (C). Le Conseil économique et socinl de l'ONU el ln cocpériltion pour le
dé~'eloppement:. Op cif. .35G.
330
central, il n'est cepcndant plus autre chose qu'un monarque ré!:nant malS non
gouvernant. 1l41
Face à cette situ;ltion, l'Assemblée générale des Nations Unies a rappelé le rôle
central du Coordonnateur dans les activités opérationnelles. Dam sa ré~;olution 44/2111,
elle a décidé,
" De rendre le CoordoJUlateur Résident mieux à même d'Hgir comme
chef d'équipe des organismes des Nations Unies au niveau d'J pays afin
d'assurer l'intégration des apports sectoriels du système et la coordination
efficace et cohérente de son action druls Je cadre du progrrunme national,
notamment grâce aux mesures suivrultes:
i) Définition d'un mandat plus clair et plus vaste par le Comité
Administratif de Coordination, en conformité avec les résolutions 32/197,
411171 et 42/196 cie l'Assemblée;
ii) Coordination efficace des conseils et apports techniques des
organismes des Nati ons Unies;
iii) Coopération plus étroite des représentants locaux des organism es
des Nations Unies au Jùveau du pays avec le CoOrdOJUlateur résid(~nt ".
De toutes les mrulières, il est fort à douter que même si le CoordoJjJHlteur réussissait
à disposer de tels pouvoirs, la situation soit meilleure. L'équipe ainsi constituée ne
disposerait pas de capacités intégrées.
b) L'inexistence de capacités intégrées au sein du Systèml~ des
Nations Unies pour le Développement
C'est la résolution 32/197 sur la restructuration du Système qui a posé de maruère
expresse les jalons d'une équipe locale des Nations Unies, avec pOlir chef de file le
CoordoJUlateur Résident. Cette initiative comme nous l'avons déjà ~ouligné, visait à
favoriser la coordination des activités opératiOJUlelles par une approche Jnultisectorielle et
intégrée des problèmes de développement.
La prise de conscience de la nécessité d'une approche globale n'est pas récente,
même si elle a mis longtemps à se faire entendre. Il y a longtemps que l'on a commencé à
admettre que le sous-c1j~Vl'loppementest par excellence un prao 1ème global, nécessitant
des solutions multisectoriclJes et intégt'ées et qui s'accommode mal prr conséquent des
approches sectorielles d:lllS lesquelles les gouvernements ont voulu l'in~;érer.
De nos jours, on c:-;lilll(: que le développement ne nécessite plus 11ue des capacités
multisectorielles. On p;,rk de plus en plus de défi de "nature sysl<:l11ique". Comme le note
le Directeur au déve!0PiICIJlCm,
" les sectel.lI'S trildiLionnels sont (... ) de plus en plus considérés comme
largement iJltcnl(pclld~lnts, certains domaines ne relèvent d'aucun secteurs en
particulier ni H1'~m': dl' plusieurs d'entre eux - domaines (jui 'le sont pas
1141 JIU/REP/86111 § n.
331
seulement multisccloriels, mais systémiques" .1142
Il en est ainsi de nombreux problèmes fondamentaux q ue son~ la pauvreté de
masse, 1143 l'environl1!.:ll1cnl, 11441es ressources en eau l145 qui, comme le souligne le
Directeur général. ne sc hlissent pas facilement incorporés dans les caté;5"0ries et secteurs
dans lesquels les gouvcl'I1cments ont compartimenté le Système des Nations Unies.
Lorsqu'on évoqu f ' 1:1 nécessité d'une approche multisectorielle ou systémique dans
les activités opérationllclles de développement, il convieht de savoir que la question se
pose à un double niveau: la I1L'cessité de telles capacités en matière d'exé:cution de projets
ou programmes de dévclollpement mais aussi dans la fourniture d'avis multidisciplinaires
en matière de politique L'collomique générale que nous avons mentiOJUIÉ dans le nouveau
rôle des Bureaux exV'rieurs. Ce domaine qui est déjà largement reconnu comme
indispensable est appelé à être fortement sollicité dans les alUlées à venir. Il aura
notamment trois dimen,;iolls:
- conseils sur des questions générales de politique économique par exemple la
libéralisation de l'économie, la gestion de la dette, l'ajustement structurel
- conseils sur les pri orités de développement;
- conseils et appui aux gouvernements à l'occasion de la modalit(~ d'exécution par
les gouvernements portant sur l'organisation de cours de formation comptable et de
préparation à l' étab lissctn ent des rapports ou directives.1 146
La nécessité de la promotion d'une approche globale devient encor'~ plus impérieuse
avec l'adoption de l'approche programme qui exige autant de capaci tés
d'exécution
multisectorielles que de la fourniture d'avis pluridisciplinaires. Comme le souligne le
CAD à ce propos.
" ce travail exige des compétences analytiques diverses, étant dOIUlé que les
montages financiers sont généralement conçus pour agir sur un ensemble
complexe de relations cJ'interdépend,ulce macroéconmiques ou se':torielles et
pour encourager d'impOltantes modifications de la politique économique ou
- - - - - - - - - . _ - -
1142 A/44/324 Add.2 §143.
1143 Evoquant déjà1es dirficultés naturelles de la coordination face à UJl adversaire aussi
coordonné que la pauvreté, le Directeur au développement notait que celle-ci l'emporte
toujours sur les rigidités bureaucratiques et que le chauvinisme institul:ÏoJulel ne faisait
que la favoriser. A/441:U4 Adel.2 §202.
1144 En ce qui concerne l'envirOJUlement. il ressort des examens que si chacun en
semble de plus en plus conscient, on ne dispose pas d'une vue d'ensemble de la
question. On se trouve brusquement devant un vide lorsqu'on arrive au:c stades cruciaux
d'analyse et de la planirication et l'on est mis en présence de "toutes sortes d'idées et de
controverses". Ibid. § 145.
1145"
Dans le cadre du Système des Nations Unies, l'eau n'est l'enflnt de personne,
mais tout le monde revendique un lien de parenté ... Quelqu'un nous fournit des données
pour la conception d'ull bnrrage. quelqu'un d'nutre, des c!oJUlées SUI" les mesures de
l'eau. quelqu'un d'autre nous dit encore qu'il peut s'occuper de la qualité de l'eau. Mais
il n'y a pas de moyens de disposer d'une stratégie d'ensemble des ressources en eau".
A/44/324 Add.2 §144.
1146 DP/1990/9 §329.
332
des institutions ".1 147
Malgré l'a.mpleur des besoins que sera amené à affronter le Système, celui-ci
semble loin d'avoir de teHes capacités. Il ressort des examens entrepris au niveau des
Etats que chaque fois que les gouvernements s'adressent au Système pour ce genre de
compétences, celui-ci s'cn trouve dépourvu. Leur découragement est d'autant plus grand
qu'ils s'aperçoivent flon seulement que celui-ci n'est pas mieux 3rmé qu'eux pour
répondre à ces besoins III ais plus grave qu'il commence par le réflexe projet. Comme le
relève bien à propos un Coordolulateur Résident,
" quand il s'agit d'instaurer un dialogue constructif avec les gouvErnements en
matière de développement - et non de disposer d'un catalogue dl~ projets - je
me sens très seul. Je m'adresse aux institutions spécialisées en tant que telles
mais leur réponse ne va presque jamais au delà de l'exi~cution des
projets".1148
Devant ce vide (jue couvre mal ces réflexe-projets, les gouvemements se sont
souvent trouvés contraints de s'adresser aux institutions financières clu Système, alors
que de leur propre avis, c'est l'ONU au sens restrictif qui serait le mieux à même de
remplir cette mission. Non seulement en raison du nombre d'institutions qu'il comporte
mais surtout de sa plus grande neutralité. Les gouvernements ont besoin de sources
d'analyses et d'idées (ksjntéressées.
Lorsque ceux-ci cn vielulent à solliciter l'intel-vention des institutions financières,
les résultats obtenus S'llll généralement en deçà de ceux escomptés. Il'abord, il ressort
que ces institutions ::0111; prudentes qU~lJ1t à prodiguer des avis pluridisciplinaires
puisqu'elles estiment que cela équivaudrait à une acceptation implicite d'un eng3gement
de prêts aux rcquéranl':, 1 t49 Ainsi, elles préfèrent laisser cette initiati ve au Système de
financement à fonds perclus de l'ONU. Ensuite, lorsqu'elles acceptent fournir de telles
prestations, il va de :;oi que celles-ci ne recouvrent pas de manière satisfaisante
l'ensemble des domaincs envisagés. Ces institutions financièrement puissantes ne
disposent pas, elles aussi, cie telles capacités. 115ü
Conscient de cet IUllldicap considérable, le Système a une fois de plus multiplié les
initiatives. L'Assembl('e générale et le Directeur au développement ont insisté à cct effet
sur l'importance prilllordiale pour le Système d'améliorer sans délai sa capacité
fonctionnelle à répondre de manière multisectot-ielle cL intégrée ,lUX demandes croissantes
en la matière. La résolution 44/21 1 a décidé
" De demander ;:IUX Coordonnateurs résidents et mlx burcaux cie pays cie
fournir efficacemcnt des conseils tcclllüques pluridisciplinaires continus ainsi
qu'un appui aux gouvernements dans leur responsabilités de pro,grammation
1147 CAD. 1985,212,
1148 A/44/324 Add.2 ~138.
1149 Ibid. §139.
1150 Ibid. § 139
333
et d'exécution'"
, 115 J
Du même coup, il demandait au Directeur général au développemert de lui présenter
un rapport contenant une analyse des moyens de faire assurer la prestation de services
consultatifs pluridiscipl i naires. 1152
Plus, le Directeur général au développement a pris des initiative~: dans le sens de
l'approfondissement de la réflexion en la matière. C'est ainsi que dès 1989, il a affiné un
peu plus les intentions du Système en ce qui concerne la constitution de cette structure
unifiée du déveJoppemcnt au niveau des pays.
L'équipe ainsi envisagée, comme déjà mentionné, serait pl<lcée SOllS la direction du
Coordonnateur Résidelll qui jouerait le rôle de chcf de file intellectuel el d'animateur. Sa
composition serait variable car serait plus adaptée aux besoins des pays qU'à la structure
institutionnel1e actuelle des Nations Unies. II 53 Cel1e-ci refléterai: le domaine de
développement prioritaire du pays concerné. A cet égard, les membres de l'organisme
approprié du Système joueront un rôle prépondérant dans cette équipe. 1154
Au niveau de chaque pays, l'équipe serait constituée de deu:< catégories de
spécialistes: d'une part, les spécialistes résid ents et d'autre part, les spécialistes
"appelables", tant il serait vain d'envisager une équipe résidente Ç<)uvrant tous les
domaines d'activités en m<ttière de développemenl. l155
Les membres de cette équipe travail1eraient conjointement sur les thèmes et objectifs
prioritaires de développement du pays hôte et de son programme de coopération
tec1}nique avec le Système, et non seulement à la réalisation des projets de leurs
institutions d'origine, Ses fonctions seraient essentiel1ement de trois sortl~s:
- instaurer un dialogue avec le gouvernement et le conseil1er sur 1:1 programmation
multidisciplinaire;
- fournir le cadre de planification multidisciplinaire permettant la formulation des
programmes prévus pOlit' répondre aux besoins sectoriels et plurisectoriels;
- être une source j ln porumte de conseils permanents en matière dE planification de
certains facteurs systémiques du développement. 1156
Pour pouvoir sati~raire efficacement ces demandes multisectoriel1es ou systémiques
émanant des gouvernell1cnts, encore aurait-il fallu que le Système dispo:;e d'informations
appropriées. Car de telles capacités ne s'improvisent pas. Elles sont la résultante de
l'expérience accumulée p;1I' le Système dans l'entreprise de coopératioJj technique: c'est
J'information pour le '1('·v·cJoppement. D'où la nécessité impérieuse de constituer un
__ __
- - - " " .
.
.
1151 Résolution 44/21 i
':~ 1.'1. a).
l152 Ibid.
c).
1J53v. égaleJllcnt la rl>scl!ution 44/211. §15.
1J54 Ibid. §205.
1155 Ibid. §207 cl).
1156 Ibid. §207 c) et '_').
334
système d'information pour le développement, centralisé et ml'ltidisciplinaire,
immédiatement disponible et facilement exploitable. C'est dans ce sens qu'a plaidé
naturellement le Directeur au développement.
On insistera jam:lis assez sur le fait que l'information pour le d,~veloppement est
appelée à prendre au fil d~s ans, une impOlt~ulce considérable au fur et à mesure que les
pays en développement constitueront progressivement leur propre sy~tème capable de
recueillir, traiter etutili:m' en retour l'information pour le développement.
L'idée de l'imrorl:lnCe et de la nécessité d'une constitutioil d'un système
d'information rour le d'~\\'cloppement n'est pas une innovation al.! sein d,~s Nations Unies.
Dès la mise en place de: c'~'IIc'ci, le problème a été constamment abordé <lans les instances
compétentes.
Plus,
rie nos jours, tous les organismes disposellt d'un système
d'information pour le (Iéveloppement. Mais cet effort consenti par tous ces organismes
reste limité. Il souffre de deux lacunes: il est sectoriel et ponctuel.
Sectorielle, l'information pour le développement ainsi développÉe ne pouvait que
l'être puisque chaque org:misme a mis en place au fil des <lns. son propre système
d'information, constitllé de base de données spécialisées. Ces différentes sources sont
restées pendant longtemps largement indépendantes les unes des 'lutres. Cette situation
n'était rien d'autre que Je rel1et de la politique d'isolement dans .laqudle rivalisent les
institutions des Nations Unies. Même lorsque l'on a tenté de relier ces d [fférentes sources
de données, l'expérience et l'efficacité sont restées limitées. Elles n'ont jamais pu être
intégrées de sorte à constituer un système malùable. Elles sont Jargem(~nt demeurées un
conglomérat d'informations dont on chercherait en vain la finalité comm1Jne.
Inadaptées et inefficaces aux approches multisectorielles, Jes différentes sources
d'informations sectorielles pour le développement le sont aussi chins leur propre domaine.
Dès le départ, il n'y a pas eu au sein des orgatùsmes, une politique systématique de
collecte et de constitution <I\\1I1e base de données. Celle-ci a été mcn('e au coup par coup et
au hasard des besoins, sans que l'on ne sache très bien les critères qui présida.ient à de
tels choix. Toutes choses qui expliquent qu'elles demeurent nécessairement incomplètes
car certaines données et pas nécessairement des moindres, pouvaient ne mériter aucune
attention particulière au point d'être pérenJùsées.
Qui plus est, la méthode d'org~u1.Ïsationde l'information a été déficiente. En effet, il
ressort des évaluations de pays que même lorsque certains BUI'eaux extérieurs
s'efforcaient de répondre aussi rapidement que possible aux demandes émanant des
mÎJùstères techniques. eil r<lpports et publications spécialisées, pour l'élaboration de
politiques et résoudre certains problèmes spécifigues, cela leur" coûtait généra.lement de
longues et laborieuses recherches et une con'esponchUlce nourrie avec le siège ou des
Bureaux régionaux, même lorsqu'il s'agissait uniquement de retrouver des rapports
335
établis par des experts ou des fonctioJUlaires d'organismes des Nations Unies" .1157
Pour pallier ces insuffisances sectorielles et inopérantes des systèmes actuels en
vigueur, le Directeur général au développement a invité l' ensemble d,~s organismes du
Système, à établir au niveau des pays, un système d'informations mliitisectorielles et
intégrées pour le développement. Cette structure prendrait deux modalités. Il s'agirait de
confier cette tâche aux CeJltres d'Information des NatioHS Unies déjà théoriquement
chargés de l'information. Mais cette modalité nécessitera une réorganisation complète de
ces Centres, en les tirant de leur léthargie, leur passivité et le rôle quasi-protocolaire dans
lequel ils se sont caHtonnés, pour les engager dans un processus dynamique, pour une
diffusion de l'information non seulement élémentaire, de vulgarisation, mais pour une
meilleure connaissance de l'ONU mais aussi des activités de développement. Ce pourrait
être le meilleur moyen d'enrayer le cycle de la crise d'identité qui mine actuellement le
Système.
Il s'agirait aussi comme l'autre moyen de l'alternative, de lais:;er les différents
organismes mettre sur pied une structure unique indépendante d'iJlformation sur le
développement où chacun ferait parvenir directement les dOJUlées relatiyes à son domaine
sans l'intermédiation de ces Centres d'Information. 1158
L'ensemble de ces propositions tenant à la mise en plac(~ d'une équipe
pluridisciplinaire dispoS<ll1t d'un puissant mécanisme d'information au service du
développement, s'il pellt 11araître séduisant parce que novateur, n'en mÉrite pas moins de
tenir en éveil sur certains "oints.
En ce qui concerne d'abord l'équipe multidisciplinaire, on ne comprend pas
comment l'on peut s'in!:'~i1ier à constituer une telle équipe sans que ne soit préalablement
résolu la questi on des ItOU voi rs des Coordollllateurs Rési dents au sein <1 e cette structure.
Toute la stratégie semble reposer, du moins de marlÎère implicite, sul' l'hypothèse que
celui-ci a été résolu 0\\1 q uli n'a pas existé. Tout se passe comme si l'existence précédait
la naissance. Compte-I--on sur l'auto-discipline des orgarusmes du sY'itème? Ce serait
feindre de mécorulaître ln dynamique centrifuge qui caractérise cel ui-ci , miné par le jeu
des luttes d'influence. Croit-on enla force de dissuasion des CoOrdOnJlaJ~eurs idéaux l159
dont le Système est activement à la recherche et dont on sait que ceux qlli remplissent ces
conditions, ne sont pas les CoOrdOJUlateurs habituels marldatés pour la lutte quotidienne
contre le dénuement dans les pays bénéficiaires?
S'agissarJt ensuir(~ <1e la structure dualiste de cette équipe, l'i'lÎtiacive du Directeur
général au développellleill ne permet pas de savoir beaucoup plus sur ces "spécialistes
appellables". Cette c~llégorie n'est pas S,lIlS susciter ulle certaine jnqu:étude quant à sa
1157 A/42/326 Add.l §]g.
1158 A/42/326 Add. 1 §Î9.
1159 A/44/324/Add. 2 §214.
336
véritable nature. En effet, il n'est pas sans craindre, si ce n'est une certitude, que celle-ci
soit composée d'élémeJlts extérieurs au Système. DrulS quels cas, on tomberait dans les
avatars de l'institution Expelt dont la désuétude a été tant décriée, notanment en raison
des considérations de coûts mais aussi de leur mise au courant, cellx-ci n'étant pas
toujours nécessairemenl au counult des conceptions et de l'expérience de développement
des organismes, en l'espèce J'ONU qui les recrute.
L'inquiétude est ri' autrult plus grrulde qu'il est probable que cette catégorie soit la
plus importante, si tant il e~t vrai que les velléités de disposer de spécialistes résidents
dans tous les domaines soient chim ériques et prétentieuses.
S'agissant enfin de l'information pour le développement, Je risque est de
succomber à une conception technocratique des systèmes d'informati,)n. C'est à cette
tentation qu'a succomb(~ le rapport Jackson. Plaidant pour une meilJeurc orgrulisation du
système d'information pour Je développement, l'Etude envi sageait de transformer le
PNUD en centre d'exellellce de la connaissance scientifique et technique qui réunirait
l'information partout dam le monde et la mettra à la disposition des pays membres. si
cette approche a soulevé de vives critiques pour son caractère itTéaliste. le risque n'en a
pas pour autant disparu.
C'est pourquoi, il ne faudrait pas perdre de vue l'objectif final qui est d'encourager
les Etats à mettre en place leur propre système d'informations et de les renforcer
régulièrement. La mémoire institutionnelle des Etats doit remplacer la mémoire
institutionnelle des orga.lusations. 1160
CONCLUSION
Au terme de cet cx~'men, il ressort que le principe d'association entre le PNUD et
les autres orgrulisme:> du Système des Nations Unies en
matière
d'activités
opérationnelles, condition sine qUil non pour la mise en oeuvre du développement
autonome a grand peine il sc concrétiser. Le PNUD n'a aucun moyen juridique pour le
faire prévaloir. Ces org::lllismes n'ont pas encore perçu l'intérêt à jouer dans ce sens. Et
rien ne laisse présager Lill quelconque progrès en ce sens: le seul atout du PNUD, son
pouvoir financier ql1i 111i a longtemps permis de discipliner un thnt soit peu ces
organismes, est aussi c!;:llrcrcusement entamé depuis que1CJues années.
1160 DPIl989/SR.17 , -1.
337
CHAPITRE II fOUR UN RENFORCEMENf DU ROLE DE FINANCEMENf
DU PNUD
Si dans la mlse l'Il oeuvre de la politique des Dimensions lIou"ve1les de lu
coopénltion tec1Jniq ut', le PNUD n'a pas bénéficié des moyens juricliqu ~s pour accroître
l'efficacité de ses prorwec; projets exécutés par les
institutions spéciulisées et encore
moins ceux du Système rie:> Nations Unies, il a aussi énormément :;ouffert pendant
bientôt une déceJulie, d'une i!t';uffisance cie ressources tant dans son volume que dans sa
régularité. Cette sltuati.)n est d'autant plus préoccupante qu'elle compromet sa capacité à
assurer la programmation nationale, mais aussi et surtout, sa capacité à promouvoir dans
les pays concernés, un développement à long terme conformément à la politique des
Dimensions nouvelles.
Après avoir exposé cette situation financière délicate du Programme (SECTION 1),
nous tenterons cl 'en rechercher les causes (SECTION II) pour enfin attirer l'attention sur
les dangers d'une teHe tendance (SECTION III).
:',:;'
. "
""
338
SECTION l
L'EROSION DU ROLE CENTRAL DU PNUD
L'instabilité des ressources financières du PNUD (§ 1) semble incompatible avec
une programmation quinquenllale d'une autonomie à long terme (§2), Cependant, toutes
les tentatives pour trouver des solutions adéquates sont dans l'impasse (§3).
§l
LES FAITS
Il n'est un secret aujourd'hui pour personlle, qu'une crise financière persistante
secoue les organisations internationales notamment le Système des Nati'Jns Unies. Cette
situation de crise financière a hanté l'Organisation durant toute son exislence. Mais, elle
s'est accentuée au fil des temps pour prendre progressivement des allures qui confinent à
de nombreuses interrogations sur la capacité de celles-ci à se maintenir financièrement. De
nos jours, la situation est inquiétante.
Les contributions se fonl: attendre.
Les
accumulations de retard de paiement sont devenues une préoccupation mnjeure. 1161
Si la crise des contributions a touché énormément le budget régulier de l'ONU,
c'est surtout son systèlW~ opérati01Ulel qui en a le plus souffert. ll 62
Au sein de celui-ci, c'est surtout le PNUD qui a été le plu~ affecté par ce
phénomène persistant de détérioration des ressources mises à sa disposition par les
Etats 1163. Au fil des an:;, celui-ci a vu sa part de ressources se rétrécir CCinsidérablement.
En 1969, le PNUD a~;surait 75% des ressources des activités opÉrationnelles de
l'ensemble du Système des Nations Unies. De nos jours, sa pm"t est tombée à 30%.1164
La crise financière dont cc1ui-ci a été victime a connu deux sommets successivement en
1975 et en 1982. 1165 En valeur réelle, les ressources du PNUD en 1990 sont restée
identiques à celles de 1975,1166
Sa part dans l'en:>emble de l'aide au développement a baissé de 40% de 1976 à
1161 Pour la crise financière. V. PELLET (A). Budgets et programmes ~ux Nations
Unies. AFDI 1976. 242.-2g2. LEWIN (A). Le Groupe de genève et le budget de la
famiJJe des Nations Unies. AFDI. 1984, 637-648.
BErGBEDER (Y). La crise financière
de l'ONU et le Groupe des 18. Perspectives de réformes? AFDI 1986, "126-438
1162 RUCZ (C). La co()rt~raliol1 pour Je développement. k. Dr. JI1[: ,12
1163 RUCZ (C). Ibid.
1164 DP/1989/14 §lü8.
1165 DP/1982/5 §7.
1166 Dp/1991150.
TJ9
1986, passant de 3,2% ,1 )(!fJ. 11G7
Depuis l'institution des mécaJüsmes de CIP, les taux de croissance de ceux-ci n'ont
jamais été atteinL'.
Pour le cinquième cycle qui est actuellement en cours (1992-l99G), le Conseil
d'administration a proposl' ct adopté le doublement des ressources de hase, en retenant
une bypothèse de CI""issance annuelle de IG%, objectif appuyé par les pnys en
développement. Il G8 Scion ce groupe, cette hypothèse serait justifil~e car elle serait
conforme à la résolution 44/211 de l'Assemblée générale qui appelle à'Jn accroissement
substantiel des ressources disponibles pour satisfaire les besoins globmix, spécifiques et
croissants des pays en (kvcloppement mais aussi ù l'évolution posit. ve des relations
internationales qui incite ù un désarmement pour le développement. 1 169
Pour les pays dévcl0ppl's par contre, il s'agitlù d\\lJle hypothèse di fficile ù atteindre
compte tenu notammenC du passé. Selon eux, une croiss,ulCC de 6% constituerait une base
de prévision réaliste, étant entendu que ce taux poumütlui-même ne pas être atteint. 1170
Ils accusent le PNUD de raire du CIP, non une estimation raisonnnble :nais in'éal iste de
ressources. 1171
Il semble pourtant qlle ces prévisions soient réalistes. JI est vrai que s'il est possible
de discerner une tendance à l'accroissement des besoins de coopération technique, il est
souvent difficile de ln quantifier. En revanche, on peut très clairement déterminer le
montant de ressources nécessaires pour m,ùntenir en valeur réelle Je l"iveau actuel des
programmes. Il fauclnlil: fiOUl' cela que les reSSOllrces augmentent au mllins à proportion
des taux d'inflation.
Selo11 les projections du PNUD dam le cadre des préparatifs du cinquième cycle, si
l'on veut maintenir en valeur réelle les programmes à leur niveau du quatrième cycle et si
l'on prend pour hypothèse un taux d'inflation de 6%, il faudrait que les contributions
volontaires augmentent chaque aJ1Jlée d'au moins 10%.1172 Cette croissance ne
permettra guère de rèpondre à un accroissement des besoins.
Compte tenu de
l'augmentation et de Ja diversification des besoins de coopération techJliq ue, on devrait
retenir que pour maintenir les programmes actuels (c'est-à-dire :;nns chercher à
promouvoir de nouvel les activités aux dépends de ceJJes en cours), il faudrait que les
1167 Dp/1991/,')(). 2.
l1G8 Décision 89/20.
1169 DP!1990/19 §G
1170 DP!1990/19 §5.
1)1,/1<190120 §lG.
1171 UNDP in nction, ()/' cù. 15.
1172
L'écart est dû ;1In: recelles exceptionnelles provenant des gains de change, du
revenu des investisseI1l"lli'; lors du quatrième cycle tjui ont perlllis des tnux cJ'exl'cution
des programmes qlle 1"'11 ;\\urait pu attendre cn cOlllptnJll seulement sur les contributions
volontaires et le t"Cvelll,' iililialcmctlt ,ltllicipé des p!;lcclllcnts.
L.'hypot;lèse que p~eille
situnti.on se rcproduira 1"~'II'I<lnlle cinquième cycle ne saurait êtrc retenu. 01'/1990/43 §4.
340
ressources augmentent de plus de 10%.1173 D'après des estimations raisonnables,
l'ordre de grandeur se situerait entre 12% et 16%.1174
Cette instabilité des ressources financières aux fins d'activités opérationnelles pose
le problème crucial de leur compatibilité avec une programmation qu:nquennale et de
manière plus générale, avec la promotion d'un développement à long terne.
§2
CONTJUI3UTIONS VOLONTAIRESANNUELLES
ET PROS:JIZAMMATION OUINOUENNALE
La résolution
;\\/R I::S!340S (XXX) en disposant que le PNUI> doit élargir la
,
gamme de ses activité:> '2t appûlter l'appui le plus large possible au développement
s'inscrivait dans une perspective expa.llsioJuliste. Cette logique expansionniste a
longtemps caractérisé Je programme. Déjà en 1969, l'Etude sur la capacité envisageait le
doublement des ressources du Programme pour le cycle à venir sans même que le
problème de financement n'ait obtenu une solution satisfaisante.
Ici se pose le problème de l'adéquation pour le PNUD de la promotion d'un
développement à long terme avec des ressources à très court terme, c' est··à-dire ruUluelles.
En d'autres termes, comment concilier ou harmoniser la demande 3 long terme des
bénéficiaires avec le caractère imprévisible et incertain de contributions ai1Jluelles.
Si depuis plus d'un demi-siècle, l'on s'est attaché au sein dll Système à rendre la
coopération technique de plus en plus systématique, planifiée et encadrée dans l'objectif
ultime du renforcement des capacités de plruufication et de gestion, lES éléments d'une
stratégie de financement appropriée ont toujours fait défaut.
Les mécaJusmes du PNUD, comme déjà indiqués, reposent sur une planification
quinquennale qui est le prognunme de pays, établi au moyen des CIP. L'objectif de celui-
ci est de permettre aux partenaires de planifier les activités de développement en fonction
de cette assistance qu'ih peuvent escompter.
Le PNUD constitue de nos jours, l'une des institutions qui a fait p,'euve de courage
en ce sens. CependaJlt, cette bravoure demeure mal fondée car il ne dispose d'aucun
moyen pour garantir que les CIP ainsi alloués seront atteints. En effEt, il convient de
souligner que le financement des activités opérationnelles repose sur le principe
- - - - - - - - _ .
--- - - - .
1173 Ce taux de 10% a été également retenu pour la neuvième rEconstitution des
ressources de l'IDA qui est un organisme qui octroie des prêts aux pays en
développement les plus pauvres, alors que ceuxci ont plus besoin d'une assistance
technique de renforcement de capacités nationales que d'aicle en capital. DP/1990/20
§ 19.
1174 DP!1990!20 § 19
341
fondamental des contributions volontaires. Celles-ci sont a.nnoncél~s sur une base
annuelle lors des Conférences d'annonces de contributions, convoquées par le Secrétaire
général. La caractéristique essentielle des contributions volontaire est qu',~lles laissent non
seulement la latitude atlX donneurs de fixer librement le montant de leurs contributions
mais aussi de déterminer les modalités de versements.
Cette modalité de contributions volontaires soulève donc de délicats problèmes.
D'abord, elle rend imprévisible le montant exact effectif des contributions car même si
les Conférences d'annonces dOJ1l1ent lieu à la signature d'un acte final, en dépit de cette
forme, elles ne créent aucune obligation à la charge des contributeurs. l1 75 Ensuite, elle
rend encore imprévisible toute estimation
des ressources ultérieures, même si
l'Administrateur est autorisé à établir des projections et des taux de croissance.
Ces inconvénients rendent caduque la programmation quinquennale et réduisent
ainsi à néant les CIP tels annoncés par le PNUD et sur lesquels peuvent compter les
gouvernements pour la pla.nification de leurs activités de développement.
C'est ainsi que durant de nombreuses arulées, les prévisions de CIP n'ont jamais
été atteintes. Pendant le troisième cycle, la diminution des ressources a contraint le PNUD
a amputer les CIP nationaux de 50%.1176 Cette situation peut entraîner une
destabilisation des plans nationaux de développement. Si le risque n'est l'as à exagérer, il
existe cependant. Certes, 1es ressources extérieures octroyées à un pays ne constituent
qu'une partie infime de:; ressources internes de plus grande ampleur que le pays alloue à
son propre développement: aussi, le CIP n'étant pas un engagement juridique, tout pays
doit-il
s'attendre à des aléas; enfin, il existe les RSP pour parer :i des situations
imprévues. Cependant, il convient de souligner que dans les pays en développement les
moins favorisés, l'assisl_:lIlce des Nations Unies, notamment celle du FNUD, constitue
une portion importrulte des ressources nationales tant pm- le volume que l'énormité des
ressources nationales q lI' cIl es aspirent directement par le mécanisme des contributions de
contrepartie.1 177 En ,1Inputant brusquement les CIP, le mécanisme de programmation
quinquennale institué aux fj ilS de prévisibilité peut engendrer son contraire.
Cette situation désagl"éable et destabilisatrice n'est donc pas à J'1lOJUleUr du PNUD.
Elle a fini par entruner la confiance des pays bénéficiaires sur sa capacité à promouvoir le
développement autonollle et convaincre les Etats de cette capacité.:l 178 Comme le
reconnaissait celui-ci, à propos de la première crise de 1975,
- - - - - - - - - - -
- - - - - -
1175 RUCZ (C). La coupération pour le développement. Jr. Dr. lfll:, 11.
1176 Les pourcentages de 45%, 50% et 55% sont respectivement d01Ulé:i pm-: ARNAUD
(G). Op cir. 49.
RUe?: (C). La coopération pour le développement. Jr. Dr. Ill/:. ,12.
UNDP in action. Op cil. . 15.
1177 Elle peut représenter jusqu'à 30% des ressources totales internationales des PMA
ou-hlUS de 5% cJe Jeur PNB. A/Conf. 147/Pc/3 Adcl.9, 3.
11 8 KREINER (C). Directing multilatenù aicl from the oUlside: cJonors caught in
quicksand trap. !Jltem;l(jofwJ ReY'ù'w of Administnlfive Science. 1984, 1::8.
342
" ... alors que le l'rognunme était axé sur une planification av,ulcée et intégrée
et qu'il exhortait les gouvernements à fixer leurs priorités avec :;oin et à s'y
tenir, il s'est trouvé à la fois dans une situation paralysa.nte et embarrassante
lorsqu'il a eu à [,lire [ace à cette situation imprévue. Celle-ci tendait à saper la
confiance qui avait été insufflée avec tant de peines et d'efforts, au cours des
années, dans les relations entre les gouvernements et les Représentants
Résidents" .1179
Il était donc important
et urgent de reconnaître la nécessité d'un financement
pluriannuel des programmes car on ne peut envisager des solutions durables fondées sur
un financement annuel. Etant volontaires, et effectuées sur cette base ru UIU elle , il est très
difficile pour une institution internationale du développement de mettre en oeuvre des
programmes à long terme, sans la garrultie d'un soutien international pendant au moins
toute la durée cie celui··ci. En d'autres termes, un filuUlcement à long terme ne saurait se
concevoir sans engagements à long terme en faveur du développement. Un programme
dont les contributions restent volontaires et sont fixées annuellement, même si le PNUD
est autorisé à faire des taux de croissance est une entreprise aléatoire.llE.O
Conscient de celte situation dommageable à la coopération pour ll~ développement,
le Conseil d'administral:ion du PNUD et l'Assemblée générale ont régulièrement appelé à
des ressources prévisibles.
Dans de nombreuses résolutions dont la 44/211, l'Assemblée à f'l'ié construnment
les donateurs à annoncer leurs contributions sur une base de plus en plus prévisible,
continue et assurée. Celle-ci
" Engage(ait) la communauté internationale, et notrunment les pay" donateurs,
à accroître sensibLement en valeur réelle, les ressources destinées HUX activités
opérationnelles cie développement et ce, sur une base continue, prévisible et
assurée, et exhorte tous les pays à accroître leurs contributions volontaires à
ces activités". 1181
Mais en dépit de ces appels incessants, peu d'effolts ont été faits dans ce sens. La
Commission plénière spéciale intersession créée en 1983 par le PNUD pour examiner de
manière systématique la base de ressources du PNUD et suggérer des r,~formes possibles
n'a pas connu de succès. Il n'a pu négocier ni conclure un accord sur un mode de
financement plus stable des activités opératiolulelles de développemem.1 182 L'ruUlonce
par les pays nordiques cie leur attachement à la planification p;'évisionnelle du
Programme, en allnOllçant leurs contributions sur une base pluriannuelle, n'a pas
convaincu et donné un él,Ul majeur au processus. 1183 L'ensemble des contributions du
- - - - - - . - - , - - -
. -
- - -
1179 ARNAUD (G). ()p (:it. , 32.
1180 HESSEL (S). L'w;si::lance techlùque multilatérale en 1973. Op cil , 736.
1181 Résolution <14/21 1 ~9.
1182 ARNAUD (0). Jr'tid.. :H.
1183 Les pays nordiYlj;~s ( Danemark, FinJ<Ulc1e, Norvège, Suède) qui financent le quart
des activités du PNI JO ont accepté les contributions voJonlairl~s sur une base
pluri~ulJluelle. DP/L 9IV',f J::, Adcl.l §4.
.i :
1
, ,
343
CAD a connu depuis 1979 une baisse régulière quoique non brusque. 1184 Au sein de
celui-ci, la contribution des Etats-Unis avait amorcé la baisse dès Je lendemain de
l'adoption du Consensus. Ceux-ci n'ont pas accueilli avec enthousiasme le Consensus
trop orienté selon eux, vers un transfert des principales responsabilités d€~ l'administration
du PNUD aux pays bénèficiaires. Il fallait donc ne laisser croître les contributions que de
manière prudente pour échapper à une utilisation fantaisiste même si la g,;stion est confiée
à un citoyen américain proche de la Maison Blanche. 1185
Des mesures ponctuelles ont seulement été prises. C'est ainsi que dès cette époque,
le Conseil a autorisé l'Administrateur à entamer des consultations officieuses avec les
gouvernements pour:
- déterminer Je niveau approprié de financement à pattir duquel il :ierait possible de
fixer de façon plus aS~tll'éc le montant des CIP et des budgets rumuels.
- accroître le l1olJd1l"t~ de donateurs importants et promouvoir un mécruusme plus
équitable de répattitiom cks contributions entre les donateurs existants;
- recommander que les gouvernements fassent au moins tout leur possible pour
maintenir la valeur en termes réels de leurs contributions;
- demander que dcs contributions supplémentaires soient apportée~; pour combler le
déficit financier du Programme.
Poursuivant dans la même logique, le Conseil d'administration dans sa décision
89/20 1186 a demandé à l'Administrateur de lui proposer diverse'> stratégies de
financement pour le PNUD en prévoyant notrunment:
" a) Une analyse de la spécificité de l'aide fournie par le PNUD et du
rôle du Programme dans l'aide au développement;
b) Une analyse de la demande future de coopération t,;chnique à
satisfaire par le PNl.J 0 et des possibilités de réunir les fonds néces:;aires;
c) Une évaluation des différents types de ressources et de leur incidence
à la fois pour le pays bénéficiaire et le PNUD. ,,1187
Conformément et suite à cette décision, l'AdmiJustrateur a présenté en mat·s 1990
son rapport où il passait en revue les différents éléments d'une stratégie de financement
pour les années 90. 1188 Cepenclrult. les perspectives ne confinent guère il l'optimisme.
Non seulement que selon le CAD, le mieux qu'on puisse espérer cie lui en matière de
croissance des ressources est une progression ru1l1uelle de 2% en valeur réelle 1189 mais
aussi que les différents effOlts pour trouver des modalités viables n'ont jamais abouti.
- - - - - - - - _.. __.._ -
1184 DP/1990/20 §34.
1185 HESSEL (S). L'assi~;tance tecllJuque multilatérale en 1973. Op cit. ,736.
1186 Décision 89/20 Palti e lI. §8.
1187 Décision 89/20 .
1188 Eléments d'une Sl:r,llégie de finrulcement pour le Programme des Nations Unies
pour le Développement. DP/1990/20
1189 DP/1990/20 §33.
344
§.3 L'ECHEC DES PROPOSITIONS DE SOLUTIONS
De nombreuses solutions proposées par le PNUD n'ont pas abouti. On peut citer
brièvement les modalités de contributions pluriannuelles (1), de re,:onstitution des
ressources (2), de contributions statutaires (3) et un ensemble varié de propositions (4).
1) Les mÇ)dalités d'annonces pluriannuelles
Elles libèrent le financement des activités opérationnelles de leur marge
d'incertitudes. Trois formules sont possibles:
- des arulOnces de contributions pour une périocle de trois ans continue, ce qui
signifie que chaque année, les gouvernements annoncent leurs contributil)ns pour les trois
années suivantes;
- des annonces cie contributions fermes pour les trois premières :1J1nées du cycle
quinquennal de programmation et des annonces en milieu cie cyd~ pour les deux
dernières années;
- des annonces de contributions fermes pour la première arulée. Pour les autres
années, des annonces indicatives qui seront par la suite transformées en contributions
fermes lors des différentes annonces de contributions. 1190 Cette dl~rnière méthode
permet au moins d'espérer maintenir les contributions à leur niveaux illltérieurs et même
en cas de majoration, d',~tabljr une planification. Si un tel système de ma:iorationn'est pas
inclus, la technique peUL être nuisible à long terme à la croissance des re,sources, car par
excès de prudence, les donlleurs peuvent geler leurs contributions au lü,'eau de celles de
la première année. 1191
2) Le mé(jwisme de reconstitution cie ressources.
C'est une méthode de financement du développement jugée plus sûre que les
contributions volontaire:; et même les contributions pluriannuelles. Elle est utilisée de nos
jours pour le financement de nombreux organismes clont l'AID et le rIDA. La différence
entre un système de reconstitution de ressQtlrces et d'alUlonces pluriannuelles réside dans
le fait qu'il faudrait cIèlr'rJ1liner à l'avance dans une optique globale, le nontant total. des
ressources requises pour une période donnée (IOUS les cinq ans en eénéral), la part
1190 DP/1982/20 §7
1191 DP/1990/20 §7.
345
assignée à chaque contributeur étant clairement déterminée.
La reconstitution de ressources donne lieu à des difficultés et n'~gociations âpres
quant à la fixation ou la modification éventuelle des pru·ts respectivEs car l'opération
comprend deux étapes: fixer un montant de base pour les contributions en se fondant sur
les contributions antérieures versées par chaque donateur et ensuite, engager les
négociations sur les cOJJtributions supplémentaires.
Cette réplli'tition peut ne pas s'effectuer nécessairement en fonction de la capacité de
paiement des différents Etats. Une fois les négociations abouties, l'apport des moyens
prend la forme d'engagements fermes que les Etats se doivent de respecter.
Alors que les elltùlgements d'un système de reconstitution de ressources conservent
à la source leur caractère volontaire, ils impliquent cependant, dès leur adoption, un
engagement plus certai n que le mécanisme de contributions volontaires où les
gouvernements donnellt rru'ement des indications précises sur les contributions qu'ils
comptent verser à cet effet.
Cependant, la fa.isabilité d'un tel mécanisme reste à prouver au s,~in du PNUD car
elle porterait gravement atteinte au principe d'égalité des Etats. C'est ainsi que dans le cas
de l'AID, de nombreux [acteurs tenant aux droits de vote, l'influence exercé par les
organismes apparentés, J'effet des contributions réservées aux prêts à des conditions
libérales sur la position du pays donateur. l192 Une telle méth,)de entraînerait
obligatoirement comme le reconnaît l'Administrateur, des changements au niveau des
organes directeurs et d:J1IS le processus de prise de décisions. Au moment où les pays du
Tiers-Monde luttent pour une démocratisation des institutions internationales en voulant
faire sauter les pôles de condensation de pouvoirs, une telle solution serait inacceptable.
C'est pourquoi, malgré ses mérites de prévisibilité, il convient de l'écru'ter.
3) Les contributions statutaires
D'un point de vue juridique, les activités opératioJlllelles du Système des Nations
Unies peuvent être financées par des contributions statutaires. D'une part, parce que
l'ONU a le pouvoir de financer l'ensemble de ces activités au m'Jyen de crédits
budgétaires, dès lors Clue la dépense résulte d'une action de l'ONl poursuivant la
réalisation du but de la Charte dont l'un est précisément la réalisation de la coopération
internationale en résolv;:ullies problèmes internationaux d'ordre économique, intellectuel
ou humain. 1193Daw; ces conditions, il s'agirait d'une dépense d,~ l'Organisation
opposable aux Etats Jll clllbres. L'Organisation a le pouvoir de fixer le montant des fonds
affectés à l'opération ('t les Etats, l'obligation de verser leurs contributions mises en
1192 DP/1990/20 AJlIl"xC
1193 Chru'tc, rut. J §3.
346
recouvrement selon les clefs de la répartition fixée par l'Assemblée générale. 1194
A cet égard, le mécanisme de contributions statutaires constitue un mécanisme plus
s-or de financement des activités opérationnelles, en raison de la prévisibilité du montant
mais aussi de l'obligation statutaire pour les Etats de s'en acquitter sous peine de
sanctions.
Ce mécanisme a été utilisé par le passé pour financer les activitj~s de coopération
technique de l'ONU. Mais pour de nombreuses raisons, il n'a pu Sj~ pérenniser. Le
montant modeste des ressources résultant de ce genre de contributi ons a conduit à
l'abandonner au profit justement des contributions volontaires. Il était difficile aux
contributeurs de continuer à financer des activités bénéficiant exclusivement à des tiers.
Jusqu'à nos jours, la pru"t des ressources budgétaires dans le financement des
activités opérationnelles est modeste. Sur les quelques 2,3 milliards COlsacrées à celles-
ci, les crédits budgétail'c~; s'élevaient à 220 millions de dollru"s, soit 9,60% ,1195 la seule
exception étant l'OM:.; dOllt il
faut préciser que l'ru"ticle 2 du statut lui assigne la
coopération technique au titre des objectifs statutaires.
IndépendammeJll (/le cc caractère modeste, deux difficultés majeurj~s dans la mise en
oeuvre pratique de celle modalité ont conduit le Comité de contriblltions qui l'avait
longtemps envisagé, à j'ahandonner. 1196
D'abord, celui-ci a estimé difficile, une évaluation appropriée de la capacité de
paiement d'un Etat, m~t1gré la prise en compte de nouveaux critères au nombre de sept, en
sus des trois critèrc~; c1assiques. 1197 On estime que les ressources de base
augmenteraient certainement de manière significative si les contributions de cettains pays
notamment les Etats Un1s, le Japon, l'Allemagne le Royaume Uni et la France
correspondaient d'avantage au poids de ces pays da.ns l'économie mondiale. 1198
Une simple appropriation des quotes-parts actuelles en vigueur à l'ONU risque
d'entraîner une diminution des ressources à moins que:
- les pays dont la contribution représente un pourcentage inférieur à leur
contribution au PNUD accepte de maj orel' leurs contributions en conséqlJence.
- les pays dont la contribution est déjà supérieure à leur quot€:-part
s'engage à
maintenir ce plrulcher.
4) AUlJ\\':> :>olutions envisagées
1194 RUCZ (C). La coopération pour le développement. Jr. Dr.lnt., 10.
1195 Ibid., 10.
1196 DP/1982/15 §38.
1197 En plus du PN 811 [, de la population et de la prut des écha.nges commerciaux, l'on a
intégré le taux d'analphabétisme, l'espérance de vie à la naissaJw~, le nombre de
téléphones utilisés, J;t consommation d'énergie par habitaJll, le pourcentage de la
population active en dehors du secteur agricole.
1198 DP/1990/20 §65.
r' .
~11,.'
347
Un autre ensemble de solutions a été envisagé par le PNUD daJlS l'objectif d'une
plus grande prévisibilité des ressources. Ont été envisagés des systèmes mixtes· de
contributions volontaires et statutaires, la création et la mise à la dispo:>ition du PNUD
d'un fonds de roulement pour la coopération techlùque, sous forme de prêts, la
perception d'un impôt international sous forme de surtaxe oblii~atoire sur les
investissements internationaux (y compris les intérêts et bénéfices des flux de capitaux
internationaux), les revenus provenant de l'exploitation des domaines communs
internationaux, les utilisateurs des fonds marins, les impôts indirects sur la vente de
certains articles de luxe ou le versement de contributions en DTS. 1199
Quels que soient les mécaJùsmes, ces différentes modalités ont l'our objectif de
limiter le caractère volont<lire des contributions, sinon de leur apporter des
aménagements, susceptibles de réduire les aléas. En ce sens, elles tendent à remettre en
cause le système des cOlltributions volontaires tel qu'il est actuellement organisé et qui est
à la base des activités opérationnelles de développement. Un tel recentrage, s'il s'opérait,
entraînerait nécessairement un déséquilibre dans toute l'entreprise de cooFération.
En effet, il convient de rappeler que le mécanisme de financement des activités
opérationnelles de développement a constitué la pien'e d'achoppement entre pays en
développement et pays occidentaux et les contributions volontaires, un compromis qui
fonde l'action opérationnelle sur un consensus. 1200
Pour les pays en développement, en acceptant le principe des contributions
volontaires, ils renonçaiéllt aux crédits budgétaires, c'est-à-dire l'irû1uence que confère le
poids de la majorité sur .les décisions budgétaires de l'ONU, mais obtiennent la création
de programmes opérationnels qui répondent il leurs exigences du développement.
Pour les pays dOll<lteurs, ceux-ci obtiennent de mettre les budgets ol'dinaires à l'abri
des pressions expansioJlni stes des prograJnmes opérationnels. En contrepartie, ils
acceptent de financer vololltairement, l'action opérationnelle de l'ONU conformément au
principe de l'obIigalion ,.(l'ltérale qui pèse sur tout Etat de contribuer au ;'inaJlcement des
activités de l'Organisati()l1. [201
Cette conception dilit entièrement conforme à la vision occiden:ale notamment
am éricaine, en ce qui (:011 cerne J'assistance tec1uùque selon laque Ile, l'aide doit être
régulière mais sans el1g<1gel1lents permanents. 1202 Un mécaJlisme de contributions
statutaires pourrait biell n:':veiller les aJltagonismes et la remise en cause des grands
compromis financiers qui c<u'actérisent la philosophie consensuelle de l'action
- - - - - - - ~ - - --
- -
1199 DPIl982/15 §42-·!8.
1200 RUCZ (R). La coC'pération pour le développement. Ir. Dr.Int., 11.
1201 RUCZ (R). Ibid.
1202 Point IV du disco1l('s TRUMAN.
348
opératiolUlelle.
C'est cette prudence qui a donc amené le Conseil à ne se pronon';er en faveur de
telle ou telle modalité. AprèS l'échec du Comité plénier intersession créé en 1983 et
chargé d'examiner les resS"ources du Programme et de proposer des réformes, le Conseil
d'administration s'est contenté de recommander un objectif minimum le maintien en
termes réels de la valeur des contributions, objectif cOlTespondtUlt aussi à celui des pays
membres du CAD.1 203 LeS" obstacles qui entravent toute tentative sereine de remédier au
problèmes sont trop nombreux.
1203 RUCZ (C). La COopl:'raUon pour le développement. Op cit. ,12.
SECTION Il LES RAISONS DE L'ECrIEC DANS LA RECHEF~CHE DE
SOLUTIONS VIABLES
Elles sont techniques (§l), politiques (§2), économiques (§3) et il l'opposition des
pays développés au principe de la non concentration stratégique des ressources (§4).
Mais le PNUD ne semble pas lui-même convaincre les donateurs de la nécessité d'un
accroissement des ressources (§4).
§ 1) LES RAISONS BUDGETAIRES.
L'une des raisons essentielles invoquées par les pays donateurs pour échapper aux
méthodes de financement prévisible a trait à la rigidité de leurs mécan.ismes budgétaires et
financiers qui ne leur permettraient pas de s' engag el' sur pl usi eurs alUlées, le budget
national auquel émargent ces contributions obéissant aux principes de l'uIUluité. 1204
Cet obstacle, s'il peut exister, n'est cependant pas incontournabl(~. En effet, dans
tous les Etats modernes, de nombreuses exceptions existent dans les différents droits
budgétaires nationaux qui viennent tempérer les rigidités des princip~s d'atUluité. En
effet, il est trop tôt apparu que ce principe, institué pouries nécessités d'une tratlSparence
financière pour le contrôle et l'inspection, s'est révélé inadéquat pour le financement
d'activités pluri-annlil~11cs de plus en pl us fréquentes, en raison d'une part, de la
généralisation de l'instrument plan et d'autre part, des grands projets de cléveloppement.
Cet engagement ~t moyen et long terme serait d'ailleurs trop risqué en raison des
variations du contexte économique caractérisé par la fréquencc des cl"Ïses. D'ailleurs,
ceux-ci n'ont pas manr!U':' d'évoquer le ralentissement de leur croissance économique
pour justifier la réduction ou le refus d'augmenter leurs contributions aux programmes
volontaires. Cette attiL\\lclc, si elle peut se justifier, est cependant préjudiciable et même
illogique.
Si les pays indu:,lriels souffrent de la crise, celle-ci est encore p1l1S aiguë pour les
pays en développemcl1t. D'une part, en raison de la vulnérabilité dE leur économie,
d'autre part, parce qu'ils subissent Jes
conséquences
de
cenaines
mesures
1204 Le représentant de la rrance précisait lors des débats sur le Consensus que le
Directeur du PNUD ét<lit libre de fonder sa prévision sur trois ou cinq ans, mais que son
gouvernement ne saun1it, du fait cie la règle de LU1J1ualité budgétaire, se trouver engagé
par une telle prévision. GUEYDAN (C). Naissance et org;lnisatioll de l'aide au
développement dans le' :';y;;tème des Nations Unies. Op cit. , 242.
-~-"
- .~--~?'?'
• .
I}~
350
protectionnistes des pays industrialisés qui se répercutent inévitablement sur eux. De
plus, les ressources se faisant rares durant les périodes de stagnation (lU de régression
économique, ceux-ci ont de plus en plus de difficultés à s'approvisionnl~r sur le marché
international, s'ils ne croulent pas déjà sous le poids de la dette. Les ressources
multilatérales demeurent la seule source de survie de ces pays pendant ces périodes.
Comme le notait Rippel1., ancien Directeur général au développement,
"... Nous sommes conscients des difficultés budgétaires auxq1J elles sont
confrontés les pays donateurs. Mais il est important de comprendre que le
transfert de ressources réelles n'est pas simplement un luxe auquel on peut
s'adonner pendant les moments de prospérité; il est encore plus nécessaire
pendant les temps de crise." 1205
En plus de ces questions d'opportunité, il convient de déplorer que contrairement à
ce que l'on poun'ait d'emblée croire, c'est la coopération technique qui s'Juffre le plus de
ces réductions pendant les périodes de récession économique. Etan!: des dons, ces
ressources sont donc les premières à souffrir. Alors que leur but est de promouvoir
l'autonomie par l'amélioration des compétences humaines et le renforcement des
infrastructures institutionnelles, indispensables à la rentabilité d es investissements.
Comme le soulignait M. ARNAUD,
"... C'est là, l'un des aspects les plus catastrophiques de la crise actuelle de la
coopération technique multilatérale, dans la mesure où il s'agit d'une aide aux
peuples du tiers- monde à se prendre en charge et des moyens financiers
finalement modestes au relard des sommes qui transitent par le système
bancaire international" .120
Mais c'est SUltOUt les motivations politiques qui semblent décisives
§2 LES RAISONS POLITIQUES
Sont évoquées son a.<jsistance à des entités non étatiques (1), le râle de charité et
non de développement (Ialls lequel il s'est laissé entrainé (2) et enfin, sa préférence pour
des projets bénéficiant .11.1 ~iccteur public (3).
Depuis le milieu (Ie~; <l11nées 70, les Etats occidentaux ont commencé à manifester
une certaine méfiance <Î. l'égm'd du multilatéralisme particulièrement du Système des
Nations Unies, notanUJ1cnt dès lors que gue celles-ci se sont engagées dans le
1205 GASTAUT (T). E'ipoirs et réalisations récentes des Nations Unies dans le domaine
économique. Swdiu Di/'!cN/ilticiI, 1983, 285.
1206 ARNAUD (G). 0" cil., 49.
i~: i 1:
,"
"! ,-
351
f.'1
mouvement du NOEl. Cette croisade où les Etats-Unis ont joué le rôle de chef
d'orchestre, n'a pas ép,lrgné le PNUD. Celui-ci est condamné vivement pour sa politique
des Dimensions nou);'eJlesqui, on le sait, est fortement marquée par le NOE!.
Cette campagne contre le PNUD a été essentiellement menée pa,~ les Etats-Unis à
travers une institution privée ultra-conservatrice proche de l'ancienne administration
REAGAN.n07 Dans un ouvrage publié en 1985, au titre manifestement provocateur
1208même s'il réflète un certain malaise, cette institution a systématis'~ en 13 points les
critiques faites au PNU D.
L'Administration Dméricaine à travers cette institution reproche <l'abord au PNUD
de violer les principes de base de la coopération technique en fournissant une assistance à
des entités non-étatiques. Cette pratique violerait les caractères interétatiques de
l'Organisation. En effel, les principes de base de la coopération techniqn, tels définis par
la résolution 222 dispose que celle-ci ne peut être fournie qu'aux gouvernements ou par
leur intermédiaire. Sont c:;sentiellement visés les mouvements de libération nationale. De
plus, souligne t-on, o~tl':; pratique risquerait de porter un coup sérieux au principe de
neutralité de l' Organisnli on, cettains groupes ayant de pru- le passé, util isé ces ressources
mises à leur disposition r:1r les Nations unies, à des fins pru"tisanes dan:; leur lutte contre
les gouvernements. 1209
En ce qui conCetïlC la kg alité de l'assist,ulce du PNUD à ccs cnLÏtl:s,la décision des
Nations Unies de recollnaitre [es mouvements de libération nationale remonte aux années
1970, lorsque celles-ci ont accordé à celles-là le statut d'observateur. Dès lors qu'une
entité bénéficie de cette reconnaissance de l'Organisation, elle peut prétendre à
l'assistance du PNUD, qui est un organe subsidiaire. La question Il'est donc pas au
niveau du PNUD mais de l'ONU.
En ce qui conCClïlC le problème de l'utilisation des ressources à cks fins partisanes,
il est plus délicat. D'abord, au delà des allégations, il est difficile à quiconque de prouver
que les fonds du PNUD ont été utilisés il de telles fins. Contraireml~nt aux aides en
capital, l'utilisation de:-; ressources de coopération technique associe étroitement le PNUD
en ce qui concerne la réal isation des projets, le décaissement des fonds. Ceux-ci ne sont
pas mis à la disposition unique des gouvernements. Sinon la tentation n,~ manquerait pas,
non seulement pour ce:; entités quasi internationales, mais aussi pour les gouvernements.
En ce qui concerne ces derJ1iers, sans qu'ils ne réussissent à opérer de détournements
proprement dit des ressources, ils rurivent à utiliser de manière plus subtile le PNUD en
utilisant ses ressources pour ùes projets ou prognunmes dont le seul but est de consolider
- - - - - - - - - - ._..._-
1207 GHEBALY (YI). Réflexions sur les activités opérationnelles des Nations Unies.
Etudes intermltionnles. Op cil. , 845.
1208 BISSEL (). ThL' United Niltions DeveJopmenc Programme. Flilfing t!Je world
poor.
1209 BISSEL (). Op cil: , 25.
,;,"'
">l"'i'
l'
~; i:
352
leur pouvoir politique. Ils ressort que les ressources du PNUD sont souvent utilisées
pour camoufler l'irresponsabilité et la gestion catastrophique de certains gouvernements,
incapables de mettre à leur actif la moindre réalisation. On sollicite l'UNICEF pour un
programme destiné à améliorer la nutrition des enfants, l'UNESCO pOUl' déclencher une
vaste campagne d'alphabétisation, l'OMS pour déclencher une vaste protection contre
certaines maladies, la FAO pour une vaste formation des paysans, etc. Toutes choses qui
,0,
1
cultivent la paresse et l'immobilisme.
Souvent, le PNUD est utilisé comme le bouclier pour parer aU:1{ cntlques. Les
programmes de celui-ci sont présentés comme la preuve de la volonté, de
la
détermination et de la cap'lcité du gouvernement à mobiliser la communallté internationale
pour le développement national.
Enfin, il est des cas où celui-ci est utilisé pour régler des conflits politiques
internes. C'est ainsi que des experts du PNUD ont été utilisés pour remplaccr un
personnel révoqué d'une univcrsité locale par un régime dictatorial accusé d'ingérence
excessive en matière d'éducation et de science. De même, les experts du PNUD ont été
souvent utilisés pour rell1placer des personnes, qualifiées d'oppos<mts politiques, donc
radiées des effectifs de Jil fonction publique. Souvcnt, ils servent il comp'~nser la fuite des
cerveaux résultant eJk-même souvent du refus manifeste dc trouVEr des solutions
appropriées aux problèmc:; dcs cadres. Les ressources du PNUD sont également souvent
utilisées pour mainteni l' un minimum en matière de développement et de croissance
économique en place ct lieu des ressourccs nationales englouties dans des actes de
conquêtes extérieurcs. Toutes choses qui ont conduit ccrtains à s'intel1'oger sur l'utilité de
l'assistance du PNUD et l'opportunité de son maintien.
" Nous devons ici appeler l'attention du lecteur sur l'effet négatif qu'exercent
les ressources du PNUD sur le développement des pays éligibics. Sans le
PNUD, les gouvelïlements qui abusent actuellement de l'aide internationale ne
pourraient pas n<.'gliger à ce point leurs devoirs et leurs resporsabilités à
l'égard du développement. Ils seraient obligés au contraire, de prendre plus de
soin des ressources nationales et de mettre à exécution des prog;'ammes de
développement répondwlt aux besoins essentiels de la nation. Le PNUD
donne aux gouvernemcnts la possibilité d'oublier leurs rcsponsilbilités les
plus élémentaires. Le PNUD peut dans ces conditions, être tenu pour un
facteur négatif de développement. Les gouvernements qui se hEUltent aux
difficultés créées par leur propre incapacité se servent du PNUD pour survivre
et répandre l'illusi 011 que la solution de leurs problèmes est possible" .1210
Les entités non étatiques n'auraient donc pas le monopole de tell,~s pratiques. Ce
risque est inhérent même <lUX conditions d'assistwlce du PNUD. Celui-ci n'est également
pas plus responsable de la préférence accordée aux pays les plus pauvres dans l'allocation
de ses ressources.
1210 ZARKOVICI-I (S.S) Op cit. ,73.
353
2) La cal Çgorisation croissante des Etats bénéficiaires des
ressourcc;uJu PNUD
Le PNUD est aussi accusé de favoriser la catégorisation infinie des pays
bénéficiaires. Est aussi dénoncée la prétendue prolifération des fonds pat allèles en faveur
de ces pays, estimée injllstilïéc, excessive et stérile. Cette situation est jugée d'autant plus
inadmissible qu'elle serait établie sur des bases politiques.
Ils accusent le PNUD d'accorder une attention excessive aux pays les plus pauvres
en leur consacrant envi l'on 85% de ses ressources. Selon l' admi ni straLÏon américaine,
cette pratique conduit Je PNUD à abandonner son rôle de promoteur du développement
pour celui d'une instittltion chm'itab1e dans la mesure où les pays les plus pauvres sont
incapables de participer effectivement à la planification et à l'exécution des programmes
de coopération technique.
"... choosing to cmphasize the neediest does put UNDP work increasing1y in
the category of "chm-ity" with the test for additionna1, UNDP being the
maintenance of poverty ratherthan the success of deve10pment". 1211
Le PNUD est ainsi accusé de favoriser la paresse aux dépends du mérite et de
l'efficacité. Ces accusations méritent trois observations.
D'abord, les motifs pris de la prolifération de catégorie de pays bénéficiaires font fi
du contexte juridique de l'action des Nations Unies en faveur de certaines catégories
spécifiques. D'un point cie vue juridique, l'action clu PNUD est elltièrem(~nt conforme à la
politique des Nations Unies en la matière, qui a constamment appelé à des actions
spécifiques en faveur d'un cettain groupe de pays pmticulièrement vulnérable.
Outre ces considérations juridiques, cette politique est entièrement conforme à
l'action du PNUD qui est cie combattre la pauvreté là où elle se trouve, b patticu1arité de
celui-ci est justement d'appotter son aide à ceux qui ne sont pas en mesure d'entreprendre
seuls leurs activités de développement et d'accéder à d'autres ressource~; sur les marchés
internationaux.
Plus, cet engagement en faveur des PMA n'a pas été préjucliciabk aux autres pays
bénéficiaires. Le PNUD a conservé son universalité en maintenant son assistance à tous
les pays en développement, par le mécmùsme de contribuant net. Qui plus est, cette
pratique a été conduite en fonction du principe d'additionnalité des reSSOllrces.
De toutes les manières, l'assistance du PNUD ne saurait Jlullemt~nt se confondre
avec un acte de charil!~ puisqu'il s'agit d'encourager l'accès à l'autosuffisance. Cette
accusation ne semble (ione pas décisive, P,lS plus que celle portée COJJtre l'orientation
jugée excessive du PN!..I!) :;ur le secteur public.
1211 BISSEL (R). Op ,,"r. . 71.
354
3) La préférence accordée par le PNUD aux projets axés sur le
secteur public
C'est peut-être l'accusation la plus fondamentale portée contre le PNUD par
l'administration Américaine car elle relève de convictions plus dire';tement d'ordre
idéologique. Celui-ci est accusé de s'être laissé abusé par le miroir aux alouettes du NOE!
en accordant une importance excessive au secteur public, en soutenant activement la
crPD tout en faisant montre d'indifférence, sinon d'hostilité à l'égard du secteur privé,
des entreprises multinalionales.
" The strength of the american economy has been accom plished in large part
because of autonomous private sector initiative in a regulatory and legal
environnement devetopmented over the year to encourage iIldependant
economic behavior ".1 212
Comme le souligne M. GHEBAL Y, le PNUD est jugé coupable de se préoccuper
d'avantage des besoins des pays bénéficiaires qu'aux intérêts acquis de ses pourvoyeurs
de fonds. 1213 Cette llccusation semble venir en contrariété avec celle déjà émise
concernant les entités guasi-étatiques. Si l'assistance ne doit être fournie qu'aux
gouvernements ou par Jeur intermédiaire, ceux-ci disposent de toute la htitude de choix,
conformément à leurs priOJ'ités ou objectifs nationaux de développement.
De toutes les maJ)ièr~s, cette accusation n'est plus de nos jours valable puisqu'il y a
une certaine tenda11Ce du PNUD à orienter son assistance vers le secteur privé.
A travers toutes c~s remises en cause clu PNUD, on pou11'ait bie!, se demander si
celui-ci est devenu effectivement de nos jours une institution a11ti-occid'~ntale. 11 semble
que non et ce, pour trois r<lisons.
D'abord, comme nous l'avons déjà signalé, le mode de financem(~nt du PNUD est
entièrement conforme il 1;1 philosophie des pays occidentaux en matière de coopération.
Ce mécanisme peut dOllnel' Lieu aux pires pressions politiques de la paJt cles donateurs qui
ont la faculté de fixer mais surtout d'entretenir le doute sur le montant et le versement
effectif des contributioJls. Cette pression est d'autant plus efficace et donc à craindre, que
les ressources de base clu PNUD sont assurées à 95% paJ'les donateurs clu CAD.1214
"Ses opérations sont contrôlées par quelques gros "donate'Jrs
nets",
domination qui ne découle pas tellement des dispositions d,~ son acte
constitutif (.. ,) qui donnent aux donateurs nets et aux bénéllciaires nets le
même nombre ck voix, mais plutôt d'un système financier repOSa11t sur des
contributions volollulires a11J1Uelles ".1215
- - - - - ~ .
__.----- ~..
1212 Ibid. ,44.
1213 GHEBALY (V.l). Rl'flexions sur les activités opératioJUlelles. Op cil. ,21.
1214 DP/1990/20 §33
1215 A/Conf. 79/PC/12. 8.
';:; ;)r~:;
355
,
Ensuite, la direction du PNUD a été toujours assurée par des ressortissants
occidentaux et plus précisément américains. 1216 1217
Bien que les pays en développement ne fassent pas trop cas de cEt élément qui est
en réalité un compromis tacite, il faut reconnaître qu'une telle pratique n'est pas toujours
entièrement conforme ill'csprit de coopération qui doit guider l'entrepris'~. Le maintien ou
les niveaux de contribution ne doivent pas dépendre de la nationalité du directeur ou de
toutes autres consid érallons analogues.
Certes, l'importancc de cet élément ne doit pas être exagérée,
mais nul ne peut
contester les pouvoirs ct l'influence considérable qu'exercent les directeurs ou chefs des
programmes ou instiw: ions, sur l'orientation générale de ces orgaJlism(~s dont ils ont la
charge. Sa philosop1J1c personnelle des problèmes mondiaux, ses conceptions de
développement qui, jOilltC'> à ses "pouvoirs dictatoriaux" en matière de rE,crutement de son
personnel influent néccss aircment et consi déra bleme nt sur 1a dé-fi Il ition des priorités de
J'organisation. 12l8
Toutes ces accu:;alions cachent en réalité de puissants intérêts économiques et
financiers.
§3 LES FLUX RETOURS DE LA COOPERATION TECHNIQUE
Outre l'opposition traditionnelle des pays occidentaux au;c principes des
Dimensions nou'velles, celles-ci, si elles étaient appliquées, porteraient un coup sévère à
l'un des facteurs essentiels de la participation de ceux-ci aux programm'~s de coopération
technique que sont les retombées économiques et financières qu'iJs tirent de cette
participation, encore appelées flux-retour de l'assista.nce technique. En effet, une part
substantielle des ressources consacrées par les donateurs à la coopérati,)n technique leur
retourne sous diverses formes: experts, formation des boursiers d,UIS ces pays, contrats
- - - - - - - - - - - - -
1216 Paul HOFFMA1') de 1965 à 1972; R. A PETERSON de 1972 à 1975; Morse
BRADFORD de 1975 Ù 1986; William DRAPPER III depuis 1986.
1217 Evoquant le PNUD et la Banque Mondiale, M. GREGG notait qlle " Les échelons
supérieurs de l'administration dans les deux, c'est-à-dire la Banque et le PNUD,
consacrent la prédominance de l'Ouest; les pratiques régiss~Ult les prêt. de la Banque et
les décisions du PNUD, en matière d'affectation des crédits du Fonds Spécial ont obéit à
la même prédominance. On peut prôner les antécédents de Mc NAMARA et de
HOFFMAN comme capitaines d'industries ayant dans leur temps, acculJlu1é les réussites,
mais leur main-mise sllr les postes clefs de la Banque et du PNUD est Je symbole de la
réalité du contrôle de J'occident, si bienveillant et constructif soit-il, sur l'organisation de
ces secteurs critiques". Les activités économiques, sociales et tec1l1tiques des Nations
Unies. In Les Natio11s Unies lJier, aujourd'lJui et demain. Paris. Ed. Internationales.
1975,452.
1218 JIUIREP/85/9 §23.
356
de sous-traitance, commnnde de matériel. Or en stipulant que les activit,~s de coopération
doivent utiliser au maximum les compétences et les ressources dispoJùbles dans les pays
en développement tout en nppuyant la CrPD, les Dimensions nouvef1es portent ainsi
directement atteinte am: i Illérêts des donateurs.
De nos jours, les Elals-Urus sont les premiers bénéficiaires de ces flux retours de la
coopération techniqu(:~ du PNUD. Cette situation est entièrement conforme à la
philosophie de base américaine en matière de coopération technique. En effet, pour les
Etats-Urus, outre que celle-ci doit être aisément contrôlable en ce que ce sont avant tout
les experts occidentaux qui semnt utilisés et par la même occasion, contribuer à la
diffusion du modèle occi dental (entendu consommation à l' améri cain'~),1 a coopération
technique doit constituer une source substantielle de revenus pour les entreprises
américaines à travers achat de matériel et recrutement d' experts. 1219 S'ils sont avantagés
par le fait qu'ils abritcnl le siège de l'institution, il ne faut pas au~;si oublier qu'ils
constituent les principaux contributeurs.
Pour bien cerner lc rôle ambigu de ces contributions, il convient d'examiner la
situation de la France dans les activités du PNUD. Depuis 1985, CE pays occupe la
troisième place pour le total des flux retours, alors que depuis la création du PNUD en
1965, il n'a jamais pu [n\\llchir le dixième rang des principaux donateurs. 1220 Il ressort
de cette situation, que d'une maJùère proportionnelle, les profits que la France tire de sa
participation au PNUD atteignent le double de ses contributions. 1221
Cette situation intéressante mais embm'rassante pour le gouvernement français,1222
montre l'ampleur des enjeux et prouve que les pays occidentaux en fOJ1l; une composante
essentielle de leur participation, et ne sont pas prêts à renoncer à ce pri'lilège . Ce risque
de faire des flux-retours l'objectif de la participation d'un pays au PHUD est d'autant
plus réel que l'admiJùstrateur semble lui-même encourager la pratique. En effet, celui-ci
dans sa quête de ressources accrues, propose aux donateurs de tenir compte de leurs
- - - - - - - - - -
. __.. -
1219 SENARCLENS (P). Lu crise du sysrème des Nurions Unies. Paris, PUF, 1988,
96.
1220 ARNAUD (G). Op dr. ,31.
1221 Ibid. ,31.
1222 " Même si l'objectif' premier de la participation au PNUD n'est pas d'en recevoir
des dividendes, il ser,tit i.mpossible au gouvernement français de vouloir continuer à
bénéfkier des mêmes flux de retour sans délier bourse. De même, il serait impossible à la
direction du PNUD de Ile pas établir un lien entre les facilités offertes à un pays (... ) et
ses contributions. Et (l' n'est pas un hasarcl que l'Administrateur a propcsé récemment de
recruter plusieurs carl:e; fr,lllçais, en considération cie la nette augmentation de nos
contributions ces dernié:-I'l:.'i années. Cette avancée ne cloit pas nous fairE oublier que nous
sommes toujours à la clixi:~me pince qui reste pour beaucoup encore, comme le symbole
d'un manque cie consid':r;ll.ion à l'égard de ce que représente le système multilatéral. Une
meilleure image cie Illlti'(è pays devrait maintenant inciter le gouvernement à hausser
progressivement notre p:!i'tÎ cipation au PNUD à un niveau plus en r3pport avec notre
place réelle dans la COIHl1lunauté internationale". ARNAUD (G). Op cir , 31.
357
apports dans l'utilisation des ressources de la coopération techniq\\l e. Si le but est
seulement d'obtenir des ressources accrues, la méthode semble des plus mauvaises
surtout quand on en vient à l'appliquer systématiquement. Il faudrait peut-être penser à
l'instituer de façon équitable et non continuer à creuser les disparités des deux aspects. De
nombreux autres pays contributeurs, notamment les pays scandinavEs, pourtant gros
contributeurs, ne béndicient guère de ces flux-retour proportioJUlellement
à leurs
contributions, d'où l'appel du PNUD a accroître les achats dans ces pay~;.
Il ne faudrait pas perdre de vue qu'une des raisons de la stagnation des ressources
du PNUD réside dans la réticence de certains gros donateurs dont les contributions ont
sensiblement augmenté depuis le Consensus. estimant que de nouvelles augmentations de
leur part accentuerait encore davantage les disparités entre les niveaux relatifs de
contribution, et ont donc décidé d'attendre que les autres donateurs prouvent leur propre
attachement au Progr,lll1me en faisant un effort supplémentaire. 1223 C'est pourquoi
l'Assemblée générale
" demande instamment aux pays développés, notamment à ce'JX dont les
apports globaux ne sont pas à la mesure de leurs moyens, de tenir compte des
objectifs fixés et des volumes de contributions actuels en matièle d'APD et
d'accroître substantiellement leurs contributions à ce titre, en parti,:ulier celles
qui sont destinées aux activités opératioJUlelles du système des Nations
Unies" .1224
Outre ces gaiœ; immédiats, la coopération technique, surtout dans sa partie
préinvestissement, b('llélïcie considérablement aux pays développés. Les projets de
préinvestissemcnt ayanl pour objectif de préparer les conclitions pour des investissements
plus sûrs, donnent ai IIsi l'occasion aux entreprises des pays développés, celles-ci
n'investissant que si clles se sont assurées au préalable des conditions de succès. Si la
majeure partie des investi';sements consécutifs sont d'origine nationale, la part étrangère
n'est pas pourtant négligeable.
L'ensemble de ces offensives faisait suite à la réorientation dès 1980
de la
participation des Etats Unis aux programmes opératioJUlels des NatiollS Unies axée sur
quatre considérations:
- restauration de la crédibilité politigue américaine ent,unée pm-le "masochisme" de
l'administration Calter;
- défense active des valeurs libérales (priorité au secteur privé H combat de tout
projet relatif au NOEl);
- la politique de I.a croissance zéro: nrrêt de la croissance en term es réels des budgets
internationaux;
-l'accroissent des erreoifs nméricains dans les secrétariats:
- - - - - - - - - - - -
_.-
1223 DP/1982/6 §16.
1224 Résolution 44/21 l '~1 O.
358
- ralentissement du nombre et de la fréquence des conférences internationales. 1225
S'il y a eu politj'ialion de la coopération du PNUD, c'est bien les Etats-Unis qui
peuvent en être accusé;;.
C'est les Etats-1I11is qui ont au début des ruulées 60 mis en came l'assistance du
Programme à Cuba
rour des raisons politiques. Quelques semaines après le
débarquement manqu(- clé la Baie des Cochons, les Etats-Unis se sont vigoureusement
opposés à l'octroi à Cf~ pays, par le Fonds Spécial, d'une aide d'un million de dollars
pour l'aménagement Ci h modernisation d'une station expérimentale agricole et ce, en
violation flagrrulte des lk;positions du statut du Fonds. Les Etats-Unis :;outenaient que le
gouvernement cubain t,t;lit responsable de la situation agricole catastrophique du pays,
suite à l'instauration du régime socialiste.
Mais cette tentaI ive de politisation ouvette s'est heurtée à [' opposition du Directeur
du Fonds mais aussi de:; autres pays membres, craignrult que le triomphe d'une telle
position ne crée un précédent illégal et ne compromette sérieusem'~nt l'avenir de la
coopération technique lUldtilatérale. 1226
De même en 198'1, ce sont les Etats-Unis qui ont failli contrevenir à la règle
coutumière du consensus prévalrult au sein du PNUD. En principe, les décisions du
Conseil d'administration sont toujours prises par consensus, ce qui évite l'obligation de
recourir à un vote. Dans la pratique, jusqu'à nos jours, cette règle n'a jrunais été
enfreinte. Elle a fail li l'être cependant lors cie la réunion du Conseil en juin 1984,
lorsque les pays occidentaux, avec les Etats-Unis à leur tête ont rdusé d'avaliser le
nouveau programme présenlé par le gouvernement de Kaboul. Face à cette réticence, le
Représentant soviétique a dem,Uldé un vote qui a été évité de justesse. L'Administrateur a
réussi à le convaincre cie renoncer au vote, et d'accepter que l'ancien programme,
réactualisé, soit approuvé pm- le Conseil, en attendrult qu'un nouveau programme puisse
être discuté à la prochaine session. 1227
Enfin, dans les tentatives de politisation, il convient de mentionner que ce sont les
occidentaux et en particulier les Etats-Unis qui se sont longtemps fermement opposés à la
modification de la composition du Conseil du PEAT et du Fonds Spécial, selon la
répartition géographiqllC, 1228 soutenant la proposition de la règle de la parÜé par le
1225 Sur les 96 organismes drulS le collimateur, les Etats-Unis ont obœnu gain de cause
sauf à l'UNESCO. G HEBALY (V.I). La politisation des institution:; spécialisées des
Nations Unies. in Les orgrullsations internationles entre l'innovation et la stagnation,
Colloque de Lausarule, 1985, 93.
1226 DAILLIER (P). Les institutions du développement. Pm'is, PUF, 1972, 43.
ARNAUD (G). Le Prognlmme des Nutions Um'es pour le DéveloppeJj1ent. 20 zlnnées ZiU
service du développementlJUmuin. New-York, 1985,44.
1227 ARNAUD (G). Op cil: ,44
1228 " Il (représentrulL cles Etats-Unis) rappelle à cet égm'd que la conLribution annoncée
par ce dernier pour le Fonds Spécial et le PEAT est subordoJlJlée au maintien des
politiques et procédures qui régissent ces deux progrrunmes. Au cas (IÙ la nature de ces
1 •
I d
359
Secrétaire général de J'ONU à l'époque, en y voyant" le symbole de la coopération
véritable qui existe dans le domaine de la coopération technique ,,1229 et " l'assurance
que les prognunmes d'assistance technique des Nations Unies conserveront en se
développant, le caractère d'une entreprise apolitique". 1230
Le Groupe des 77 a par contre mis en exergue le caractère politique de la pa.rité dont
le but manifeste est de minorer leur influence sur la prise de décision. 1231 Malgré la
bataille des pays en développement, une modalité confuse a été~ retentie dont on ne voit
guère l'intérêt de la complexité, si ce n'est d'empêcher les pays ell développement
d'obtenir une modalité qlJi leur serait favorable. 1232 Il fallu attendre 1971, au lendemain
du Consensus.. pour voir l'élargissement du Conseil d'admilùstration selon la règle de la
répartition géographiq'1e, qui assure une majorité aux pays en développl~ment.1233
§4 L'opposition des pays développés au principe de la non
concentration stratégique d es ressources
Il faut entendre pal' principe de non concentration stratégique des ressources, le
principe fondamental selon lequel le PNUD ne peut imposer aux pays hôtes un domaine
particulier dans lequel doivent être progrrunmées ses ressources.
Les pays occidentaux ont toujours reproché au principe de la non·concentration des
ressources de favoriser la logique du saupoudrage qui conduit le PNUD à une dispersion
de ses ressources et énergies sur de mUltiples domaines. Pour ces f,ays, l'impact des
interventions du PNUD sur le processus de développement serait plus considérable si
celui-ci se concentrait sur des secteurs précis, tous les problèmes de développement ne
pouvant être résolus si multanément et encore moins par le PNUD, dOllt les moyens sont
nettement en deçà de::; besoins à couvrir. Cette exigence est constamment mise en avant
par les pays donateur:; dont les pays nordiques, pourtrult traditionnellEment plus ouverts
-
_ . - - - - - - - - - - - - - - - - - _ . _ - - - - - - -
programmes serait clnngée, ainsi qu'il est prévu c1rulS les runenclements en question, le
gouvernement des Et:lis·Unis se ven-ait obligé de réexaminer complètement sa position et
devrait peut-être chercher d'autres moyens de mettre ses fonds à la disposition des pays
en développement". 1IS/\\.. A/C2./SR.975 § 12.
1229 France. A/C2/SI '. filS §6.
1230 USA. E/AC.2<1i:~P. ~225.
1231 Le délégué iraki(~n notait que" La principale raison pour hlquelle les partisruls de la
représentation paritaire voudraient la faire prévaloir est une raison d'c'rdre politique. Ils
ont déclaré eux-mêJ1l'~s que la représentation paritaire leur permettait de prendre plus
facilement la décision politique essentielle d'accroître leur contribution." Irak. Ibid. § 20.
1232 V. BASTID C.;). Etude de la composition de cerrai ns organes subsidiaires
récemment créés p:H' l'Assemblée générale des Nations Unies dans le domaine
économique, AFDI, 196"1, :l,20.
1233 AIRES/2813 (J(XVI) du 14 décembre 1971.
$;i-':·~F';·;
,
360
aux exigences de développement et gros contributeurs. Lors du débat général de haut
niveau de 1989, le représentant des Pays-Bas, évoquant la politique du Programme
soulignait qu'
"... avec le temps, ... ses ressources ont été dispersées sur un dClmaine trop
vaste... Tout en préservant son universalité et sa neutralité politique, le PNUD
doit concentrer ses efforts de manière plus sélective sur des thèmes
spécifiques" .1234
La fixation d'ob jccti rs prioritaires par le PNUD serait incom patibk avec le principe
fondamental de neutralité ct de responsabilité exclusives des Etat> en matière de
développement, qui veut que l'assistance ne soit fournie qu'à la demande des Etats et
conformément à leurs pri orités et plans nationaux de développement, en un mot selon
leurs besoins exprimés.
C'est ce qui explique le fait que dès l'origine, les orgrulismes chargés de
promouvoir l'assistance technique ont été dispensés d'une conceptioil quelconque du
développement. Comme le soulignait le Directeur général au développement
"... le principe qui voulait que les activités opérationJlelle~: ne soient
entreprises qU'à la demande du gouvernement bénéficiaire el uniquement en
fonction des choix qu'il opérait, allait à l'encontre de la détermination
d'objectifs fondamentaux et uniformes pour les activités financées par le
Programme Elargi et (après 1959) par le Fonds Spécial. C'est au>si la raison
pour laquelle aucun objectif prioritaire de développement n'a étl~ assigné au
PNUD qui leur a succédé.
Les gouvernements ont privilégié les objectifs que l'on pourrai.t regrouper
sous la désignation d'objectifs de développement des moyens et des
compétences qui sont par nature purement indicatifs, comme en rémoigne la
décision prise en 1975 par le Conseil d'administration du PNUD dans le cadre
de sa politique dite des Dimensions
nouvelles de la coopération
technique". 1235
Les objectifs de dépm"t se rapportaient plus à la qualité des services et apports plus
qu'aux objectifs de développement. Ce n'est donc que par la suite et progressivement
que sont venus s'ajoutel" c!'2S objectifs de fond comme la nécessité d' attl~indre l'ensemble
de la population ou la prolllOtion de l'autonomie collective. 1236
Cette position qui semble pourtant la plus logique, a aussi éU: vigoureusement
combattue par différents protagonistes qui y voyaient la source ue tous les maux dont
l'inefficacité du Systèl1 l e des Nations Unies. On estime à tOlt que J'absence d'objectifs de
développement est la C:H1St~ e:;sentielle des c1iHicultés de coordinatioll. 1237
l234 DP/1989/SR.. 17,5. V. aussi la déclaration du délégué danois. Ibi·j.
1235 A/44/324 §71.
1236 Ibid
1237 En ce qui conceJ"l1e l'incoordination, M. GHEBALY estime qu'il ne peut d'ailleurs
en être autrement alor:; g lie le PNUD -élément sensé être le piVOl du SY'ltème- ne dispose
pas d'une conception de développement. GHEBALY (V.I). Réflexions sur les activités
opérationnelles des N~1ti()lls Unies. Etudes Interniltionilles. Vol. XVII, décembre 1986,
842-844.
361
Pourtant, il ne semble pas indispensable et cela ne serait d'ailleurs pas souhaitable
que le PNUD et les institutions du Système aient une conception unique du
développement pour pouvoir coordonner les activités en question. En effet, il ne faut pas
perdre de vue qu'il s'agit moins pour eux de coordonner autre chose que les objectifs de
développement de ces pays auxquels ils accordent leur appui. C'est cette confusion sur
l'objet de la coordination qui a entraîné les pires dérives dans l'entreprise de
développement des Nations Unies sur lesquels nous reviendrons ultérieurement.
La position des pays développés, si elle n'est pas sans fondement, est
manifestement contrai,-e aux principes de base qui régissent la coopération au
développement. Outres le Consensus, les Dimensions nou'velles rt:~affirment sans
ambages la nécessité cl'ahsence d'objectifs du PNUD. En proc1amrult que celui-ci doit
développer" les moyens de gestion, les capacités techniques et administratives et les
moyens de recherches ql.l'cxigent le processus de développement", il ne fait de doute que
l'Assemblée a attribué :IU l'NUD les tâches d'encadrement au sens le plus large, c'est-à-
dire qu'il doit s'efforcer cI'étendre constamment ses activités au plus grand nombre de
domaines possibles. Coitune le souligne Claude RUCZ, la proc1runatioJl de l'autonomie
comme finalité de la cOllp,':ration technique se traduit par la volonté d'élargir les fonctions
d'assistance et cie préillvcstissement du PNUD, de manière à y englober toutes les
activités tendant à réunir ks [acteurs "intangibles" clu cléveloppement. 12:.8 1239
En ce qui concerne particulièrement le préinvestissement, c'est l'abandon des
vieilles habitudes du PNIJD, longtemps marquées par une dichotomi,~ arbitraire 1240
entre assistance techniq lie (·t assistrulce en capital au mépris de leur interdépendance. 1241
M BERTRAND dénonce quant à lui "la logique du système qui aboutit à dispenser le
PNUD d'avoir lui-même une conception quelconque du développement". JIU/REP/8S/9
§96.
Le rapport Kienbaum :-;ouJigne que
l'une des principales lois non é,:rites du PNUD
semble être "toute strat(~gie est à éviter" ou "le client est roi" ou "être neutre, c'est une
stratégie". Il estime ql.1e l'objectif de neutralité n'interdit pas d'avoir une
stratégie.
DP/19911S0 2-1.
1238 RUCZ (C). Le Conseil économique et socinl de J'ONU et la coopérlltion pour Je
dé'veJoppement. Op cie. .54.
1239 " On entend par facteurs "intangibles", l'ensemble des opérMions tendant à
favoriser le développement des ressources humaines, l'accumulation des connaissances
d'ordre technique ou général. ainsi que les institutions indispensables pour appuyer et
orienter la mobilisation et l'affectation des ressources matérielles, à savoir les capitaux.
les terrains et la main-cl 'oeuvre en vue du développement". E/5522 § 14.
1240 " La distinction entre assistallce finaJlcière et assistaJlce techni que est aJ'tificielle ".
Comité de la plrulification du développement. 16è session. Doc. off. suppl n2. E/1980/3
Chap. 3,
§131.
1241 " Préinvestissemellt ct investissement sont évidemment les deux slades d'une seule
et même opération économique. Les études de viabilité effectuées par le PNUD par
exemple, même qUaJld c11es concluent favorablement, ne sont pleinemel1t utiles que si on
peut financer les études cie projet pour leur faire suite; et inversem ent, les projets
d'investissement proposés par la Banque peuvent être évalués et finrulcés convenablement
que s'ils ont été precéM d'études de viabilité satisfaisantes".
Bulletin d'information sur
362
Le PNUD devrait donc dc'sormais élargir ses fonctions de préinvcstissement, son
assistance devant s'étendn.' de la conception à la construction 1242 pour autaJlt que celle-ci
puisse assurer la vinbi\\i1é clu projet et renforcer l'autonomie nationale.
Au cours des an:;, celle orientation a été confirmée réguJièrement par le PNUD.
Evaluant le premier cycle de programmation (1972-1976), le Consci 1 d'administrat ion du
PNUD s'est félicité dc'; rl':;ullats obtenus ct a estimé que Ja conccJ1lratic'n des ressources
sur les domaines con.'·;i dC'I"és comme stratégiques n'était pas un but '~n soi, mais que
J'assistance du PNUD (1'2vrait être octroyée autrult que possible dans les domaines où elle
pouvait jouer un rôle de c:.Italyseur. 1243
Cette politique a été à nouveau confirmée en 1979 par la haute administration du
PNUD.
En réponse
<"
la
recommandation
d'une
étude
du
Corps
Commun
d'Inspection,1244 iJl"iUlIlt Je PNUD à affecter la majeure partie de son personnel
international à des projets faiS,ult intervenir la mise en place d'institutions et les projets de
formation, l'Administnlleur notait que
" Tout en reconn:li ssant l' im portallce vitale de ces types de projets. il convient
de rappeler quele lype de projet choisi dépend des conditions (lui règnent
dans le pays et des exigences pratiques du projet. Le rôle des experts variera
probablement en fonction du degré de l',lUlosuffisance atteint par le pays
intéressé, des aspects pratiques sur lesguels l'accent est mis dans chaque
projet ainsi gue de 1:.1 disponibilité du personneJ international. Toute tentative
visant à limiter ~rbitrajrement le rôJe du personnel international aurait pour
effet de réduire le nombre d'options ouvertes aux gouvernements des pays
demandeurs .
... les projets exigeant Ja mise en place d'institutions ne constituent qu'un type
de projets parmi c1'autres, même s'ils comptent parmi les plus importants. li
ne semble pas nécessaire que la majeure partie du persolulel international soit
affectée à des projets exigeant la mise en place d'institutions ou { des projets
de formation". 1245
Enfin, plus récemment en 1987, le PNUD rejetait avec véhémenCE: toute velléité de
concentration des ressources et levait à jrunais toute équivoque à cc sujet.
"... l'idée que les fonds du système des Nations Ulùes devrai'~nt dans la
plupart des pays être concentrés sur un nombre limité de secteurs prioritaires
n'est pas confirmée par les exercices de progrrunm ation exécutés par les
gouvernements. On sait que le principe de la concentration a ck nombreux
partisans. Cette qucstion n'a cessé d'être examinée au cours des 17 denùères
années.
Il convient de sig naJ el' cependrult que la concentration est proche du principe
le préinvestissement. Janv. 1971, 4.
1242" La coopération l.l'cllnique devrait être founùe à tous les niveaux et à tous les stades
du développement, y clIlllpris lapl<mification des projets, les études de préfaisabilité et de
faisabilité, les études tcchniques détaillées et, s'il y a lieu, la construction, la mise en
route et Ja gestion initi:Jic des projets". AIR ES/34ü5 (XXX) §viii.
1243 Ecosoc: Doc. of( SlJppl. N2, 1975 §lü6.
1244 Rôle des experl." cI<lns 1<1 coopt;r<l/ion pour le dé \\'dopp cm t'f1 !. JIU/REP178/3
Recom.4.
1245 DP/392. 1979, ~~/3 et 24.
363
des directives imposées de l'extérieur appliquées au développement et selon
lequel des personlles extérieures -donateurs ou experts- prétendent choisir
pour les gouvernements un petit nombre de secteurs prioritaires :;ur lesquels
ils souhaitent concentrer leur aide. Si c'est cela la concentration, Je PNUD lui
préfère la méthode suivie par le Progmlll me qui s'efforce de travailler en
collaboration avec les gouvernements pour les aider à com prendl e ct à peser
les avantages et 1cs inconvénients des diverses options offertes et il déterminer
comment utiliser et répattir au mieux les fonds disponibles ... Celle méthode
peut aboutir soit ;\\ une concentration soit à une lat'ge répattitioll de:; fonds mais
n'imposera pas de politiques préconçues en faveur de l'une ou l'autre
option" .1246
Comme l'on peut s'en rendre compte à travers ces larges extnits, la politique
officielle du PNUD en hl matière est la volonté constante et saJlS faill e de présel-ver la
neutralité et la souplesse d'action clu programme, deux aspects qui con:;tituent ses atouts
auprès des gouvernements. Et il est à espérer que le débat interne actudlement en cours
sur une "Déclaration des objectifs" ne soit rien d'autre que l'expression d'un attachement
de celui-ci aux six domaines dans lesquels les capacités nationales doivent être
renforcées. 1247 Le rôle clu PNUD clans les années à venir, comme t'Jujours, doit être
d'aider les pays en développement à renforcer individuellement et collectivement à réaliser
les objectifs qu'ils se seront fixés.
Cependant au delà de ces considérations, il convient aussi de ~:e demander si la
politique du PNUD est de nature à susciter un accroîssement des resso·'Jrces. Certes l'un
des moyens de conjurer la crise financière du PNUD est la recher·;he de nouveaux
financement mais un autre est d'utiliser les ressources existantes de manière efficace
surtout lorsque l'on sa.iL gl.le le premier moyen est aléatoire .
.§5 LAYiJUTIQUE DE Cil::STJON DU PNUD
En disposant que le PNUD doit s'efforcer d'être plus sensible au:x besoins des pays
en développement et d',H!apter à cet effet ses politiques et procédure~, les Dimensions
JJouvel1es invitaienL :Ii Il,;j le PNUD a passer d'une administration de gestion à une
administration de dév'·loppement. Il ne faut pas que la complexité de; procédures et le
goût d'une gestion mil1l.J\\ieuse, constituent une entrave à la promot!ün des capacités
autonomes par l'ilTImi;di(l1l progressive dans les activités de développement de ces pays,
que les soucis d'écollolllic prévalent sur les nécessités du développement, que la
rentabilité économiql.'e Ile s'oppose à l'engagement dans des opérations novatrices et
audaci l'uses.
Encore de nos jnurs, il ressolt nettement que l'administration du l'NUD est plus
- - - . _ - - _...._. - - - -
1246 A/42/326 Add.2 §31.
1247 Décision 90/34.
364
attachée à la bonne gestion financière qu'aux priorités de développement. 1248 Cette
attitude à se comporter plus en gestionnaire qu'en promoteur du développement apparaît
de manière nette dans ln pr~\\tique d'accumulation d'importantes résel-ves non utilisées. En
1985, le Programme disposait de résel-ves accumulées d'un montant de 750 miliions de
dollars. Ce qui n'a pas m<ll1qué de provoquer la colère des pays en dév,~loppement qui
estiment avec raison qu'une" accumulation de cet ordre de grandeur ~;ignifie que les
fonds n'ont pas été uti lisés de façon productive à une époque où les sources de
financement étaient rares, en particulier pour ce qui est de l'assistance mu1i:i1atérale ".1249
Bien que l' Admini strateur ait tenté, d'ailleurs sans succès, de justifier un solde
aussi important, une telle méthode de gestion pOlte nécessairement préjudice à l'ensemble
des efforts déployés par le PNUD et l'Assemblée générale, pour mobiliser des
contributions plus importalltes aux profit des pays bénéfici<lires. Comment peut-on en
effet convaincre des dOI1<llCUrS potentiels, cie la nécessité d'efforts sUPf,lémentaires au
nom de l'insuffisance des ressources, alors que l'on dispose de liquiditi~s qui semblent
aller au delà de la capacité d'absorption du PNUD.
Outre cet aspect, il convient aussi d'examiner l'efficacité des programmes de
coopération technique gui n'est pas de nature à encourager une augmentation sensible des
contributions. Les gaspillages sont encore énormes. 1250
Les raisons de celte situation résident clans la bureaucratisation croissante qui a
caractérisé le Programme, et s'est manifestée par la pro1ifér<ltion de serùces. Le PNUD
s'est doté au cours des ans, d'une pléiade de services particuliers destinés à servir de
nouvelles ambitions. La complexité de l'Orgrulisation, les procédures spécifiques, les
financements croisés et autres fonds d'affectation spéciale font prospérer lllle bureaucratie
inutile et inefficace .
La question de la croissance exponentielle des effectifs n'est pas cer'endant simple à
évaluer. Il faut opérer j1<lr catégorie et se méfier des généralis<ltions. En l'espèce, il
convient de dégnger dellx catégories. D'une pm"t, la bureaucr<ltis<ltion dûe à la création de
nouveaux
services cie soutien,
pour s'adapter aux exigences croissantes du
développement et d'autr~: part, celle dûe à la complexité des procédures et à une gestion
confuse, de double emploi, nécessitant un besoin croissant de fonctjorn~ùres. Dans le
premier cas, il s'agit d'lIlll.' action en faveur du développement ct dans le second, d'un
véritable gaspillage cie rc:;sources, Le PNUD doit donc être invité à rationaliser ses
__
- - - - _ . - . - .
._....
1248 M. BERTHELOT cl r;OSSl notent que" l'nctioll du PNUD e:5tlente. son Conseil
d'ndministration est pnrlni:; pJIIS attaché à hl bonne gestion financière qu'aux priorités de
développement". HEin'! 1EI.Ur (1) et FOSSI (G). Pour UIle lIouFeJle coopértltion.
IEDES, Paris, pur, 1(j75, 43.
De même. M. DREYFUS range le PNUD parmi les
organismes de gestion. !IR 1~)TUS (S). Droit des rc1<llions interJwtjollalcs. Paris. Cujas.
3è éd. ,222.
1249 A/C.5/41/SR.5 §:'05.
1250 Cf. LAURENf (/\\Illbroisse). Op cil. . 7.
365
procédures pour optimalisc!' les ressources. C'est dans ce cadrc que doit se situer la
pression des bailleurs de foncls, tendant à lui faire mettre fin à ces dérapages de dépenses
de fonctionnement. A ceux-ci, il convient d'ailleurs d'ajouter les frais au titre des
dépenses d'appui, remboursés aux organisations, SrulS que celles-là n'accomplissent le
moindre travail. C'est notrunment le cas lorsque le PNUD doit finrulCer une partie des
frais de fonctionnement d'une administration nationale pour éviter ~:a paralysie. Des
institutions et m ème (ks administrations émarge nt ainsi sur le budget du PNUD, au titre
d'un projet, et l'agent d'exécution qui n'a ce nom que parce qu'elle correspond à
l'institution sectorie1Jc. bénéficie ainsi des frais d'appui, SrulS avoir cependant exécuté le
moindre travail. 1251
Déduction faite cie ces dépenses de fonctionnement et ce1Jes d'appui aux agents, il
convient de déduire la rémunération des experts ou consultants, qui peut représenter
jusqu'au tiers du coût total du projet et autres frais comme ceux de trrul~;port, de missions
d'évaluation tant et si bien que les ressources consacrées à l'achat des biens d'équipement
et à la formation de persoJlnel national ne représentent qu'une porlion congrue des
ressources reçues au titre des activités opératioJUlclles.
1251 Ibid.
366
SEcrION III L'EROSION DU MULTILATERALISME
La croissance extraardi naire des services de gestion, composante essentielle des
fonds d'affectation spéc.iaJe (§ 1) constitue un danger certain pour le multi latéralisme (§2).
§1 LES SERVICES DE GESTION
Depuis une déccnnie, on assiste au seUl du Système des Nations Unies et au
PNUD, à une croissance extraordinaire des ressources gérées par le PNUD, à des fins
spéciales à travers les fonds d'affectation spéciales. On entencJ par fonds d'affectation
spéciale, les ressourcc:; (Iutres que celles de base, et qui sont destinél~s à financer des
activités spécifiques en dehors du mécarusme des CIP.1252 Ce sont d,~s fonds acceptés
par le PNUD pour financer des activités spécifiées par le donateur. Cel te pratique a été
conçue par le PNUD COll1 me un moyen cJ' obtenir des ressources supplémentaires, même
si l'Administrateur semble réfuter cette conception des fonds d'affectation spéciale.
Pour l'ensemble du Système des Nations Unies, la progression e:it extraordinaire.
Alors que les ressources de base vont en s'amenuisant, le volume des fonds d'affectation
spéciale est passé de 35 millions de dollars av,ult le Consensus à 200 millions tout juste
après celui-ci, pour ntlcindre 400 millions en 1988. De nos joms, 60,3%
des
décaissements des org:1nÎ'ilTIcs des Nations Unies au titre de la coopération technique,
proviennent des fonds d'all'ectation spéciale. 1253
Pour le PNUD. 'ii l'on exclut les fonds dont la gestion lui a été confiée par
l'Assemblée générale. ks ressources à des fins spéciales représentent 15,6% des
décaissements du PNU i). 1254
En ce qui canCCI'lC parliculièrement les services de gestion, c'esl paf sa décision
83/5 du 24 juin
19: /,3 que le
Conseil
d'administration du
PNUD
a
autorisé
J'Administrateur à fOlll'lIir <lUX gouvernements, des services de gestion cnlant que forme
supplémentaire d'assisl:uKe aux pays en développement. 1255 Cette assistance devrait
1252 Sont exclus les P:lrL icip,ltions aux coûts, les contreparties des gouvernements de
même que les différeill'i funds spéciaux des Nalions Unics qui sont souvcnt inclus dans
les fonds d'affectation :;r\\~ciale parce qu'ils sont loujours directement li,~s aux ressources
de base.
l253 DP/1990/20 §31
1254 DP/1990/20 31.
1255 Décision 83/5
367
cependant obéir à trois conditions:
- que la fournitun: de services de gesLion n'entame pas la capaciti~ d'utilisation des
ressources de base, c'c"t-;l-dire une érosion du caractère fondamentalement multilatéral
du Programme;
-le coût des service:; de gestion soient entièrement couverts, c'est-à-dire, soit sans
incidence financière Slll' Jes fl~ssources du PNUD;
- que les activités cntreprises à ce titre soient marginales.
Selon le PNUD,
" par services de gL~stion, il faut entendre les services dc gestic,n et autres
services d'appui gue Je PNUD fournit sur demande à un gOIJvernement
bénéficiaire. Cc', services sont fournis pour des projets finaJli;és par des
donateurs bilaU~i,lllx ou à l'aide de prêts consentis par les institutions
financières multilat/~'r~des. Cette formule vise à aider les gouvertlements des
pays bénéficiaire, qui en font la demande, à utiliser ces ressou~'ces en vue
d'atteindre des objectifs précis, allant de la formulntion des projets à leur
exécution et à l'adwt des apports nécessaires ".1256
Pour l'Administrateur, le PNUD ne considère pas la prestation de services de
gestion comme un moycn d'obtenir des ressources supplémentaù'es, car contrairement à
la pratique suivie par les autres organismes des Nations Unies qui comptabilisent ces
ressources dans le cadre des décaissements au titre des ressources autres que celles de
base, le PNUD compt;lbilise séparément ces fonds et ne les considèr~ pas comme des
ressources du PNUD. Seulement, elles permettraient d'étoffer l'assistance fournie par le
PNUD en affermissaJlt son rôle daJIS le pays. 1257
Les services de gl~slioll peuvent consister en:
-la gestion totale ou partielle des projets pour le compte des donat(~urs;
-l'élaboration de propositions de projets ou programmes, y compris l'identification
et la formulation des projets et l'établissement de leur descriptif;
- l'assistaJlce à la fourniture des appolts aux projets tels le recrutement du personnel
ou l'achat de matériel ct cie fournitures;
-l'appui logistique tels les formalités de dédouallement, les moyeJlS cie transport.
-le contrôle ou 1:1 supervision des projets.
Le total des foncls bilatéraux pour lesquels le PNUD fournit des s(~l'vices de gestion
est passé de 0,1 millions cie dollars en 1984 à 51 ,9 millions en 1988, pour atteindre 396
millions en 1990, 72 accorcls de services de gestion étaJlt actuellement en cours. 1258
Face à cette crois:;a nce extraordinaire qui semble aller au delà des limites fixées au
départ, le Conseil d'administration a demandé que lui soient présenté des rapports
biennaux, contenaJlt des cl ireclives destinées à prendre en corn pte, le rôl/~ central que joue
1256 DP/1990/20 §53
1257 DP/1990/20 §54
1258 DP/1990/67. Résllillé.
368
le PNUD en matière de 1.'jJJ<lncement et son mandat multilatéra1. 1259 Les risques semblent
majeurs.
§2 LE Q6J9GER DES RESSOURCES A DES FINS SPECIALES
La caractéristique essentielle des ressources à des fins spéciales est la faculté du
donateur de les affecter ù des projets et programmes de son clloix. Celles-ci peuvent
porter atteinte au principe de la neutralité et de la responsabilité principale des pays en
développement dans le:, activités opérationnelles. Comme le note le PNUD, en versant
des fonds complémemaires au titre des fonds d'aJfectation spéciale, les donateurs
exercent souvent une influence sur les politiques et les priorités des gouvernements
bénéficiaires, d,UIS la mesure où ils déterminent eux-mêmes à l'av,ulce, lEs programmes et
projets auxquels les fonds seront alloués. 1260
De plus, ces ressources affectées aux fonds d'affectation spéciale sont liées. Elles
sont expressément conditionnées à l'achat de biens et services dans l(~ pays donateur.
Alors que comme nOlis l'avons déjà mentionné, la pratique des aides liée réduit
considérablement la portée de l'assistance au bénéficiaire, en ce que celui -ci ne peut
bénéficier de la liberté d'achat sur le marché international, qui peut lui être pourtant
bénéfique.
Enfin, la croissance de ces ressources autres que celles de base du PNUD n'est pas
sans conséquences sur la gestion d'ensemble du Programme. Elle l'eut compliquer
davantage la coordinati on dei' assistance aux pays bénéficiaires. Quoi qu'en disent les
donateurs, 1261 on commence à s'inquiéter depuis quelques années, de l(~ur incidence sur
une planification intégn:'e et coordonnée et sur les programmes d'assistance, parrainés par
les Nations Unies à l'échelon des pays. Dans son rapport sur les ruTang'~ments futurs en
matière de dépenses d'appui, le Groupe d'experts notait que
" la prolifération de~; fonds d'affectation spécial a favorisé l'apprc·clle micro-
projets, ce qui a nui à une saine gestion des projets, à la capacité d'appui
technique et à la dur;lbiLité de l'impact des projets et de leurs produits" .1262
1259 Décisions 88/54 Cl 89/59.
1260 DP11990/20 §60
1261 Ceux-ci estimcnllU contrairc que ccs ressources n'affectent guère les capacités des
pays bénéficiaires puisqu'ils permettent d'éviter la multiplication des fiHières et libèrent
ainsi les capacité:'> de .':c:;Lioll du PNUD et des pays bénéfj.ciaircs et récluit ainsi les
dépenses d'administrati!lll. De plus, elles peuvent aller de paire avec un fin,ulcement de
base du PNUD pour sC'ldi!:: ner la priorité assignée au projet con·espondanl. DP/1990/20
§61.
1262 DP!l990/9 §203, l')
369
Ceci part manifestement à l'encontre de la résolution 44/211 dans laquelle
l'Assemblée générale a souligné que
" la coordination des an'angements de financement et des procédures régissant
les activités opératiolUlelles de développement du Système des Nations Unies,
devrait réduire au maximum la charge administrative et financière imposée aux
gouvernements des pays bénéficiaires" .1263
Enfin, il convient de mentioJUler que les fonds d'affectation spéciale constituent
d'une manière ou d'une ~\\utre, une charge à perte pour le Système des Nations Unies,
puisque celui-ci ne reç(Jit que 8,1 % au titre des dépenses d'appui alors gue ce taux est de
13% pour les financemenls assurés par des organismes de l'ONU. 1264
En dépit de tous ce, dangers, l'Administrateur estime cependant 'lu'il est possible
de faire des fonds d'arrcctation spéciale autre chose que le reflet d(~s intentions des
donateurs. Pour lui, ils peuvent être intégrés dans les pl'iorités nationales et ainsi
harmonisés dam un sy',tc'me de programmation élargi, qui irait au delà des activités
financées par les ressource; de base. Cette formule élargie se présenterai1- comme suit:
- elle permettrait cie programmer les activités qui seraient fillaIl~ées à l'aide des
ressources de base et celle:; pour lesquelles il faudrait trouver d'autres sources;
-les gouvernen]l;Jlis à la recherche de ressources supplémentaires aux CIP se
référeront ainsi à un ensemble programmé et cohérent de besoins de coopération
technique, formulé SaJl~; aucun parti pris sectoriel, bilatéral ou insti tutiOllJle1. Sera ainsi
constituée une réserve cie projets à mettre en oeuvre en cas de ralentissement du
financement central. 1265 Mais comme l'on peut s'en rendre compte, il ne peut g~U"antir
que les donateurs bilat'~nllJx trouveront leur compte dans ces projets préétablis pour y
consacrer un financement.
Consciente cie l'cll.<;emble de ces risques, l'Assemblée générale a constamment
appelé à la prudence ct à l'équilibre entre les deux catégories d,~ ressources, la
prédominance étant les ressources de base. Il constaInment soulig:né l'importance
primordiale d'un financement des acti virés opératioJUlelles à l'aide des ressources de
base. 1266
Celles-ci sont esselltielles pour trois raisons. Elles ne sont as:;orties d'aucune
condition; elles servent à assurer la réalisation des programmes de pays et à maintenir la
présence du PNUD sur le terrain; elles sont basées sur les principes d'universalité, de
neutralité, de flexibilité et du principe que ce sont les pays en développement qui fixent
eux-mêmes leurs priorités.
C'est pourquoi, il est nécessaire que toute stratégie de financeuent viable doit
1263 Résolution 44/21 J
1264 DP/1990/9 §361. hl.
1265 DP/1990/20 §28.
.
1266 Résolution 44/211 ~ 11.
370
surtout avoir pour objectif, d'assurer l'accroîssement continu des ressources de base.
Cependant, les fonds d'affectation spéciale ne sont pas condamnés. Dans la mesure
ou ils peuvent constituer des ressources supplémentaires, le PNUD ne doit ménager
aucun effort pour les mobiliser. Dans sa résolution 44/211, l'Assemblée générale
reconnaissait
" la valeur des ressources sous forme de dons, reçues à des fin~: spéciales,
pour autant qu'elles servent à procurer des apports supplémentaires de
ressources et que les projets entrepris s'intègrent de manière cohérente et
efficace aux programmes de coopération technique du système <les Nations
Unies, conformément au plan et au programme de développement de chaque
pays, ainsi qu'aux m,Uldats respectifs des programmes et orgarllsations" .1267
Malgré ces inconvélli ents, il semble que les ressources à de~; fins spéciales
connaîtront un essor certain dallS les aJulées à venir. Les donateurs attrib·Jent le succès de
la formule aux mérites intrinsèques des projets ainsi appuyés, et à la compétence
technique apportée à lel1[" cxér.:ution. Ils estiment que c'est au PNUD de faire preuve de sa
capacité à mobiliser des ressources, en faiSaJlt prévaloir son aptitude à traiter les thèmes
majeurs de développement, notaJnment ceux de l'envirolulement, la participation des
femmes au déve1oppeIm~nl. la coordination de l'aide. 1268
Toute chose que s'.~lllb1e reCOI1Jlaître le PNUD. Celui admet lui-même que
"dans le caclre cie S;l stratégie de financement, le PNUD doit s'l~mployer à
prendre des mesllre~; propres à accroître la conIi,ulce. Il doit convaincre et
apporter la preuve matérielle clu fai t que l'assistaJlce qu'il fournit dans les
domaines prioril;1ires (... ) est conforme aux normes de qualité les plus
rigoureuses et gu'elle est efficace et rentable. Cela vaut pour l'assistance
fournie par le PNUD ou par tout agent technique d'exécution, en particulier
les orgarusmes des Nations UIlles ".1 269
De plus, on pense que ces fonds connaîtront un essor tant (lue les pays en
développement à revenus intermédiaires, en raison de l'insuffisance de leur CIP, y
recouront pour compléter ces ressources mises à leur disposition par le méc,wsme central
de financement du PNlJ D.
Aussi les pays en développement les plus pauvres continueront-ils à y recourir,
puisqu'ils semblent représenté un apport supplémentaire. Ceux-ci estiment, à l'instar des
orgarusations, que ces différents fonds sont alimentés par des ressourc~s qui, de toutes
maruères, ne seraient pas venues grossir le mécanisme de financement central. Sans que
l'on ne sache jusqu'où cela peut être vrai, il semble en tout cas qu'il faut observer la plus
grande réserve à cet ég:u·d. Il n'apparaît pas de maJllère claire que ce sont des ressources
additionnelles. 1270 Rien n'interdit donc cie croire que ces fonds sont prélevés sur les
ressources générales déjù dispolllbles pour la coopération teclllllque.
1267 Résolution 44/211
§ 11.
1268 DP/1990/19 §12
1269 DP/1990/20 §37.
1270 DP/1990/20 §207,.
371
La préférence de:; donateurs pour les fonds d'affectation spéciale est en
contradiction avec lallotion <le financement central clont tous se proclament. C'est le cas
du CAD qui a constam Illent reCOlU1U et réaffirmé l'import[Ulce clu financement centralisé
dans le cadre du SYSl('lllC cles Nations Unies POUL" le Développement alxs qu'il continue
à privilégier les méc~lIlisnles spéciaux.
Force lui fut (1(: reconJlaitre que la dispersion des foncls, sous la forme de
contributions extra-burigNaires est incompatible avec la notion d'aide multilatérale à
laquelle les donateurs ,'U)( ··mêmes souscri vent:
" S'agissant du lïnanccment des aClivités du système cles nations Unies, il
importe cie COI1lI'<lJ"er la part cles ressources clestinées au PNUD et celle cles
ressources extra-\\nl(lg(~lairesfournies clirectement aux organismes cI'exécution
du système des t'btions Unies. Si la part des ressources fournies par 11n
clonateur est bC:IUC011P plus importante clans le second cas (lue dans le
premier, ce don<lceut" d,U1S une certaine mesure, agit au clétriment clu principe
clu rôle centraJ de financement du PNUD, même si la patt qu'il prend au
financement du PNUD, considérée isolément, est élevée" .1271
L'essor actuel et probablement futur des fonds cI'affectation sr'écial, plus qu'un
phénomène de mocle, semble relever cI'un phénomène plus profond gui est la crise du
multilatéralisme. IL trnr!llit un manque cie confüU1ce clans le système cles CIP du PNUD. Il
semble que les pays développés sont réticents à confier cles créclits à cles organes
intergouvernementaux cI,II1S lesquels ils s'estiment sous-représellks, au regard cie leurs
contributions. 12 72
Les pays développés rejettent une telle interprétation, faisant observer qu'il ne
fallait pas attribuer J'absence cI'augmentation cie leurs contribution; au PNUD à un
manque de confiance <lU nutltiJatéralisme. Ils rappellent que le lïn<lncclllcnt multilatéral
représente une palt importante cie leur APD. Cependant, on ne voit pa:; comment il peut
en être autrement lorsque les contributions clu CAD au PNUD continuent à diminuer
inexorablement.
CONCLUSION
L'inadéquation du mocle cie financement et cie l'objectif cI'un cléveloppement
autonome constitue cClüùnement l'un des p,u"acloxes cie la fin et cles moyens cie l'action
opérationnelle clu PNUD. Plus politique que juridique, le probl ème montre la mesure
dans laquelle la comlllul1<1uté internationale, Ilot~lmlll('nt les clonateurs, sont cléterminés à
aider le PNU]) à remplir les objectifs qui lui ont été fixés et à en [<lire un instrument
- - - - - - - - - _..- -_.. - - -..
1271 CAD. Rapport annuel 1987; 139.
1272 RUCZ (C). Le principe et les techniques cie la coorclination clam le système des
Nations Unies pour le développement. In Etudes de doctrines et de droit internntionlll du
développement. Op cil , 325.
372
efficace de la coopération internationale aux fins du développemcnt. fi s'agit de savoir, si
l'ensemble des protagonistes cst prêt à lui voir jouer ce rôle.
373
CONCLUSION GENERALE
Il Y a environ deux décennies que l'Assemblée générale adoptait la résolution 3405
(XXX) qui, comme son nom l'indique, se donnait pour objectif d'imprimer à la
coopération technique, des Dimensions nov'venes pour renforcer le cadre conceptuel
dans lequel celle-ci avait jusque là évolué. On estimait que l'aspect es~:entiel des activités
de coopération technique qui était la promotion de l'autonomie avait Hé perdu de vue et
que les tentatives de les améliorer n'étaient guère allées au delà d'une approche structurale
et procédurale. La confusion intellectuelle sur la nature et la finali té de ces activités
empêchait les protagonistes, souvent pourtant motivés, d'assurer une efficacité
quelconque à cette entreprise. On ne peut en effet mettre efficacement en oeuvre une
entreprise sans en avoir une conception claire.
Si la politique des Dimensions nov'velles consacre en effet un cadre philosophique
et conceptuel encore valide auquel le PNUD affirme et réaffirme son altachement, elle n'a
pas connu la mise en oeuvre que tous lui souhaitaient. Certes, certains de ces principes
ont connu un effort vis:Jnt à les appliquer. Mais dans l'ensemble, lellr mise en oeuvre,
plus qu'insuffisante, a Né résiduelle. L'ensemble de ces dispositions n'a pas été traduit
en directives pratique:; pour être intégrées dans les méthodes de travail et en faire le cadre
même de l'action Opér:llioJlnelle du PNUD.
Tout se passe cOlnme si l'on ignorait que le but essentiel de la coopération
tecbnique était d'aider les pays en développement à progresser par lellr propres moyens.
Les produits, et encore plus la durabilité, sont éclipsés au profit des apports, alors que
l'on croyait à jamais révolue l'ère des montages procéduraux complexes. La mobilisation
des ressources locales tant mise en avant, n'est encore que chiml~re. La dimension
collective de l'autonomie se heurte à un conservatisme qui ne dit p~ son nom. On croit
avoir convaincu les différents protagonistes des vertus de l'exécution nationale quand on
se voit opposer la responsabilité des ressources du Programme, co,nme si la mission
principale de celui-ci était celle de gestion que de promotion du développement. En
d'autres termes, il n'y a pas encore une dynamique de la politique des Dimensions
novr,renes.
Le vaste débat actuellement en cours au seIn du Programme ne permet pas
d'envisager de nouvelles perspectives en la matière. Certes, de nOJjlbreuses initiatives
telles la décentralis;ltion, l'approche programme, l'exécution nationale, la dimension
régionale du développement et d'autres encore, sont en cours. Hais sur toutes ces
questions cruciales, Je PNUD est dans l'impossibilité d'apporter une solution
374
satisfaisante. 1273 On tergiverse encore.
Et la bataille semble d'autant déjà perdue avant même d'être engagée que l'on
semble, comme par rUkxe, se rabattre sur les sentiers battus. Un second rapport Jackson
est à nouveau à l'ordre du jour. 1274 Alors qu'il fallait chercher à approfondir le cadre
conceptuel en invoquant les Dimensions nouvelleset en s'en inspirant l;onstamment, l'on
continue à s'acharner contre l'organisation du PNUD comme si le problème avant d'être
structurale ou un problème de gestion n'était pas d'abord et avant tout un problème
conceptuel. 1275
Les initiateurs de cette politique des Dimensions noul-'elles que d'aucuns ont
qualifié d'audacieuse. el qui sont le PNUD et l'ONU, ne se sont pas donné les moyens
de leurs politiques. Peut-être, avaient-ils fait la politique de leurs mllyens. Les enjeux
étaient trop immenses pour que la justesse des objectifs ne prévale. La politique des
Dimensions nouvelles avait été peut-être en avance sur son temps.
Quoi qu'il en soit, ces balbutiements sont graves de conséqu(~nces. Ils peuvent
refléter cette politique du verbalisme et de confusion, caractérisée par les nuages de
fumées que sécréterait en permanence l'Organisation des Nations Unies pour cacher sa
véritable nature. 1276 Aussi longtemps que cette politique se poursui\\Ta, tous les efforts
de restructuration actuellement en cours au PNUD, visant à affronter lf~s défis des années
90 et à aborder avec sérénité la prochain siècle seront vains. Il est donc à parier qU'à cette
échéance prochaine, l'on en soit encore à demander la promotion effective de l'autonomie
dans les activités de coopération technique. Un demi-siècle d'efforti pour assurer des
conditions de vie meilleures à la majorité de l'humanité aurait été perdu. Et il ne restera
qU'à contempler l'ONU poursuivre son chemin solitaire, étant, sdon le Secrétaire
général, parmi les institutions politiques, quasiment la seule a n'avoir que peu de contacts
directs avec ses mandants, les Peuples, qui s'adressent à elle dès les premières lignes de
la OIarte.
- - - - - - - - _ . _ . _ -
1273 DP/1991150 O-j -5 MS 2.
1274 DP/1991150 0-1-lvIS-2
1275 Le rapport Kienbullm trai~1.Ït de la meilleure structure au niveau de l'administration
supérieure du PNUD pour une gestion efficace. Obnubilé par le :iouci de faire des
économies, le Rappoll.. comme l'a reconnu l'Administrateur, a passé :iOUS silence le rôle
primordial des Etats. l)Pit 991150 § 19.
1276 nUIREP/85/9 :i4ï.
375
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préplInltifs de JAl deuxième Conférence des Nlltions Unies sur 1e~' PMA. DP/1989/9.
18p.
Achllt llUX P1IJ'5 efl dt'l-'e10ppement et IIUX Pll,VS domlteurs llUxqueis il est flut
insuffislunmenc lIppd. DP/1989/18. 19p.
DP/1990/28/. 11p.
Coopénltion du PNUD lll-'eC les ONG et les orgmlislltions 10cll1e~ DP/1989123,
13p.
Pwticiplltion des femmes llU dél-'eloppement. DP/1989/24. 14p.
Rôle et foncti01lnement du Bureau des sen'ices d'l/ppui llUX projets. DP/1989175,
27p.
Introduction de l'Administmteur: un moment décisif pour III coopémtion tec1mique.
DP/1990/17, Hp.
Incitations et 1I11(/"CS pluements supplémeJJflUreS llUX fonctioI1fllu'r~s fllltiomlUx.
DPI1990/22, 12p.
391
Consulmtion du Groupe Spécill1 sur le rôle du Prognzmme dL~s Nz,'tions Unies pour
le Déve1oppemeJ/t llU cours des l1D.11ées 90. DP/1990/19, 14p.
Exécution par les gou'f!ernements. DP/1990/33, 11 p.
Eléments d'une scmtégie de fimlllcement pour le Progn/mme des NlItions Unies
pour le Dé'f!eloppement. DP/1990/20, 67p.
Rnpport du Groupe d'experts gou'f!ernement1lux chzzrgés d'exlzmÙter les règles,
règlements, et modes d'opérntions suùis pZlr les orgzmismes des Nz/tions Unies qui
nident ZlU dé'veloppemcnt en mzuière de coopén/tion technique. DP/1990/77, 12p.
Rapport. du Groupe d'experts chzzrgé de J'étude des futurs zlITfmgements concernant
les dépenses d'z/ppui et de questions connexes. DPI 1990/9, 197p.
Indicnteurs pour le dé'f!eloppement des cz/pz/cités m/tioml1es. DP/1990/18, 17p
RZlpport. mondizl1 sur le dé'f!eloppement hummn. Paris, Economicll, 1990, 230p et
1991 221p.
Enuuation de J'expéâence acquise dzms le cZldre des Tubles Rondes dzms la région
nfdcnÎne. PNUD, New-York, 1984, 86p.
RZlpport. de lu Conférence des experts gou'f!ernementJlUX zÛric,Uns conszlcrée zlln
mise en ~'ll1eur des ressources hummnes. PNUD, Libreville, 1982, 77p.
L 'Afdq ue et le PNUD: pzutemu'res pour les zlnnées 90. Rupport sur izl réunion des
ReprésentJmts Résidents du PNUD pour lu région de J'Afrique. l'NUD, 1989, Vol
I,93p; Vol II,
Lu coopénltion technique elle dé~reloppementdes Puys les Moins A ~'Zmcés.
Contribution du Prognunme des Nzltions Um'es pour le Dé~re10PFement(PNUD).
Deuxième COJJf6DICC des NZltions Unies sur les PZIYS les Moins A 'fmncés.
PrépZlnlCion de h ('conférence. A/Conf. 147/PC/3/Add. 9, 1990, 32p.
MJ/fluel des Pt'0tmrnmes et Projets. PNUD, 1989, Vol. 1 . II et lU.
392
PNUD: une générlltion. Portroit du Progmmme des MItions Unks pour le
Développement, 1950-1985. PNUD, New-York, 1985, 82p.
Sur ln mie du redrt~ssement et du dén~loppement: le Progromme des Nations Unies
pour le Dé'fle1oppement en Afrique sub-sll1mrienne. PNUD, New-York, 1987, 12p.
crPD: de l'idée lll'llction. PNUD, 1988, 16p.
Programme des NI/rions Unies pour le Développement: llCtil/ités a ré.l1isl/tions. Le
PNUD llujourd:fl1Ji... et le monde en 1990. PNUD, 1985 , 15p.
Action commun.:.' pour le dé'lfdoppement: lIssist1lnce lll'llUro..suffJsllflce. Brochure,
PNUD, 1988, 30p.
Questions de dë'(:eloppement dlms les llflnées 80: les femmes mettent en commmun
leur expérience. PNUD, 1980, 17p.
Questions de développement dllflS les lmnées 80: les femmes elle Nou'flel Ordre
Economique !nt erJllltionl/1. PNUD, 1980, 17p.
Plltticiplltion des femmes llU dé'fle1oppement: Enl1ulltion inter-Orpznisl/tions. Etudes
d'évaluationno13. PNUD, New-York, 1985, abr., 106p.
2) Rapports .du Groupe Spécial CTPD du PNUD
Décennies des lnlflSPOrts et des té1écommunictltions en Afrique, 1978-1988,
TCDC/3/4
Echlznges coopL'nllifs de compétences entre pl/Ys en dé'fle1oppement. Questions
institutionnelles el questions de politique. TCDC/3/INF/1.
Quelques inforn/luions fournies pm' les gou'vernements sur leurs IIctù'ités de crPD.
TCDC/5/3
Progrès l/ccomplis dllJJS l'exécution des tiiches confiées llU Système des Nlltions
Unies pour le dé T,fc/oppement pl/r le P1llfl d'Action de Buenos -Aires pour 111 CTPD.
TCDC/512
393
Utilisntion des chiffres indicltifs de plzUlificzltion nzltionzlUX, régionzlUx,
interrégionzlUx ct m ondin ux ZIUX fins du finzwcement des zictivité' de CIPD.
TCDC/S/S
Utiliszltion des fonds prélevés sur les ressources spéciules du Prc'gl"zunme pendant
ln période 1985-1986pour finzlIlcer les zictivités positives de promotion de CIPD.
TCDC/S/6.
Recherche Scù'Jltifique et technologique_ TCDCI2/l2
Dispositions institutionnelles et udminisrnltù'es. TCDCI2/14
Dispositions jun'diques pour lZI CFPD. TCDCI2/l5
Sources potentielles de finzwcement de lzl coopénltion technique entre puys en
dér,'e1oppement. TCDCI2/16
Rnpport sur bl réunion des Groupes de lizlison en mlltière de CFPD des orgzUlismes
du Système des NZltions Unies pour le Développement._TCDC/5/INF/l, 12p.
Progrès IJccomplis llU cours de bl déce.nnie 78-88 dzlllS l'exécution des t~îcbes
confiées nu système des NZltions Unies pour le Dér,'eloppement pZU" le Plnn d'Action
de Buenos-Aires pour lZI promotion et lzl mise en oeuvre de lZI coopénJtion technique
entre PllYS en déwloppement. TCDC/6I2, 19p.
Informzltions fournies pZU" les gouvernements et les orgzUlislltion:i
intergouvernemeJ1tzues sur leurs zictivités de coopérzltion technique entre PllYs en
développemeBI. TCDC/6/4
Rnppol1 de 111 r,:'union des groupes de lizlisons en ml/tière de coopérlltion technique
entre Pll)TS en (j',:'vdoppemenr des orglUlisJ/tions du systéme des .Vlltions Unies pour
le déve1oppen/CGl. TCDC/6/S
Progrés réJllisi':;' chas J'zlpplioltion des recommlwdlltions du CO/ps Commun
d'Inspection sur-lH coopénltiol.l technique pour le développemeni: TCDC/6/6
Rôle des fl:.'J11mes dans lu coopénltion tecl/nique pour le développement (intégrntion
des femmes 1111 dl: veloppem enr pZU" bl coopérzltion technique) TCDC/6I7, 22p.
394
Mesures ViS2U1t li filci1iter ln coopérotion technique entre pJ~YS en développement:
effectifs du Groupe SpéciJU de ln coopénltion techniq ue entre PU) 'S en
dé'veJoppement. TCDC/6/8, 24p.
J) Rapports du Corps Commun d'Inspection
Ln prognunm"[.iolJ pnr pU,YS et ses suites. JIUIREPI76/10
G1ossm"re des termes relatifs Ji l'év;uuatioIl JIU/REPI78/5, 36p.
Rôle des experrs d;U1S 1JI coopënltion pour le développement. JIlIIREPI78/3, 155p
+Ann.
CoopéJ"'lltion dv système des Mitions Unies JIU développement de 1JI cupucité
d'évnlwltion des gouvernements. JIUIREP/82/12, 45p.
Les procédures d'él,'Juul/tion des projets du PNUD. JIU/REP/83/5. 29p.
Le BureJIU de l't'X(~cution des projets du Prognunme des Mitions Unies pour le
Développement:. JIU/REP/83/9, 32p.
Les burellux extérieurs du Prognunme des Nations Unies pour k Développement.
JIUIREP/83/4, 35p.
Contribution JI une réflexion sur 1JI réforme des Mitions Unies. JIUIREP/85/9.
85p.
Appui du système des Muions Unies Jl1JI mise en oeuvre du PlllJ1 d'Action de
Buenos-Aires re1utif Jl1l1 coopénltion technique entre pJ~YS en développement.
JIUIREP/85/3, 40p.
ReprésentMion focu1e des orgmusJltions du système des NJltions Unies: structure et
coordinJltion. JIUIREP/86/ 1. 52p.
395
La coopérotion technique entre les Orgl1t1iSlltions des Mitions Un.ies et les pays les
mois al-'lUlCés. JIUIREP/87/5, 41p.
Evnluation des sxstèmes d'évwulltion des projets de coopérlltion technique des
Nlltions Unies. JIUIREP/88/6, Part l, 23p; Part II, 24p.
Proriques et procédures ViSIUlt lt une répllttition géognlphique plL's équitllble des
fournisseurs de biens et senices pour les projets de coopémtion technique.
JIUIREP/89/8, 15p.
Ln mise en vlIleur des ressources bumlun es pllr ill coopérlltion tedlnique.
JIUIREP/89/10, 46p.
4) Rapports de l'Assemblée générale
Ln coopérlltion technique entre Pl'YS en dé~'eloppement: un nouwllispect de la
coopérlltion inlermltioml1e llUX fins du dé~'eloppement. A/Conf.79/PC/12, 26p.
Questions d'orienf1ltions génénl1es rellitives llUX IICtùités opérlltionnel1es pour le
développement entreprises pl/r le Système des Mitions Unies. A'35/224, 89p.
Examen d'ensemble des orientlitions des IICtivités opénltionnelle.) pour le
déw~loppemeJl' 1\\/381258,71p.
Exlunen des orit'JllJujons des IICfùités opémtionnel1es pour le dé1'eloppement
A/41/3.50, 28p.
Rlipport IUlfluel du Directeur génénl1llU développement ellt 111 coopénllion
économique Ù]( emlltioml1 sur les llctivirés opénltionnel1es pour le développement.
A/42/326, 22p. + Add.l à Add.3.
RJlpport sur de5 éllldes de CliS rell1tives li 111 gestion des IICtivités operlltionnelles du
système des Naeions Unies pour le développement étllbli pllr Kllrt JANSSON,
coordo11flJlteur des études de ClIS et consultllnt principll1llllprr\\s du Directeur génénl1
llU déwloppemc1]f er JI III coopémtion éCOJ10mique intermlc1011lI1e. A/42/326/Add.l,
41p.
396
Rapport du Direct.eur généroJ au développement et li la coopénui'Jn économique
interoluiofllzle .Cour les l/ctivités opénltionnel1es pour le déT/doppeJUent. A/43/426,
39p.
Examet1 d'enscmMe des orientlltions des IlctiT/ités opénltionne11es de déT/doppement
du système des N!ltions Unies. A/44/324, 85p. +Add.1 à Add.5.
5) Autres rapp-orts et études
Banque Mondiale.
'/ers une llction commune pour le déTleloppemeJlt du
TiL'rs-Mondt.~ Rapport de la Commission d'étud,~ du
développement international. Denoël, 1969, 510p.
(Connu sous le nom de rapport Pearson).
L 'Afrique sub-s~l1J;.lrienne. De 111 crise li une croisslmce
dUn/ble. Etude de prospective à long terme. Wa:;hington
D.C 1989, 346.
CNUCED.
Dirt.'ctiTIes pour l'étude du tnmsfert de techJJiques ZIUX
pl/Ys en voie de dé~·e1oppement. CNUCED, N. Y, 1973,
TD/B/AC.1119, 61p.
Thèses
AISSA (S).
Ln coordinl/tion des lIctivités des institutions spécizzlisées
du Système des Nlltions Unies dlms les domlunes
économique et socizzl. Thèse. Strasbourg III, 1986.
RAJAONA (A.R).
ESSIU sur 111 coopenltion entre pl/Ys en déve1opptwent.
Etude de prob1émlltique li tnlT/ers 111 coopénltion
technique entre Pl'YS en déT/e1oppement. Thèse. Ex-
Marseille, 1985, 342p.
397
iNT.R..ODUCTION
1
Origines et nature du PNUD
,
4
II
Principes. activités et procédures
16
III L'avènement de la politique des Dimensions nOuT,'elles
2 1
IV
Objet et intérêt de l'étude
32
PREMIERE PARTIE
LES INSUfFISANCES DANS LA MISE EN OEUVR.E
DES J[)]{J,l./IENSIONS NOUVELLES DE LA COOPERATION
TECn,NlQUE
TITRE PREMIER: Li\\ PROMOTION DE L'AUTONOMIE INDIVIDUELLE
.41
Chapitre premier::
Les activiûs de [11èdoccemeDt de capacités
. _.
. __ .. _..
... .42
Section 1- La nécessité de la diversification des activités
opérationnelles de développement
43
§1. La diversification: facteur d'adaptation aux disparités de
développement
43
§2. L'action internationale du PNUD en faveur des PMA: un
exemple d'adaptation aux disparités de développement
.48
1). Les mesures spéciales
.48
a). Les mesures spéciales au titre des CIP
.48
Il). Le~ autres mesures spéciales
52
2). La contribution du PNUD à l'organisation des Table~;
Rondes
56
398
Section II- Le renforcement des capacités institutionnelles: la gestion
du développement
63
§1. La portée du renforcement des capacités institutionnelles
pour la gestion du développement
63
1). Du renforcement des capacités institutionneHes en général
63
2). Du renforcement des capacités institutionnelles de
gestion et d'administration
64
§2. Le Programme de Renforcement des Capacités de Gestion
67
§3. Les contraintes au renforcement des capacités de gestion
74
1). Le maintien des personnes formées
74
2). LH viabilité et la durabilité des institutions
77
3). La décimation des institutions par les programmes
d'ajustement structurel
,
81
Section III- Le renforcement des capacités humaines: la stratégie anti-pauvreté
84
§1. La portée de la stratégie anti pauvreté
84
1). Lu notion
84
2). Les occasions manquées de lutte contre la pauvreté
85
a). Les incertitudes de la lutte des Nations Unies
contre la pauvreté
85
b). La crise des années 80
87
§2. Les domaines d'intervention
88
1). Les services de base
88
2). La participation des femmes au développement..
91
3). L'appui aux organisations communautaires
94
4). L'association des ONG
99
§3. Au delà de la lutte contre la pauvreté: vers un développerr.lent humain'?
101
1). L'éclat des ambitions
101
2). La prudence des actes
103
b) Des divergences d'interprétation du
développement humain
103
n) De la faisabilité d'un indice du développement
humain
105
399
Clampill'e 2:
La llIlobilisatioA des resso1Bl'ces natioaaies dllllS 1"eIêcaticlII. des activités
de coopélnatioa techJllique
..
• __ .
• 109
Section 1- L'attachement du PNUD à des modalités surannées
d'exécution des activités de coopération technique
110
§1. L'exécution. par les institutions spécialisées ou la modalité de
prépondérance des experts
110
1). Du fondement de la primauté des organismes des
Nations Unies en matière d'exécution des projets
110
2). La dégradation de l'exécution par les institution
spécia 1isées
111
3). L'exécution par les institutions spécialisées ou le cycle
perpétuel de la dépendance
114
a). Les coOts
115
b). Les risques de pérennisation
116
§2.L'cxécutioH directe ou modalité d'excellence de la sous-traitance
122
1). La pOâée
123
a). Le contexte historique et législatif..
123
b). Les risques de l'exécution directe
125
2). L'exécution directe en tant qu'obstacle à la mise en
oeuvre du développement autonome
128
Section II- La nécessité de l'exécution nationale
133
§ 1. La portée de l'exécution nationale
133
1). Définition et cadre de référence
133
2). Exécution nationale et gestion nationale des projets
135
§2. L'exécution nationale: facteur majeur d'autosuffisance
144
§3. Vers l'exécution nationale en tant que modalité de droit commun?
146
1). Les obstacles à l'expansion de l'exécution nationale
146
2). Le:'> perspectives
148
Section III- L'inutilisation des ressources matérielles
152
§1. Le cadre législatif.
152
§2. Des efforts de mise en oeuvre insuffisants
153
§3. Lesraisons
154
1). Les organismes du Système des Nations Unies
154
2). Les gouvernements
158
400
TITRE II: LA PROMOTION DE L'AlTfONOMIE COLLECfIVE.....
Chapitre premier:
L"évoiutioJll de .D."~1llln..oJll.om.ie alU sein du PNUD __ .
..
.
.
o.
16 1
Section J- La naissance de la CfPD au sein du PNUD
162
§1. La CfPD c1~ssique au sein du PNUD
162
§2. La CfPD dans la doctrine du NOE!..
163
1). Le Programme d'Action
163
2). Le Plan d'Action de Buenos-Aires
165
a). Les objectifs du PASA.
168
b). Les mesures
168
Section 11- La portée de la CfPD
174
§1. La CfPD et l'action multinationale du PNUD
174
§2. L'actualité de la CfPD
178
Chapitre II:
Les aetivitl:s de promotion de la CTPD
..
182
Section J- Le financement de la CfPD par le PNUD
183
§1. Le financement de la CfPD par les ressources du PNUD
183
1). Le financement par les CJP nationaux
183
2). Le financement par les CIP multinationaux
185
3). Le financement par les Ressources Spéciales du
Programme (RSP)
187
§2. La mobilisation des fonds extérieurs
189
Section 11- La gestion des structures CfPD
193
§1. Les structures administratives
193
1). Le Comité de haut niveau
193
2). Le Groupe Spécial CTPD du PNUD
199
§2. Les struCllJrCS d'inform ation
202
1). Fonc.ionnement..
202
a). Le Système d'Orientation pour l'InformatioJl (INRES)
202
b) Le réseau DEVNET/TIPS
205
c). Les opérations de programmation CfPD
206
2). Dl' J'efficacité des structures d'information
208
Section II1- La marginaJisntion de la CIl)D au sein du PNUD
215
401
§1. La marginalisation programmatique
,
215
§2. La marginalisation institutionnelle
220
§3. La marginalisation financière
221
DEUXIEME PARTIE
LA NECESSITE DE REFORMES STIlUCTUltELLES: POUR.
UNE COOPERATION TECHNIQUE DE TJROI;~IJEME
GENERATION..
TITRE PREMIER: DES REFORMES DU DOMAINE DE COMPETENCE DU
PNUD
229
Chapitre premier: D e ~a nécessité de 1" npproche progntllllUllB c
..
230
Section 1- Le cadre de mutation vers l'instrument programme
231
§1. Le projet: instrument traditionnel et privilégié des activités de coopération
technique
231
§2. La mutalion
233
§3. Définition Cl caractéristiques
235
Section II- Le progmmme: un instrument de meilleure gestion des
activités de coopération technique
238
§ 1. Le progt<lmme: un instrument d'approche globale et intégn:~e du
développement
'"
238
§2. La coordination
241
§3. L'adaptabilité
243
Section III- De la durabilité de l'approche programme
248
§1. La prépondérance des produits et le syndrome des prestati,)ns intensives.. 248
§2. L'impossible évaluation de l'impact du projet
252
Chapitre fi
Lm aécessilté de bt décem:n1isatio.8L
.
.. __ .. __ . __ ..• _.. _. _. __ .
257
Section 1- Le cadre de la décentralisation
258
§ 1. Importance de la décentralisation des activités opérationne:l1es
258
§2. La structure organique du PNUD
261
1). Le siège
'"
261
2). Les Bureaux extérieurs
263
Section 11- L'insuffisance des efforts de décentralisation dans la mise en oeuvre du Cycle
de la Coopér~tion des Nations Unies pour le Développement
266
§1. L'établissement du programme de pays
266
402
§2. Conception. examen et approbation des projets
268
§3. L'exécution et l'évaluation
2n
Section I1I- La répartition éventuelle des compétences
280
§1. La compétence éventuelle du siège
280
1) L'appui aux bureaux extérieurs en matière de politiql'e économique
génér.J.le
280
2) L'inspection et l'évaluation
281
§2. Le rôle des Bureaux extérieurs
283
1) Le suivi du Cycle de la Coopération des Nations Unies pour le
Développem ent
283
2) La mobilisation des apports locaux
284
TITRE II: LES REFORMES DE LA COMPETENCE DU SYSTEME DES
NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT
287
Chapitre premiell"
Pour 1IIIe llouve1Jl.c nssocialtioll. dans le tripartisme du Syst,ème des Nations
UDies pour le Dévdoppeme.Dt
o.
••
.. __ •
• _.
2 88
Section 1- De la responsabilité des agents d'exécution
289
§1. La notion de responsabilité des organisations dans le systè me
international
289
§2. La notion de responsabilité dans le système tripartite
292
1). Les préoccupations officielles du Conseil
292
2). Des fondements conventionnels de la responsabilitl~ des agents
d'exécution
'"
294
a). Le Rapport Jackson et le Consensus
294
b). Les Accords de base type PNUDIAgents d'exécution
294
c). Les Accords de base type PNUD/Gouvernements
et les descriptifs de projet..
297
3). L'r:nt~ndement de la responsabilité dans le système tripartite
298
3.). La tentative de définition des responsabilité par le PNUD
298
b). La responsabilité des apports
299
c). Les aspects financiers de la responsabilité
300
-Le décaissement des fonds
300
-Les dépenses d'appui
..
cf). L'irresponsabilité pour les produits et la durabilité
303
§3. L'impossibilité de la mise en oeuvre de la responsabilité
403
dans le système tripartite
304
1). Les facteurs
304
a). Tripartisme et difficulté imputabilité de responsabilité
305
b). La détermination du préjudice
307
c). L'absence de moyens de contrainte juridiqu,~
309
2). Le~; perspectives
310
a). De l'utilité des systèmes de sanction
310
b). L'incertitude des solutions alternatives
313
Section II- Le rôle de coordination du PNUD pour la coopération technique du Système
des Nations Unies pour le Développement
315
§1. Le cadre de la coordination locale
315
1). La nécessité
315
2). Le contexte législ.atif.
317
a). Les principes de 1961..
317
- Les principes relatifs aux projets du PNUD
317
-Les principes relatifs aux autres projets
318
-Les principes généraux de la coordination
318
b). Le Consensus
3 18
c). La résolution 32/197
319
§2. L'échec de la coordination locale
320
1). L'échec de la programmation commune et le cadre de référence ..
a). Les manifestations
320
b). Les raisons de l'impossible coordination
322
-Les rivalités interorganisations
322
-Les disparités de procédures et de politiques
325
2). L'échec de l'institution d'une équipe locale des Natlons
Unies pour le développement
327
a). L'érosion du rôle du Coordonnateur Résident
327
b). L'inexistence de capacités intégrées au sein du
Système des Nations Unies pour le Développement
329
404
CII.pitre n
Pour lIA reJllforceJllQ.cJnt du role ceJB.lJr'a1 elle fiaumceDent du F'NUD
.336
Section J- L'érosion du rôle central de financement du PNUD
337
§1. Les faits
337
§2. Contributions volontaires annuelles et programmation quinquennale
339
§3. L'échec des propositions de solutions
343
1). Les modalités d'annonces pluriannuelles
343
2). Le mécanisme de reconstitution des ressources
343
3). Les contributi ons statutaires
344
4). Autres solutions envisagées
346
Section II Les raisons de l'échec de recherche de solutions viables
348
§1. Les raisons budgétaires
348
§2. Les raisons politiques
349
1). L'assistance aux entités non étatiques
349
2). La catégorisation croissante des Etats bénéficiaires des
ressources du PNUD
352
3). La préférence accordée par le PNUD aux projets axés
sur Je secteur public
353
§3. Les flux-retours de la coopération technique
354
§4. L'opposilion des pays développés au principe de la non
concentration stratégiq ue des ressources
358
§5. La politi'-lue de gestion du PNUD
362
Section III
L'érosion du multiJatéralisme
365
§1. Les servi cc:; de gestion
365
§2. Le danger des ressources à des fins spéciales
367
CONCLUSION GENERALE
.
.
o.
._.
372
BIBLIOGRAPB1JJ~
.
.
.. _.
.. __ 374
ANNEXES
;,
;
. !
, , ' f
;
.
,
;.
"
f
ANNEXES
ANNEXE 1
Résolution 26g8 (XXV). Capacité du système des Natio.ns Unies pour le
développement.
Auemblée lJéDérale -
ViDgt-dDqulème ~oion
- - - - - - - -
chaque pays. Ce processv s exige que soit d~ le rÔle delJ
apports du Programme m,os des domaines pr= en fooctiou
des objectifs de d~vdoppcment du pays.
3. La programmation par pays servira A assurer l'utilisa-
tion la plus rationnelle et la plus efficace des ressources doat
le Programme dispose
p:>ur ses activitb afin de produire
l'effet maximal sur le d~vcloppement économique et social des
2688 (XXV). Capacité .J~I 8yatème des Nations
pays en voie de d~veloppt:ment.
Unies pour le développement
4. Les programmes par pays seroat établis sur la base da
plans nationaux de d~veloppement ou, s'il n'yen a pas, sur
L'Assemblée générale,
la base des priorités ou 0 bjectifs de développement natiooal.
Ayant examiné
5.
Il est reconnu que l,: gouvernement du pays
les parties dc~ rapports du Conseil
int~ressé a
la re.~ponsabilité exclusive de la formulation de son plan ou
d'administration du Programme des Nations Unies pour
de ses priorités et objectifs de d~veloppement national. Chaque
le développement sur ses ncuvième41 et dixième42 ses-
pays en voie de développement doit recevoir, sur sa demande,
sions et du Conseil économique et sociaJ4S relatives à
une assistance de l'Organisation des Nations Unies, y compris
la capacité du système des Nations Unies pour le
des commissions économiques régionale.'I et du Bureau b;o.
développement,
nomique et social des N:lIions Unies à Beyrouth, dans le
Ayant pris note des observations et réserves formu~
domaine général de la phnification et celle des institutions
spécialisées pour la planifi :ation par secteur.
lées lors de la dixième session du Conseil d'administra-
tion du Programme des Nations Unies pour le dévelop-
6. .La programmation (le l'assistance fournie par le Pro-
gramme se fera dans ch:lClue pays en fonction des chiffres
pement44 et de la quarante-neuvième session du Con-
de planification indicative (lui donnent l'ordre de grandeur des
seil économique et social411,
ressources que l'on peut escompter du Programme pendant la
Notant que certains points restent encore à régler
période sur laquelle porte le programme national.
dans le cadre de l'examen de cette question,
7. Dans chaque pays, le programme, ~tabli sur la base du
1. Approuve les dispositions concernant le Pro-
plan, des priorités ou des objectifs de développement national
graDmle des Nations Unies pour Je développement con-
et sur la base des chiffres de planification indicative, sera
formul~ par le gouverneml:nt du pays bén~ficiaire en coopt!-
tenues dans l'annexe à la présente résolution et déclare
ration, au stade approprié, avec les représentants des orga-
que ces dispositions s'appliqueront aux activités du
nismes des Nations Unies travaillant sous la direction du
Programme à partir du 1er janvier 1971, sous réserve
représentant résident du Pr·:>grarnme; il devra coïncider, selon
des mesures transitoires préwcs dans ces dispositions;
qu'il conviendra, avec la période couverte par le plan de
2. Prie le Conseil d'administration du Programme
d~eloppement national du pays. La formulation du pro-
des Nations Unies pour le développement d'établir,
gramme par pays doit comprendre:
pour le soumettre à l'Assemblée générale, si possible
a) La
d~termination, eil termes g~n~raux, des besoins
lors de sa vingt-sixième session, un projet de stamt
d&oulant des objectifs de d~e1oppement fixés pour des sec·
teurs particuliers, dans le cadre g~n~ral de la planification du
unique du Programme, incorporant les dispositions
d~veloppement des pays intéressés, qui seront satisfaits grâce
contenues dans l'annexe à la présente résolution ainsi
à l'assistance du Programme;
que les dispositions pertinentes des précédentes résolu-
b) Une indication aussi précise que possible des apports
tions relatives au Programme.
nécessaires de la part du pays, de la part du programme et,
1925- séance plénière,
cbaque fois que cela est possible, des autres apports de la
Il décembre 1970.
part des Nations Unies pc:-ur satisfaire ces besoins;
c) Une liste pr~liminail'1~ de projets A mettre au poiat
ultérieurement aux fins de I,:ur financement par le Programme
pour ex&uter le programme du pays.
1. - CYCLE DE LA cooptRATION ilES NATIONS UNIES
8. Le programme d'assisl(Bnce A chaque pays doit appuyer
POUJl.
LE DéVELOl'pEMEHT
des activitb qui sont
reli5es de manière significative aUJ:
objectifs de d~veloppement .Iu pays. Cela implique que l'assis-
1. La programmation par pays <'lu Programme des Nations
tance fournie constitue un programme dont la cobérence et
Unies pour le d~veloppemeDt constitue la première pbase d'un
l'~uilibre tiennent au fail qu'il est en rapport avec ces
processus que l'on peut appeler le cycle de la coopt!ration des
objectifs nationaux.
Nations Unies pour le développement. w autres phases sont
9. En
~tablissant les programmes par pays. il faudra
la formulation. l'examen et l'approh:llin n des projets, l'exa:u.
!l'efforcer, à tous les &:heloœ:, de coordonner toutes les souras
tion, l'évaluation et les activit6l conséculivcs. Le cycle com-
d'sssi!ltance de! Nations Ur.ies, afin de parvenir A une inté-
prendra ~galement des ellllmens p~rioo;'lue.~. Sa porth pourrait
gration de l'assistance à l'é:beJon du pays.
être élargie de la façon sugg~rée lin l''1ragraphe 9 ci-dessous.
10. Il appartiendra IIU gc·uvemement de tenir compte, Ion
de l'établissement du programme national, des autres apports
n. - ETABLlSSEMFJ'lT DES l''''··(;''.I\\M)\\'(''-'I PAR FAYS
extérieurs, tant multilatérau li: que bilatéraux.
.
DU PROGIlAMMJ; DES NATION!! Ur'H'"
r<.>'JIl U: OéVELOppEMFJ'lT
Il. Le repr6ent;mt résident transmettra le prolP'8mme na·
A.. -
rrincipt!:r "illle"u..:
tional au Directeur du Pro:tramme qui, A son tour, le sou-
mettrll.,
accompagné
de
2.
Par prOllf:lmmation p:lr pay.o
Ile!
recommaD<1atioDS,
AU
Conseil·
01,\\ l'mP,flWlme, on entend
la programmation de l'assistance du :i'rro,l!rlllnme à l'&:helon de
d'admini5tration
pour
approbation.
Le
programme
Benl
approuvé pour toute Sl' dur·!e, sous rberve d'examens pbio-
diques permettant de procé,:fer à des ajustements ~ventuels.
41 Documt!nt:r
ol/iciels I/u
Con.f';[
/coflomiqlle
et social,
A~ l'accord du pays int~reçsé, le Directeur appellera l'atten-
quaranU-neuvi;me
susio'!,
Supp/"mmt
no
6
(El4782),
tion du Conseil d'''dministl ation, lorsqu'il lui soumettrn !e
cbap. VI.
programme pour le p:lys Jlour examen et approbation, IUt'
42/bid., SuppUment no 6.4. (E/liilIHI/Rt:v.I), ebap. V.
43 Documents
ol/iciels
d~
r A.'.v:mMÜ- K~niralt!, vingt·
les modalités de tout outre programme connue d'assistaDœ
clnquiimt! :ru:rion,
SuppUm~flt TI" 3 '(A/BOO3), daap. X.
des Nations Unies.
sect. A.
.
12. L'assistance
du
Proaramme
doit
être
suffisamment
,4. Documents
ol/icüls du Consril
"conomiqu~ ~t :rociol,
souple pour permetrre de fllire face à des besoins impr~
quarante·"~uvi;mt!
:rusion.
SuppUmwt
ri~ 6.4.
(E/4884/
des
pays
bénéficiaires ou :1 <les situations aceptionneUes.
Rev.! >, chap. V, par. 9S à 106.
.
4~ Ibid., qUQran/~·n~uvi~mt! s~uion., J711" l 1714. sU.oces.
dont les programmes par paya ne peuvent pas tenir compte.
n~lution8 adoptée!! lIur les mppor18 de la Deuxième Commission
65
B. -
ChiUres de planification indicative
trois ans au Directeur le pouvoir d'approuver les projets
compris dans les plOgrammes par pays. Toutefois, le Conseil
13. Aux fins notamment d~ l'établissement de chiffres de
et le gouvernement du pays b~néficiaire boentuel se r&enent
planification indicative, tOllle~ distinctions entre les ~léments
le droit de demander au Directeur de présenter au Conseil,
Assistance technique et Fnnd~ spécial seront éliminées. Les
pour examen et approbation, des projets particulien de quel-
ressources à comacrer au~. programmes par pays seront un
que ampleur qu'ils soient. Le Directeur peut aussi soumettre
pourcentage déterminé de~ ressources totales de l'année en
au Conseil tout projet qui, en raison de ses incidences du
cours, projeté sur une période donnée et majoré, pour la
point de vue de la politique g~nérale ou de l'importance de
période en question, d'un tal)X annuel de croissance, l'une
ses r~percussions s~r l'ensemble du programme d'un pays,
des hypoth~s bant quc ",:" ressources du Programme s'ac-
m~rite d'être exami né et approuv~ par le Conseil. Le Direc-
croîtront au moins ail mêrne rythme que le rythme moyen
teur
déléguera am:
représentants réside nu, dans tonte la
des ann~es les plus réeen"''',
mesure possible, ainsi qu'il déterminera et indiquera au C0n-
14. Les chifTr.es de pl:>nili.;ation indicative par pays ne
seil en temps voulu, le pouvoir d'approuver des projets. Le
seront
pas
considér6
comme
constituant
un
engagement,
Conseil d'administration sera inform~ aussitÔt que possible
mais comme unc indication misonnablement valable aux ftns
des projets approurés en vertu de cette dél~gation de pou-
de la programmation à IO'lll: leIDle.
voirs.
IS. Les
cbifTn:s
de
planification
indicative
seront
pro-
posés par le Directeur ;lU.'( p.ouvcrnements en fonction des
III. -
ETADLISSEMJ!NT
DES
PROGRAMMES
MULTINATIONAUX
critères et directives fixés <le temps à autre par le Conseil
d'administration. JI faudra fairc preuve de souplesse en d~
21. Les programmes multinationaux sont les prognunmes
tcrminant le montant des ressources disponibles pour J'éta-
d'assistance destin~~ à des groupes de pays, sur UDe base
blissement des chiffres de planifiC:ltion indicative. Après avoir
sous-régionale,
régionale,
interrégionale
ou
globale.
Cette
pris en consid~ration toutes observations que les gouverne-
assistance sem assurée au moyen de projets sous-réeiooaux,
ments auront pu faire à propos de ces chiffres, le Directeur
régionaux, inter-régionaux ou globaux, à la demande d'au
présentera
au
Conseil
d'ndministration,
pour
approbation,
moins deux gouver.,lements, compte tenu de la néœssiti de
ses chiffres définitifs de
rlanification
indicative
relatifs
à
r~partir les ressources de façon ~quitable entre les rés;ions.
cbaque pays; chaque fois qllc cela sera possible, le programme
22. L'établissement
de
ces
programmes
d'assisunce
~
du pays intéressé sera approuvé en même temps.
posera de fllçon gé nérale sur les mêmes principe1 lénéruux
]6. A titre d'essai et pour la première s~rie de chiffres
que ccux qui sont illdiqués ci-des.sus à propos des prolTammes
de planification indicative, le Directeur calculera
le pour-
par pays; notamment, il sera systématiquement fonction des
centage consacré à chaque pay.s par rapport au montant total
priorités de développement des pays intéressés et lie
fera
des
affectations
de ressollrces
du
programme
(c'est-à-dire
autant
que
possible
à
l'avance
pour
un
certain
DOmbre
objectifs d'assistance techniquc par pays plus affectations à
d'années.
des projets du Fonds spécial) pendant les cinq années 1966
23. Les procédUJes de formulation, d'examen et- d'appro-
à 1970, Y compris les projcLs approuvés par le Conseil d'ad-
bation
des
projets multinationaux
seront
conformes,
dans
ministration à sa onzième session. JI appliquera dans chaque
leurs aspects pertin.:nts, aux mêmes principes génénuu que
cas cc pourcentage aux ressources qui, conformément à la
celles qui ont trait aux projets des programmes par pays
procédure indiquée au paragr'lphe 13 ci-dessus, seront con·
et
seront
subordor; nées
aux
critères
et directives
que
le
sidér~ comme pouvant être disponibles pour les programmes
Conseil d'administntion fixera de temps à autre. Toutefois,
par pays pendant une période de trois à cinq ans, selon III
tous les projets glohaux devront être expressément approuvés
dur6c du plan ou du programme de développement du PllYS
par le Conseil d'administration.
int~ressé, pour obtenir pOlir challUe pays un chiffre préli-
minaire
de
planification
indicative
pour celle
période.
Il
étudiera ces chiffres à la lumière des critères existants relatifs
IV. -
UTILISATION
ET
GESTION
GLOBALES
DES
RESSOURCES
à la répartition des ressources et les ajustera en cas de besoin
DU PROGRAMME DES NATIONS UNtES POUR LE DÉVELOPPEMENT
pour éviter que se réperclll.enl. les incidences de la situation
A. -
Utilisation globale des ressources
présente exceptionnelle d'un pays, pour corriger des inégalités
tenant à des circonstances historiques et, notamment, pour
24.
Le montant total des ressources disponibles pour la
assurer qu'il soit tenu compte tout spécialement de la situa-
programmation
sera
réparti
entre
l'établissement
de
pro-
tion des pays les moins développés et des pays récemment
grammes par pays, ·j'une part, et, d'autre part, l'établissement
parvenus
à
l'indépendance.
qu'une
structure
administrative
de
programmes multinationaux
composés de
projets sous-
insuffisante a empêchés de bénéficier de l'assistance du Pro-
régionaux,
r~gionaux, interrégionaux et globaux.
gramme comme il aurait convenu.
2S. Dans
IIne
rremière
~tape, et en attendant que le
17. Les chiffres seront réexaminés périodiquement, en con·
Conseil d'administration étudie plus avant cette question, 82
sultation avec les gouvernements intéressés, par le Directeur
p.
100 au moins ·jes ressources nettes disponibles chaque
et par le Conseil d'administration, à la lumière des progrès
année, déduction faite des dépenses d'administration et de
faits dans la mise en œuvre du programme du pays.
soutien, ainsi que les ressources nécessaires pour faire fax;e
aux besoins mentiolmés au paragraphe 27 ci-dessous, seront
C. -
Formulation,
examr.n et approbation des
projets
réservés pour l'étab:lissement de programmes par pays et 18
p. 100 au plus pour l'établissement de programmes multina·
18. La formulation des projets sera un processus continu,
tionaux, ~tant enteT:du que ces proportions sont destinées à
pour lequel on n'attendra pas l'approbation du programme
servir uniquement d,: guide pour la planification.
du pays intéressé. Pour as.mru la validité des projets, celle
formuJation sera effectuée à l'échelon du pays. Des experts
26. Les ressources disponibles pour l'~tablissement de pro-
ne seront associé.s à la formulation d'un projet donné qu'à
grammes multinatimlaux devront être allouées en priorit~ il
la demande expre..sse du gouvernement, qui, compte tenu des
des projets sous-ré~ionaux, r~gionaux et interrégionaux, no-
services consultatifs disponihles sur place, est le mieux pl:lcé
tamment ceux que les pays intéressés auront conçus pour
r;)ur juger du type de conseils d'experts dont il a besoin.
accélérer leur intégration économique et sociale et promouvoir
:. 19, Dans toute la mesure possible, l'examen de chaque
d'autres formes de coop€ration
régionale et sous-régionale.
pro;ct constituera un ~l~ment du processus de formulation
Les projets globaux viendront ensuite dans l'ordre de prio-
du projet. Ainsi, Ie.s petits projets, jusqu'à concurrence d'un
rité. Sous réserve des révisions auxquelles le Conseil d'ad-
montant de coOt détermin6, seront examinés au
nom
du
ministration pourra procéder ~riodiquement, le montant il
Programme par Je représentant résident, au besoin avec l'aide
allouer aux projets globaux ne devra pas d~passer 1 p. 100
de spécialistes
com~tents. La responsabilit~ de l'examen
du
montant
net d,:s ressources disponibles pour les pro-
des projets plus importantq incombera au Directeur.
grammes.
::20. Le Conseil d'admin:.~trl\\tion a seuJ le pouvoir d'ap-
27. n sera n~sl8ire aussi de parer à des situations im.
~nver les projets prbentt<.s IIU Programme pour examen
p~vues, de r~poodrc aiu besoins particulien des pays en voie
~Jes pays. Tout eo. COD~rv;lllt cc pouvoir, il délègue pour
de d~veloppement lel moins avancés et de financer des projets
66
Auemblée "éaérale -
Vlnp-dDquJème _L1oa
ou des. phases de projets, en partic:ulicr de projets du type
tian pour la fourn iture des t1Crviccs consultatifs et dQ lICalIrd
des Services industriels sp&iaux. auxquels ou n'avait pas
particulien pour le remboursement des lrail li& l l'ex6co
d'abord song~ et qui pourraient imprimer un nouvel élan
tion dQ projets. La solution qui aura fté élabor6e D'aur.
au dheloppement ~nomique du pays jnt~ress~ A la on-
pas
de cllracLère obligatoire avant d'avoir h.~ soumise i
ziàne session du Conseil d'lIdministratioD, le Directeur p~
l'examen et li. l'approbation du Conseil d'administration, Ave
Rntera des propositions concernant la façon dont pourraient
un rapport indiquant le genre de services pour lesquda w.
~ fournies les ressources n&:essaÏres pour faire lace à de
remboursement esl pr6-u.
teh besoins et aussi
pour poursuivre, selon les modalit&
34. Le Directeur coopérera dans toute la mesure possJok
actuellement appücables, Je programme des services indus-
aux efforts faits l'our parvenir à l'unification des m~thodc!
triels spkiaux à un niveau ~tyli ou supérieur· au niveau actuel,
budg~taires et des :.ystèmes comptables de tous les orpn~
des Nations Unies.
B. -
Utilisation ~(Jicau d~s rUSOIlrr:u
~t co"trô/~ firuuu:;~r
V. -
FOURNITURE DE L'ASStSTANCE DU PROOIUMMB
28. Toutes les ressourccs financières du Programme doivent
DES NA1l0t'S UNIES POUR LE DMLOPPEMENT
etre disponibles à tout moment et dans toute la mesure
possible aux fins des proRrammes, à la seule condition que
A. -
R~spon;'abilitis du Cons~il d'administration
soit
maintenue en
perm:\\ocnce une r~rve opérationnelle,
35. Le Conseil d'administration a la responsabilité gén~
Ap~ avoir alloué chaque année les crédits nécessaires pour
raie de veiller à ct que les ressources du Programme soient
couvrir les dépenses d'administration et de soutien et recons-
utilisées de la man ière la plus efficace et la plus rationnelle
titué la réserve opérationnclle, toutes les autres ressources
pour aider au développement des pays en voie de développe-
seront utilisées pour des activités relatives à des projets.
menL
29. Le but de la réserve opérationnelle est de garantir en
36. A cette fin, les principales responsabilités du Conseil
toute circonstance la solv:\\bilité et la sécurité financière du
d'administration reslent celles qui sont d~finies dans les r&o-
Programme, de compenS(Or k~ nuctuations des rentrées de
lutions pert.inentes .Ie l'Assemblée générale. Dans le contexte
fonds et de répondre à d'a litres besoins selon ce que le
des principes énoncés ci-dessus pour l'~tablissement des pro-
Conseil d'admini~tration P"UIT'" en décider à un stade ulté-
grammes par pays et des programmes multinationaux, dans
rieur. Le Conseil surveillrra constamment le niveau et la
le contexte aussi d,: la fourniture de l'assistance qui en ré-
composition de la réserve ~lIr la base d'une planification des
sulte. le Con.'lCil d'administration examine et approuve les
autorisations de
paiemenl~ el d~ dépenses pour l'exercice
programmes par pa:,s, y compris les chiffres de planification
!IuivanL Pour commencer. ct ~n attendant que le Directeur
indicative pour les différents pays, approuve certains projets
lui ait soumis
une
Ilnal}"c plm détaillée de la situation
compris dan.~ les programmes, conformément aux disposi-
financière du Programmej".1QlI'à la fin de 1970, le Conseil
tions des p",ragraph.:s 20 et 23 ci-dessus, exerce un contrôle
autorise, à titre de mesure int~rimaire, la C<lDstitution d'une
effectif sur Ie.~ opérations en soumettant notamment les pro-
réserve
opérationnelle
d'ull
/lIonlant
de
ISO milüons de
grammes par pays à \\In eumen périodique et procède à une
dollars de toutes les caltp.nric~ dc ressources dont la com-
répartition j!éoérale des ressources en uerçant un contrÔle
position sera dttcrminéc cl m:>;ntenue par le Directeur con-
sur leur utilisation.
form~ment aux règl~ d'une: s.,ioe gestion financière, ce mon-
tant devant être
revu il la douzième session du Conseil
B. -
/i'uponsabilitts dll D;r~ct~lIr
d'administration compte
tenu de l'examen de la situation
financière mentionné ci-de5~us.
37. Outre les responsabilités qui lui sont déléguées par
le Conseil d'administTation, le Directeur est pleinement res-
30. C'est le Directeur qni aura l'entière resPonsabilit~ de
ponsable de toutes les ~tapes et de tous les aspects de
veiller à la bonne utilisation des fonds du Programme et
l'exécution du Programme et il en est comptable envers le
de contrôler les
opératioP' financi~res et comptables. Le
Conseil d'administral:ion.
Secrétaire g~néral continuera d'assurer la garde des fonds
du Programme mais les décisions concernant le portefeuille
C. -
Rôle d.:s organism~s d~s Nations Unies
d'investissements du
Programme et
la gestion des devises
~,.! matiir~ d'~JCécllt;on
seront prises en accord avec le Directeur, étaDt entendu que
le Conseil d'administration r6cuminera cet arrangement i&
38. Le rôle des 0 rganismes des Nations Unies dans J'uE-
sa douzième session sur la base d'un rapport déta.iUé.
cution des pfogrammes nationaux est celui d'associé dans
une entreprise comn,une de J'ensemble des organismes des
31. En présentant au Omseil d'administration les prbi-
Nations Unies, sous la direction du Programme. Ds con-
lions de dépenses et ks demandes d'affectations de c~ts,
seillent, le CIlS &:héalll, Je Directeur dans l'exE.c:ution de tous
Je Directeur établira une di51inction nette entre les trois cat6-
les projets, qu'ils en soient ou non les agents.
gories de dépenses suivantC-'t: 4) coOt des projets; b) dé-
penses de soutien au progr.omme, y compris les frais g&16-
D. -
ChoiJC ~t rl~sponsabilité du ttg~nts tfuiclltion
raux et le3 dépens~ afférentes aux services consultatifs; et
c) dépenses d'administratiop.
39.
Le Directeur l'onsulte, dans chaque cas, le gouverne-
ment intéressé sur le choix de l'agent par lequel l'assistaDCe
C - Contribution au tit,.,- des dép~rues local~s
du Programme matéJ"Ïalisera chaque projet.
32. Le Direeteuf fera der. l'Xommandations précises au
40. Sous réserve <le cette procédure, les organismes a~
Conseil d'administration, lor!' de sa onzième session, quant
propriés des Nations Unies sont les premiers à être pris
à
la fonnule à adopter, q·.• i devrait permettre d'accorder
en considéralion comme agents d'exécution.
plu.~ facilement des exonération.': tot:des ou partielles en ma-
41.
Lorsque c.ela e.t nécessaire pour assurer le muimum
tière de dépenses locales, comrl ", tenu des cas où celles-ci
d'efficacité de l'assistance du Programme ou pour augmenter'
constitueraient pour le pays br.ntrlCiaife une charge e:-:cessive.
la capacité de celui<i, et compte dllment tenu du facteur
coût, on pourra dans une plus large mesure faire appel de
D. -
Frais générarr.r des organisatiofU
manière appropriée alU services pertinents d'institutions et
33. Le Directeur consultern
d'e!Jtreprises gouvernementales et non gouvernementales, a~
k:t organisations participantes
et chargées de l'e:J:écution llinsi que Je Comité consultatif
l'accofd du gouvernement bénéficiaire et selon les principes
pour Jes questions administrlltivc.:t et budgétaires, afin d'éla-
de l'offre international!: compétitive. n conviendra d'employer
borer
au maximum Ie.~ sel"\\'ices d'institutions ou d'entreprises ua-
de
nouvelles méthode5 pour calculer la formule de
remboUJ"Sement qu'il conviendrait d'appliquer tant pour l'exé·
!.ionates di.~ponjbles d Il pays bénéficiaire,
Cluion des projets que pour les services consultatifs portant
42.
Dans les cas oÏl les organismes des Nations Uoies De
sur la programmation, la formu1l>lion des projets et la mise
peuvent fournir les experts ou k., services nécessaires de
au point des politiqu~ de t'léw.loppemcnt. On ~tudiera la
nature, de qualité ou ,en quantité !l:l.tisfaisantes. le Directeur,
possibilité de conclure des 1l(:COrds gméraux de compens1l-
avec l'accord du gouv'~rnement intéressé, exerce son autorie6
..
i;!
RéA..lnt;41lla adoptée- .ur ln rapporu de .. DeD.lllème Com mi..loll
67
pour les obtenir tout en invitant, iorsquïl convient, l'organisme
seront communiqués au Conscil d'administration pour infor-
IDpproprié des Nations Unies 11 fournir un appui compl6-
mlltion.
JDCntaire.
43. Chaque agent d'exécution c-~t responsable devant le
G. -lnvts'i.r.s~m~"'!· tl Qutr~s octivilis conslculivts
. Directeur de l'assistance fournie, pour le compte du Pr0-
52. Des dispositions concernant les investissements et autrel
gramme, ~ des projeu.
formes cfactivités consécutives pour les projets bénéficiant de
44. Dans Je choix des expe rl.!l , des institutioll5 ou des
J'aide du Programme deVl ont, le cas écbéant, faire partie in~
entreprises, dans l'achat de l'équiPf'ment et des fournitures
grante du procc-'-<;U5 de programmation ainsi qut: de la for-
et en oc qui concerne Jes moycn.~ de formation, il convient
mulation, de l'exécution d
de l'évaluation des projets.
d'observer le principe d'une répartition géographique équi-
53. Dans chaque cas, le gouvernement doit etre respon-
table dans la mesure où il est compatible \\vec le muimum
sable au premier chef de toules les mesures ~ prendre daD!I
d'efficJlcité.
toutes les phases d'un plOjet pour as..urer des activités COD-
sécutives efficaces, notamment sous forme d'investissements.
E. -
Disponibilili ~I vDI~ur dll p~r.ronn~1 int~rnotionDI
Le gouvernement doit pouvoir rechercher des investissementl
~I 1UJtionDI DO~Cli DIIX proj~1S
auprès de toutes les sour·:es disponibles. Aucune source d'in-
45, Le Directeur doit intensifier ses efforts en coordina-
vestissemenu cOIl-~lItifs ne doit être considérée comme la
tion avec Jes organismes des Nations Unies compétenu et
seule source acceptable IIi comme une source à laquelle la
mettre au point des proposition~ appropriées, à soumettre Il
préférence sera accordée :\\Ur d'autres. Dans le cadre des orga-
J'eumen du Conseil d'administr"tion, pour améliorer la dis-
nismes des Nations Unie5 qui constituent sa principale SDUral
ponibilité, la mise au courant, les conrs d'enlretien et Jes
de
financement
du
préinvestissement, le Directeur assume
procédures de recrutement régulier de personnel international
l'entière responsabilité de fournir une assistance et des avis
qualifié devant
être
affecté
au:\\:
projets. Ces
propositions
au nom des NatiOIl-~ Unies en matière d'investissemenu cOD-
doivent tenir compte notamment de l'opportunité d'augmenter
sécutifs avec l'accord
d'. gouvernement intéressé. Le Pr0-
les effectifs recrutés dans les pll)"S ~n voie de développement
gramme doit développer scs compétences en la matière pour
eux-mêmes. Le Directeur doit en outre accorder une attention
assurer, en consultation ;\\vec le gouvernement, une coordina-
particulière ~ des facteurs tels 'lue les qualités personnelles
tion précoce dès Je !tai'e de la planification avec d'autres
des candidats, y compris leurs raisons d'agir et leur pouvoir
sources bilatérales el mul tilatérales éventuelles de financemeDt
d'adaptation, la nécessité de définir les emplois de façon réa-
pour les projeu exigeant un investis.~ement consécutif.
liste et de fixer les dates d'entrée en service, la nécessité,
pour les institutions el
les gouvernements demandeurs, de
VI. -
CALENDRIER ET MESUllES TIlANSrrOJllES
choisir rapidement leurs candidats et la nécessité d'offrir des
conditions d'emploi susceptibles d'attirer des candidau dont
5<1. Les principes énor,cés plus baut et les procédures des.-
les services sont demandés dans le monde entier.
tinées Il leur mise en œuvre seront progressivement appliqub
à partir de la date où lei organes délibéranu compétents des
46. Dans les cas appropriés, des ressortissants qualifiés du
Nations Unies les auront approuvés. Le Directeur prendra an
pays bénéficiaire pourront être désignés comme directeurs de
plus tôt les mesures néce::saires pour que, si cela est possible,
projeu et aidés par des spécilliistes internationaux.
quelques programmes nationaux soient soumis en temps vouln
47. Lorsque c'est nécessaire, et sur la demande du gou-
afin que le Conseil d'administration les examine ~ sa dou-
vernement bénéficiaire, le Programme peut envisager d'assu-
zième session, en juin 1971.
rer la formation du personnel de contrepartie approprié, en
55. Pendant
tant que partie intégr:mte d'un projet bénéficiant de l'aide du
1;\\ période transitoire, en vue d'assurer la con-
tinuité d'action du Programme pour répondre aux demandes
Programme y compris sa phase de planification, afin que ce
d'assistance des gouverne menu, l'examen et l'approbation des
personnel soit qualifié pour participer au projet et en assurer
projeu auront lieu selon les procédures actuelles. Ces mesures
efficacement l'exécution.
transitoires pourront être: étendues dans le cas où Je 100-
<18. Etant donné qu'il n'existe pas de formule établie pour
vernement voudra mettre en route son programme plus tard
la proportion d'experts, de bourses et de m:Jtériel :Jpplicable
qu'eo 1972, étant entendu toutefois que le montant global de
à un projet donné et qu'il n'y a pas de limite fixée au
l'assistance Il fournir à pfrtir du 1er janvier 1972 correspondra
rapport entre la valeur du m:>tériel et le coût total d'un
aux chiffres de planificati,)n indicative et quil aura été mis fin
projet, l'assistance du Programme au préinvestissement de-
aux distinctions actueJJC!: entre les deux éléments du Pr0-
vrait être suffisamment souple pour se limiter, d:Jns des cas
gramme.
appropriés, à la fourniture de malériel dans le cadre d'un
projet de préinvestissement intégré. 11 conviendrait dans ce
vu. - ORGANISATION DU PROGAAMME DES NATIONS UNIES
dernier cas d'accorder une attention toute spéciale ~ la dis-
POUR I.E DÉVELOPPEMENT
ponibilité d'un personnel qualifié
pour utiliser le matériel
ou former d'autres personnes à son utilisation dans Jes pays
56. Le Conseil cfadmiinistration reconnait qu'il est respon-
bénéficiaires.
sable de J'élaboration de: politiques, de la détermination des
priorités du Programme et de l'examen des résultats obtenus
F. -
Contrôl~ dt!s opéra/ions d
booll1otion
tant au niveau de la pla nification que sur le terrain. Les db-
du ris"/tol.<
cisions du Con.o;cil re1ati"es à l'établissement des programmes
49.
La surveillance des activit':~ d'a~sistance, dans la me-
nationaux et ~ leur exécution ont des incidences importantes
~ure où elle est nécc.~aire po,g r''":rm~tlre au Directeur de
sur le plan structurel. La méthode consistant ~ programmer
s'acqlJiller de sa respon~abilité c""cunant le contrôle d~
1'3..'llIist:mcc par p:l~ impJ:iquc que le Directeur sera pleinemeut
opéraI ions, doit flOrmaJement ;·1,.~ '''s'lrée à l'échelon de.~
responsable de 11\\ ge~tion du Programme sous tous ses aspects.
pays par I~ représc:n1ant~ rési.hll<.
En même tt!mps, il f:>udra parvenir, au sein du Programme, l
une pllL~ grande décentralisation, du siège ven le pays, d~ res-
50. L'évaluation
des
activilf,
bénéficiant
de
l'aide
du
ponsabilit~ en mntière dt: programmation et d'exécution. L'ap-
Progrllmme dans Je cadre dc_. N"iiom Unies ne doit etre
plication du double pri'\\ci~ de la pleine responsabilité du
hite qu'avec l'accord du l!o""~IJl,,"'oent inl~res~é. Elle doit
Directeur vis-li-vi" ,lu Progrl'lmll1e et de la décentralisation an
être effectuée conjointement 1''''- k
Rouvernement, le Pro-
niveau dC3 pa~ exiv,era cenaine5 mooific:llions dam 1. struc-
/tf3mme, l'organisme d~ NRti",,~ l'nie. intéres..é et, le Cil..
ture et b
procédure" aC1uellei du Programme. Une définilioD
écbéant, l'agent chargé de l'ellte''I;O''l n'appartenant pas l un
claire dei fonctiom d du compétences l tous les écbelom de
programme des Nation.~ Unies_
'J.
la Direction senl donc n'~iu.
Ces évaluations doivent ~... f";re ~ur une ba'IC silective,
:57. Au sièse, il conviendrait de crkr des buream: rigionaux
l'ue limit6es au strict minimum nécessaire pour llmaiorer les
pour assurer UDe liaison directe entre le Direcœur et le
projets considérés ou y donner ~l.IilC, pour répondre aux be-
représent:u1t rbi<Jent P01l r toutes les questiom concernant la
soins des gouvernemenu' ou pour ..méliorer le Progrnmme.
actïvita sur le RCrTRin. Afin de r&luire le Dombre des inter-
Avec l'assentiment du gouvem!'tJY:nt intéress~ les rbultJlts
médiaires et d'lIccélérer !Il prise de décisions, les c:befs de ca
68
bureBUX devraient être CD contact direct avec le Directeur du
de limiter les dépellSeS. Pour renfon:er les bureaux eu&ieun,
Programme. Pour que ce!. bure<lux soient dirig~ avec toute
il faudrait proeédel' en priorité Il un ~ploielllCflt efficace
l'efficacité voulue, il devrait y avoir A leur tête des fonc-
du personnel déjà employé.
tionnaires poss6dant des ccmpétences et un rang élevé en
65. Le Bureau consultatif interorganisations devrait con·
rapport avec leurs importante.~ responsabilités.
tinuer à lICnir de ,:entre pour 10 coasultations et la coordi·
58. La méthode qui con~iste ?t programmer l'assistance par
nation interorganisations relativell au Programme. Toutefois.
pays implique aussi que Je Programme ne doit pas se pr6-
le Bureau devrait (,ntreprendre un réexamen complet de ses
occuper uniquement de l'l1:lboraùon des politique..~ courantes.
fonctions et de ses méthodes de travail essentielles et de ses
mais qu'il doit encore être co"~lJImment en mesure d'analyser
relntions avec le C()n.~il d'administration, compte tenu du
les principales tendances d" révoh'lion du Programme afin de
nouveau système dl: programrrultiOll nationale de rassistaace
lui donner des orientatiom nouvelles et d'étudier toutes les
du Programme et de la nécessité d'exécuter aY'CC efficacité
possibilit6l nouvelles d'cn accroître l'efficacité. Pour ocla, il
les programm~.s nationaux.
faudrait
instituer au
sièJ!c nn
petit secrétariat doté d'un
personnel hautement qualifié, qui serait chargé de la plani-
fication à long terme et qui :lurait à sa tête un haut fonc·
tionnaire.
59. Le système de la pro~r:lmmation nationale prévoit aussi
des méthodes plus rationnelles et plus efficaces pour l'évalua.
tion des résultats et des activités consécutives. Il faudrait
tenir pleinement compte de ce point dans la nouvelle structure
organique du siège comme aussi de la n&:essité de maintenir
des relations étroites avec les autres organismes des Nations
Unies qui participent à ces activités. Le Directeur est invité
à prendre les mesures nécessaires dans ce sens et à présenter
de nouvelles propositioM au Conseil.
60. Pour renforocr la gestion du Programme au siège
même, eu égard à la réforme du système et en prévision de
l'expansion du Programme, il faudrait s'assurer les services
d'agents hautement qualifiés et très expérimentés, tout eD res-
pectant le principe d'une rép:lTtition géographique équitable
et en s'inspirant d'un souci d'économie.
61. Le Directeur devrait conserver le pouvoir de nommer
et d'administrer le personnel du Programme. A cet effet, il
devrait avoir compétence, en consultation avec le Secrétaire
général, pour établir, confonTlément aux principes pertinents
fixés par l'Assemblée générale, Je règlement du personnel qui
lui paraît nécessaire pour résoudre les problèmes qui se posent
dans le service du Programme.
62. En ce qui concerne l'organisation du Programme l
l'échelon des pays, le représentant r&ident sera appel~ l
l'avenir, directeur résident du Programme. Sa nomination par
le Directeur sera soumise à l'approbation préalable du gou-
vernement intéressé..
63. n conviendrait de déléguer le maximum de pouvoirs
au directeur résidenL Il y '" donc lieu de renforocr considé·
rablement son rôle. Dans ce~ conditions, ses relations avec
les représentants d'autres orR:l.nimles des Nations Uoies sur
le plan local sont de la plur. b'1ute importance. li faudrait
admettre que c'est le directeur résident qui a l'entière res-
ponsabilité de l'ensemble du prCRfamJDe dans le pays inté.
ressé, et son rôle
par rapport aux
repr&entants d'autres
organismes des Nations Unic~ en prnte dans les pays avec
l'approbation
préalable
du
1::'1uverncment
intéressé
devrait
être prépondérant, compte tcml d-: la compétence particulière
de ces organismes et de leur "lp!'<lr1s avec les organes appro-
priés de l'Etat. Ce rôle pr~p')nd;:.~nl et cette responsabilité
générale devraient s'étendre :\\ 10m le>: conlJlets I\\vec les auto-
rités compétentes de l'Etat rdati'(cmellt au programme, pour
lequel il sera le princip:!l iOI.:rmfdi:Ure entre le Programme
et le gouvernement. C'est au directeur résident que devrait
revenir la décision fi"ale. au nMn du Directeur du Programme,
pour tous les aspectl du pror.r:llnrnc à l'échelon national et
il devrait, sous réserve de l',,ccc..rd des organisations inl~
ressées, assurer aussi en leur nom la coordination pour les
autres programmes des Natio,"" UnÎe-~ d'aide au développe·
ment. Pour ocla. les organisml':t des Nations Unies devraient
faire en 50rte que les direcr':lIT~ résidents du Programme
soient consultés pour l'élaborali'lll rt b. formulation des pro~ts
de développement dont ces or":l\\ni.<me.o: s'occupent et que les
nappons relatifs à l'exécution Tl.:: CC" pro~ts leur soient com.
muniqués. ainsi que le Con~"'.il .xonomique et social l'a
demandé dans sa résolution I.<!.n (XLVII) du 8 août 1969.
64. La cr&tion de DOUVeaU1\\ bllrellUX extérieurs ou le ren-
forcement do bUreJlTlx exislanT., ,Ievrnient dépeoore du vo-
lume do opérations du Prognunmc dans le pays intéressé et
devraient être entrepris compte dûment tenu de la n~ité
i ,~i;r.<f
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1
ANNEXE Il
1
r.
Résolution 3'J05 (XXX). Dimensions nouvelles de la coopération technique.
3405
(XXX).
Dimlensions DODveDes
de la coopération nechn:ique
L'Assemblée générale,
Ayant présentes à l'esprit ses résolutions 3201
(5-VI) et 3202 (5-VI) du lu mai ]974 contenant la
Déclaration et le Programme d'action concernant l'ins-
tauration d'un nouvel ordre économi'~ue international,
Rappelant le consensus annexé à sa résolution 2688
(XXV) du 11 décembre 1970, qui constitue le cadre
général des activités du Programme des Nations Unies
pour le développement, ainsi que Je caractère béné-
vole et universel du Programme,
Rappelant sa résolution 3362 (5-VlI) du 16 sep-
tembre 1975, en particulier le paragraphe 6 de la sec-
tion II de cette résolution,
1.
Fait sienne la décision adoptée par le Conseil
d'administration du Programme des Nations Unies pour
le développement à sa vingtième s~;ion touchant les
dimensions nouvelles de la coopération technique, qui
est reproduit en annexe à la présentl~ résolution;
2.
Souligne qu'il importe d'appliquer les principes
directeurs énoncés dans cette décisioirt en ce qui con-
cerne l'orientation future du Programme des Nations
Unies pour le développement;
_ ·3.
Prie le Conseil d'administration du Programme
rables de la société et d'améüorer la qualité de leur
des Nations Unies pour le d~veloppement de revoir
existence;
périodiquement les progrè~ nccomplis dans l'applica-
üi)
La coopératioll technique doit ëtre envisaGée sous
tion de ces principes directeurs;
l'Mgle du produit fini ou des résultats à obtenir, et
. 4.' Prie le Conseil économique et social de prêter
non pas en fonction des apports;
continuellement attention i\\ l'évaluation des progrès
iv)
Pour autant qu,~ les projets ont pour objet essentiel la
réalisés dans l'application cie ces principes directeurs
coopération te<:hniquc, le Programme des N:ltioDS
et de faire régulièrement r;lpport à ce sujet à l'Assem-
Unies pour le développement devrnit fournir, seloD
blée générale.
qu'il y a lieu. l'équipement et les ressources maté-
rielles, adopler une politique plus Iibér:lle à l'ég:lrd du
2420' séance plénière
financement des dépenses locales et une :IUitude plus
28 novembre 1975
souple en ce q L1i concerne le besoin de personnel de
contrepartie;
ANNEXE
v)
Le Programme des Nations Unies pour le développe-
Décision du Conseil d'sdmini.m-ation du Prognmm~
ment devrait 'diversifier les sources des apports des
d~s Nations Uni~s pour le dénlopp~m~nt'
pays, afin de pouvoir mobiliser rapidement et effica-
cement toutes les ressources hum3ines et m3térielles
A sa 487' séance. le 25 juin 1975, le Conseil d'administra-
disponible.~ pour la coopération technique. et en par-
tion du ProGramme des Natiom Unies pour le développement :
ticulier celles d =s pays en développement;
a)
A réaffirmé le consenSllS tie 1970 .... qui constitue le
cadre général des activités du Programme des Nations Unies
vi)
Le Programme des Nations Unies pour le développe-
pour le développement, ninsi qlle k caractère bénévole et uni-
ment devrait a:'porter un appui accru aux program·
versel du Programme;
mes de coopér:ltion technique entre pays en dévelop-
.. b)
A rappelé le!; dispositions pertinentes des résolutions
pement ct devr:lÎt acheter le plus possible de matériel
3201 (S-VI) et 3202 CS-VI) de 1'.l\\ssemblée générale, en date
et de !Oervices :;ur une base préférentielle. conformé.
du 1·· mai 1974, relatives à la Déclaration et au Programme
ment à la pratique des Nations Unies. allX fournis.
d'action concernant l'instauration d'un nouvel ordre économi-
seurs locaux ou à d'nutres pays en développement.
que international;
vii)
JI conviendrait de confier de plus en plus "cxécutioD
c)
A pris note avec appréciation de la documentation pré-
des projets bénéficiant de l'aide du Programme des
senlée par l'Administraleur, en T'arljculicr le rapport de l'Admi-
Nations Unies pour le développement aux gouverne-
nistrateur sur les dimensions n""vdles de la coopération tech-
ments et aux institutions des pays bénéficiaires;
niqne 11;
viii)
La coopération technique devrait être fournie à tous
d)
A prié l'Administrateur
Ie..~ niveaulC et :i tous les stades du développement, y
i)
Oc prendre tonIes Ie< r·"c<"re< nécessaires pour donner
compris la planificalion des projets, les études de pré-
RU
Programme des NO'irw:; lJnie..~ pour le développe-
f:lisabilité ct d" faisabilité. les études techniques dé-
ment plus de souple:>":. pOUr en accroitre le dyna-
t3illées et, s'il y a lieu, la construction, la mise en
misme ct l'efficacité '!:I pOI'r mieux adapter la portée
route et la gest ion initiale des projets;
des activités du Progr·,,;nmc des Nations Unies pour le
ix)
Conformément au consensus, le Programme des Na-
développement ct ses rnélhrx1c~ de travail à l'évolution
tions lJnie-; pour le développement devrait collaborer
des besoins et des pricritb qni résulte des conditions
plus souvent a'rec les sources d'assistance financi~re,
économiques nouvelle,;
comme il est ifidiqué au paragraphe S3 du rappon de
ii)
D'élaborer ces mesure ell se fondant sur les propo-
l'Adoùnistrateul' sur les dimensions nouvelles de la
sitions favorables aUJl p:ty< en développement qui sont
coopération tedmique, afin de financer les éléments
contenues da ns le raprort de l'Administrateur sur les
assistance techtlique de projets et de programmes, en
dimensions nouvelles (1e la coopérntion technique, et
tenant compte ,le la relation étroile qui existe entre la
en tenant compte des obs~.vations faites à ce sujet au
coopération technique el la formation de capiul;
cours de la vingtième ~C5sion du Conseil d'adminis-
tnltion;
x)
Dans le context e des dimensions nouvelles de la coopé-
ration techniqu'~. il conviendrait d'accorder une atten-
r)
A adopté, en paniculier, les principes directeurs ci-après
tion particulièf'~ aux besoins des pays en développe-
qui détermineront l'oriental ion future du Programme des Na-
ment les moins av:mcés;
tions Unies pour le développem"ot. ct a invité l'Administrateur
il faire en sone que, dans l'exi.nl\\ion du Progr.unme, on s'ins-
f)
A décidé de pass'~r en revue périodiquement les pro~
pire Je plus largement possible de ces principes :
réalisés dans l"appücati':>n des principes directeurs ci-{fessus,
i)
La coopération technique devrait avoir pour objet es-
dans le cadre des dfol1 s continus et généraux en vue d'amé-
sentiel d'aider les pays ~n développement à progresser
liorer la qualité et l'efficacité du Programme des Nations Unies
par leurs propres moyen~ en renforçant notamment
pour le développement;
leur capacité de produclion et leurs ressources propres
g)
A invité le Con::cil économique et social à porter ~
et en développant les (110}"èlL~ de gestion, les capacités
présente décision, ainsi que le rapport de l'Adminislrateur sur
techniques el adminisiralives et les moyens de re-
les dimensions nouvelles de la coopération technique et la pat~
cherche qu'eJ<..ige le procer.sus '~e développement;
tic qui s'y rapporte du npport du Conseil d'administration sur
ii)
Le choix des secteurs l'riorit:Jires dans lesq uels l'aide
sa vingtième sc~ionl2, à l'attention de l'Assemblée générale,
du Programme des N'lionc. Unies pour le développe-
en tant que contributÎc'D du Progumme des Nations UniéS
ment sera demandée (lDi! demeurer la rcspon$3bilité
pour le déveloJ'pem~nt aux préparatifs de la septième session
exclusive des gouvernc:mcllts des pays bénéficiaires;
extraordinaire de l'Assemblée.
:J
dans ce contcxte, le Progr'.lmme doit envisager favora-
blement les demandes conçues pour répondre aux be-
soins les plu.~ urgents r! ccitiques de chaque pays en
développement. en len",ot compte de cc qu'il importe
d'aider les groupes les Jillu:; pauvres et les plus vulné-
-:-----
. • Docume1l1s o/liciels du Con.u:il lcon;;mique et SQ~inl. ci,.-
quante-neuviime session. Suppft'mcflt "o.~A (ElS703/Rev.l ),
par, 54.
12 DocumetJts ojjiciel.r du COfUeil iconomique et social c:üt-
10 Résolution 2688
(XXV). nnnc.xe.
quante-neuvUme se.uio", Suppllmen, ,.. 2A (E/S70J/R~v.1).
11 DP/114.
chap. Il.
.
.r.: