UNIVERSITE DE DROIT D'ECONOMIE ET DES SCIENCES
D'AIX MARSEILLE
FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCE POLITIQUE
D'AIX MARS'EILLE
RECHERCHE SUR LE CONTENU DE L'AUTONOMIE
DES ORGANES DÉCENTRALISÉS
THE5E
POUR LE DOCTORAT DE 38 CYCLE
E'N D'ROIT PUBLIC
présentée pa r :
KABRAN APPIA
JURY:
présidént
Monsieur le Professeur Jean-Marie PONTIER
Faculté de Droit et de Science Politique d'aix-Marseille.
SvHraganh
Monsièur le Professeur Jacques BOURDON
Directeur de l'Institut d'Etudes Politiques d'Aix-en-Provence
Monsieur le Professeur Jean-Claude RICCI
Assesseur du doyen de la faculté de Droit et de Science Politique d'Aix-Marseille
Octobre 1985
La Faculté de Droit n'entend donner aucune approbation, ni
improbation aux opinions émises dans cette thèse.
Les opinions doivent être considérées comme propres ~ leur
auteur.
REM E Rel E MEN T 5
Nos remerciements vont avant tout au professeur PONTIER, qui a accepté
de diriger ce travail dans des conditions difficiles. L'ouvrage n'aurait guère
pu être terminé sans le concours de nombreux agents de l'administration ivoirien-
ne qui, à leurs places, pas toujours les plus importantes, contribuent à démentir
malgré tout le grief classique de l'opacité du système ivoirien. Qu'ils en soient
remerciés. Enfin, nous tenons à remercier tout particulièrement
Mlle BEUSEIZE Madeleine, qui a bien voulu consacrer toutes ses vacances à la
tâche ardue de la dactylographie.
******************
A MA
MERE
"La mesure dans laquelle on doit
décentraliser varie selon les tra-
ditions historiques, le cadre
géographique, les ressources écono-
miques,
le degré d'instruction
civique ou politique".
Charles DEBBASCH, in article sur
la décentralisation
ln
encyclopé-
dia universalis, vol. 5 p 355 et ss.
PLA N
SOM MAI R E
INTRODUCTION GENERALE
PREMIERE PARTIE
LES DONNEES DU PROBLEME
CHAPITRE UN
Les données techniques : la recherche
des concepts d'autonomie et de
contenu de l'autonomie
CHAPITRE DEUX
Les données du contexte : l'expérience
ivoirienne de la décentralisation
DEUXIEME PARTIE
LE CONTENU DE L'AUTONOMIE
INSTITUTIONNELLE
TITRE UN
LE PROBLEME DU STATUT DES ORGANES ET
[.lES AGENTS
CHAPITRE UN
Autonomie et statut des organes
CHAPITRE DEUX
Le problème relatif au
statut
des agents
TITRE DEUX
LE POUVOIR DE CREER LES STRUCTURES
D'ORGANISATION
CHAPITRE UN
L'organisation des communes
CHAPITRE DEUX
L'organisation des établissements
publics
TROISIEME PARTIE
LE CONTENU DE L'AUTONOMIE
FONCTIONNELLE
n TRE UN
LE CHOIX DES COMPETENCES fONCTIONNELLES
ET DES NORMES DE GESTION
CHAPITRE UN
La définition des compétences
CHAPITRE DEUX
La liberté des organes face aux normes de
gestion
TITRE DEUX
LE CHOIX DES MOYENS
CHAPITRE UN
Le pouvoir juridique de choisir
les moyens
CHAPITRE DEUX
Le pouvoir réel de choisir les
moyens
CONCLUSION GENERALE
ABREVIATIONS
ET
SIGLES
LES
PLUS
FREQUENTS
AJDA (A.J.)
- Actualité juridique: droit administratif.
BGf
- Budget général de fonctionnement (de l'Etat).
BSIE
- Budget spécial d'investissement et d'équipement (de l'Etat)
CCG
- Commission consultative de gestion.
CSCA
- Cour suprême chambre admDnistrative.
DCM
- Direction centrale des marchés.
EPA
- Etablissement public administratif.
EPIC
- Etablissement public industriel et commercial.
IGSA
- Inspection générale des services administratifs.
JORCI (JOCI)
- Journal officiel de la république de COTE D'IVOIRE.
NEA
- Nouvelles éditions africaines.
PENANT
- Recueil panant.
PDCI
- Parti démocratique de COTE D'IVOIRE
RDP
- Revue de droit public.
Rev. de sc. fin.
- Revue de science
financière.
RISA
- Revue internationale de science administrative.
RIAP
- Revue internationale d'administration publique.
Rev. ad.
- Revue administrative.
Rev. ivoi. de droit
tRIO)
Revue ivoirienne de droit
RFSP
- Revue française d'administration publique.
RJPIC
- Revue juridique et politique indépendance et coopération.
Rev.Fçaise. de
droit ad.
- Revue française de droit administratif.
SGRA
- Secrétariat général à la réforme administrative.
****************
- l -
l N T R 0 DUC T ION
GENERALE
Le thème de l'autonomie se retrouve sans difficulté, d'une manière ou
d'une autre, dans la plupart des travaux relatifs à la décentralisation (1).
Pour autant, le concept ne laisse pas d'être un sujet de discussion, quant au
principe même de son utilisation dans le contexte. Pour les uns, l'autonomie est
une implication, en quelque sorte, naturelle de la décentralisation. Mais pour
d'autres, moins nombreux que les premiers mais aussi passionnés qu'eux dans leur
affirmation, la notion n'a rien à voir avec la décentralisation. La difficulté
d'obtenir ici un consensus satisfaisant tient peut être surtout à un problème de
définition.
Pour certains de ceux qui invoquent la notion, elle paraît en effet
avoir davantage la vertu d'un "bon mythe" que la précision d'un concept juridique
aux contours rigoureusement dessinés. Sous sa variante classique d'''autonomie 10-
cale", n'est-elle pas apparue à un auteur comme étant plus un thème pour " •••
banquets de notables_ou. de profession de foi d'élus locaux •• "
qu'une notion dont
la définition serait juridiquement fixée? (2). Abordé de cette manière, le con-
cept prête ainsi en tout cas plus aisément le flant à toutes les discussiol"6 et
contestations dont il est l'objet. Car un coup d'oeil sur les thèses qui excluent
l'idée d'autonomie des organes décentralisés révèle
qu'à vrai dire, elles
sont d'autant plus aisément avancées que leurs auteurs ne se sont pas sentis en
demeure de faire la démonstration technique d'une imcompatibilité absolue entre
les idées d'autonomie et de décentralisation. Et de fait, ilapparait bien
qu'ils ont un certain mal à situer de façon définitive les repères de leur re-
fus, se contentant bien souvent de pétitions de principe. L'autonomie des orga-
nes décentralisés parait en effet évoquer pour les uns surtout l'idée d'une in-
dépendance inadmissible dans ce cadre (3). Tandis qu'il semble bien qu'elle ne
(1) Et il est significatif de constater d'emblée que le sujet est directement ou
indirectement au centre des discussions sur la décentralisation dans toute
l'EUROPE v. note "la décentralisation en EUROPE", actes du colloque d'AIX
(oct. 1980) sur "les compétences du pouvoir local", sous la direction de
Ch. DEBBASCH, éd. du CNRS, Paris, 1981; v. ég., Sous la direction de YVES
MENY, "la réforme des collectivités locales en EUROPE, stratégies et résul-
tats", la doc. française, notes et ét. doc. nO 4755, Paris 1984.
(2) V. Jean Marie PONTIER "l'Etat et les collectivités locales: la répartition
des compétences", LGDJ, Paris 1978, p 19
(3) Pour les auteurs de ce groupe, l'autonomie suppose un pouvoir originaire et
une absence de contrOle extérieur. Et ainsi évidemment, elle est "trop haut
placée" pour être applicable à un organe simplement décentralisé. On re-
trouve cette conception chez CARRE DE HALBERG ("contribution à la théorie
générale de l'Etat", T. l, Sirey, Paris 1920, P 169 et ss.) ; chez Georges
BURDEAU ("traité de science politique", T. 2, "l'Etat", LGJD, Paris, 1967,
../ ..
- 2 -
soit pas rejetée par les autres parce qu'elle serait techniquement inadaptée à
la décentralisation, mais parce qu'elle ne doit pas, en quelque sorte, troubler
l'intelligence du phénomène: celui-ci serait surtout fondamentalement guidé
par une logique autre que celle de l'autonomie (1).
En réalité, la doctrine contient elle-même des indications significa-
tives dans le sens d'une appréciation plus juste du problème. Et notamment, pour
peu que l'on choisisse de procéder par l'idée de liberté de décision, on se rend
compte que le concept d'autonomie, non seulement est un concept opératoire en ma-
tière de décentralisation, mais encore se trouve au coeur m~me du phénomène.
Son caractère juridique permet de l'utiliser selon des critères d'analyse dont on
peut dire qu'ils sont suffisamment nets pour permettre de trancher le débat.
C'est pourquoi il est possible d'aborder la question par le paradigme
du "contenu de l'autonomie". D'une certaine manière, le contenu de l'autonomie
peut être en effet considéré comme étant sa substance même, révélée par la densi-
té des c~~res d'évaluation de la liberté de décision.
C'est l'actualité juridique elle-même qui montre l'intérêt d'aborder
la question de cette manière. En FRANCE, d'où viennent les concepts de la dé-
centralisation ivoirienne, la réforme de la décentralisation territoriale sug-
gère depuis quelques années l'idée globale d'une plus grande autonomie des
collectivités, par la médiation de quelques propositions particulièrement
(suite de la page précédente)
p. 401) ; et jusque dans la doctrine récente (v. par ex. Jean Bernard AUBY,
"la notion de personne publique en droit administratif", thèse droit,
BORDEAUX l, 1979, P 228 et ss.). Mais, bien que l'argument se fonde sur une
donnée technique, il n'est guère démontré ce en quoi l'autonomie ne peut
être que l'expression d'un pouvoir originaire.
(1) C'est en particulier la thèse de "l'école eisermannienne", pour laquelle tout
le problème de la décentralisation est, on le sait, dans la distinction entre
des autorités centrales et des autorités non centrales, les unes ayant une
compétence personnelle territorialement illimitée , les autres ayant une
compétence personnelle limitée à une "fraction de la collectivité étatique".
v. en ce sens les travaux de Ch. EISENMANN, "centralisation et décentralisa-
tion, principes d'une théorie juridique", RDP, 1947, p 27 et ss ; "centrali-
sation et décentralisation: esquisse d'une théorie générale", LGDJ, Paris,
1948 ; "les structures de l'administration" in "traité de science administra-
tive", Mouton, Paris, 1966, ch. 9, P 261 et ss ; et surtout, ses "cours de
droit administratifs", T. l, LGDJ, Paris, 19B2,.P 257 et ss.
On consultera
aussi avec intérêt la contribution de Dimitri G. STIROPINAS
qui se réclame
de Ch. EI5ENMANN, v. "aspects des problèmes de la centralisation et de l'au-
.tàn.omie:.administratives!', -in mél.-::5EFERIADES, Athènes ,:"1961,.-p.:. 733. 5i le· .
paradigmeeisenmannien.. ne manql:Je .pas d! intérêt au plan de. -la méthode, le pro-
blème de l'autonomie constitue sans doute l'une de ses faiblesses
(v. infra p25
).
- 3 -
volontaristes : "suppression de la tutelle", "libre administration des collecti-
vités", "suppression des normes techniques", "dotations globales et spéciales",
etc (1). Et en COTE D'IVOIRE même, nous le verrons, la décentralisation est
apparue, avec l'importante réforme de 1980, comme étant située dans un mouvement
plus général de liberté à L'échelle de toute la nation. Comment prendre la mesu-
re de ces propositions, tel pourrait être l'objet concret de cette étude. L'in-
térêt du concept est donc finalement d'être aussi un moyen d'évaluation utile
~
dans le débat sur la politique juridique à adopter en matière de décentralisa-
tion.
Le problème théorique réglé, la deuxième question concernant l'autono-
mie est en effet d'ordre pratique. Il s'agit ainsi de savoir la mesure dans la-
quelle il est souhaitable d'organiser l'autonomie des organes décentralisés
dans une expérience donnée.
Dans les démocraties d'EUROPE OCCIDENTALE, la cause de l'autonomie sem-
ble généralement entendue. Et il est aisément admis - ne serait_ce qu'en théo-
rie - que la tendance doit être à la recherche du maximum de liberté. Les pro-
positions en ce sens ne manquent certes pas d'être nuancées. Mais tel est bien
l'idéaL en ce qui concerne tout au moins la décentralisation territoriale. Au
demeurant, le phénomène n'est-il pas considéré en lui-même comme étant une réali-
sati6n:du~li~éralismepol{tique~~~ar ailleurs si fonaame~tal~? {2) c'est cet esprit
qui ne se retrouve pas dans le cadre africain, du moins pas avec la même
force.
(1) La loi du 2 mars 1982 sur "les droits et les libertés des communes, départe-
ments et régions" qui marque le début de la réforme, semble porter dans son
intitulé même la marque de ce nouvel esprit. Sur les détails et les péripé-
ties de la réforme, on consultera les dossiers réalisés par l'AJ~A (mai
1982 ; fév. 1983) ; les cahiers français (nO 204, janv. fév. 1982) ; les
analyses des constitutionnalistes, Louis FAVOREU ("décentralisation et cons-
titution", RDP, 1982, p 1261) et François LUCHAIRE ("les fondements cons-
titutionnels de la décentralisation" RDP, 1982, P 15431 On consultera enfin
le bilan d'ensemble réalisé par F. LUCHAIRE et Yves LUCHAIRE, "le droit
de la décentralisation", PUF, thémis-droit, Paris, 1983.
(2) v. par ex. la communication de M. F.P. BENOIT au colloque d'AIX de 1975, in
"la décentralisation pour la rénovation de l'Etat", PUF, Paris, 1976,
p 102 et ss.
- 4 -
L'AFRIQUE n'est certes pas en dehors du mouvement global de la décen-
tralisation. Et, en théorie comme en pratique, le thème trouve aisément une pri-
se sur l'organisation administrative. Les catégories d'analyse de la "décentrali-
sation territoriale" comme celle$ de la "décentralisation par service" sont en ef-
fet globalement identifiables; et ce, d'autant mieux qu'il ne se sera agi sou-
vent que d'une reproduction plus ou moins fidèle des systèmes européens,
l'affirmation étant surtout valable pour les Etats anciennement colonisés par la
FRANCE (1).
Mais l'idée de liberté traditionnellement attachée au concept même de
décentralisation n'est pas ici de celles qui sont admises sans réserve. Le fon-
dement des contraintes tient sans doute aux rigueurs du problème du développement,
ou encore aux exigences souvent invoquées de l'unité nationale. Mais le fait est
aussi que les systèmes politiques choisis, pour la plupart des systèmes monoli-
thiques, s'accordent difficilement avec l'esprit de liberté que suppose la dé-
centralisation.
En théorie, la réglementation est en tout cas aussi abondante que réduc-
trice, les systèmes de contrOle n'étant pas moins rigoureux. Cet "arsenal" juri-
dique - qui varie évidemment de pays à pays - n'est pas toujours appliqué sur le
terrain, car les contrOles sont aussi difficiles à mettre en oeuvre en AFRIQUE
(2), ce qui ne manque pas du reste d'être un paradoxe permanent. Mais on re-
tiendra surtout qu'officiellement, la tendance est de circonscrire soigneusement
la liberté des organes décentralisés. Et il semble bien que l'on puisse dire que
(1) Comme pour tout leur système juridique en général, la reconduction constitu-
tionnelle de l'ordre colonial et le mimétisme sont les deux causes bien con-
nues du lien avec le système français. V. sur l'ensemble du phénomène, l'é-
tude de F. V. WODIE, "la législation", in encyclopédie juridique de
l'AFRIQUE, T. l, l'Etat et le droit, NEA, ABIDJAN, DAKAR, LOME, 1~80,
P 307 et ss.; sur le r.as ivoirien, v. R. DEGNI SEGUI, "la succession d'Etat
en COTE D'IVOIRE", th. drt, AIX-EN-PROVENCE, 1979, multig. pp. 52 à 138 ;
GOUHIRI ïITIRO M;"l'organisation administrative territoriale de la COTE
D'IVOIHE de 1893 à nos jours", th. droit, STRASBOURG Ill, 1979, multig.,
p 281 et ss. A. DEGNI SEGUI, "l'administration locale ivoirienne", th.
droit, AIX-EN-PROVENCE, 1982, P 229~et. A. TAGRO GBOHAZAUD, "recherche sur
les contrOles de l'administration en AFRIQUE: le cas de la COTE D'IVOIRE",
th. droit, POITIERS, 1982, multig. p 407 et ss. et 495 et ss.
Sur le problème de la décentralisation en AFRIQUE, on consultera avec intérêt
le bilan synthétique présenté par Alain BOCKEL au sujet de "l'administration
territoriale et locale", in encyclopédie du droit en AFRIQUE, 0 P cit,
P 183 et ss.
l2) V. not l'ouvrage synthétique de J. M. BRETON, "le contrOle d'Etat sur le con-
tinent africain : contribution à une théorie des contrOles administratifs
et financiers dans les pays en voie de développement, LGDJ, Paris, 1978.
- 5 -
dans l'esprit des autorités centrales, la décentralisation représente encore
bien souvent un véritable risque politique ou économique.
Dans ces conditions, il peut être tentant de se contenter de dire que
la signification du phénomène " ••• est mal comp~ise ou mal acceptée Il (1).
Mais, si une telle affirmation n'est pas sans fondement, le problème
s'avère cependant plus complexe qu'il n'y pourrait paraître. La recherche de mo-
dèles universellement et invariablement applicables ne serait pas seulement une
erreur ép~stémologique. Elle serait aussi, assurément, un véritable risque
d'échec pour toute politique juridique adoptée en la matière. Car "la mesure
dans laquelle on doit décentraliser varie selon les traditions historiques, le
cadre géographique, les ressources économiques, le degré d'instruction civique
ou politique" (2). Reste certes que le principe d'adaptation ainsi supposé ne sera
pas ai~é à appliquer, puisqu'au coeur d'une notion d'équilibre dont la vérité est
à rechercher dans l'histoire, la politique et l'économie. I~ais du moins est-on en
tout cas obligé d'y consacrer tout l'effort de recherche de l'autonomie optimale,
quand bien même, à l'évidence, aucune indication de la mesure pertinente d'auto-
nomie ne pourrait-elle être tenue pour définitive, le problème évoluant avec son
contexte. Dans le cas spécifique de la COTE D'IVOIRE, cette attitude sera particu-
lièrement utile pour comprendre l'appréciation que l'on peut faire de la politique
adoptée,
car il y a dans le contexte une forte particularité.
Au total, l'objet de cette étude est donc ainsi de démontrer, théori-
quement et pratiquement, que la notion d'autonomie est loin de manquer de perti-
nence dans le contexte de la décentralisation. L'examen de l'expérience ivoi-
rienne et sa discussion en fonction des impératifs de l'espèce nous fourniront
en outre une occasion concrète de vérifier le principe de la relativité du con-
tenu de l'autonomie. Une première partie nous permettra tout d'abord d'analyser et
de présenter les données du problème; puis il apparaîtra ensuite utile de l'exa-
miner selon un axe institutionnel et un axe fonctionnel, suggérés par les données
techniques de la question.
1ère
PARTIE
LES DONNEES DU PROBLEME
IIè
PARTIE
LE CONTENU DE L'AUTONOMIE INSTITUTIONNELLE
IIIè
PARTIE
LE CONTENU DE L'AUTONOMIE FONCTIONNELLE
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(1) v. A. TAGRO GBOHAZAUD, 0 P cit, P 31
~2) Ch. DEBBASCH, in article in encyclopédia universalis, vol. 5, PP 355 et ss.
- 6 -
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PREMIERE
PARTIE
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LES
DONNEES
DU
PROBLEME
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- 7 -
Les donnéesdu problème supposent d'emblée, sur le plan
technique, que la recherche peut être faite selon une méthodologie
qui permette de comprendre le concept d'autonomie et le concept
de contenu de l'autonomie. Après avoir examiné les propositions que
l'on peut retenir sur ce point (CHAP. 1), les données du contexte
ivoirien nous permettront de voir qu'il existe ici une particulari-
té qui invite à une adaptation de la pratique (CHAP. II).
********************
- 8 -
CHA PIT R E
U N
LES DONNEES TECHNIQUES
LA RECHERCHE DES CONCEPTS D'AUTONOMIE
fI DE CONTENU DE L'AUTONOMIE
Sur le plan technique, ce sont bien évidemment les catégories d'ana-
lyse admises par la doctrine française qui s'imposent d'emblée, en raison de
cette similitude étroite qu'il y a entre le système juridique français et les
systèmes pratiqués par les pays africains francophones en général et par la
COTE D'IVOIRE en particulier.
Traditionnellement, la décentralisation est admise en FRANCE comme
étant un acte. On admet ainsi qu'il s'agit d'abord de remettre des pouvoirs à des
autorités dites décentralisées, exemptes de toute subordination hiérarchique (1).
Et si la décentralisation est un acte d'attribution de pouvoirs, on admet aussi
sans mal qu'il s'agit en outre d'une situation; celle des organes décentralisés,
collectivités, établissements publics, titulaires des pouvoirs attribués et pla-
cés de ce fait, vis à vis de l'Etat, dans une double relation contradictoire d'al-
térité et d'intégration.
Derrière cette conception, se profile déjà le problème de l'autonomie.
Mais la discussion à propos de la notion n'est pas simple. Et le concept fait
bien partie de ceux pour lesquels il est difficile d'éviter uncertain engagement
théorique et technique. Tel est précisément l'objet de ce chapitre. Dégager la no-
tion d'autonomie des organes décentralisés (sect. 1), permettra ainsi de mieux
percevoir la question de son contenu (sect. 2).
--------------------------------------------------------------------------------
(1) v. par exemple une définition de M. WALINE, citée par Jean Marie PONTIER,
o P cit, P 22.
- 9 -
SEC T ION
U N
LA NOTION D'AUTONOMIE DES ORGANES DECENTRALISES
Si c'est aujourd'hui une opinion fort commune que de considérer l'autono-
mie comme une exigence normale de la décentralisation et si cette conception lar-
gement partagée est a priori d'une compréhension aisée, pour être simple dans sa
formulation, en réalité, on ne saisit complètement les auteurs qu'ayant pris en
compte les multiples conceptions auxquelles ils ont recours dans la mise en oeuvre
de cette idée de base. C'est donc ainsi d'abord à une pluralité de notions d'au-
tonomie que le chercheur aura affaire (P. 1). Cependant, bien que cette méthode soit
utile à la connaissance du phénomène, il est d'un réel intérêt de réduire à l'accep-
tion étymologique l'ensemble des ,~itères proposés (P. 2). Et on croit même pouvoir
dire qu~il s'agit d'une exigence, contrairement à une opinion
semble t-il généra-
lement admise (1).
PARAGRAPHE 1
LA CONCEPTION PLURALISTE DE LA DOCTRINE
Monsieur AUBY Jean Bernard dans sa thèse (déjà citée), consacrée à la
notion de personnalité publique, faisait des conceptions de la doctrine en matière
d'autonomie une synthèse autour de trois unités d'analyse (2). Selon l'auteur, un
premier sens renvoie à l'étymologie du terme, indiquant la capacité d'une entité
juridique de se doter des normes régissant son statut ; et un deuxième a rapport
avec l'indépendance des organes et des représentants de l'entité dont la question
de l'autonomie se pose. Enfin, la troisième conception est, toujours selon l'auteur,
dans la notion d'autonomie de gestion, renvoyant à l'idée d'une adéquation entre
l'autonomie et l'importance des moyens dont dispose un organe donné pour mener à
bien sa mission. A condition d'y ajouter la notion d'autonomie au sens pe singula-
rité et d'admettre notamment que, pour la doctrine, un organe autonome est un or-
gane singulier - "individualisé" - au sein de l'Etat, ces considérations peuvent
être reçues dans leur ensemble comme étant suffisamment représentatives des thèses
les plus courantes et ainsi faire l'objet d'une recherche plus approfondie.
De fait, il y a dans la doctrine une notion charnière: l'acception
étymologique du terme (A) ; et les autres conceptions sont conçues par les auteurs
eux-mêmes comme des dérivées de celle-ci (B).
(1) Soutenue par exemple par M. AUBY J.B., 0 P cit, P 226.
(2) ibid, p 226 et ss.
- 10 -
A - L'AUTONOMIE AU SENS ETYMOLOGIQUE
Avant les considérations proprement juridiques (2), c'est sur un plan
politique (1) que l'autonomie au sens étymologique trouve son expression la plus
forte.
Dans !a conception politique, l'opinion la plus générale est que, par la
décentralisation, les administrés sont amenés à assurer eux-mêmes la gestion des
affaires qui les concernent. Et c'est notamment pourquoi on jugera parfois que le
terme allemand "selbverwaltung ,auto-administration (1)) et le terme anglais
"self.;.government" (gouvernement
. -même) sont plus significatifs que le terme
français "décentralisation" \\) ~~\\CAJNg &
application des principes de la démocra-
~
tie dans_ le contexte de l' _'-:g nisation
dm1nistrative.
tG
CA
(,.
n(~ ~ :r:.
Cette conception\\,ie
a décen
~:;sation était déjà celle de la plupart
des auteurs classiques. Ain~r,!.i~t-o~~une étude de la fin du dix neuvième siè-
-~(nem~
cIe que "décentraliser c' est rerlClre~--âux pouvoirs locaux les libertés nécessaires à
leur développement normal, c'est réaliser le gouvernement du pays par le pays, le
self government" (2). Cette.:.idée sera
reconduite, bien sOr, par la doctrine du
début du siècle (3) ; et c'est dans cette même logique qu'on la retrouvera défendue
aujourd'hui, avec une égale passion, par des auteurs aussi éminents que le doyen
DEBBASCH et Monsieur BURDEAU. Le doyen DEBBASCH écrit notamment : "si la démocratie
représente dans l'ordre poli tique, suivant la formule consacrée "le pouvoir du
peuple par le peuple et pour le peuple", la décentralisation représente, dans l'or-
dre administratif, l'application des principes démocratiques" (4). Et on pouvait
lire déjà sous la plume de M. BURDEAU, parlant de la participation des administrés,
qu' "à cet égard, la décentralisation joue le rôle d'une sorte de succédané de la
démocratie directe irréalisable dans un grand Etat", l'auteur notant même: "c'est
par là que l'efficacité de la décentralisation est liée à l'intensité de la
(1) Selon le sens aujourd'hui communément admis en FRANCE.
(2) E. FONTAINE, "décentralisation et déconcentration", th. ST l'''IALO, éd. H. DE
LAGADEC, 1899, p 7
(3) v.par ex. Maurice HAURIOU, "étude sur la décentralisation", Paris, 1892, extrait
du répertoire du droit administratif, parage 21, p 10 ; DUGUIT faisait égale-
ment de la participation un aspect essentiel de la décentralisation, et notam-
ment de la "décentralisation par service". v. son "traité de droit constitu-
tionnel", rééd. T 3, E. DE BOCARD, Paris, 1930, p 90 et ss.
(4) Ch. DEBBASCH, "institutions et droit ad.", pur, th. droit, Paris, 1982, p 203
la même idée est formulée dans son "science administrative", précis Dalloz,
Paris, 1975, p 67.
- 11 -
participation" (l).
Dans l'ensemble, ces préoccupations de démocratie ne sont pas unanime-
'ment partagées(2), mais on peut les tenir pour suffisamment établies. En y regar-
dant de près, on constatera bien en tout cas qu'elles contiennent - en filigrane -
une application politique du sens étymologique du terme autonomie. En effet, la
participation démocratique des administrés telle que proposée n'est-elle pas à vrai
dire l'exercice par eux-mêmes d'une manière de pouvoir normatif, leur permettant
de choisir librement les normes de gestion de "leurs affaires" ? On peut en être
convaincu si l'on suit l'assimilation qui est faite entre cette situation et celle
de la démocratie directe.
D'après l'interprétation que l'on peut faire de la doctrine, ce sont
donc ainsi, directement, les administrés eux-mêmes qui sont censés se déterminer
librement. En somme, ce sont eux qui deviennent autonomes par la décentralisation.
Sur le plan juridique, le centre d'intérêt de l'autonomie n'est plus le
même.
Sur un plan plus strictement juridique, ce sont les organes décentra-
lisés qui sont qualifiés d'autonomes, en eux-mêmes
et l'application de l'accep-
tion étymologique aboutit à des considérations que l'on peut tenir pour très bana-
les dans le paysage de la théorie générale de la décentralisation. Leur trait
commun est de proposer une conception autour de la notion de liberté de décision,
telle qu'elle apparaît par exemple dans l'oeuvre de JELLINEK : "l'autonomie consiste
non seulement dans la faculté d'avoir des lois propres, mais aussi dans la faculté
d'obéir conformément à ces lois, dans les limites qu'elles imposent" (3).
(1) Sur l'ensemble, G. BURDEAU, "traité de science politique", 0 P cit, T 2 P 376
(2) Plus particulièrement, c'est la liaison entre la décentralisation et la démo-
cratie qui est discutée. v. en ce sens Georges LANGROD, le "gouvernement local
fondement ou apprentissage de la démocratie", in rev. int. d'hist. politique et
const., TIl, 1952, P 223 et s.
(3) G. JELLINEK, "l'Etat moderne et son droit", T II, théorie juridique de l'Etat,
Paris, 1913, p 152.
- 12 -
C'est sous ce rapport qu'est apparue par exemple la notion d'autonomie
financière. Les auteurs s'accordent unanimement à reconnaître que la décentralisa-
tion conduit normalement à l'autonomie financière; et l'autonomie est supposée
signifier dans ce cas que l'organe décentralisé a la liberté de choisir ses res-
sources, ainsi que leur affectation et donc d'avoir ainsi un budget spécifique (1).
Un autre exemple dans le même sens est dans la notion u'auto-organisatio~.Onadmet
que le concept signifie que l'organe décentralisé est libre de créer lui-même les
règles qui vont régir ses structures institutionnelles et fonctionnelles. Il s'a-
git donc bien d'une autonomie au sens étymologique
(2). Un minimum d'autO:ërgàni-
sation est reconnu dans le cas des collectivités et on souligne également l'exis-
tence d'un tel pouvoir dans le statut de certains établissements publics (3).
On pourrait multiplier ainsi, au gré des compétences des organes décen-
tralisés, les cas où la doctrine a entendu utiliser la notion d'autonomie dans son
acception étymologique.
Mais, si cela n'était pas suffisant, quelques obstacles à l'autonomie
relevés par les auteurs achèvent de montrer leur engagement à ce propos. Deux ty-
pes de phénomènes juridiques sont généralem~nt considérés comme étant des obstacles à
la liberté de décision : la limitation par une réglementation extérieure et la limi-
tation par le contrOle étatique.
La doctrine considère en premier lieu que la liberté de décision est mena-
cée lorsque l'activité de l'organe décentralisé est entièrement ou très largement
régie de l'extérieur par l'Etat. Cette forme d'intervention étatique sera par
exemple condamnée dans deux cas, qui sont sans doute parmi les plus frappants, en
même temps qu'ils paraissent des plus choquants.
Il Y a d'abord, s'agissant plus spécifiquement des collectivi~és, le
problème des dépenses obligatoires. On sait qu'il s'agit de prescriptions en vertu
desquelles seront nécessairement prévus au budget des collectivités les moyens
(1) v. par ex. G. VEDEL, P. DELVOLVE, "droit administratif", PUF, th. droit, Paris,
1982
p 851.
f
(2) v. J.B. AUBY, 0 P cit, P 226
(3) L'exemple le plus couramment cité est celui des établissements publics univer-
si taires. v. dans ce sens A. DE LAUBADERE, "la loi d'orientation de l'enseigne-
ment supérieur et l'autonomie des universités~ ADJA, 1969, 3 ; G. VEDEL,
"autonomie et participation: bilan de la loi d'orientation; R.I-A P, 1980,
p 55.
- 13 -
financiers destinés à couvrir certaines charges jugées nécessaires par le pouvoir
central: entretien des locaux, traitement du personnel, paiement des dette etc •••
etc ••• Les dépenses obligatoires sont jugées par les auteurs juridiquement con-
traignantes et par sute réductrices de l'autonomie. Comment parler en effet d'auto-
nomie financière lorsque les collectivités sont ainsi limitées dans leur choix?
Pour le professeur PONTIER, ce qui soulève surtout des contestations, c'est l'exis-
tence même d'une liste de dépenses obligatoires. Et "les élus locaux estiment, à
juste titre, qu'elle témoigne d'une très forte méfiance des autorités centrales à
l'encontre d'autorités locales jugées incapables de voter les dépenses indispensa-
bles à la vie de la collectivité" (1). Le problème devient ainsi une question de
principe : ce n'est pas tellement que les élus locaux ne veuillent pas effectuer
les dépenses nécessaires à l'existence de leur collectivité; mais ils ne veulent
surtout pas le faire sous la contrainte (2). Le fait pour la doctrine de rejoindre
ce point de vue montre bien en tout cas son engagement réel à défendre l'autonomie
exprimée dans l'acception étymologique du terme.
Le deuxième exemple que nous avons choisi dans le même sens est celui
des "mesures techniques". Quasiment ignoré pendant longtemps par le droit positif,
ce problème connaIt une plus grande notoriété depuis la réforme de mars 1982, puis-
que l'une des ambitions de cette réforme est précisément la réorganisation de ce
dossier. Les mesures techniques sont celles par lesquelles l'Etat (les autorités
centrales) impose aux collectivités ou établissements publics le respect de certai-
nes normes techniques dans l'exercice de leurs compétences, par exemple en matière
" ••• d'hygiène, de prévention sanitaire, de sécurité, d'affaire culturelle, d'urba-
nisme, de construction publique, de lutte contre les pollutions et nuisances et de
protection de la nature" (3). L'influence de ces mesures est jugée très grande.
Pour la commission GUICHARD, "ce sont trop fréquemment un subtil moyen pour l'auto-
rité qui les édicte de retenir la réalité du pouvoir. L'administration centrale peut
ainsi vider de tout contenu réel les mesures de déconcentration et de décentralisa-
tion" (4). En effet, si les organes décentralisés doivent se conformer strictement
à des normes préétablies on ne peut pas dire vraiment que cela leur laisse une grande
liberté de choix. On assure même que leur autonomie sera d'autant plus réduite
(1) J.M. PONTIER, "les compétences du pouvoir local en FRANCE", in "la décentralisa-
tion en EUROPE", 0 P cit, p 2ll..
(2) ibid.
(3) D'après la liste (indicative ?) fournie par l'art. 90-11 de la loi du 2 mars
1982.
(4) V. le rapport de la commission de développement des responsabilités locales
(dite commission GUICHARD), "vivre ensemble", la doc. française, Paris, 1976,
& 5, p 144.
- 13 -
financiers destinés à couvrir certaines charges jugées nécessaires-par le pouvoir
central: entretien des locaux, traitement du personnel, paiement des dette etc •••
etc ••• Les dépenses obligatoires sont jugées par les auteurs juridiquement con-
traignantes et par sute réductrices de l'autonomie. Comment parler en effet d'auto-
nomie financière lorsque les collectivités sont ainsi limitées dans leur choix?
Pour le professeur PONTIER, ce qui soulève surtout des contestations, c'est l'exis-
tence même d'une liste de dépenses obligatoires. Et "les élus locaux estiment, à
juste titre, qu'elle témoigne d'une très forte méfiance des autorités centrales à
l'encontre d'autorités locales jugées incapables de voter les dépenses indispensa-
bles à la vie de la collectivité" (1). Le problème devient ainsi une question de
principe : ce n'est pas tellement que les élus locaux ne veuillent pas effectuer
les dépenses nécessaires à l'existence de leur collectivité; mais ils ne veulent
surtout pas le faire sous la contrainte (2). Le fait pour la doctrine de rejoindre
ce point de vue montre bien en tout cas son engagement réel à défendre l'autonomie
exprimée dans l'acception étymologique du terme.
Le deuxième exemple que nous avons choisi dans le même sens est celui
des "mesures techniques". Quasiment ignoré pendant longtemps par le droit positif,
ce problème cannaIt une plus grande notoriété depuis la réforme de mars 1982, puis-
que l'une des ambitions de cette réforme est précisément la réorganisation de ce
dossier. Les mesures techniques sont celles par lesquelles l'Etat tles autorités
centrales) impose aux collectivités ou établissements publics le respect de certai-
nes normes techniques dans l'exercice de leurs compétences, par exemple en matière
" ••• d'hygiène, de prévention sanitaire, de sécurité, d'affaire culturelle, d'urba-
nisme, de construction publique, de lutte contre les pollutions et nuisances et de
protection de la nature" (3). L'influence de ces mesures est jugée très grande.
Pour la commission GUICHARD, "ce sont trop fréquemment un subtil moyen pour l'auto-
rité qui les édicte de retenir la réalité du pouvoir. L'administration centrale peut
ainsi vider de tout contenu réel les mesures de déconcentration et de décentralisa-
tion" (4). En effet, si les organes décentralisés doivent se conformer strictement
à des normes préétablies on ne peut pas dire vraiment que cela leur laisse une grande
liberté de choix. On assure même que leur autonomie sera d'autant plus réduite
(1) J.M. PONTIER, "les compétences du pouvoir local en FRANCE", in "la décentralisa-
tion en EUROPE", a P cit, p 2Ll.
(2) ibid.
(3) D'après la liste (indicative ?) fournie par l'art. 90-11 de la loi du 2 mars
1982.
(4) V. le rapport de la commission de développement des responsabilités locales
(dite commission GUICHARD), "vivre ensemble", la doc. française, Paris, 1976,
& 5, P 144.
- 14 -
qu'il y aura de normes techniques extérieures, ou que ces dernières seront con-
traignantes dans leurs formes.
C'est la raison qui fut à la base des propositions de réorganisation
faites dans le cadre de la réforme.
Le projet de la loi du 2 mars 1982 participe d'un double souci de codi-
fication et d'allègement. Les mesures proposées peuvent se regrouper en deux vo-
lets : en premier lieu, ne sont plus valables que les normes techniques ayant un
fondement législatif (art. 90-1). Cela traduit bien le souci des pouvoirs publics
de contrôler le phénomène au plus haut niveau. Et comme pour y ajouter, le texte
prévoit en outre l'établissement d'un code où seront regroupées toutes les normes
techniques applicables (art. 90-11). En second lieu, la loi annonce qu'il sera
créé un "comité d'allègement des prescriptions et procédures" au sein du conseil
national des services publics départementaux et communaux - incluant des représen-
tants régionaux dans des conditions à définir par décret. Son rÔle sera tout d'a-
bord, dans la perspective du code, de proposer dans l'immédiat les allègements,
suppressions, adaptationsqu'il jugera nécessaires. Ensuite, il aura à donner son
avis sur tout projet nouveau de création ou de codifïcation de normes techniques.
Au total, ces propositions, si elles n'aboutissent pas à une suppression
pure et simple du phénomène incriminé - mais est-il sûr que cela soit souhaita-
ble ? - apporteront sûrement une modification notable à sa pratique. Elles auront
montré en tout cas une certaine influence des critiques formulées par la doctrine
et du coup, elles auront contribué à montrer également que l'autonomie dans son
acception étymologique est bien chez les auteurs français une préoccupation
majeure.
,
Le contrOle etatique est l'autre "obstacle-révélateur" que n04s avons
identifié dans la doctrine de la décentralisation. Le contrOle doit préserver
l'autonomie des organes décentralisés, c'est à dire leur liberté de décision. Tel-
le est, simplement formulée, la requête que l'on retrouvera, sinon clairement af-
firmée,du moins en filigrane de la quasi totalité des travaux portant sur la théorie
générale de la décentralisation (1). En effet, le contrOle admis par les auteurs à
s'appliquer en matière de décentralisation n'est pas n'importe lequel. Il " ••• doit
se concilier - sous peine de l'annihiler - avec la liberté ••• " (2). Le contrOle
surtout, ne peut porter atteinte à la liberté telle qu'elle est reconnue par la
loi. Voici pourquoi il ne peut s'exercer que s'il est prévu et dans les limites
(l,),Nous vouloQS parler essentiellement des manuels de droit public.
(2:); Jean
RIVERO, "droit administratif", précis Dalloz, Paris, 1977, p 312 ;
- 15 -
qui lui sont imposées. Telle serait en tout cas la philosophie de la formule clas-
sique en matière de tutelle, "pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au delà
des textes" (1). Et en somme, ainsi serait fondé ce que l'on peut nOlMler "le prin-
cipe de la spécialité de la tutelle".
le souci du respect de la liberté de décision par le contrOle étatique
- et notalMlent par la tutelle - amènera parfois les auteurs à exclure de celui-ci
toutes les formes de contrainte qui ne respectent pas cette idée de base. Telle
nous a bien semblé par exemple l'intention de M. REGaURD lorsqu'au terme d'une re-
cherche sur la tutelle, il aboutissait à la conclusion qu'elle réagit strictement
à la "logique du respect de l'initiative de la personne contrOlée" et à celle de
son "insertion dans un dualisme institutionnel" (2), ce par quoi (et pouquoi) i l
en excluait - à l'instar du reste d'une bonne partie de la doctrine - les hypothè-
ses telles que celle des directives ou ordres de service (3), celle des "actes-
types", (4) ou même encore celle de la "co-décision", ou "cogestion" chère à
Charles EISENMANN (5). Quelles que soient les discussions que pourrait entraîner
cette opinion - et elle pourrait en entraîner (6) - il apparaît en tout cas que,
dans l'ensemble, tout ceci est bien révélateur d'un engagement réel de la doctrine
(1) Jean RIVERa, a P cit
(2) S. REGOURD, "l'acte de tutelle en droit administratif français, LGDJ, Paris,
1982, p 223 et ss.
(3) ibid, p 179 et ss.
(4) ibid p 189 et ss.
(5) Pour ch. EISENMANN, il y a en réalité co-décision dans certaines hypothèses du
contrOle de tutelle, autorisation, approbation, où la situation juridique est
à vrai dire celle d'une décision commune à l'autorité que l'on prétend être le
contrOleur et à celle dont on dit, également à tort selon lui, qu'elle est con-
trOlée. Pour l'auteur, ces hypothèses que la doctrine qualifie habituellement
de contrOle d'opportunité ne sont pas des hypothèses de contrOle. Elles seraient
tout simplement révélatrices d'un cas où les deux autorités, en face. l'une de
l'autre (celle qui contrOle, la contrôlée), seraient également libres devant la
décision finale à prendre. Et elle dépendrait, dans son aboutissement comme
dans son non aboutissement, de leurs volontés convergentes. Une telle hypothèse
serait en outre révélatrice d'un autre système de décentralisation, ignoré par
la doctrine dominante, la "semi-décentralisation". (v ch. EISENMANN, cours,
o P cit, p 2e~ et s.) Cette thèse est jugée inexacte par M. REGOURD, parce
qu'elle est contraire au droit positif. De plus, elle est contraire au principe,
posé par lui, du respect de l'initiative de l'organe sous tutelle.
(v. ,S. HEGOURD, a P cit, p 299 et ss). Guy MELLERAY aboutit à la même conclu-
sion de l'illégitimité de cette analyse par des arguments différents. (v.
G. MELLERAY, "la tutelle de l'Etat sur les communes", Sirey, bibl. des coll.
loc. Paris 1981, p 77 et ss.
(6) Venant notamment des auteurs pour qui la tutelie n'est pas qu'un simple contrO-
le mais, si l'on peut dire, l'ensemble des facteurs de pression dont disposent
les pouvoirs étatiques pour obliger les pouvoirs décentralisés à agir selon
leur voeu. v. en ce sens un article récent, Jean François AUBY, "la décentrali-
sation fait-elle naître de nouvelle, tutelles ? AJDA, 1984, 412 ; sur le débat
à propos de la définition de la tutelle, v. S. REGOURD, 0 P
cit; et notamment
les arguments de contestation proposés par l'auteur.
- 16 -
à défendre l'autonomie au sens étymologique du terme. On peut dire en tout cas
au total que ces deux derniers exemples achèvent de nous situer à cet égard.
C'est donc ainsi en définitive sous un"double aspect, d'abord politique,
ensuite juridique, que cette acception étymologique pourra être considérée comme
étant admise par la doctrine française dominante.
Il faut voir à présent son opinion à propos du deuxième groupe d'accep-
tions annoncé.
B - LES ACCEP!IBSS~8ERIVEES
utilisées en même temps que la précédente, ces conceptions semblent peu
ou prou en être tirées. Du moins, ainsi paraissent-elles dans leur formulation en
doctrine. Ainsi se présentent "l'autonomie au sens de l'indépendance des représen-
tants" 0), "l'autonomie au sens de l'importance des moyens", (2) et "l'autonomie
signifiant la singularité de l'organe autonome" (3).
L'autonomie des organes décentralisés est admise comme impliquant l'auto-
nomie de leurs représentants, qui singifierait elle-même l'indépendance de ces der-
niers à l'égard des autorités centrales. Or, c'est l'élection qui est généralement
reconnue comme étant le facteur même de cette indépendance. Elle est donc un critère
essentiel de l'autonomie. Telle est bien la formulation de cette conception qui, on
le voit bien, se ramène finalement à dégager l'autonomie de l'organe décentralisé
à partir de la liberté de ses représentants.
La revendication de l'élection est sans doute au total le thème qui
aura connu le plus de succès dans la théorie française de la décentralisation. Tout
droit issue des préoccupations de liberté et de démocratie, elle surgit dès le 1ge
siècle, presque nécessairement, serait-on tenté de dire. En effet, comme l'a écrit
le professeur RIVERa, "il était fatal que dans la FRANCE du dix-neuvième siècle
l'élection des agents locaux apparût comme le maitre-mot de la décentralisation.
Décentraliser pour les hommes du dix-neuvième siècle ne fut d'abord pas autre chose
en effet que prendre le cantre-pied du système napoléonien" (1). Les auteurs du
(1) Jean RIVERa, "la décentralisation, problèmes et perspectives", etudes, janv.
1950, p 46.
- 17 -
début du siècle continueront de défendre passionnément cette idée, qu'ils appli-
queront à la décentralisation territoriale (1), mais aussi à la décentralisation
par service (2). Et aujourd'hui, elle est une considération que sa constance dans
les manuels et divers travaux rend fort banale dans le paysage de la théorie géné-
rale de la décentralisation (3).
Ccnsidéré de cette manière, le problème a donc une base doctrinale très
large. La troisième acception retenue par Monsieur AUBY est presqu'aussi "popu-
laire" que celle-ci.
L'idée est ici qu'un organe a beau être juridiquement autonome, cela n'est
pas une garantie suffisante au regard de la liberté de décision que cela suppose
s'il dépend, pour le financement de ses activités, de l'Etat ou d'autres organismes
extérieurs à lui. L'idée d'autonomie appliquée dans ce cas est une utilisation
extra-juridique de l'acception étymologique du terme. En effet, on estime que la li-
berté de décider n'est pas d'abord juridique. Elle est réelle. Elle est liée au
pouvoir réel d'agir, les compétences étant avant tout des charges: c'est la posses-
sion par l'organe décentralisé du personnel et des finances adéquats qui lui per-
mettra d'assumer concrètement toutes ses compétences, quelque satisfaction que leur
nombre puisse procurer par ailleurs.
Et c'est sous ce rapport que le système français de la décentralisation
n'aura jamais paru satisfaisant à personne. De nombreux auteurs (4) - on peut même
(1) v. par ex. Maurice HAURIOU, étude sur la décentralisation, extrait du répertoire
de droit ad., éd. P. DUPONT, Paris, lU98, p 10 v. également du même auteur,"trai-
té de science politique", rééd. Sirey, Paris, 1929, p 189 et ss.
(2) DUGUIT, à qui l'on attribue le terme "décentralisation par service" ,: faisait de
l'élection un élément ,essentiel de sa théorie. v. son "traité de droit constitu-
tionnel", 0 P cit, TIll, p 90 etss.
(3) Y font référence les auteurs ci-après, cités pour exemple :
- F.P. BENOIT, "le droit administratif français", lib. Dalloz, Paris 1968,
nO 208
- Marcel WALINE, "précis de droit ad.", éd. Montchrestien, Paris, 1969,no 416
- Maurice BOURJOL_, "droit ad.", T 1, Masson, Paris, 1972, p 104
- Charles DEBBASCH, "science administrative", précis Dalloz, 4è éd. Paris 1980
p 223
- Jean RIVERO, "droit ad.", précis Dalloz, 10è éd., 1983, p 320
- G. VEDEL, P. DELVOLVE, "droit administratif", 0 P cit, p 851
- André DE LAUBADERE, "traité de droit administratif", T l, 9è éd. par J.C.
VENEZIA et ~~GAUDEMET, LGDJ, Paris, 1984, PP 94-95.
(4) v. très généralement les principaux manuels cités par nous.
- lB-
parler de la quasi totalité des auteurs - ainsi que les experts chargés d'études
spéciales (1) - ont toujours insisté sur les limites des moyens accordés aux autori-
tés décentralisées, sous un aspect ou sous un autre. Et les réformes entreprises jus-
qu'à 1982
n'ont
jamais vraiment achevé le problème qui, aux yeux de la doctrine,
est bien souvent resté entier. Les propositions de dotations globales et spéciales
automatiques (2) formulées par la réforme récente connaîtront peut être, ou ne
connaîtront pas, un plus grand succès. Il restera cependant que cette opinion des
auteurs demeure, par ses aspects très concrets, un critère d'analyse de l'autonomie
des organes décentralisés - même s'il appelle quelques réserves (v. infra) - que
l'on ne saurait en tout cas ignorer dans une étude s'y rapportant.
Pour terminer la liste des conceptions doctrinales, nous avions nous même
proposé enfin que, pour les auteurs, l'autonomie renvoie aussi au sens de la singu-
larité de l'organe censé être autonome.
Cette idée veut dire que pour la doctrine - du moins selon l'interpréta-
tion que nous faisons de ses propos - un organe autonome est un organe particulier
au sein de l'Etat, dans le principe même de son existence, comme dans sa manifesta-
tion juridique.
Quelques notions avancées à propos de l'autonomie et des organes décentra-
lisés conduisent à cette conclusion. On parle assez souvent en effet "d'intérêts
autonomes" pour désigner les organes décentralisés (3). Et l'intérêt autonome est
directement lié à la personnalité (4). Pour un auteur comme M. J.P. DUBOIS, ces deux
notions suffisent du reste à indiquer les bases théoriques de la décentralisation
(5). La liaison entre l'autonomie et la personnalité contient ainsi l'implication
selon laquelle la décentralisation consiste à créer des centres d'imput~tion
(1) v. le rapport GUICHARD, a P cit
v. également le rapport du conseil d'Etat sur la réforme des établissements pu-
blics, la documentation française, 1972, ch. v.
(2) Nous reviendrons sur la valeur qu'il convient d'attribuer à ce type de propo-
sition (infra p 317).
(3) v. G. VEDEL, P. DELVOVE, a P cit, p 850
(4) v. par ex. L. TROTABAS et P. ISOART, "manuel de droit public", LGDJ, Paris, 1982.
p 152.
(5) L'auteur régissait ainsi contre l'exclusion (par une partie de la doctrine) des
établissements publics du cadre théorique de la décentralisation. v. J.P. DUBOIS
le contrOle administratif sur les établissements publics, LGDJ, Paris, 1982,
p 29-31.
- 19 -
juridique, spécifiques au sein de l'administration générale, ce dans lequel consis-
terait l'autonomie des organes obtenu,
L'autonomie dans ce cas signifie donc beaucoup moins le sens étymologi-
que que nous avons déjà vu, que l'existence, en termes de contentieux, d'intér~ts
spécifiques (particuliers, singuliers, individualisés -(1», susceptibles d'être
défendus comme tels par le droit positif. Sans toutefois la lier à la notion d'au-
tonomie, le doyen HAURIOU exprimait merveilleusement cette idée de singularité en
déclarant que "les personnes morales décentralisées sont autrui par rapport à
l'Etat. (2)". Parfois, un usage très large de cette idée conduira certains auteurs
à défendre la thèse de l'autonomie de certaines structures administratives dépour-
vues de personnalité: l'assemblée nationale, les PTT, les arsenaux de l'Etat, voire
même certains ministères' (3 ~ Mais, à vrai dire, seules les structures personnalisées
soot:coosïdérées par la doctrine dominante comme étant singulières:au sei~'de~l!ord~e
étatique.
Tel est donc en définitive,m~me succinctement présenté, le contenu de
l'opinion de la doctrine française dominante, qui est valable en COTE d'IVOIRE, du
fait de ce lien que nous savons déjà. Et comme on peut le constater, il s'agit bien
finalement, non pas d'une, mais de plusieurs notions de l'autonomie des organes
décentralisés.
Cette méthode
présente sans doute un réel intérêt, en mettant ainsi en
valeur la multiplicité des ressources du concept. Mais, à vrai dire, la diversité
est ici abusive. Et ~il __ n'y a en réalité qu'une seule notion de l'autonomie. La
doctrine elle-même n'est pas vraiment hostile à cette idée, puisqu'elle considère
l'acception étymologique comme une conception charnière. Du moins est-il nécessaire
de prec~ser davantage les données en ce sens et de montrer tout l'intérêt que rec~le
la concentration du problème sur la seule acception étymologique.
PARAGRAPHE 2
LA NECESSITE ET L'INTERET DE REDUIRE LES PROPOSITIONS
A L'ACCEPTION ETYMOLOGIQUE
La nécessité et :1' illtérêt de l'acception étymologique s'expliquent ici par
son caractère centralisateur (A) et par son caractère fondamental (8).
(1) Tous ces termes habituellement utilisés sont équivalents.
(2) v. HAURIOU, "principes de droit public", 1ère éd. 1920, P 321.
(3) v. BeHràri DELCROS, "l'unité de la personnalité de l'Etat", LGDJ, BOP,
Paris, 1976.
- 20 -
A - LE CARACTERE CENTRALISATEUR DE L'ACCEPTION ETYMOLOGIQUE
En réalité, si les propositions de la doctrine ne se démarquent pas vrai-
ment de l'acception étymologique, c'est qu'elles ne sont logiques que par cette
référence.
Par exemple, il apparaît clairement que le concept d'autonomie par l'in-
dépendance des représentants n'a pas de signification en :lüi-même, s~iî.
ne se
rattache pas à l'autonomie de l'organe décentralisé, appréciée selon l'acceptdon
étymologiquer L'avantage fondamental attendu de l'élection, c'est qu'elle réalise
en effet la spécificité de l'organe élu, de telle manière qu'il paraisse agir pour
le compte de la personne décentralisé <..<t:
FAb~4
l'
le compte de l'Etat. La très
grande réserve - voire l'hostilité II8iu· s'est p r~~s manifestée à l'encontre du
préfet, en tant qu'exécutif du dépa~~ ~~~~v
l~ son explicati~n première.
L'absence de spécificité du préfet" no \\mé pa~ ai et perçu avant tout comme un
agent de- l'Etat dans le département,':::ntr
~~,0'-~ so facto une certaine "inau-
"(of)
ù'?c /
thenticité" des actes qu'il fait au nom
Bm
tS
lectivité. Et dans l'esprit de
nombre d'auteurs, il semble bien que l'on ne puisse pas dire que le préfet agit
pour le compte du département comme le maire agit pour le compte de la commune.
Certaines hésitations de la doctrine montrent que cette proposition est en fait très
instable (1). Mais on retiendra surtout le fait qu'elle montre bien ainsi qu'il n'y
a pas de notion d'autonomie par le statut des représentants qui soit spécifique.
Un autre concept non spécifique est celui de l'autonomie découlant de
l'importance des moyens. L'usage indirect de l'acception étymologique que nous avons
déj? noté est en fait le seul qui permette de comprendre ce paradigme. Sur le plan
juridique, le problème des moyens se traduit en effet par le concept d'autonomie fi-
nancière, dont nous savons qu'il implique le pouvoir de choisir les moyens et leur
affectation. Ce n'est donc bien que par analogie que l'on peut estimer;que l'auto-
nomie découle de l'importance des moyens. Il suffit en tout cas de ramener le pro-
blème sous la même logique de l'acception étymologique pour en comprendre les deux
axes. Dans un cas, il s'agit d'un pouvoir juridique de choisir les moyens, décou-
lant de textes juridiques/et dans l'autre, il s'agit en quelque sorte d'un pouvoir
réel de choisir les moyens, indiqué par l'importance de ces moyens et, de manière
général, par le rapport réel de liberté qui est établi entre eux et l'autorité
(1) Roger BONNARD reconnaissait par exemple que le critère de l'élection n'est pas
absolu~
impératif. Et la nomination, selon lui, ne trouble pas la décentra-
lisation si elle se fait parmi les particuliers. v. son "précis de droit admi-
nistratif", p 315. Les recherches récentes montrent que cette nuance dans la
requête de l'élection est plus constante qu'on ne peut le croire. v. J.P. DUBOIS
o P cit, PP 24-25. Et certains auteurs achèvent d'affermir cette orientation,
lorsqu'ils déclarent clairement s'accomoder de la nomination, sous certaines
conditions de forme, par exemple l'inamovibilité des dirigeants et l'impossibi-
11té pour le gouvernement de les révoquer. v. en ce sens ~arcel WALINE, précis
.../
,
...
- 21 -
décentralisée. Le concept d'autonomie par l'importance des moyens n'introduit donc
aucune spécificité au plan logique.
S'agissant enfin de l'autonomie au sens de la singularité de l'organe
décentralisé, il apparaît en fait qu'il ne s'agit ici que d'une condition ou d'une
conséquence de l'acception étymologique. Nous verrons en effet, en examinant le
fondement de la notion de personnalité, qui marque la singularité, qu'elle est la
condition même de l'autonomie, d'un point de vue purement technique. Ramener la
notion d'autonomie à l'une de ses conditions, n'apparaît bien dès lors que comme
une substitution ou un rajout qui ne peut être qu'illégitime d'un point de vue lo-
gique.
Au total, la nécessaire centralisation des propositions autour de la même
acception montre donc bien que la diversité de conception n'est ici qu'abusive.
Tout l'i~térêt du concept étymologique est alors de maintenir une unité sémantique
nécessaire à la transparence de la matière, tout en conservant néanmoins l'intérêt
qu'il y a de dégager de son application aux organes décentralisés des implications
utiles à prendre en compte en tant que telles.
Le caractère fondamental de la notion ajoute à ces considérations.
B - LE CARACTERE FONDAMENTAL DE L'ACCEPTION ETYMOLOGIQUE
Tout le caractère fondamental de la notion tient au rOle qu'elle joue dans
l'analyse du problème de la décentralisation. De fai~ la notion d'autonomie n'est
pas ici une simple caractéristique de l'organe décentralisé parmi d'autres. Enten-
due sous ce rapport de l'étymologie, elle est en réalité la clef qui permet de com-
prendre la plupart des c~itères classiques d'analyse en matière de décentralisation
(1). Et, à vrai dire, c'est au centre de la théorie générale de la décentralisation
qu'il faut situer l'intérêt de la notion (2).
Pour comprendre le rOle que joue l'autonomie à l'égard des cri*res classi-
ques/il importe tout d'abord de s'accorder sur la technique juridique que suppose
l'acception étymologique. On admet aisément - même l?rsque la notion d'autonomie est
(suite de la page précédente)
de droit administratif déjà cité, nO 416.
- 22 -
contestée dans le cadre de la décentralisation - que l'étymologie du terme se
trouve dans les vocables grecs l'auto l' (soi-même) et"nomos" (loi).-La notion d'au-
tonomie implique donc bien la capacité juridique d'une entité donnée de se créer
les normes qui la régissent. D'un point de vue technique, on peut admettre que ceci
se ramène à deux ordres de considérations. On peut dire d'abord que l'autonomie si-
gnifie l'exercice d'un
pouvoir normatif et donc - qu'on nous excuse la redondance -
la production de normes juridiques. Mais ensuite, il apparait surtout que l'auto-
nomie indique nécessairement que les règles créées ont un titulaire, qui en cons-
titue, en termes de contentieux, le centre d'imputation, c'est à dire qui aura à en
répondre. Et c'est donc seulement lorsque l'entité qui émet les règles est la même
que celle qui en est titulaire, que l'on peut dire, dans un cas donné, qu'il y a
autonomie au sens précis de la technique juridique.
Si l'on convient de cette systématisation, on s'aperçoit que la plupart
des cri~ères classiques ne s'expliquent logiquement en eux-mêmes que par la référen-
ce à la notion d'autonomie. Il en va ainsi par exemple de notions comme celle de la
personnalité, celle de compétences ou d'affaires propres, celle d'autonomie finan-
cière et même du contrOle étatique; toutes notions que l'on peut considérer comme
étant les plus constantes du discours juridique sur la décentralisation.
La notion de personnalité est, on le sait, souvent considérée comme étant
le critère même de l'organe décentralisé. Cependant, si les auteurs admettent aisé-
ment la nécessité de la personnalité, la logique de cette exigence n'est guère expo-
sée de manière satisfaisante. De nombreuses affirmations en ce sens ne sont en
réalité que des pétitions de principe et certaines tentatives d'explication sont
difficilement recevables sur le terrain juridique lorsqu'elles mettent en oeuvre des
crrtères qui relèvent surtout de la sociologie ou de la philosophie. Il en va ainsi
par exemple lorsque les auteurs n'expliquent la personnalité que par l'existence
d'une communauté humaine vivant au sein de l'organe décentralisé, selon le principe
d'une solidarité d'intérêt (1).
De fait, c'est le principe et la technique de l'autonomie qui permettent
de comprendre la nécessité de la personnalité. En effet, si la personnalité est
nécessaire en matière de décentralisation, c'est, techniquement, qu'elle est la
(1) v. en ce sens M. BOURJOL, 0 P cit, P 104 ; et ég. AUBY Jean Marie, "institutions
administratives", précis DALLOZ, Paris, 1978,.no 32.
- 23 -
condition même de l'autonomie (1). Tout le principe de l'autonomie consiste on le
sait dans la liberté de décider. Or, pour qu'un organe puisse décider pour lui-
même - et pour que l'on puisse conclure en ces termes - il faut bien qu'il ait une
existence juridique, de manière à pouvoir être le titulaire et le centre d'imputa-
tion des normes produites. En droit, la technique pour ce faire est évidemment cel-
le de la personnalité morale ; et c'est ce en quoi elle apparaît tout à la fois
nécessaire à l'autonomie (2) et uniquement logique sous ce rapport fonctionnel (3).
La notion de compétence propre signifie, elle, que l'organe décentralisé
a un pouvoir spécifique, en particulier distinct de celui de l'Etat et donc qu'il
agit pour son propre compte et
non en représentation de celui-ci. En somme, les
compétences ne sont propres à l'organe considéré, que pourautamqu'elles se tradui-
sent par l'exercice d'un pouvoir dont le centre d'imputation juridique est la
personne même qui exerce ces compétences. Cette définition, que nous croyons en
accord avec la doctrine dominante, n'est-elle pas la technique même de l'autonomie
déjà vuè ? L'exigence de l'acception étymologique est donc ici également très
évidente.
(1) Nous réservons le point de savoir en quoi l'autonomie elle-même est le phéno-
mène essentiel de la décentralisation, question sur laquelle nous reviendrons
tout à l'heure.
(2) Faute d'être une personne spécifique, une entité donnée n'édicte de norme que
pour le compte d'une autre, dont la personnalité l'englobe tout entière. Et el-
le ne peut donc être autonome dans ce cas. Telle est bien par exemple la situa-
tion des services non personnalisés de l'Etat, qu'une doctrine actuelle voudrait
pourtant considérer comme étant des structures autonomes. Rappelons notamment la
thèse sur ce point de M. Beltran DELCROS, déjà citée. Cette thèse est surtout
discutable parce que les structures que l'auteur tient pour des organes autono-
mes (le parlement, les PTT, les arsenaux de l'ltat, le trésor
public, le ser-
vice des alcools, certains ministères, etc ••• etc ••• ) ne sont, au vrai, en rien
des personnes juridiques constantes, pouvant avoir comme telles des relations
ssbjectives avec n'importe quelle autre personne de l'ordre juridique. Bien que
d'un certain intérêt sur le plan administratif, cette thèse conserve donc à la
personnalité toute sa signification classique.
(3) C'est notamment en raison de cette fonction de la personnalité que le phénomène
de la décentralisation est nécessairement un phénomène organique, impliquant
d'emblée des organes décentralisés. Les termes "d'affaires décentralisées",
"d'agents décentralisés", ou "d'autorités décentralisées",qu'il est souvent com-
mode d'utiliser, ne sont ainsi logiques que par la médiation du paradigme de
l'organe décentralisé, à qui appartiennent les "affaires", "les agents" et pour le
compte duquel agit "l'autorité décentralisée".
- 24 -
La notion d'autonomie financière tire évidemment, elle aussi, sa logi-
que de l'autonomie. Le pouvoir de choisir ses moyens et leur affection implique
bien une démarche dans laquelle seul
l'organe décentralisé peut être considéré
comme étant:techniquement responsable de l'acte juridique qui est finalement pris
pour ce faire: en l'occurence ~e budget. Et, à cet égard, l'approbation de la
tutelle n'a pas pour effet de partager le pouvoir de décision, comme l'ont pensé
certains auteurs, mais bien d'en être une condition de validité de nature suspen-
sive (1). L'acception étymologique de l'autonomie s'avère en tout cas une fois eRcore
indispensable pour bien comprendre la situation.
S'agissant enfin du contrOle étatique, nous savons déjà qu'il est consi-
déré surtout comme un obstacle à la liberté de décision des organes décentralisés.
On ne peut donc aborder la question du contrOle sans l'expliquer par cette fonction
de limitation de la liberté. Le contrOle apparaît bien ainsi comme étant la limite
externe_de l'autonomie et l'autonomie apparaît comme étant la sphère de liberté
,
qui est permise par l'ordre etatique, dont les dimensions sont garanties par le
contrôle.
Au demeurant, cette importance de l'autonomie est mise en lumière par la
nature du contrôle que les auteurs admettent en matière de décentralisation. On
peut dire en effet que pour la doctrine, c'est le principe de l'autonomie qui dé-
termine la nature du contrôle. Si celui-ci doit être un contrôle "conditionné",
c'est bien parce qu'il doit s'adapter à l'idée de liberté que suppose toute décen-
tralisation.
Au total, il apparaît donc ainsi que l'acception étymologique de l'autono-
mie est bien au coeur des repères essentiels de l'analyse. C'est par là même que le
concept est en fait au centre de la théorie générale de la décentralisation.
La méthode adoptée par la doctrine pour définir la décentralisation est
généralement marquée par un certain empirisme dans le recensement les données.
L'exemple actuel de Messieurs VEDEL et DEL VOLVE proposant à leurs lecteurs "les con-
ditions de la décentralisation" (2) centrées sur les notions d'intérêt propre,
(1) Nous reprenons là pour l'essentiel les thèse~ émises par M. S. REGOURD contre la
théor ie eisenmannienne de la "co~décision" ou "cogestionll • v. 0 P ci t, P 299 -'
et ss.
(2) v. 0 P cit, P 850.
- 25 -
d'élection et de personnalité, citées les unes à la suite des autres, est très ex-
pressif de cette méthode que l'on retrouve dans la plupart des manuels de droit
administratif français. La méthode consiste en fait à définir la décentralisation
par le dénombrement des éléments qui sont réputés la composer : le statut démocra-
tique des représentants, la participation des administrés, la personnalité juridi-
1
que, l'autonomie financière, les "affaires locales", le contrOle etatique - la lis-
te n'est ni exhaustive, ni bien ordonnée. Et ce matériau théorique servira de base
à des ~co~binaisons diverses, variant semble t-il avec l'intime conviction: tel
auteur préfèrera mettre en avant le critère de la personnalité,telautJ't
celui des
affaires propres, tel autre encore celui que constituent les éléments de démocratie,
etc ••• etc •••
Cette méthode présente, certes, l'intérêt d'être très pragmatique (1).
Mais sa limite principale est dans le fait qu'elle n'indique guère en elle-même
l'élément central qui fonde la logique même de la décentralisation et qui implique
qu'elle ne peut se traduire que par les éléments cités dans l'analyse. Pourtant,
cette logique fondamentale, nous l'avons vu, est sous-jacente à tous les cr~res
classiques et à tous les commentaires relatifs à la décentralisation : elle se trou-
ve dans la notion d'autonomie.
Bien que souvent critiqué avec quelque
raison, Charles EISE~lANN fut
sans aucun doute le premier à mettre l'accent, à sa manière il est vrai, sur cette
nécessité de procéder par la logique d'un noyau de concepts de base. On sait que se-
lon sa conception, la question de la décentralisation est principalement celle de
la distinction entre "autorités centrales" et "autorités non
centralesll , caractéri-
sées par ceci qu'elles ont respectivement une compétence personnelle illimitée et
une compétence personnelle limitée à une "fraction de la collectivité étatique" (2).
Le modèle eisenmannien néglige cependant le caractère organique' du phénomène et la
dimension fondamentale qu'est l'élément libéral conduisant au concept d ':autonomie.
Et c'est pourquoi il ne peut en lui-même expliquer les r~pères classiques de l'or-
gane décentralisé. Si le mérite de Charles EISENMANN fut de suggérer l'intérêt d'u-
ser d'une logique juridique centrale dans l'analyse de la décentralisation, sa con-
tribution laisse donc entière la solution du problème. C'est cette lacune que le
concept d'autonomie vient précisément combler.
Si les cJi;ères d'analyse de l'organe décentralisé ne s'expliquent logique-
ment que par le principe de l'autonomie, c'est parce que l'autonomie est le
(1) Cette caractéristique est d'ailleurs celle sur laquelle les auteurs de droit
comparé mettent l'accent. v. not. S. FLOGAITIS, 1I1a notion de décentralisation
en FRANCE, en ALLEMAGNE et en ITALIE, LGDJ, Paris, 1979.
(2) v. les références citées supra p 2.
note nO 1.
- 26 -
phénomène caractéristique de l'organe décentralisé. Certes, telle que définie plus
haut, il est clair que la notion est plus généralement applicable à toute personne
juridique, même de droit privé, détentrice d'un pouvoir normatif. Mais, comme pour
beaucoup d'autr~notion~juridiqu~présentant la même caractéristique de la généra-
lité, (1), l'autonomie trouve une signification particulière dans le contexte du
droit public. Et elle consiste à créer des normes pour la plupart revêtues des
qualités inhérentes à la puissance publique, que les auteurs synthétisent parfois
par le thème de l "'autorité de chose décidée" (2). Ces normes sont valables pour
l'activité de l'organe (budget, décisions relatives à la gestion des services ••• ),
mais aussi l'activité des particuliers (décisions de police administrative ou
économique par exemple).
Un auteur a pu dire ainsi avec raison que les organes décentralisés sont
de véritables "centres de légalité" (3). Et i l est significatif de noter également
qu'un auteur comme Hans KELSEN parlait déjà à propos de décentralisation du concept
"d'ord~e juridique partiel" (4). Le système de l'autonomie des organes décentralisé~
se présente en effet comme si chaque organe était en lui-même une projection -
certes en termes plus modestes - de ce que l'Etat représente juridiquement au plan
national.
Dans le contexte de l'ordre juridique, seuls les organes décentralisés
sont de véritables centres de légalité. Certes, l'évolution du droit administratif-
français a fait apparaître des compétences normatives reconnues ou Çonfiées à des
personnes privées (5). Mais, d'après les auteurs eux-mêmes, il ne s'est jamais agi
là que de compétences dérivées, qui n'appartiennent pas aux personnes prIvees en
cause, qui n'auront agi dans la plupart des cas cités que selon un mandat, donné
explicitement ou implicitement par une personne publique (6). En particulier, la
\\1) Certaines notions traditionnelles sont apparues en effet comme étant en réalité
fort communes en droit. v. par exemple:
- pour la notion de puissance, Michel ROUSSET, "l'idée de puissance publique en
droit administratif français, LGDJ, Paris, 1960 ;
- pour la notion d'utilité publique, J. RIVERO, "existe-t-il un critère du droit
administrati f 7" RDP 1953, P ~ 'l'
- pour la notion de personnalité morale, J.B. AUBY 0 P cit, P 7 et ss.
\\2) Du titre de l'ouvrage de R.G. SCHWARTZENBERG, "l'autorité de chose décidée",
LGDJ, Paris 1969.
(3) On peut être cependant surpris qu'ayant dit cela, l'auteur n'ait pas cru possi-
ble de reconnaître aux organes décentralisés la qualité d'organe autonome.
v.
AUBY J. B. 0 P cH, P 19U et ss.
(4) v. Hans KELSEN, "théorie pure du droit", traduction EISENNANN, Dalloz, Paris,
1962, p 412 et ss. et note p 414-415.
(5) Nous voulons parler de la jurisprudence sur le pouvoir de certaines sociétés
ou associations de créer des normes de droit public. v., pour un bilan,
Charles LAVIALLE, "l'évolution de la conception de la décision exécutoire en
droit administratif français, LGDJ, Paris, 1974.
(6) v. note les démonstrations en ce sens de AUBY J. B., 0 P cit, P 279 et ss •
. .1..
- 27 -
démarche adoptée est intéressante en ce qu'elle n'aboutit pas à nier le phénomène,
mais à distinguer entre ce qui est la règle et ce qui est ici une manière d'ex-
ception.
C'est par cette notion de "centre de légalité", issue de la technique de
l'autonomie, que l'on s'aperçoit que la notion française de "décentralisation"
n'est peut être pas aussi peu suggestive qu'on le dit parfois. Sous ce rapport, il
devient en effet possible de situer le phénomène dans son expression fondamentale
et de comprendre notamment qu'il s'agit, sur le plan strictement juridique, d'un
problème ayant rapport avec l'idée de "centre d'imputation". Car le phénomène est
bien double. Tout d'abord, une serie de compétences ne relèvent plus du centre
(juridique) étatique. Elles ne lui sont plus imputables: c'est ce que semble bien
suggérer le concept même de "décentralisation". Mais ensuite et surtout - là où le
concept est, il est vrai, sans doute limité - le phénomène consiste aussi, simul-
tanément~ en l'avènement de nouveaux centres juridiques, centres d'imputation des-
dites compétences. Quoiqu'utilisée de manière particulière, cette notion de centre
juridique, surtout dans cette dernière acception positive, se retrouve aisément
chez certains auteurs comme Ch. EISENMANN (pour qui la décentralisation suppose
"une pluralité de centre") et H. KELSEN.
Cette méthode permet ainsi de constater les erreurs d'analyse qui entou-
rent souvent la définition même des organes décentralisés. On sait à cet égard que
si les collectivités ne posent pas de difficulté, c'est le statut d'organe décen-
tralisé de l'établissement public qui est souvent discuté. On reproche notamment aux
dirigeants des établissements publics d'être nommés (1), ce qui priverait les admi-
nistrés de l'exercice de leur droit politique de choisir leurs représentants. Mais
surtout, l'établissement public ne serait pas l'occasion d'observer l'activité d'une
communauté vivante correspondant à la prise en charge par les "administrés eux-mêmes"
des "affaires qui les concernent"; ce qui serait la négation même de ce: substratur'l
humain qui ne saurait faire défaut à un organe décentralisé. Si ces arguments ne
sont pas sans intérêt d'un point de vue sociologique ou politique, leur transposi-
tion dans l'analyse juridique apparaît bien cependant très discutable. Et il suffit
amplement de la technique de l'autonomie pour comprendre que l'exclusion des établis-
sements publics du champ théorique de la décentralisation ne peut être que très dis-
cutable lorsque l'analyse prétend à la juridicité.
(suite de la page précédente)
L'auteur déclare partager sur ce point des thèses émises par d'autres auteurs com-
me Messieurs LAVIALLE et SABOURIN.
(1) Sur cet argument, v. André HDMONT, IlIa déconcentration des services publics",
BORDEAUX, imprimerie centrale, 1950, p lOSiet not. la distinction f~ite p'~r l~au
teur entre établissements p'ublics décentralisés (r~présentants élus) et établ~s
sements publics déconcentrés (représentants nommes).
- 28 -
Il apparaît alors finalement que la notion d'autonomie peut bien jouer -
et il devrait en être ainsi selon nous - un rôle central dans la théorie générale
de la décentralisation. En rapportant à la notion les repères classiques du problè-
me, sa nécessité et son mérite sont incontestables. Et elle permet ainsi de définir
la décentralisation d'emblée par ce en quoi elle consiste fondamentalement: l'ins-
titution de "centres de légalité autonomes" au sein du système de la puissance pu-
blique ; ce par quoi les critères classiques apparaissent bien dans leur fonction
véritable : celle de n'être que des implications du phénomène, qui ne peuvent donc
pas se substituer au critère de l'autonomie dans son explication. L'exigence de
l'acception étymologique n'en est ainsi que d'autant plus nette.
L'ensemble de ces considérations permet donc de maintenir que cette con-
ception est bien la bonne, pour autant que l'on demeure dans le cadre de la logique
juridique. Si l'on en convient ainsi, on doit admettre alors que la notion de conte-
nu de l'àutonomie ne peut être conçue également que sur cette base.
- 29 -
5 E c r I O N
D EUX
LA NOTION DE CONTENU DE L'AUTONOMIE
La fonction instrumentale assignée au paradigme implique d'emblétqu'il
se présente sous l'angle de la méthodologie d'accès au contenu. Pour mesurer l'au-
tonomie par son contenu, il importe en effet de procéder à cet égard par un cri-
tère d'identification opératoire. Apprécier la notion d'autonomie en termes déci-
sionnels place alors la question dans la problématique essentielle qui est la
sienne : celle de la densité du pouvoir juridigue en situation de décentralisation.
Deux repères peuvent être dès lors admis comme étant les bases de l'ana-
lyse ; l_e degré de liberté dans la décision (P,. 1) et l'objet de la décision
(P. 2). D'un point de vue technique, une décision juridique se caractérise en effet
par la liberté avec laquelle l'autorité compétente peut la prendre et par l'objet
sur lequel elle porte.
PARAGRAPHE l
LE DEGRE DE LIBERTE DANS LA DECISION
Toute décision en droit est nécessairement placée dans une hypothèse de
régulation juridique. C'est à dire qu'elle suppose toujours l'existence préalable
d'une norme dont elle tire sa validité : c'est le paradigme de la formation du droit
par degré ("stufen théorie"), bien connu de l'école austro-allemande : BERNATZIK,
TEZNER, KELSEN, MERKL VERDROSS ••• · (1). Et c'est
dans cette détermination que se si-
tue le degré de liberté de la décision juridique (2). En suivant les analyses les
(1) Nous reprenons ici le bénéfice de la systématisation faite par Stéphane RIALS
dans sa remarquable étude sur la théorie du standard. v."le juge administratif
·français et la technique du standard, essai sur le traitement jurisprudentiel
de l'idée de normalité~ LGDJ, BDP, nO 135, Paris, 1980, p 218 et ss.
(2) Notons toutefois que l'école austro-allemande n'avait pas de cette conception
une notion uniforme. Et S. RIALS révèle ainsi que KELSEN par exemple considérait
qu'il n'y avait pas de liberté de création d'un pouvoir juridique supérieur à
un pouvoir second : "la différence nécessaire entre les deux degrés successifs
de concrétisation d'une norme n'implique pas une liberté pour l'auteur de la se-
conde norme". V' ibid. P 220. Ce auquel certains observateurs français de cette-
école - S. RIALS met en exergue la contribution de M, GOLDENBERG
(Léo HAr-ION) - préfèreront une option contrair.e. M. GOLDENBERG préfèrera écrire
notamment que "toute exécution d'une volonté étrangère implique une plus ou moins
grande liberté d'appréciation", car "jamais la détermination du degré inférieur
par le degré supérieur ne peut être complète", sans quoi "un autre degré serait
superflu". v. GOLDENBERG, "le conseil d'Etat, juge du fait, étude sur l'adminis-
tration des juges", 1932, p 92-93, cité par 5. RIALS, 0 P cit, p 219. C'est évi-
demment dans le cadre de cette conception que se situent nos propositions.
- 30 -
plus
classiques
en la matière, il faut admettre qu'une décision juridique
est ainsi plus ou moins libre en fonction de sa plus ou moins grande détermination
,
par la norme qui fonde sa validité. Aborde
de cette matière, le problème est ap-
précié alors, bien évidemment, selon une méthode négative. Car celle-ci consiste
à examiner l'autonomie par rapport aux contraintes qui s'imposent à elle. C'est
parce qu'elle est limitée qu'il conviendra chaque fois d'ajouter à l'analyse,
l'examen, selon une méthode
positive, de ce qu'il est possible de faire d'après
les limites posées par le cadre juridique dans lequel intervient la décision. Cette
manière négative et positive d'aborder le problème pose ainsi la méthode finale
d'accès"à la liberté de décision. Toutefois, en raison du fait que l'appréciation
positive ne peut venir qu'une fois les limites identifiées - ou l'absence de limite
identifiée -, le problème est, le plus souvent, surtout engagé sous son angle né-
gatif. En ce qui concerne les organes décentralisés, la réglementation et le contrô-
le étatiques, nous le savons déjà, fournissent à la matière ses deux repères les
plus cou!ants(A). La fonction reconnue à ces deux facteurs implique
alors que la
liberté a un caractère nécessairement graduel (B).
A - LA MODULATION DE LA LIBERTE PAR LA REGLEMENTATION ET LE CONTROLE
ETATIQUES
De fait, les phénomènes de la r~glementation et du contrôle sont des phé-
nomènes juridiquement nécessaires (1). C'est un premier constat qu'il importe de
faire pour comprendre le contexte fondamental dans lequel se présente tout pouvoir
à l'intérieur de l'ordre étatique. Nous verrons ensuite les manifestations spéci-
fiques des deux phénomènes dans le cadre de la décentralisation (2).
De façon générale, les auteurs les plus classiques en matière:de décen-
tralisation admettent que le principe de la contrainte étatique sur les organes
décentralisés est indiscutable, sur le plan politique, comme sur le plan juridique.
Et une partie de la doctrine classique n'hésite pas même à compter par exemple la
tutelle au nombre des critères de la décentralisation (1). La raison fondamentale -
rappelée par exemple récemment par les commentaires des constitutionnalistes à
(1) Pour MASPETIOL et LAROQUE, la tutelle " ••• trouve tout à la fois son origine et
sa fin dans la décentralisation". v. "la tutelle administrative", Sirey. PBris·,
1930, p 9.
- 31 -
propos de la réforme française (1) - tient tout entière dans le concept de souverai-
neté étatique. On admet en effet, selon la formule consacrée par la doctrine cons-
titutionne He française, que la souveraineté (ou la république) est "une et indi-
visible" (2) - formule reprise par mimétisme par la COTE d'IVOIRE (3) ; ce en vertu
duquel aucun organe détenteur d'un pouvoir normatif au sein de l'ordre juridique ~~
peut évidemment échapper au contrôle de l'Etat, qui est l'assise juridique de la
souveraineté.
De fait, le principe de la souveraineté de l'Etat sur les organes décen-
tralisés, s'il est admis dans son expression fondamentale, n'est pas toujours perçu
de façon suffisamment nette dans son expression technique.
Une approche technique permet surtout de comprendre que c'est en termes
décisionnels que le phénomène est le mieux apprécié dans sa manifestation juridique,
au delà même de sa résonnance philosophique. Sous ce rapport, jamais sans doute un
concept ne fut plus suggestif que celui de "compétence de la compétence" proposé
par JELLINEK. Certains auteurs l'admettent du reste aisément (4). Le concept indique
bien en effet la logique décisionnelle dans laquelle il faut entendre la notion de
souveraineté. Et il apparaît ainsi notamment que la souveraineté de l'Etat se mani-
feste d'abord par un pouvoir originaire de reglementation à l'égard de toutes les
autorités détentrices d'un pouvoir normatif secondaire. Et à cette prérogative, il
faut ajouter logiquement le pouvoir de contrôler l'effectivité de cette régulation.
Le principe de réglementation suppose que les normes qui régissent les or-
ganes décentralisés procèdent d'abord de l'Etat, la décentralisation étant marquée
à cet égard, du point de vue de l'organe décentralisé, par une extériorité de princi-
pe. Même lorsque les pouvoirs conférés aux organes décentralisés s'avèrent très éten-
,
dus, c'est d'abord un texte etatique qui en définira les données de base. C'est une
réalité que l'on peut noter dans tous les systèmes de décentralisation (5).
(1) v. les articles cités supra P 3
(2) v. not. Michel Henri FABRE, "l'unité et l'indivisibilité de la république, réali-
té ? fiction ?, RDP nO 3, 1982, p 603.
(3) v. P. F. GONIDEC, "les principes fondamentaux du régime politique de la COTE
d'IVOIRE", in Penant, nov. déc., 1961, p 679.
(4) v. en ce sens par ex. André BALDOUS, "le principe de la spécialité en droit ad-
ministratif français, th. droit, AIX-E\\.J-PRO\\lENCE, janv. 1974, multig., p 14
(5) On peut apprécier ainsi la di~GussioD. ~ue susci~ent
certaines proposi-
tions qui n'hésitent pas à poser que la décentralisation a pour but d'aller aux
"sources originaires du droit". v. en ce sens ·G. BURDEAU, traité ... déjà cité,
p 401 ; et, suivant M. BURDEAU, J.P. THERON, "recherche sur la notion d'établis-
sement public, LGDJ, Paris, 1976, p. 44 et ss.
- 32 -
C'est ensuite qu'intervient le contrôle, comme un système de garantie de
l'effectivité de la norme étatique. Il apparaît alors comme la marque seconde spé-
cifique de toute souveraineté et une analyse technique minimum révèle que le con-
trOle s'exerce bien dans une séquence seconde par rapport à celle de la réglementa-
tion, tout contrOle supposant toujours une norme de contrOle (v. infra).
Au total, cette référence à la notion de souveraineté étatique pour ex-
pliquer la suprématie de l'Etat permet donc de comprendre Où se situe l'essence ju-
ridique des facteurs de contrainte en matière de décentralisation et la limite
extrême de la liberté, exprimée d'un point de vue technique. L'analyse permet ainsi
de comprendre la nécessité technique de la réglementation et du contrOle. Car si
l'Etat peut, certes, réduire son influence (1), il ne peut guère se dépouiller du
principe - et donc des techniques - de sa souveraineté, sous peine de ne plus exis-
ter en tant que tel. C'est de cette manière en tout cas que parait le mieux amenée
cette conception avec laquelle s'accorde déjà la grande majorité de la doctrine.
Quelles sont à présent les manifestations spécifiques de la réglementation
et du contrOle ?
2°) Les manifestations de la réalementation et du contrOle
---------------------------~--------------------------
Si l'on admet sans difficulté que la I~glementation et le contrOle sont
les deux facteurs de contrainte qui s'imposent aux organes décentralisés, cet ordre
de raisonnement n'est pas toujours net en doctrine et il n'est pas rare que l'on
prenne un phénomène pour l'autre, ou même de les voir résumer dans la seule logique
du contrôle. La difficulté est apparue notamment au sujet de la tutelle, considérée
par les uns comme étant - dans le contexte français - un contrOle au sens précis
de ce terme (2) et par les autres comme étant, en quelque sorte, l'ensemble des re-
lations d'influence que l'Etat entretient avec les organes décentralisés. Le problème
découlant de cette incertitude du débat est qu'elle conduit dans certains cas à de
véritables difficultés de classement. Par exemple, tandis que le pbénomène des
"normes techniques" et celui des "actes-types" seront qualifiés de "tutelle techni-
que" et de "tutelle réglementaire", un auteur comme Monsieur REGOURD préfèrera n'y
voir qu'une simple logique de réglementation. Il faut cependant distinguer nettement
entre la logique de la réglementation (a) et celle du contrOle (b) car les deux fac-
teurs n'ont pas la même manifestation. Et surtout, le contrôle n'est qu'un phénomène
(1) Il en est ainsi par exemple dans le cas de la FRANCE, où la réforme du statut des
collectivités a supprimé la plupart des contrOles répertoriés sous le thème de
la tutelle sur les actes, laissant toutefois l'essentiel de la tutelle sur les
personnes. v. note S. REGOURD, "la prétendue suppression de la tutelle ••• ", rev.
ad., nO 210, nov. déc. 1982, p 613.
(2) v. en ce sens S. REGOURD, "l'acte de tutelle ••• " 0 P cit, p 207 et ss ; et
G. MELLERAY, 0 P
cit, P 58 et ss.
- 33.-
second par rapport à la réglementation.
a) La r:6g1ementation
Si la logique de la réglementation consiste à poser des normes qui vont ré-
gir l'activité de l'organe décentralisé, Celles-ci peuvent avoir alors deux ordres
d'influence sur l'exercice par l'organe de ses compétences juridiques. D'une part,
la réglementation délimite ces compétences en indiquant celles qu'il peut exercer
et celles qu'il ne peut pas exercer. Ou bien, lorsqu'elle n'est pas aussi explicite,
elle autorise l'organe décentralisé, dans une mesure plus ou moins large, à parti-
ciper à la définition même de ces compétences. Et nous verrons à cet égard que le
paradigme de la répartition des compétences qui fonde l'objet des décisions prises
par les organes décentralisés dans la mise en oeuvre de leur pouvoir est à vrai dire
plus large que l'angle fonctionnel sous lequel il est souvent abordé. D'autre part,
la régl~mentation pose les conditions dans lesquelles les compétences vont s'exer- - _
cere L'influence des conditions est alors fonction de la nature des actes juridiques
qui les contiennent. Les conditions sont impératives lorsque ces actes rentrent dans
la catégorie de ceux qui s'imposent juridiquement: lois ou actes réglementaires.
Lorsque ces actes ont un caractère "infra-réglementai~e", l'obligation.de les obser-
ver n'est en principe pas nécessairement acquise d'un point de vue juridique (1).
Mais dans la pratique, leur influence est plus grande que ne le laisse supposer la
technique juridique. La question est bien connue en droit français dans le cas du
phénomène des "actes-types". Et dans le système ivoirien, le problème se posera
avec l'avènement d'une nouvelle compétence dite de "conseil" confiée au ministre de
l'intérieur dans le cadre de la tutelle sur les communes (2).
Cette influence de la réglementation s'accompagne de la diversité des
autorités qui peuvent intervenir sous ce rapport et des occasions où l'on peut
observer un tel phénomène. En principe, la compétence à cet égard appartient, de
manière classique et dans l'ordre, au constituant, au législateur et au pouvoir
réglementaire. Mais, à vrai dire, elle épouse la diversité des situations où l'Etat -
puissance publique - est représenté dans la production des normes juridiques qui
régissent les activités des organes décentralisés.
Ainsi par exemple, on peut dire qu'une autorité de tutelle produit une
norme étatique dans les hypothèses de l'approbation et de l'autorisation. Et c'est
(1) Les actes infra-réglementaires comme les instructions ou les directives par
exemple sont exclu,du système de la décentralisation, nous l'avons vu.
(2) v. par exemple infra p 150 son application en matière d'organisation.
- 34 -
par rapport à cette norme qu'elle appréciera l'acte qu'elle a à approuver ou à
autoriser, lorsque les textes lui ?onnent cette iatitude d'appréciation/Dans de tels
cas, que la doctrine qualifie habituellement de "tutelle d'opportunité~ l'autorité
de tutelle exerce ainsi un véritable pouvoir normatif. C'est pourquoi du reste
vaut-il mieux parler de contrOle de légalité, ou de contrOle tout court. Car en
effet, le contrôle qui s'effectue dans ces deux cas est une opération intellectuel-
lement seconde, intervenant pour vérifier le respect de la norme émise par l'auto-
rité de tutelle elle-même, dont on peut dire qu'elle aura rétroagi à la situation
que celle-ci doit apprécier. Cette idée selon laquelle l'opportunité est en réalité
une légalité est de plus en plus défendue aujourd'hui en doctrine (1).
Un tel pouvoir peut être également observé dans l'activité du juge admi-
nistratif, notamment en matière de recours pour excès de pouvoir. En présence d'un
"standard" légal ou réglementaire, au sens o~ l'entend Stéphane RIALS (2), c'est à
dire en somme d'une imprécision de la norme juridique - qui aura conféré un pouvoir
normatif-à l'autorité administrative - le juge se voit offert la possiblilité de
créer lui-même la norme qui va servir à son contrôle de légalité, par interprétation
et précision de la norme initiale (3). Et on sait de toute manière qu'il se reconnalt
un tel pouvoir, même en dehors de tout standard textuel. C'est toute la question bien
connue du pouvoir normatif du juge. L'opération de contrÔle du juge s'effectuera par
le même mécanisme de rétroactivité que dans l'hypothèse du contrÔle dit d'opportu-
nité. C'est à dire que bien souvent, le juge créera la norme de contrOle et la fera
rétroagir à la situation ou l'acte à examiner (4). Un cas, du reste fort notoire,
d'application d'une telle hypothèse est l'activité par lequel le juge administratif
français a freiné et par la suite, en quelque sorte, réglementé ce que l'on a appelé
(1) v. not en ce sens, S. REGaURG, a P cit, p 337 et ss ; et ég. Daniel CHABANaL,
"contrOle de légalité et liberté de l'administration, AJDA, janv. 1984, p 14 et s.
(2) v. "le juge administratif français et la technique du standard ••• " a P cit.
(3) Cette logique correspond bien à celle du "standard" proposée par S. RIALS. En
effet, selon l'auteur, "le standard présente trois caractéristiques fonctionnel-
les essentielles : il opère en fait sinon en droit un traDsfert du pouvoir créa-
teur de droit de l'autorité qui l'édicte à l'autorité qui l'applique ou si ces
deux missions sont assumées par la même autorité, il contribue à réserver le pou-
voir de cette dernière ; il assure trois missions rhétoriques liées de persuas-
sion, de légitimation et de généralisation ; il permet une régularisation perma-
nente du système juridique~ v. ibid, nO 93 ; v. en outre, sur le rOle particulier
du juge, sa polémique avec le professeur D. LINOTTE, "sur une distinction trop
contestable et un trop réel déclin ••• " in AJDA, 20 mars 1981. pUS.
(4) Sur cette particularité de la norme juridictionnelle, v. Jean RIVERa, "sur la
rétroactivité de la règle jurisprudentielle~ AJDA, 1968, 15.
- 35 -
"le socialisme municipal", c'est à dire l'interventionnisme des collectivités.
On peut donc constater ainsi que la diversité existe bien dans la régle-
mentation de l'activité des organes décentralisés; et ceci ne peut évidemment
..
..
qu'être d'autant plus redoutable pour leur autonomie, les risques de réduction
étant, si l'on peut dire, d'autant plus importants. En plus des nombreuses hypo-
thèses classiques de r~glementation (constitution, lois, r!glements), les exemples
que nous venons de voir montrent à quel point le phénomène peut être confondu avec
celui du contrOle, le pouvoir relatif à celui-ci s'exerçant souvent à l'occasion de
l'exercice de celui-là. La logique juridique permet cependant de bien percevoir le
rôle technique du contrôle et de réaliser en particulier qu'il s'agit bien d'un
phénomène second.
b) Le contrOle
On peut résumer le caractère second du contrOle en énonçant que le contrO-
le des organes décentralisés est l'opération qui consiste à vérifier la conformité
de leur activité à des normes préétablies, cette opération s'inscrivant alors dans
un cadre formel où domine l'idée de rattachement à l'ordre étatique. Les auteurs qui
étudient le phénomène du contrOle, d'une manière générale ou en relation avec la
décentralisation, admettent ce mécanisme intellectuel. Ainsi peut-on lire chez
Char les EISEN~lANN qu' "un contrOle est l'opération qui consiste à vérifier si des
objets concrets sont conformes ou ne sont pas conformes au schéma idéal d'un objet
correct, tel que le dessine une norme que l'on peut appeler "norme de contrôle"" (1).
Et Serg~REGOURD, étudiant la tutelle, écrira quant à lui qu'elle réagit strictement
à logique de "l'initiative-contrOle" (2). C'est donc bien au total, dans la logique
d'une réaction à une action - cette logique dans laquelle le contrOle apparaît comme
un phénomène second - que le contrOle est admis. Et on peut dire que pour ces auteurs,
le contrOle est bien second par rapport à la norme de contrôle, second par rapport à
l'acte ou la situation à contrôler.
L'influence du contrôle tient ainsi évidemment dans la garantie qu'il ap-
porte au respect~de la réglementation et donc, à l'attitude plus ou moins rigoureuse
des autorités de contrôle dans l'exercice de cette fonction. Ici également, il sla-
joute alors à cela, l'impact de la diversité des hypothèses ou occasiomde contrôle.
(1) v. "centralisation et décentralisation ••• ", 0 'P cH, p 167
(2) S. REGOURD, "l'acte de tutelle ••• " 0 P cit.
- 36 -
,
De fait, le système du contrOle etatique est théoriquement plus large qu'on
~oe ~ la laisse croire souvent. Une étude de son influence ne serait guère complète
en tout cas si elle n'en tenait pas compte. Et en particulier, un minimum de recher-
che empirique révèle que le contrOle sur les organes décentralisés ne se réduit
guère, ni théoriquement ni pratiquement, à la seule tutelle. En admettant le carac-
~
tère fondamentalement etatique du phénomène, il ne parait ainsi guère déraisonnable
de concevoir la s~stématisation ci-après : dans certains cas, le contrOle aboutira
ou non à empêcher une initiative de se cristalliser en norme exécutoire (approba-
tions, autorisations) ; dans d'autres, il conduira à l'élimination des actes anorma-
lement entrés dans l'ordre juridique (annulations administratives ou juridictionnel-
les), ou à la constatation ou la déclaration qu'ils n'y sont jamais entrés (décla-
rations administratives de nullité, inexistences constatées par le juge), ou même
à les priver provisoirement d'effet (suspensions administratives) ; dans d'autres cas
encore, le contrOle aura pour fonction la recherche des actes ou comportemena illi-
cites (inspections, vérifications administratives ou juridictionnelles (notamment
celles du juge financier), investigations parlementaires), pour lesquels il sera
procédé, le cas échéant, à des sanctions (révocation, suspensions, démission d'of-
fice, dissolution, sanctions pécuniaires juridictionnelles). Tel nous apparaît en
tout cas le problème, regardé de façon empirique} du point de vue de l'autorité qui
subit le poids du contrOle étatique.
Les compétences sont donc théoriquement très diverses et se ressemblent si
OQ ne distingue
pas, d'un point de vue organique, entre les autorités qui les met-
tent en oeuvre. Nous aurons ainsi l'occasion de voir dans l'expérience ivoirienne que
l'examen du problème, même si la tutelle tient ici une place de choix en raison de
sa plus grande quotidienneté que les autres contrOl~
implique d'abord, sur le plan
administratif, de prendre aussi en compte tous les contrOles administratifs généraux
qui s'appliquent aux organes décentralisés: notamment celui de l'inspection générale
des services administratifs (IGSA) et celui de la direction centrale des marchés pu-
blics (DCM). En outre, il est aussi nécessaire d'examiner les contrOles extra-admi~
nistratifs : les contrOles juridictionnels réalisés surtout par la cour suprême au
- 37 -
sommet du système d'unité de juridiction en vigueur (1) et les contrôles parlemen-
taires}dont nous verrons qu'ils devraient avoir d'après les textes des ressources
théoriques nouvelles (v. sur l'ens. infra li 246 et ss).
Au total, c'est donc par ces manifestations de la réglementation et du
contrôle que l'on pourra mesurer la liberté que les contraintes étatiques laissent
aux organes décentralisés. Même lorsque le problème
~nt abordé 6ous-on~angle extra-
juridique, il n'apparaît logique qu'examiné selon ces facteurs. On peut dire ainsi
par exemple que dans la désignation des rc~ré3entants,les facteurs réels qui entra-
vent l'exercice de ce pouvoir normatif que nous avons vu attribuer aux particuliers
peuvent être considérés comme étant générateurs d'une "régulation réelle" de ce pou-
voir (sur ces limites v. infra P'i4-). Autre exemple: en matière de moyens, i l appa-
ra,tt possible de dire également que leur insuffisance crée aussi une norme de "ré-
gulation réelle" de l'exercice du pouvoir de choisir les moyens; d'où le paradigme
du "pouvoir réel de choisir les moyens". (v. infra Ille PTIE, T II, CH. II).
De tout cela, il ressort alors à l'évidence que la liberté des organes
décentralisés a un caractère nécessairement graduel.
B -
LE CARACTERE NECESSAIREMENT GRADUEL DE LA LIBERTE DES ORGA~ES
DECENTRALISES
Il est vrai que les auteurs reconnaissent de plus en plus que l'autonomie
des organes décentralisés a un caractère graduel (2) et que le concept peut
(1) L'organisation judiciaire ivoirienne est placée sous "le principe de l'unité de
juridiction~ Pour le contentieux de la responsabilité publique, un même juge est
compétent en premier ressort, traitant à la fois des questions relevant dans le
système français des tribunaux judiciaires et de celles ressortant aux tribu-
naux administratifs. Cette "confusion" des compétences qui consacre à la base le
principe de l'unité de juridiction, préserve toutefois le droit applicable - du
moins ainsi devrait-il en être - c'est à dire, notamment, le droit administratif
chaque fois qu'une personne publique est en cause dans un litige, sauf
les cas
d'exception classiques en droit français, qui sont ici également applicables
mutati mutandi. Et ces remarques restent valables en appel, devant les différen-
tes cours d'appel. En cassation, intervient alors un organe unique: la cour su-
prême.
La cour suprême est cependant organIsee, en fonction d'une spécialisation des
affaires, en quatre chambres. Ainsi existe-t-il une chambre constitutionnelle
pour connaître du contrôle de constitutionnalité, une chambre judiciaire pour
les affaires de cet ordre, une chambre des comptes pour le contrÔle des finan-
ces publiques et enfin une chambre administrative. Cette dernière est compétente
lorsque le pourvoi en cassation concerne -en m~tière de responsabilité-
une dé-
cision de dernier ressort rendue dans une procédure où une personne publique est
partie, à l'exclusion des décisions répressives - dévolues à la chambre judi-
ciaire. Elle a en outre des compétences en matière électorale
et enfin, une
compétence exclusive en matière de recours pour excès de pouvoir.
(2) v. par ex. J. P. THERON, a P cit, p 41 et ss.
- 38 -
s'appliquer, même dans l'hypothèse d'une contrainte extérieure (1). Mais c'est en-
core l'analyse juridique de l'autonomie qui révèle que le concept est surtout une
technique susceptible d'une application variable, fonction de la densité des élé-
ments qui en sont les facteurs de modulation.
La gradation peut s'observer à plusieurs niveaux.
Tout d'abord, d'organe décentralisé à organe décentralisé. Et à cet
égard, les collectivités sont sans doute, dans la plupart des expériences, beau-
coup plus libres que les établissements publics. Mais au sein d'une même catégo-
rie, l'expérience prouve que:l'échelle peut être parfois très large. Tel est le
cas classique des collectivités érigées en AFRIQUE fr.aecophone sous la période co-
loniale. Nous verrons en effet que les communes mixtes par exemple étaient orga-
nisées en trois degrés et que la loi de 1955 qui était encore applicable en COTE
d'IVOIRE à l'indépendance avait créé deux catégories de commune: l'une de plein
exerctce, l'autre de moyen exercice. Dans le cas actuel, les expériences étran-
gères comme celle de la FRANCE témoignent aussi parfois de différences très impor-
tantes entre les collectivités. Le cas spécifique de certains territoires d'outre-
mer à statut spécial (comme MAYOTTE aujourd'hui), dont l'autonomie s'est révélée
finalement beaucoup plus large que celle des autres collectivités, n'a pas manqué
ainsi de susciter chez certains auteurs l'idée que la FRANCE pourrait bien être
en fait un véritable système"téeé,tsl\\:<2)i ce qui est, certes, très audacieux, mais
néanmoins significatif des discussions théoriques que ce type de situation peut
entraîner. Cette gradation dans l'autonomie existe aussi
dans le cas des établis-
sements publics. Et si la distinction entre établissements publics administratifs
et établissements publics industriels et commerciaux n'est pas nécessairement
significative à cet égard, certains groupes ou catégories d'établissements appa-
raissent traditionnellement plus libres que les autres. Tel est par exemple le cas
des établissements publics corporatifs et, en FRANCE, l'exemple déjà vu des éta-
blissements publics universitaires.
Ensuite, la gradation peut se faire de compétence à compétence, y compris
dans le cadre d'un même organe décentralisé. Que tout organe décentralisé n'ait pas
le même degré de liberté sur tous les points de compétence
qui lui sont reconnus,
cela est au demeurant assez évident pour ne pas nécessiter de démonstration par-
ticulière.
(1) v. par ex. Jean DE SAVIGNY, "l'Etat contre les communes", éd. du seuil, Paris,
1971, P 44.
(2) v. T. MICHALON, "la république française, une fédération qui s'ignore 7" RDP,
·1982, P 603.
- 39 -
Enfin, la gradation peut se faire dans le temps, en fonction des politi-
ques juridiques adoptées par les Etats pour atteindre leurs objectifs en matière de
décentralisation. L'autonomie peut ainsi être restreinte davantage encore qu'elle ne
l'était auparavant - c'est par exemple le cas ivoirien que nous verrons - ou être
élargie de façon plus ou moins substantielle: c'est par exemple le cas de l'évolu-
tion récente du statut des collectivités dans le cadre de la réforme française.
A cet égard, l'évolution paraît même ne pas épargner des entités comme
les "Etats ll fédérés, pourtant considérés comme étant le "summumll de la décentrali-
sation territoriale et même parfois, bien à tort cependant, comme étant détenteurs
d'un pouvoir
originaire (1). L'évolution des systèmes fédéraux tend en effet de
plus en plus vers une centralisation plus ou moins marquée, sous l'effet des con-
traintes nouvelles créées par l'évolution économique et sociale. Et, dans la plupart
des cas, la tendance naturelle des pouvoirs fédéraux est d'essayer de IIreprendre
les choses en main" sur les problèmes les plus critiques (2).
Ce caractère graduel de l'autonomie est une véritable nécessité. Car, en
raison de la diversité des situations auxquelles doit répondre la législation, il est
parfaitement impossible de concevoir une mesure uniforme et invariable d'autonomie.
(1) v. sur ce point, CARRE DE MALBERG, II con tribution ••• II , a P cit, T. l, P 171 •
Sien que l'opinion de l'auteur soit sans doute conforme aux préoccupations de
son époque, on peut en faire une critique actuelle. Le pouvoir originaire est
sans aucun doute l'expression maximale de la technique de l'autonomie. C'est la
caractéristique même de la souveraineté de l'Etat telle que nous l'avons vue.
Mais il est parfaitement inconcevable qu'une entité, même très autonome, ait un
quelconque pouvoir originaire au sein d'un même ordre étatique, car, nous le sa-
vons déjà, la souveraineté n'est pas divisible.
Les données relatives aux Etats fédéraux confirment du reste cette analyse. Par
exemple en ALLEMAGNE et aux ETATS UNIS, l'existence d'un contrôle de constitu-
tionnalité à caractère pyramidal,
qui impose à tous les pouvoirs secondaires le
respect d'une norme que l'on peut dire fédérale, est la marque même de l'unité
du pouvoir et de l'ordre juridique. Et dans le cas des pays socialistes, c'est le
principe, très clair en lui-même, d'unité du pouvoir d'Etat qui s'applique. Sur
le contrôle constitutionnel en ALLEMAGNE v. par ex. CH. EISENMANN, ilIa justice
constitutionnelle dans la république fédérale d'ALLEMAGNE,II études en l'honneur
de Léa HAMON, Economica, Paris, 1982, p 195. Dans le cas des pays socialistes,
v. par ex. Pierre LAVIGNE, "l'unité du pouvoir d'Etat dans la doctrine constitu-
tionnaliste socialiste contemporaine, mélo BURDEAU, LGDJ, Paris, 1977, p 5~9.
(2) V. par ex. dans le cas allemand, Michel FROMONT, 1I1'évolution du fédéralisme
allemand depuis 1949 11 , mélo BURDEAU, ibid, P 661 et ss., v. en outre dans l'exem-_
pIe des ETATS UNISJla discussion entre, d'une part Huber KEHPF et Marie France
TOINET ("la fin du fédéralisme aux Etats Unis", RFSP, aoOt 1980, p 735) et
d'autre pare ~lichel CROIZAT et Jacques TOURNON (llpersistance du fédéralisme aux
Etats Unis, RFSP, août 1981, p 728).
- 40 -
Le problème dépend donc des impératifs qui se présentent dans chaque cas et dans
chaque expérience. On
retiendra en tout cas, pour l'essentiel, que l'application du
paradigme de l'autonomie dans le contexte d'un même Etat suppose une plasticité de
la technique; ce par quoi le concept peut s'adapter à tous les scénarios de poli-
tique juridique imaginables, exceptée, bien sOr, l'hypothèse de l'attribution d'un
pouvoir originaire.
Nous allons voir à présent le problème de l'objet de la décision qui est
le deuxième critère d'analyse du contenu de l'autonomie.
PARAGRAPHE 2
L'OBJET DE LA DECISION
Lorsque l'on observe les matières à propos desquelles les organes décen-
tralisés peuvent prendre des décisions juridiques, il apparait qu'elles se classent
en deux groupes plus ou moins distincts : un groupe de compétences institutionnelles
et un grbupe de compétences fonctionnelles CA). Abordé de cette manière, le problème -
de l'autonomie implique alors une méthode d'analyse casuistique (B).
A -
LA DISTINCTION ENTRE COMPETENCES INSTITUTIONNELLES ET COMPETENCES
fONCTIONNELLES
Bien que la distinction entre un aspect institutionnel et un aspect fonc-
tionnel dans les compétences des organes décentralisés n'apparaisse pas d'emblée com-
me une méthode étrangère à la doctrine en la matière, le critère de cette distinction
n'est pas aisé
à établir. La "théorie de l'institution" élaborée par l'école du
~ociologisme juridique· pourrait certes être ici d'un certain intérêt. Le doyen
HAURIOU, à qui l'on prête un certain engagement sur ce thème, définissait l'institu-
tion comme " une idée d'oeuvre ou d'entreprise qui se réalise et dure juridiquement
dans un milieu social ;"
Tandis que, " ••• entre les membres du groupe social inté-
ressé à la réalisation de l'idée, il se produit des manifestations de communion di-
rigées par les organes du pouvoir et réglées par des procédures ll (1). Mais cette
conception apparaît d'un intérêt technique trop peu sOr pour le problème posé.
La"question peut. être abordée de manière plus satisfaisante en partant de
la signification des termes de la distinction. Le terme institution, de sa racine
latine lIinstituere ll (établir) renvoie ainsi à l'idée de la mise en place de l'organe
décentralisé. Il devient alors logique de réunir certains problèmes concrets et de
-----------------------------------------------------------------------------------
(l) v. ilIa théorie de l'institution et de la fondation", in "la cité moderne et les
transformations du droit", cahiers de la nouvelle journée, 1925, plO. v. ég.
George RENARD, "qu'est-ce que le droit constitutionnel? Le droit constitution-
nel et la théorie de l'institution", mélo R. CARRE DE MALBERG, lib. du rec.
Sirey, Paris, 1933, p 485.
- 41 -
les distinguer des autres : le statut des organes, le statut des agents et les
structures d'organisation, dont on peut estimer qu'ils concernent l'établissement
de l'assise institutionnelle de l'organe décentralisé. Cette sélection faite, il
apparaît ensuite pertinent de dire que les compétences fonctionnelles, d'après le
sens que suggère le terme fonction, sont relatives à la mise en oeuvre de la mis-
sion de l'organe. La définition de cette mission - notamment par la définition
des activités concrètes à réaliser - le choix des règles de gestion et le choix
des moyens à mettre en oeuvre pour ce faire, apparaissent alors les f.eints es-
sentiels à propos desquels se joue la liberté de décision.
Ce critère de distinction peut lui aussi n'être pas entièrement satis-
faisant. En effet, on ne peut pas dire vraiment que les deux catégories de compé-
tences ainsi définies soient parfaitement étanches. Et sans doute tel problème ou
tel au~re pourra t-il apparaître comme étant à la fois institutionnel et fonction-
nel. De plus, l'identification des repères d'analyse procède surtout d'une méthode
empirique.
La systématisation reste toutefois utile à l'identification des compé-
tences si on considère que son intérêt est d'abord d'assurer à cet égard une fonc-
tion rhétorique. C'est donc selon cette distinction que nous observerons l'effet
des facteurs de modulation de l'autonomie que nous avons déjà vus. La méthode d'i-
dentification de l'objet de l'autonomie implique alors de procéder d'abord cas
par cas.
B - LA NECESSITE D'UNE METHODE D'A~ALYSE
CASUISTIQUE
Pour bien apprécier le problème, il importe en effet de procéder à
l'examen des points de compétence les uns après les autres. Si l'on se rappelle
que la mesure de l'autonomie varie en fonction des objectifs de politique juri-
dique visés par l~pouvoirs publics, il est clair que l'analyse ne peut vraiment
toucher à la réalité qu'en prenant en compte d'abord la problématique spécifique
qui est engagée à propos de chaque cas. Il n'y a donc d'emblée aucun standard
d'autonomie à rechercher, mais des problèmes particuliers à évaluer en tant que
tels.
Globalement, la pratique peut être guidée par une philosophie d'ensemble,
comme nous le verrons dans le cas ivoirien. Mais, supposer d'emblée que cette phi-
losophie se traduit dans tous les cas par une même mesure d'autonomie serait, sans
- 42 -
conteste, faire une erreur épistémologique. Et le bilan ou les bilans
synthétiques que l'on peut dresser à l'issue de l'examen de tel ou tel groupe de
compétences, ou de toutes les compétences, ne peuvent se présenter que comme les
résultantes des observations du terrain, appréciées par rapport à chaque cas. Cette
méthode devrait permettre ainsi en tout cas une meilleure évaluation du problème.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
En définitive, la méthode globale proposée peut donc se résumer à deux
critères essentiels. Tout d'abord, c'est exclusivement en termes décisionnels que
doit s'analyser l'autonomie des organes décentralisés. Ensuite, l'idée de mesure
apparaît bien comme étant la ressource technique même du concept de contenu de l'au-
tonomie. Mesurer l'autonomie, c'est évaluer le degré d'expression de la liberté de
décision de l'autorité décentralisée à propos d'objets concrets formant la matière
de sa compétence. L'autonomie est alors, négativement, à la mesure des contraintes
posées dans la logique de la réglementation et dans la logique du contrOle ; et, po-
sitivement, elle apparatt comme étant le résidu de liberté laissé
par ces facteurs.
Reste à voir à présent comment se présentetles bases d'application de ce
modèle dans le contexte ivoirien.
- 4J -
CHA PIT R E
o EUX
LES DONNEES DU CONTEXTE
L'EXPERIENCE IVOIRIENNE DE LA DECENTRALISA-
TION
[n COTE D'IVOIRE, les organes décentralisés sont aujourd'hui théoriquement
les communes et les établissements publics. Leur identification ne pose a priori
aucune difficulté majeure même si on peut discuter parfois de la densité juridique
des facteurs reconnus comme étant ceux de la décentralisation, l'essentiel de la
théorie française en la matière étant ici applicable. Cependant, l'aisance avec la- -
quelle on peut parler de décentralisation dans l'expérience ivoirienne d'aujourd'hui
ne doit pas cacher qu'il s'agit là du fruit d'une évolution qu'on ne peut appréhender
véritablement que de manière diachronique. De ce point de vue, on peut dire d'ores et
déjà que Itannée 1980 constitue sans aucun doute la référence qui peut servir le mieux -
à organiser l'intelligence de la matière. C'est en effet à partir de 1980 qu'ont été
mis en oeuvre les principaux textes qui forment l'ossature de l'expérience actuelle et
qui à bien des égards représentent une évolution importante par rapport à la situation
antérieure.
Dans les lignes qui vont suivre, nous allons tenter une présentation concise
de l'expérience ivoirienne d'un point de vue diachronique et technique d'abord
(sect. 1), puis, par sa situation dans le projet national du développement, dans lequel
on l'intègre volontieuet duquel elle ne saurait de toute manière se soustraire (sect. 2).
- 44 -
SEC T ION
U N
APERCU DIACHRONIQUE ET TECHNIQUE
Pour comprendre l'expérience ivoirienne de décentralisation, il im-
porte d'abord de la situer par rapport à la période d'avant 1980. C'est ce que nous
tenterons de faire brièvement, pour ensuite décrire en quelques mots le contexte
global de la décentralisation actuelle (P. 1). Une présentation des principaux
axes de la décentralisation depuis 1980 (P. 2) achèvera alors de situer l'ex-
périence ivoirienne de manière, nous l'espérons, satisfaisante.
PARAGRAPHE l
LA SITUATION ANTERIEURE ET LE CONTEXTE DE LA
DECENTRALISATION ACTUELLE
A - LA SITUATION ANTERIEURE A LA REFORME DE 1980
La situation antérieure des organes décentralisés est très complexe.
Notre ambition n'est pas ici d'en fournir un tableau exhaustif - que du reste de
chercheur trouvera aisément en faisant une synthèse des travaux déjà existants
(1) - mais d'en donner un aperçu suffisamment éclairant pour le lecteur.
1°) La décentralisation territoriale avant 1980
-------------------------------------------
La décentralisation territoriale, pour commencer par elle, trouve son
plus ancien fondement dans le système colonial. En AFRIQUE OCCIDENTALE FRANCAISE
(AOF), le phénomène commence avec la création des quatres "vieilles" communes
sénégalaises de SAINT-LOUIS, DAKAR, GOREE et RUFISQUE. Les décrets du 10 aoot 1872,
du 12 juin 1880, du 26 juin 1884 et du lï juin 1887 constituent le statut de ce
système municipal qui, pour l'époque, surprend d'abord par sa similitude avec le
régime métropolitain. Même si on note que certains pouvoirs du maire - notamment
en matière de police - sont moins étendus qu'en métropole et que la tutelle est
globalement plus sévère, le régime municipal de ces quatres villes pouvait être,
dans le contexte, considéré comme étant fort démocratique. Cependant, ce régime
"très libéral" ne s'expliquait en fait que par la présence d'une forte communauté
métropolitaine d'implantation plus ou moins ancienne et par l'existence d'une cer-
taine tradition d'assimilation. Il eût été en effet surprenant que la colonisation, -
phénomène connu pour être autoritaire .et en tout cas pour autoriser peu de liberté
au colonisé - le système devant avant tout le soumettre à la loi du vainqueur -
permit en même temps à celui-ci d'user, en quelque sorte gratuitement, d'un ins-
trument aussi libéral que la commune de type métropolitain. Ce fut ainsi très lo-
giquement que l'expérience ne fut pas reproduite ailleurs dans les mêmes termes, les
---------------------------------------------------------------------------------
(1) v. not. pour ce qui concerne la décentralisation territoriale ,
../ ..
- 45 -
mêmes conditions n'étant pas réunies. les communes créées par la suite, "communes indi-
gènes", "communes mixtes" de 1er, Zè et 3è degré, furent dès l'abord limitées: ex écu-
-
- "
cutifs et organes déblibérants plus souvent nommés qu'élus, pouvoirs consultatifs et
non décisoires. Et malgré une certaine évolution statutaire (telle l'évolution de
BASSAM et ABIDJAN, créées en 1914 et 1915, du 1er degré au 3è degré de la commune mixte"
il n'y a toujours pas de décentralisation complète à la veille des mutations de l'indé-
pendance ivoirienne. La loi du 18 novembre 1955, votée sous la pression des élus afri-
cains et de certaines formations politiques françaises (1), étendra il est vrai à la
COTE D'IVOIRE comme au reste de l'AFRIQUE noire française les principes de la loi fran-
çaise de 1984, tels que du reste déjà applicables aux quatres vieilles communes sénéga-
laises. Et son application aboutira certes à la création de trois communes dites de
plein exercice (ABIDJAN, BOUAKE, BASSAM), prévues par le texte lui-même. Mais le main-
tien dans le même temps d'une catégorie de communes dites de moyen exercice, gérées par
un administrateur-maire - c'est à dire un exécutif nommé - et l'existence d'une tutelle
encore trop sévère, ainsi que d'un régime financier peu souple, marqueront malgré tout
une limite dans le phénomène de la décentralisation, demeuré ainsi dans une manière
d'enfance infranchissable.
Au moment de l'indépendance de la COTE D'IVOIRE, ce modèle de décentralisation
"à deux vitesses" est cependant reconduit par le mécanisme de l'article 76 de la consti-
tution qui reconduit l'ordre colonial lui-même (2).
Le système est doublement limité. Tout d'abord une limite dans l'espace, car trè~
peu de villes auront tout compte fait le statut de commune de plein exercice ou de mo-
yen exercice (3), tandis que par ailleurs, le système laisse complètement en dehors du
champ de la décentralisation les campagnes et leurs structures villageoises (4), alors
(suite de la page précédente)
Alice DEGNI SEGUI, 0 P cit. ; Alexandre TAGRO GBOHAZAUD,O P cit, P 32, et s. ;
Camille HOGUIE, "structure et organisation communales en COTE d'IVOIRE", RJPIC, 196E
P 371 et ss.
Pour ce qui concerne les établissements publics et sociétés d'ETat v. not., 5TIRN
Gérard, "aspects juridiques du secteur public industriel et commercial en COTE
d'IVOIRE", th. droit, RENNES, 1967, multig. ; ~IAYOR Michel "le capitalisme d'Etat er
COTE D'IVOIRE" th. droit, LYON, 1969, multig. ; Michel BERNARD "les entreprises pu-
bliques en COTE D'IVOIRE", l'économie ouest africaine, bulletin de la BCEAO, nO 170,
fév. 1970 ; J. GROSDIDIER DE MATON, "dix ans d'évolution des établissements publics
en COTE D'IVOIRE", in Penant, 1970, p 153 et s. ; Hugues TAY "le nouveau statut des
entreprises publiques en COTE D'IVOIRE" in RIO, nO 4, 1971, P Il et ss. ; Tanneguy
DU CHASTEL DE LA HOWARDERIE, "les entreprises publiques et semi-publiques à structure
sociétaire en COTE D'IVOIRE depuis l'indépendance: la prédominance du droit privé~,
th. droit, NICE, 1980, multig.
(1) v. A. DEGNI SEGUI, 0 P cit, P 38 et ss.
(2) la constitution prévoyant par ailleurs (art. 68) la création par la loi de toute
collectivité territoriale - sous-entendue nouvelle.
(3) En 1978, il ne reste que deux communes de plein exercice, des trois qui furent
créées ; et seules 6 communes de moyen exercice fonctionnent sur les 14 théorique-
ment créées. 9 communes de ce type créées entre 1958 et 1959 ne seront pas ouvertes.
(4) Un décret colonial de 1957 avait créé la catégorie des collectivités rurales. Cette
idée ne connaîtra cependant d'application qu'à l'indépendance. La COTE D'IVOIRE res-
tera en dehors du mouvement, tandis que de nombreux pays tenteront l'expér~ence
· .1 ..
- 46 -
même qu'elles constituent - encore aujourd'hui - le lieu où vit la majorité des ivoiriens.
la deuxième limite est la ~me que sous la colonisation. Entravant l'action municipale,
la tutelle est en effet toujours trop sévère, les moyens sont toujours trop réduits et
l'exécutif des communes de moyen exercice est toujours nommé, ce qui frustre les popula-
tions de leur libre choix.
La dernière caractéristique, l'exécutif nommé, sera étendue au département,
créé en 1961.
Pour achever le tableau de la décentralisation territoriale au moment de l'indé-
pendance et juste après celle-ci, il faut en effet ajouter aux communes le département,
créé sur le modèle français (d'avant 1982), avec bien entendu un préfet comme exécutif.
Cette collectivité avait théoriquement un statut légèrement plus libéral que celui des
communes, nonobstant son exécutif nommé. Ses compétences étaient plus nombreuses et plus
importantes, ses délibérations étaient moins souvent soumises au veto de la tutelle, et
la tutelle elle-même était plus souvent exercée par décret présidentiel - ce qui la pla-
çait plus haut que celle des communes -, etc •• etc •• le département connaîtra cependant
la même disgrâce que l'ensemble de la décentralisation territoriale.
-
Après l'élan de la veille de l'indépendance et du début de celle-ci, l'idée de
décentralisation territoriale va en effet sombrer tragiquement dans un "laxisme juridique'
entretenu par les pouvoirs publics eux-mêmes, plus par méfiance que par conviction qu'une
telle situation correspondait à une bonne gestion administrative (1). En contradiction fI
grante avec les textes en vigueur (notamment la loi de 1955), les conseils municipaux ne
seront pas renouvelés à partir de 1956 (2), ce qui rendra complètement illégale l'électior
des maires par ces conseils, et les maires des communes de plein exercice seront même par
fois - comble d'illégalité - nommés par décret présidentiel (3). S'agissant des départe-
ments, on peut dire qu'ils furent très vite "étouffés dans l'oeuf". Quoique demeurant
théoriquement des collectivités - même aujourd'hui (4) -, leurs institutions prévues par
les textes ne seront jamais créées, ou en tout cas ne seront jamais mises en état de fone
tionner. Et les préfets continueront de gérer les départements comme des circonscriptions
administratives, sous le contrOle hiérarchique du ministre de l'intérieur (5).
(suite de la page précédente)
la CENTRAFRIQUE (loi du 8/12/1960) ; le CONGO (loi du 22/6/1960) ; le CAMEROUN (lois
du 27/6/1959 et du 31/12/1960) ; v. Alain BOCKEl, "l'administration territoriale et
locale" in encyclopédie juridique de l'AFRIQUE, 0 P cit.
(1) Certains auteurs notent avec les mêmes regrets que cette méthode de "flux et de
reflux" de la décentralisation a toujours été bien partagée par la plupart des pays
francophones d'AFRIQUE noire. V. A. BOCKEL, ibid.
(2) Ce qui amorcera, pour toute la période après, une très forte tendance à la réduction
du nombre des conseillers municipaux (dans chaque commune), les défections diverses -
(décès, démissions, changements de domicile) n'étant plus assurées d'être compensées.
(3) Comme en 1960 pour ABIDJAN
et BOUAKE.
(4) le texte principal, la loi nO 61-84 du 10 avril 1961 portant "fonctionnement des dé-
partements, des préfectures et sous-préfectures", (JORCI, 1961, 556) reste en effet
théoriquement applicable, n'ayant pas été abrogé.
(5) v. Alexandre TAGRO GBOHAZAUD,O P cit, p 36-37
- 47 -
Au total, les raisons de cette disgrâce de la décentralisation sont multi-
ples. Les auteurs commentant le discours officiel distinguent entre les raisons
administratives et financières et les raisons politiques. Les premières, liées au
sous-développement du pays dans tous les domaines, sont relatives à l'insuffisance
des moyens humains et financiers qu'il aurait fallu mettre en oeuvre pour développer
la décentralisation territoriale (1). Les secondes sont dues pour l'essentiel
à la méfiance des autorités politiques à l'égard de toute liberté au plan local. Ces
raisons politiques sont à vrai dire celles qui ont primé (2). L'ittinéraire particu-
lier d'une COlllTlune comme celle de BASSA~l en porte un tém~~gnage difficilement réfuta-
ble. Il
est en effet aujourd'hui clairement établi qu~il nlest pas douteu~ de consi-
dérer que sa suppression en 1965 (3) fut déèidée beaucoup plus pour empêcher qu'elle
ne serve trop facilement de tremplin aux velléités cessessionnistes de certains
ressortissants du "SANWI" (4) que pour les raisons économiques qui furent alors avan-
cées. Clest dans ce sens en tout cas que se prononcent la plupart des analystes (5).
Au reste, on peut dire que cette raison fut constante jusqu'en 1965, si l'on
note qu'avec celle de la "découverte" d'un complot contre le régime en 1959, elle
était déjà le véritable motif de la dissolution du conseil municipal de cette même
cOlllTlune en 1960 ·(6). Cette situation des collectivités était au fond fort logique
si on considère la situation d'ensemble du régime politique de la COTE d'IVOIRE. En
effet, si la méfiance à l'égard de la décentralisation fut parfois révélée par des
cas ponctuels comme ceux de BASSAM, on peut dire que le système politique en
(1) v. Camille HOGUIE, 0 P cit
(2) C'est dans ce sens que se prononce par ex. Alice DEGNI SEGUI. v. 0 P cit, P 68
(3) Par la loi nO 65-259 du 4 août 1965.
(4) Le "SAN\\~I" peut être défini comme étant une reglon iVOIrlenne - le terme ni ayant
qu'une signification géographique - habitée principalement par l'ethnie dite
Il
AGNI-SANWI "
(5) Par ex. Daniel Paris, "ABIDJAN, la municipalité et ses problèmes, mém. de DES,
droit PUB., ABIDJAN, 1974, cité par Alice DEGNI SEGUI, 0 P cit, p 71 ; COHEN
Michael A. "URBAN Policy and political confliet in africa, a study of the Ivory
Coast", cité par Alice DEGNI SEGUI, ibid.
(6) Le 8 janvier 1960 à 8 h, pour être précis. Il faut voir à ce propos le récit par
Jean Baptiste MOCKEY de son entrevue avec le PRESIDENT HOUPHOUET, in J. BAULI~,
"la politique intérieure dlHOUPHOUET BOIGNY", ed. EURAFOR-PRESS, Paris, 1982,
annexe 6.
- 48 -
lui-même ne pouvait guère qu'être méfiant à l'égard de toute liberté à la périphé-
rie du pouvoir central. Au moment de l'indépendance la COTE d'IVOIRE avait choisi
en effet, à l'instar de la plupart des pays africains à la recherche d'un Etat fort
et centralisateur, le système de l'Etat unitaire centralisé, ici d'autant plus
centralisé que doublé comme on le sait du système monolithique du parti unique (1).
Et toutes les institutions de la république devaient ainsi en fait se retrouver
très largement
dépouillées
oe
leur
au~henticité juridiq~~ (2).
~ITelle est bien en tout cas la situation de la décentralisation ter-
ritoriale au moment de la renaissance en 1974 d'idées plus généreuses en cette ma-
tière (v. infra).
Au plan pratique, la méfiance des autorités aura conduit à une situation peu
juridique et en tout cas antidémocratique. A force d'être gérées dans un cadre il-
légal, les communes auront fini par être installées dans une manière de situation de
non-droit, voire d'inexistence juridique globale, dont seule une loi de régularisa-
tion pourrait aujourd'hui purger le régime des collectivités d'avant 1980 (3). Et,
de plus, ces collectivités auront fini par n'être plus que l'affaire de la seule
administration centrale, ou bien, là ou il existait des communes de plein exercice
(ABIDJAN et BOUAKE), l'affaire de quelques "BARONS du régime", réunis en une olli-
garchie inamovible et dépourvus de toute légitimité populaire. Ainsi en tout cas
peut-on dire que les populations étaient complètement exclues de la gestion de leurs
affaires, en contradiction flagrante avec les textes de base et de toute manière en
violation complète de la philosophie fondamentale de toute décentralisation territo-
riale.
(1) Sur les systèmes politiques africains,v. P-F GONIDEC, "syst. politique africains",
LGDJ, Paris, 1971 ; "l'Etat africain", LGDJ, Paris, 1970.
Sur le système politique ivoirien, v. P-F GONIDEC, "les principes fondamentaux
du régime politique de la COTE d'IVOIRE", art. in Penant, déjà cité. F. WODIE,
"la vie politique en COTE d'IVOIRE de 1945 à 1969," in rev. algérienne, 1969,
p 812 et s. et "le PDCI", in RJPIC, oct-déc. 1968,
p 936-987$ KOFFI Benoit,
"les institutions de la COTE D'IVOIRE", th. droit, LYON II, 1979, multig. ; v.
enfin N'GUESSAN ASSI G., "le système constitutionnel ivoirien", th. 3è cycle
MONTPELLIER l, 1983 multig.
(2) N'GUESSAN ASSI G. peut parler ainsi avec raison d"'abaissement de l'assemblée
nationale" (0 P cit P 164 et s.), et d'''effacement de la cour suprême" ibid~
p 278 et s.)
(3) L'investiture des élus périmée, les conseils municipaux réduits à des propor-
tions qui de toute manière rendaient leurs actes illégaux - du fait notamment de
l'inobservance du quorum légal -, comment ne pas penser en effet que les actes
faits dans le cadre de ces collectivités sont aujourd'hui inexistants au sens
juridique de ce terme? Il pourrait en être ainsi en tout cas si le juge ivoi~
rien suivait cette fois-ci encore les solutions françaises, comme semble du reste
le vouloir la doctrine ivoirienne elle-même (v. Alice DEGNI SEGUI, 0 P cit p 138).
l'urgence est l'exception la plus courante à l'application de la théorie de l'i-
nexistence (v. par ex. f. WODIE, "l'inexistence des actes juridiques unilaté-
r.aux ••• , AJDA, 1969, 76>'et notanvnent, dans sa formulation qui mène à "la théorie
- -
1
.../ ...
- 49 -
C'est dans ces conditions que les préoccupations de décentralisation renaî-
tront dans le discours officiel en 1974, suscitant bien sOr un grandespo1r.Prépa-
rées dès 1962, mais freinées pour les raisons politiques que nous avons vues, les
études officielles sur la réforme de la décentralisation territoriale commenceront
pour de bon après les déclarations favorables du chef
de l'Etat en visite dans le
NORD du pays en 1974 (1).
Limitées aux communes, prises en compte par le ·PARTI et concrétisées par la
mise sur pied d'une commission administrative en juillet 1974, ces préoccupations de
décentralisation aboutiront mutati mutandi (2) à la loi du 9 janvier 1978 (3).
"Irréalisable et prématurée" (4) en 1960, la décentralisation territoriale devient
alors "possible et souhaitable" (4 bis). La loi de 1978, si elle crée au total 26
nouvelles communes "de plein exercice" au statut homogène (5), se contente sur le
fond de renvoyer au régime colonial en vigueur au moment de l'indépendance. Elle
pouvait ~ependant, dans une certaine mesure, justifier les espoirs des aspirants à
la liberté municipale. Elle accroissait en effet le nombre des communes, unifàrmisait
leur statut et promettait enfin cette vie municipale que les élites politiques n'en
pouvaient plus d'attendre.
Les opérations de mise en place des institutions municipales seront cependant
un échec, autant pour le PARTI que pour son secrétaire général d'alors, Monsieur
Philippe YACE. Bien qu'ayant nié toute tentative en ce sens, le PARTI essaya bel et
bien d'imposer ses candidats aux élections municipales de 1978. Les discussions que
nous avons eues à ce propos avec quelques autorités politiques locales confirment
tout à fait ces conclusions, auxquelles du reste la plupart des
"
(suite de la page précédente)
du fonctionnaire de fait" elle pourrait i l est vrai être envisagée ·ici. Notre
avis est cependant que dans le cas ivoirien, la persévérance et la constance
avec laquelle a été construiœlâ situation que nous analysons exclut toute pos-
sibilité d'application de l'exception d'urgence. Nous pensons ainsi que seule
une loi de régularisation pourrait réintroduire la situation antérieure des col-
lectivités dans les normes. Il faut souhaiter dès lors qu'une telle loi inter-
vienne au plus vite car un éventuel conflit entre les administrés et les autori-
tés de l'époque - nous pensons notamment à l'hypothèse de recours pour excès de
pouvoir contre les actes de ces autorités - pourrait être la source de graves
difficultés juridiques.
(1) V. Alice DEGNI SEGUI, 0 P cit, P 72 et s.
(2) v. les tatonnements de la réforme, in Alice DEGNI SEGUI, ibid.
(3) Loi nO 78-07 du 9 janv. 1978, portant institution de communes de plein exercice
en COTE D'IVOIRE. JORCI"
23 fév. 1978. P 348
(4) et (4 bis) déclarations du secrétaire général du PARTI (M. ph. YACE) in frat-mat.
27 avril 1978, p 6
(5) La proposition faite par lâ commission administrative de distinguer - un peu dans
l'esprit des textes coloniaux - entre des "communes de plein exercice de 1ère
catégorie" et des "communes de plein exercice de 2è catégorie" ne sera pas
retenue.
.../ ...
- 50 -
auteurs (1) adhèrent déjà. Le blocage qui suivit cette première tentative de 1978
n'était ainsi que fort logique, les populations, mais surtout les élites qui les
consuisaient, ayant de toute évidence décidé de ne plus accepter ces "méthodes là".
La situation en 1980 du projet de la décentralisation dans le cadre d'une
démocratieat1on"~tous Gz1mut;' décidée par le PARTI à son 7è congrès (v. infra), peut
être interprétée comme une correction de cette tendance et la preuve que la direc-
tion du PARTI a bien perçu le "message de la base". Il n'est pas sOr cependant que
la volonté politique de contrÔle des collectivités ait totalement disparu, les va-
riables qui poussent au contrôle n'ayant pas disparu.
Pour bien comprendre l'expérience actuelle il importe en tout cas d'en
étudier le contexte avant toute analyse des institutions et des techniques par les-
quelles elle s'est concrétisée à partir de 1980. C'est ce que nous ferons après
avoir, à son tourJanalysé succioctement le situation particulière des établissements
publics d'avant 1980.
L'histoire des établissements publics est indissociable de ce que l'on a
appelé "le capitalisme d'Etat ivoirien" (2). Le postulat de cohérence sur lequel
s'est bâti en doctrine ce qu'il faut bien nommer "le mythe de l'existence d'une doc-
trine ivoirienne du capitalisme d'Etat" doit sans doute être révisé aujourd'hui. Si
certains auteurs (3) ont raison de ne prendre en compte ici que d'abord les discours
et déclarations officiels, l'exploitation de ceux-ci parait cependant insuffisante.
A creuser davantage le discours des autorités, on y trouverait déjà les prémisses des
contradictions qui sont à la base de la crise actuelle, avant même que la pratique
administrative n'achève de convaincre de l'irréalité de la prétendue cohérence des
engagements théoriques pris par ces autorités.
Pour expliquer "le capitalisme d'Etat ivoirien", l'essentiel des idées les
plus reçues tourne
autour de deux axes principaux: d'une part, l'affirmation de
la nécessité de l'intervention de l'Etat; d'autre part la volonté de le cantonner à
(1) Alice DEGNI SEGUI, 0 P cit p 88 et s ; v. également A. T. GBOHAZAUD, 0 P cit
pp 55-56
(2) sur ce thème v.
- Samir AI'IIN, "le développement du capitalisme en COTE d'IVOIRE", éd. minuit,
celle gd doc., Paris, 1967
- r'l~YCR r-lichel, "le capitalisme d'Etat en COTE d'Ivoire, 0 P cit
- KEI BOGUINARD Emile, "considérations sur le capitalisme d'Etat ivoirien",
RJPIC, janv. mars 1972, p. 47
(3) Tanneguy DU CHASTEL, 0 P cit, p l
- 51 -
un rôle résiduel et provisoire. Ayant adopté au lendemain de l'indépendance un
régime économique libéral capitaliste (1), mais étant dépourvue des capitalistes
capables de le mettre en oeuvre, la COTE D'IVOIRE se voit obligée d'intervenir
directement dans l'économie (2). Mais l'option étant de toute manière celle du ca-
pitalisme (privé), le rôle de l'Etat ivoirien ne peut être que dans la mesure de
la carence du secteur privé et pour aussi .longtemps que celui-ci n'a pas encore
les moyens d'assumer le développement économique national. L'Etat rétrocédera tout
aux particuliers le moment venu (3). C'est ainsi que l'on résume les proposition~
officielles.
La cohérence de cette doctrine n'était-elle pas qu'apparente? Dès 1961,
le chef de l'Etat déclarait à l'assemblée nationale: " ••• le jeune Etat de COTE
d'IVOIRE a la prétention, grâce à une expérience neuve d'arriver à un capitalisme
d'ETat qui fasse un jour de lui le plus riche, non pas seulement parce qu'il est
l'Etat, mais parce que ses ressources propres lui permettent d'être le plus riche
des citoyens ivoiriens" (4). Ces lignes n'étaient-elles.pas déjà en contradiction
avec l'idée d'une intervention économique temporaire de l'Etat? et cette idée
dans le même discours selon laquelle "la puissance de l'Etat ne se fera pas en
sacrifiant l'individu" n'apparaissait-elle pas déjà plutôt comme une clause de sty-
le que comme la volonté de réduire le rôle de l'Etat ainsi que certains l'o~pensé ?
On pourrait faire valoir que des propos ultérieurs sont venus corriger cette ten-
dance. Mais c'est alors la pratique administrative qui se chargerait de montrer que
cette contradiction entre "l'Etat-possédant" et "l'Etat suppléant ou supplétif du
secteur privé" était peut être beaucoup plus présente dans la doctrine officielle
qu'on ne pouvait le supposer.
En pratique, le capitalisme d'Etat donnera lieu en effet à une véritable
"inflation" d'organes, d'organismes publics ou parapublics intervenant dans de très
larges secteurs de l'économie (5). Ces structures ne seront pas toujours créées
pour des raisons rationnellement appréciées. Le rapport présenté par le ministre
(1) cf. Samir AMIN, 0 P cit
(2) cf. le discours du ministre de l'économie et des finances (H. KONAN BEDIE) au
séminaire du PDCI, mai 1971.
t3) cf. le discours prononcé par le chef de l'Etat devant l'assemblée nationale le
11 oct. 1965 ; cf. également le discours du ministre de l'économie, déjà cité.
(4) Discours du 3 janv. 1961 devant l'assemblée nationale.
(5) Selon une étude du ministère français de la coopération, il y avait en 19ïï au
total 206 unités administratives, dont 50 établissements publics "classiques",
34 sociétés d'Etat, et 122 sociétés d'économie mixte. v. "les entreprises pu-
bliques en COTE D'IVOIRE", études et doc., ministère de la coopération et du
développement, Paris, 1982, p 2
- 52 -
chargé en 1977 (l) de la "réforme des sociétés d'Etat" notera ainsi que, dans la
majorité des cas, la création de ces organismes n'''était dictée (que) par le souci
de placer des amis désireux d'échapper à la hiérarchie et de bénéficier de privilè-
ges exceptionnels" (2).
Cette véritable "explosion" de l'Etat-agent-économique donnera du reste lieu
à une certaine révision de la doctrine, les sociétés et établissements n'étant plus
seulement créés pour pallier les insuffisances provisoires du secteur privé, mais
aussi pour permettre une maîtrise nationale de certains secteurs économiques essen-
tiels. Et certains auteurs ne manqueront pas même d'y voir la possibilité d'une force
globale "anticyclique" (3).
Mais, quelque genereuses qu'aient pu être les propositions théoriques, la
pratique se révèlera bien moins cohérente, et surtout, trop empirique pour que l'on
ait pu y voir une quelconque rationalité globale. Cette situation qui révèle une
grande indécision dans la doctrine de l'interventionnisme économique était ainsi en
tout cas - n'est-ce pas évident? - le meilleur signe de l'absence même d'une poli-
tique réelle de capitalisme d'Etat telle que les commentaires - à l'évidence trop
rapides - la supposetrationnellement définie et pratiquée.
Dans l'ensemble des organismes créés, les établissements publics seront
représentés par des organes ainsi directement nommés par les textes de création et
par des "sociétés d'Etat", qu'une loi du 5 novembre 1970 classera maladroitement dans
cette catégorie (4), alors même que, sous l'empire d'une législation antérieure, la
jurisprudence les tenait pour des personnes privées (5).
(1) La création de ce ministère était le prélude aux réformes de 1980.
(2) V. Fraternité HEBDO, nO 1105 du 20 juin 1980, p 9
(3) V. not. BALLD Yacoubn, "les rapports entre l'Etat et les entreprises publiques
en COTE d'IVOIRE", th. droit, Paris, 1980, pp 178-179.
(4) Loi nO 70-633 du 5 nov. 1970, fixant le régime des sociétés à participation fi-
nancière publique, JORCI, 1970, 1879. Si l'on s'en tient à la loi de 1970, les
sociétés d'Etat étaient donc aussi "sociétés à participation financière publique",
catégorie pour le moins nébuleuse, regroupant en outre plusieurs types de socié-
tés d'économie mixte, et dont on aurait eu du mal à trouver le critère précis.
L'association de la société d'Etat à l'idée d'établissement public n'en rendra
celle-ci que d'autant plus malaisée à définir.
(5) V. not. l'arrêt de la cour d'appel d'ABIDJAN du 30 octobre 1966, in RID, 1969,
nO l, p 30 ; et également, l'arrêt de la chambre administrative de la cour su-
prême du 22 fév. 1968, ibid.
- 53 -
Ce reglme antérieur des établissements publics donnera d'abord au juriste,
habitué aux constructions parfaites, une certaine impresssion de dispersion. Comme
en FRANCE, la constitution ivoirienne réserve au législateur la compétence pour fi-
xer les catégories d'établissement public (l~ le pouvoir réglementaire n'ayant que
celle de créer et d'organiser les établissements. Cette solution en apparence simple
devait cependant faire place à une situation dont l'ambigulté et la complexité de-
vaient s'affirmer très tOto les établissements seront en fait créés selon la conjonc-
ture politique, soit par une loi, soit par un décret (2). De plus, leurs régimes
internes, créés souvent à l'instigation de leurs dirigeants (3), seront parfois
tr~s
~ divers; et il en sera ainsi malgré de multiples tentatives d'harmoni-
ser l'ensemble par une réglementation massive (4).
Au fond, cette situation était logique dans une certaine mesure. Mêler des
établissements publics classiques aux structures en la forme sociétaire qu'étaient
les sociétés d'Etat - où prédominait du reste le droit privé (5) - ne pouvait que
conduire à cette dispersion du statut de l'établissement public. "Notion de faible
densité juridique" en droit français, le concept était devenu ainsi en tout cas
encore moins saisissable en droit ivoirien.
Si la réforme est intervenue pour partie à cause d'un besoin de clarifica-
tion, c'est cependant surtout à cause des nombreuses "dYsfonctions" observées dans
la gestion que seront prises les décisions à ce sujet.
-~----------------------------------------------------
----------------------------
lI) Art. 41 de la constitution.
(2) V. par ex. le bilan présenté par T. DU CHASTEL, 0 P cit, annexe II.
(3) Bien des privilèges excessifs que l'on dénoncera par la suite trouveront ici leur
véritable source.
(4) Elle se mettra en place en plusieurs réformes, de 1970 à 1975. les principaux
textes ci-après en fournissent un aperçu suffisant
- loi nO 70-633 du 5 nov. 1970, déjà cité.
- Décret nO 72-7 du Il janv. 1972, "fixant les modalités de fonctionnement du
"fonds d'emploi des bénéfices réalisés par les sociétés d'Etat et les sociétés
d'économie mixte", JORCI, 1972.
- Decret nO 75-148 du Il mars 1975, "portant organisation de la tutelle des so-
ciétés à participation financière publique", JORCr-, 1975, 777.
- Décret nO 75-149 du Il mars 1975, "fixant les règles de gestion et de contrôle-
des sociétés à participation financière publique, ibid, 778 ;
- Décret nO 75-150, "fixant le statut du personnel des établissements publics
à caractère industriel et commercial, des sociétés d'Etat et des sociétés
d'économie mixte à participation publique majoritaire, ibid, 781.
(5) Tanneguy DU CHASTEL, 0 P cit,
- 54 -
Loin de n'être imputable qu'à leurs seuls dirigeants, la désormais notoire
mauvaise gestion des sociétés et établissements publics est sans aucun doute l'un
des témoignages les plus saisissants de l'échec de l'interventionnisme économique
en COTE D'IVOIRE. Des suites de l'inapplication quasi générale des textes et des
contrOles étatiques - pourtant abondamment prévus (1) - et résultant souvent même
d'une complicité active ou passive de la tutelle (2), les établissements publics se
sont presque tous retrouvés dans une liberté de fait. Leurs dirigeants en ont
alors bien souvent profité pour créer un système de privilèges pour eux-mêmes et
pour leurs agents -salaires indemnités et avantages divers en nature-,
avantages
exorbitants du droit classique de la fonction publique, que n'accompagnaient pas,
loin s'en faut, les performances administratives et économiques qui auraient permis
de les couvrir, à défaut de les justifier. Et ainsi, rapportant globalement
beau-
coup ~oins \\3)
à la collectivité nationale qu'ils ne lui en coûtaient (4), les so-
ciétés et établissements publics finiront par devenir, de déficit en déficit (5),
de véritables "gouffres financiers".
Dans ces conditions, il devenait évidemment urgent de procéder à une ré-
forme profonde. Elle surviendra en 1980, dans le contexte d'une crise économique à
l'échelle mondiale et d'une situation de rareté budgétaire jamais atteinte aupara-
vant.
(1) v. supra p53 note nO 4
; v. également le bilan- des contrOles in Alexandre
TAGRO G., 0 P cit, P 66 et ss.
(2) Entretien avec le conseiller juridique du secrétariat général du gouvernement,
ABIDJAN, le 20/10/1984.
(3) Seuls quelques cas font exception. On cite de manière concordante la caisse de
stabilisation des prix des produits agricoles (CSSPPA), la caisse nationale de
prévoyance sociale (CNPS) et la loterie nationale de COTE D'IVOIRE (LONACI),
c'est à dire des organismes à l'activité particulièrement rentable en soi.
(4) La balance des transferts entre l'Etat et les établissements publics accusait en
1979 un déficit de 78 001 millions de FCFA. Si ~UD
y ajoute celui des sociétés
d'économie mixte, on atteint un total de 160 351 millions FCFA pour tout le sec-
teur parapublic. Notons que la balance des transferts avec le secteur entière-
ment privé, à la même période, retraçait un gain pour l'Etat de 340 174 millions
de FCFA et on comprendra mieux l'affirmation ci-dessus.
Mais on est davantage encore édifié si l'on compare les mêmes parties autour de
la question de l'endettement public extérieur. Tout le secteur parapublic parti-
cipe pour 54 % à l'endettement public extérieur, tandis que l'ETat lui-même n'y
participe que pour 37 %, les sociétés entièrement privées pour 3 % et les orga-
nismes multinationaux pour 6 %. Ces chiffres sont fournis par l'étude du minis-
tère français de la coopération déjà citée,
• La source des premiers
est la centrale (ivoirienne) des bilans, tandis que les chiffres de l'endettement
sont tirés du rapport pour 1979 de la caisse autonome d'amortissement (CAA), or-
ganisme chargé de la gestion de la dette publique.
(5) Le chef de l'Etat lui-même établissait leur déficit à une valeur de 600 millions
à 6 milliards de FCFA par société (déclaration au conseil national du 12 juin
1980, fraternité HEBDO, nO 1105, 20 juin, 1980, p 6).
- 55 -
C'est justement le contexte d'ensemble de la décentralisation qu'il nous
faut à présent retracer en quelques mots, pour permettre au lecteur de mieux com-
prendre les normes par lesquelles la réforme s'est concrétisée.
B - LE CONTEXTE DE LA DECENTRALISATION ACTUELLE
Le contexte global de la décentralisation actuelle est double. Si écono-
miquement il est comme nous l'avons dit celui d'une situation de rareté budgétaire
extrême (1), politiquement, il est celui d'une relative ouverture démocratique du
parti unique, effectuée sous la pression de l'évolution sociale (2).
Pour comprendre la crise dans laquelle vit la COTE d'IVOIRE depuis environ
6 ans, i~ importe d'abord de prendre quelques repères dans la période précédente.
Quelques indications y suffiront à défaut de pouvoir y consacrer davantage de lignes
que ne nous le permettent les exigences de ces propos liminaires.
La COTE d'IVOIRE, c'est, a t-on dit, avant tout un modèle de croissance
économique exceptionnelle. En effet, de prime abord, les performances réalisées par
le pays en cette matière depuis 1960 ne semblent pas discutables. Sous les effets de
la conjugaison d'un apport" extérieur relativement important (financements, investis-
sements industriels) - notamment à la faveur d'un code des investissements très avan-
tageux (1) - et d'une agriculture d'exportation (cacao, café) (2) favorisée mutati
mutandi par le marché international, la COTE d'IVOIRE connaîtra de 1960 à 1977 l'un
des taux de croissance les plus élevés au monde (7,5 %) t3), avec cette particulari-
té - qui ne fait que valoriser davantage le cas ivoirien - qu'il a été obtenu
(1) Dont ne manqueront pas de se féliciter certains commentateurs v. par ex.
P. CHALEUR, "la COTE d'IVOIRE" : un témoignage de volonté lucide, in marchés
tropicaux, na 918, 15 juin 1963, p't;2,i
(2) Le cacao, le café et le bois fourniront pendant longtemps l'essentiel des recet-
tes en devises du pays avant que d'autres produits ne viennent diversifier quel-
que peu l'ensemble: ananas, palmistes, coton, caoutchouc, bananes, soja, etc •••
etc ••. Sur la structure globale de l'économie ivoirienne v. outre S. AMIN déjà
cité, COULIOALY Albert Yépélya, "accumulation de capital et croissance économique.
Cadre d'analyse: l'économie ivoirienne", th. science économique, CLERMONT
FERRA~U, 1976. multig. ; sur l'importance des produits agricoles d'exportation,
v. TRAORE Aly, "l'importance des grands produits d'exportation dans le développe-
ment économique et social de la COTE d'IVOIRE ••• ", th., science éco. Paris, 1974,
2 vol., multig.
(3) Seuls le BRESIL (8 %) et la COREE du SUD (9,5 %) auraient dépassé ce chiffre, si
l'on excepte les pays pétroliers. v. jeune afrique, nO 1025, du 27 août 1980,
p 51.
- 56 -
essentiellement par la croissance du secteur agricole. On parlera ainsi à tort ou
à raison de "miracle ivoirien".
Cependant, avec la crise, ce type de croissance devait se révéler en
même temps très vulnérable. Moteur de l'économie, l'agriculture en était aussi,
malheureusement, la faiblesse même. La chute aussi brutale qu'importante des re-
cettes d'exportation (1), du fait essentiellement des fluctuations des prix pra-
tiqués sur le marché international, devait conduire en effet à une baisse considé-
rable des capacités d'investissement du pays dans tous les domaines. Et la COTE
d'IVOIRE, déjà relativement endettée, devra emprunter davantage (2) pour assurer à
son économie un niveau d'emploi minimum garantissant les acquis essentiels de l'ex-
pansion antérieure. La situation actuelle est ainsi des plus difficiles et même
les publications internationales les moins suspectes d'hostilité au gouvernement
ivoirien ne craignent plus de titrer qu'''il n'y a plus de miracle" (3).
Dans le discours officiel (4), les causes de la crise sont essentielle-
-
ment -voire exclusivE:lTlént - extérieures à la politique nationale. Cependant, quand
on fait le bilan des mesures prises pour "assainir" le secteur public et parapublic.
on ne peut s'empêcher de trouver ici l'une des causes majeures des difficultés ac-
tuelles. La chambre de commerce de COTE d'IVOIRE, tout en s'en félicitant du reste,
les résumait ainsi récemment : réduction du nombre des coopérants ; réduction des
experts (étrangers) des secteurs publics et parapublics ; suppression des baux
tl) Certaines estimations proposent une variation à la baisse de 4 à l milliard de
dollars, soit une chute de 3/4 ou de 2/3. v. A. MALYCHEVA, "un miracle manqué",
in temps nouveaux nO 14 de 1983.
(2) De 1975 à 1980, la dette ivoirienne passera de 327 000 millions de FCFA à
l 26~ 061,64 millions de FCFA ; soit un accroissement de 286 % environ. Il en
résultera pour le ratio de la dette(service de la dette x 100) un accroisse-
exportation
ment aussi rapide. On passe en effet d'un taux déjà alarmant de 18,36 % en 1979.
à un taux de 25,97 % en 1980. En 1981 et 1982 ces taux sont respectivement de
31,14 % et de 33,3 % (source: document du ministère de la coopération déjà cit,
et rapport de la CAA pour 1982). Ces chiffres traduisent bien l'essouflement de
l'économie ivoirienne sous "l'effet de ciseau" créé par la conjonction de la
chute des recettes en devises et l'accroissement de la dette extérieure, rendu
justement nécessaire par ce fait. Les chiffres récents disponibles montrent que
l'endettement connait une forte accélération, du moins il semble que son
poids
sur les capacités du pays s'accroît dangereusement. Le
rapport de la CAA pour
1982 (p 57) note ainsi que le service de la dette a augmenté de 30 % entre 1981
et 1982.
On terminera ce tableau d'ensemble par quelques repères relatifs à la balance
des paiemen~ Selon le ministère français de la coopération (doc. déjà cité,
p 59), on est passé de ce point de vue d'un excédent des réserves de 2,5 mil-
liards de FCFA en 1975, à un déficit de 134,9 milliards en 1980, après un excé-
dent de 35,9 milliards en 1978, année où tout semble avoir commencé à décliner.
Ces chiffres montrent ainsi au total, plus qu'un long discours, la gravité de l,
situation économique de la COTE D'IVOIRE au moment de la réforme de la décen-
tralisation.
(3) Jeune Afrique, nO 1230 1er aoOt 1984, p 28.
(4) Il s'agit essentiellement de déclarations des membres du gouvernement, mais
. .1..
- 57 -
administratifs ; alignement sur les salaires de la fonction publique de tous les
autres salaires et avantages servis dans les secteurs publics et parapublics
réduction du nombre des directions dans les départements ministériels ; réduction
du nombre des véhicules administratifs etc ••• etc ••• (1). Cette "mystique de la
réduction" touchera en outre bien d'autres secteurs de la société: santé, éduca-
tion, transport etc ••• Il n'est pas besoin de les recenser tous. Ce que l'on peut
dire en guise de conclusion c'est que la crise internationale inter~e8aot~Q"S le
contexte d'une gestion administrative déjà si largement discutable - voir l'exemple
des sociétés d'Etat - ne pouvait qu'être encore plus dirimante.
Intervenant avant toutes ces mesures, mais se situant nettement dans les
perspectives administratives et économiques qui les ont motivées, la réforme de
la décentralisation sera tout entière imprégnée de l'austérité de cette politique
de crise. En analysant le régime du contrOle des organes décentralisés, on peut di-
re en effet qu'il n'y a pas de doute que l'on ait entendu réduire considérablement -
- à défaut de pouvoir les supprimer totalement - les facteurs de "d'sfonction" du
secteur parapublic tout entier. Les conseillers de la présidence de la république
ne cachent pas en tout cas que la réforme des établissements publics ait été da-
vantage une "réforme-sanction", une "réforme-assainissement", qu'autre chose (2).
Quant aux communes, elles auront tout simplement été les victimes de la mauvaise
gestion pratiquée auparavant dans les sociétés et établissements publics. Le con-
trOle et l'encadrement souvent très stricts dans lesquels elles seront placées
peuvent s'eXpli(Tfuer en effet par le désir des autorités de ne prendre aucun risque,
étant déjà très largement prévenues du fait de la mauvaise gestion des sociétés et
établissements publics (3).
Les facteurs économiques seront ainsi, avec le système politique en lui-
même (régime de parti unique), l'une des causes de tempérance des propositions de
démocratie fait~à 11 occasion de la réforme des collectivités. Nous allons voir à
présent en quelques lignes, après en avoir déjà eu un avant goot (v. supra)
ce qutces propositions pouvaient avoir de prometteur dans le contexte du système
politique ivoirien.
-----------------------------------------------------------------------------
(suite de la page précédente)
aussi et surtout de celles du comité exécutif et du bureau politique du PARTI.
(1) v. chambre de commerce de la REPUBLIQUE DE COTE D'IVOIRE, bulletin mensuel,
8 août 1984, p 3.
(2) Entretien avec le conseiller juridique du secrétariat général du gouvernement
ABIDJAN 20-10-1984.
(3) La gestion municipale ultérieure à 1980 montrera du reste que cette volonté de
prévention n'était pas sans fondement (v. infra).
- 58 -
2°) La démocratie nouvelle et la décentralisation
---------------------------------------------
En 1974, le chef de l'Etat en visite au Nord du pays faisait cette dé-
claration : "le peuple ivoirien étant de plus en plus majeur et à même de gérer ses
propres affaires ••• , le bureau politique a décidé d'établir une liste des préfec-
tures et sous-préfectures à élever au rang de commune ••• Il convient de souligner
que toutes les communes auront ••• Des maires élus assistés de conseils municipaux"
(1). NOus savons déjà que cette déclaration devait être le point de départ officiel
des études sur la décentralisation territoriale (v. supra p 49 ). Le fait qui nous
intéresse ici c'est que l'on peut noter dès cette date un engagement au plus haut
niveau sur les considérations de démocratie qu'implique toute décentralisation ter-
ritoriale. Dans cette déclaration, il est question en effet de participation du peu-
ple à la gestion de ses affaires et également, chose nouvelle, de l'élection des
maires.
Le discours de politique général du chef de l'Etat, 6 ans plus tard,:~U
7è congrès du PDeI-RDA, confirmera cette option politique, la plaçant même dans le
cadre d'une démocratisation plus large encore, embrassant toute la société ivoirien-
ne. Le chef de l'Etat déclarera notamment: "ce congrès reconnait aux militants le
droit de choisir librement tous les élus à tous les ni~" (2). C'était là le ren-
versement de deux décennies de monolithisme et d'un système électoral de fait (3),
qui n'a sans doute jamais si bien été caractérisé que par la notion de candidature
unique. En dépit des textes et donc en fait, le parti choisissait ou exerçait son
influence dans le choix de la plupart des autorités politiques et administratives à
fonction élective. Président de la République, députés et conseillers municipaux
avaient tous été ainsi peu ou prou des candidats uniques, que le suffrage populaire
ultérieur ne pouvait qu'entériner, puisqu'ils étaient auréolés par l'ascendant du
parti et par l'influence de son chef charismatique. Aggravé par le comportement
"pharaonique"
(4) de la plupart de ces élus, ce système de "candidats-élus" ne pou-
vait que frustrer les populations de l'exercice de leur libre arbitre. Les premières
tentatives d'élections municipales montreront qu'il y avait là une véritable exigenc
populaire (supra p 49-50 ) qu'il fallait prendre en compte sous peine de mettre en
----------------------------------------------------------------------------------
(1) v. fraternité matin du la avril 1974, p l
(2) v. "7è congrès du parti. démocrati.que de COTE d'IVOIRE", fraternité HEBDO,
ABIDJAN 1981, P 118.
(3) En droit, tous les modes de scrut~~ antérieurs garantissaient le pluralisme.
(4) Le chef de l'Etat dénonçant ce comportement dans son discours au 7è congrès
du parti parlera même d'attitude méprisante à l'égard du peuple Cv. 7è congrès
a P cit, pHS.
- 59 -
péril la paix sociale. Le chef de l'Etat lui-même - président du parti à partir
du 7è congrès-ne s'y trompera pas et déclarera notamment au congrès (en parlant
des militants) : "
qu'on leur laisse donc faire le bon choix et nous sommes
sOrs que la stabilité sera maintenue fl (1). Le déchaînement de violence et les pas-
sions qui entoureront les élections de 1980 (v. infra p 84 ) et l'intérêt évident
que les populations montreront ainsi pour le rétablissement de leurs droits politi-
ques prouvent que cette analyse des exigences de l'évolution sociale avait bien une
assise concrète.
Le projet municipal ainsi globalement placé dans le contexte d'une démocra-
tie nouvelle couvrant toute la nation, ne pouvait que constituer un immense espoir
de voir se réaliser enfin tous les facteurs qui garantissent ailleurs - notamment en
FRANCE d'où vient le régime ivoirien - la participation réelle des administrés à la
gestion des affaires qui les concernent et qui consacrent de ce fait même leur au-
tonomie -au sens politique que nous ~~~_n~ d_éjà vu ~upra p ~~-=-1!
). Cependant,
si les élections ont eu lieu librement - du moins en la forme (v. infra p~O-Bl). les
exigences économiques et le contrOle qu'elles ont inspiré, mais surtout le parti
unique - qui demeure malgré tout l'autorité suprême - seront autant de facteurs de
tempérance des principes de démocratie généreusement consacrés par le congrès du
PDCI. Pour les autorités politiques, les élus communaux sont comme tous les manda-
taires du peuple ivoirien, "les élus du PDCI-RDA ••• " (2), qui est réputé être fi •••
l'expression du peuple •• " (2 bis) tout entier. Il en résulte notamment qu'aucune
action au plan local, même représentant l'aspiration des populations, ne pourra se
dresser contre les choix du PARTI. Ces dernières propositions sont évidemment moins
favorables à la liberté que les précédentes. Mais ce contexte politique d'ensemble
est celui dans lequel il faut analyser aujourd'hui la décentralisation territoriale
en COTE d'IVOIRE.
Il nous reste à voir à présent, pour compléter le tableau, les principaux
axes techniques et pratiques de la réforme de la décentralisation.
----------------------------------_._-----------------------------------------------
(1) ibid.
(2) et (2 bis) ibid.
- 6U -
PARAGRAPHE 2
LA DECENTRALISATION DEPUIS 1980
On présentera ici brièvement la situation actuelle des organes décentra-
lisés, en eux-mêmes et dans leur relation avec l'Etat. Commençons d'abord par les
collectivi tés.
A - LA REFORME MUNICIPALE
La combinaison de la loi du 9 janvier 1978 ~vac celle du 17 octobre 1980,
portant respectivement "création de communes de plein exercice en COTE d'IVOIRE" (1)
et "statut de la ville d'ABIDJAN" (2), fournit à la COTE d'IVOIRE au total 38 commu-
nes au statut homogène (3). Elles sont aujourd'hui les seules collecti~ités locales
au sens juridique de cette notion, le département étant demeuré dans l'inexistence
juridique où l'ont laissé sombrer les autorités, juste après l'avoir cré~
La réforme municipale aura tout d'abord consisté en une augmentation nota-
ble du nombre des communes. Et sans doute peut-on dire au total que les 38 communes
créées sont suffisamment importantes pour constituer une catégorie à part dans la vi-
sion que l'administré moyen a de l'administration ivoirienne. Certes, la population
totale municipalisée est très faible (4) et le mouvement de décentralisation aura
laissé encore une fois en suspens la question des collectivités rurales (5). ~Iais
c'est tout de même là au total une évolution importante par rapport à la situation
antérieure. En plus de ce premier facteur numérique, on notera que la réforme aura
aussi apporté aux communes cette homogénéité que le statut antérieur, colonial et
post colonial, leur refusait. Les autorités municipales - à l'exception d'ABIDJAN -
(1) JORCI, 29 fév. 1978, 348
(2) Loi nO 1182 - du 17 oct. 1980, JDRCI, 1980, 1115
(3) Le statut de la ville d'ABIDJAN constitue l'exception. Mais il est vrai qu'elle
constitue, par le fait même de la loi qui la crée (art. 2), une catégorie parti-
culière de collectivité. La VILLE d'ABIDJAN est ainsi une commune particulière
composée de 10 communes de droit commun, qui en sont en quelque sorte les ~satel
lites;' le tout étant organisé selon un principe quasi fédéral. Les organes de la
ville d'ABIDJAN sont désignés par les communes membres (v. infra p 80 ) et ses
compétences sont par rapport aux leurs des compétences d'attribution. v. sur
l'ensemble A. S. MESCHERRIAKOFF, "le droit administratif ivoirien", I:..conomica,
vie du droit en Af., Paris, 1982, p 126 et ss.
~4) Les chiffres fournis par le ministère de l'intérieur indiquent que les communes
représentent environ 30 ?o de la population globale du pays. V. "bilan de 3 ans
des communes", ministère de l'intérieur, ABIDJAN, 1983, p 3.
(5) La question des communes rurales a été tout simplement ajournée. Dans l'entou-
rage du ministre de l'intérieur, elle fait l'objet d'une certaine considération
aujourd'hui, mais, concrètement, rien ne permet dans l'immédiat d'affirmer qu'il
y aura bientôt des communes rurales en COTE D'IVOIRE. Entretien avec les conseil-
lers du ministre, ABIDJAN, sept. 1984.
- 61 -
ont désormais le même statut démocratique. Les maires, les municipalités et les
conseils municipaux sont tous désignés de la même manière, directement ou indirec-
tement, par le suffrage populaire. La situation est de ce point de vue quasiment la
même qu'en FRANCE. Ajoutons enfin que les communes ivoiriennes ont théoriquement des
moyens propre~ puisqu'un certain nombre de ressources.
fiscales ont été prévues
pour assurer leur fonctionnement - même si celles-ci sont loin d'être suffisantes
(v. infra p 297).
Tels sont donc les éléments généraux des nouvelles communes.
S'agissant à présent de leur relation avec l'Etat, on notera, outre leur
.-
soumission à de nombreuses normes etatiques et aux contrôles généraux de l'Etat
(administratifs et juridictionnels), l'existence d'une tutelle particulièrement vo-
lontariste, dont les deux dimensions fournies par la loi municipale (1) sont très
expressiyes des préoccupations des autorités. Dans une dimension dite de contrôle,
la tutelle opère par les techniques a priori et a posteriori que connaissent bien
les jurist~de formation française, auxquelles s'ajoute - chose nouvelle - celle de
l'inspection. Dans une dimension dite "d'assistance et de conseil aux communes, de
soutien de leur action et d'harmonisation de cette action avec celle de l'Etat", il
est clair que la tutelle vise beaucoup moins le contrOle et la sanction que l'aide
et la prévention des "dlsfonctions". Du reste, dans la loi municipale, ces deux for-
mes de tutelle sont inversées dans leur présentation; c'est à dire que l'aide vient
avant le contrôle. Cela pourrait supposer que le pouvoir central renonce aux rela-
tions de type conflictuel dans la mesure du possible et propose davantage d'entente
avec les collectivités. ~ous verrons plus loin ce qu'il en est en réalité. Pour
l'heure, ajoutons enfin pour terminer sur la tutelle qu'elle est confiée principale-
ment au ministre de l'intérieur (2) et très accessoirement aux préfets. Ceux-ci ne
peuvent du reste avoir de rOle que pour autant qu'il leur en a été délégué par le
ministre, notamment en matière "d'assistance" et de "conseils".
Reste à voir rapidement la réforme de la décentralisation par service.
(1) Loi nO 80-1180 du 17 octobre 1980 portant organisation municipale, JORCr,
1980, 1U97
(2) cf. le décret nO 82-140 du 27 janv. 1982 portant délégation des pouvoirs et
attributions de l'autorité de tutelle à l'égard des communes et de la ville
d'ABIDJAN, JORCI, 1982, 162.
- 62 -
B - LA REFORME DE LA DECENTRALISATION PAR SERVICE
Ici, la réforme se signale d'abord par son intention d'harmonisation et
de rationalisation. En effet, si l'on en juge par les textes (1), tous les établis-
sements publics - ou presque - auront désormais le même statut, si lion fait excep-
tion des quelques particularités que crée la distinction entre les deux catégories
classiques de l'établisse~ent public administratif et de l'établissement public
industriel et commercial : les organes, les structures, le statut des agents et les
ressources (2) sont les mêmes. D'après le décret portant régime financier et compta-
ble (déjà cité), le contrôle étatique lui-même sera uniforme. Ce principe de l'uni-
formité est renforcé par l'obligatio~ faite au pouvoir réglementaire de ne créer
d'établissement que dans les deux catégories décrites par la loi du 13 septembre
(3), de classer les établissements déjà existants ~4) et de modifier leur régime afin
de le rendre compatible avec les nouvelles dispositions (5).
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) Les principaux textes constitutifs du nouveau régime des établissements publics
sont les suivants :
- loi nO 80-1070 du 13 sept. 1980, "fixant les règles générales relatives aux
établissements publics nationaux et portant création de catégories d'établis-
sements
publics JORCI, 1980, 1090.
- décret nO 81-137 du 18 février 1981 "portant régime financier et comptable des
établissements publics nationaux, JORCI, 1981.
- décret nO 82-402 du 21 avril 1982, "portant organisation administrative des
établissements publics nationaux, JORCI, 1982, 410.
- et décret nO 84-67 du 25 janv. 1984 réglementant la ge~tion et la comptabilité
des biens et matières des établissements pbblics nationaux JORCI, 1984.
(2) Seul l'accès des EPIC à l'emprunt distingue leurs ressources de celles des EPA.
(3) Art. 16 de la loi du 13 sept.
(4) Art. 25 de la loi. Sur cette base sera pris un premier décret, classant au total
53 établissements: 37 EPA
et 16 EPIC. V. le décret nO 1251 du 28 nov. 1980,
portant classement dans les catégories d'établisseœ~ats~R~Qlicsnationaux. JORCI,
1er janv. 1981, p 2. Bien d'autres décrets
particuliers seront évidemment pris
après celui-ci.
(5) Art. 27 de la loi.
- 63 -
Ainsi harmonisé et rationalisé, l'établissement public en droit ivoirien
a désormais une définition univoque fournie par la loi. L'article 1er de la loi
de base, qui opère cette définition, repéend les catégories d'analyse les plus co·ns-
tantes en droit français. On y lit en effet que l'établissement public (national)
est un service public, poursuivant un but d'intérêt général, possédant la personna-
lité morale et l'autonomie financière, et qu'il est créé pour " ••• l'accomplissement
de fonctions ou tâches spéciales". Ces caractéristiques pourraient il est vrai, dans
une certaine mesure, se retrouver également dans le régime de certaines personnes
juridiques "ambigües" comme les ordres professionnels; et certains auteurs n'hési-
tent pas d'ailleurs à proposer de considérer ceux-ci comme étant des établissements
publics (1). Cependant, le principe de création et surtout celui de dénomination et
de classeœbt imposés par la loi au pouvoir r~glementaire rend entee:-type: d'analyse
juridiquement hasardeux (2).
Tel que défini par les textes, l'établissement public se distingue aujour-
d'hui nettement de la société d'Etat. La réforme a en effet séparé ces deux formules
et clarifié chaque catégorie (3). Les sociétés d'Etat, réduites au nombre de 7 (4),
sont désormais des personnes prIvees, puisque commerçantes (5), même si leur statut
conserve malgré tout de nombreuses particularit~de droit public (6), dues notam-
ment à l'intervention nécessaire de l'Etat ou d'une personne publique dans leur
(1) v. les efforts en ce sens du professeur MESCHERIAKOFF in "le droit administratif
ivoirien", 0 P cit, p 143 et ss.
(2) En COTE d'IVOIRE, les ordres professionnels ont été créés comme en FRANCE, c'est
à dire sans aucune qualification spécifique. Le législateur ivoirien, suivant en-
core une fois son homologue français, a surtout évité de les qualifier d'éta-
blissements publics. (cf. sur ce point J.D. DE LA ROCHERE, "l'Etat et le dévelop-
pement économique de la COTE d'IVOIRE", PEDONE, Paris, 1976, p 31). Aujourd'hui,
une telle nature ne pourrait donc leur être reconnue avec certitude qu'avec l'in-
tervention de textes nouveaux.
(3) Le nouveau régime des sociétés d'Etat est organisé par la loi nO 80-1071 du
13 sept. 1980, portant "définition et organisation des sociétés d'Etat", JORCr
30 oct. 1980, 1126.
(4) v. annexe nO l
(5) Le caractère privé et commercial de la société d'Etat est confirmé par une loi
modificative édictée en 1983. V. loi nO 83-798 du 2 aoOt 1983, portant "modifi-
cation de la loi nO 80-1071 du 13 sept. 1980, portant "définition et organisation
des sociétés d'Etat", JDRCI, 15 sept. 1983, 467. L'art. 4 nouveau de la loi de
1980 indique notamment:"la société d'Etat est commerciale par sa forme, son pa-
trimoine est affecté
à l'exercice des activités préuues à son objet social. Les
associés ne supportent les pertes qu'à concurrence de leurs apports". Il semble
bien qu'on ait voulu ainsi réintégrer la soci~é d'Etat dans ce que l'on pourrait
nommer le front avancé de l'interventionnisme économique, là où l'administration
se dépouille suffisamment des préoccupations de service public pour faire des
bénéfices comme n'importe quelle société privée.
Sur ce point, voir Alexandre TAGRD GeOl~AZAElDi: G p
~itJ p 84-85.
- 64 -
création (1). Et comme pour bien marquer la différence, le législateur souligne
clairement que les établissements publics industriels et commerciaux " ••• n'ont pas
la qualité de commerçant (2)", qualité qui a été réservée aux seules sociétés
d'Etat, d'autant plus aisément qu'elles ne sont plus ces établissements publics
industriels et commerciaux qu'avait créés la réforme de 1970 (3)'
QUElques dissonances peuvent être cependant notées dans l'ensemble du
nouveau régime des établissements publics. Tout d'abord, il semble bien que les pou-
voirs publics aient décidé de créer une catégorie particulière pour la caisse
nationale de prévoyance sociale (CNPS), refusant ainsi de la classer dans l'une des
deux catégories déjà vues, en contradiction évidente avec J'obligation créée en ce
sens par l'article 25 la loi de base (4). Outre cette entorse au principe de l'uni-
formité, la réforme laisse semble t-il en l'état la situation des chambres corpora-
tives, qu'une loi du 28 octobre a créées sous la forme d'établissement public admi-
nistratif (5). Ajoutons enfin à tout cela la difficulté actuelle des classements et
reclassements,du fait notamment de la divergence de nombreux intérêts, aussi occul-
tes que contradictoires. Le gouvernement a en tout cas beaucoup de mal à harmoniser
le statut des établissements publics comme le supposent les textes mêmes de la
réforme.
L'un des objectifs matériels de lô réforme était la réduction du nombre
des sociétés et établissements publics, en application d'une volonté de désengage-
ment de l'Etat, poussé en ce sens, il est vrai, autant par la crise économique que
par les institutions financières internationales (FMI, BANQUE MONDIALE). Sur ce
point, le résultat est relatif. ;. Globalement, le chiffre total des établissements
sociétés publiques et sociétés d'économie mixte est de 200 - à quelques unités
près -, contre 206 avant la réforme. Les établissements publics qui étaient au nom-
bre de 85 (y compris les sociétés d'Etat (6»
se ramènent à 73 d'après le plus
(1) la société d'Etat est créée, soit par une ou plusieurs personnes publiques ivoi-
riennes, soit par association d'une ou plusieurs personnes publiques ivoiriennes
et d'une ou plusieurs personnes publiques étrangères. (v. art. 2 de la loi nO
80-1071 du 13 sept. 1980.
(2) Art. 20 ali. 2 de la loi nO 80-1070 du 13 sept. 1980 "fixant les règles géné-
rales relatives aux établissements publics ••• ".
(3) Loi nO 70-633 du 5 nov. 1970, "fixant le régime des sociétés à participation
financière publique, JORCI, 19 nov. 1970, 1879.
t4) La CNPS a été réorganisée par le décret nO 82-587 du 9 juin 1982. La dérogation
de son statut à la loi de base (loi nO 80-1070) est bien une illégalité, puis-
qu'il y a en présence deux textes dont il est clair que l'un s'impose à l'autre.
(5) Loi nO 60-340 du 28 octobre 1960, JORCI, 1960, 1257.
(b) Ce chiffre est tiré d'une synfuhèse des informations fournies par l'étude du mi-
nistère français de la coopération ( 0 P cit) et par la thèse de M. DU CHASTEL
DE LA HOWARDERIE (0 P cit).
- 65 -
récent décompte; mais c'est un chiffre en croissance (1), du fait de la poursui-
te des classements et reclassements. On notera aussi, certes, que le nombre des
sociétés d'Etat est ramené de 34 à 7 ; ce qui est bien une réduction importante.
Mais, i l apparaît en même temps significatif de noter également lue le nombre des
sociétés d'économie mixte nia pas connu une chute aussi importante que le postulat
du désengagement de l'Etat pouvait le laisser présager. Celles-ci, autour d'une
centaine, demeurent bien en effet une marque très visible de la présence impor-
tante de l'Etat dans l'économie.
S'agissant à présent des relations avec l'Etat, la tendance est évidem-
ment à un encadrement strict des établissements, pour éviter les erreurs du pas-
sé. Tout un système de textes législatifs et réglementaires est prévu pour ce
faire. Et, venant comme une confirmation, le contrôle étatique apparaît des plus
sévères. Les contrOles généraux de l'Etat sont bien entendu applicables, que ce
soit en leur forme administrative, ou en leur forme juridictionnelle. Mais c'est
surtout la tutelle qui retientl'attention à cet égard. Il s'agit essentiellement
d'un contrôle "(2), s'exerçant a priori, a posteriori et de manière concomitante à
la gestion (v. infra p 248 ). Elle est mise en oeuvre par le ministre de l'écono-
mie et des finances, qui nomme un contrôleur budgétaire auprès de chaque établis-
sement et par le ministre technique, c'est à dire celui dans le ressort de qui la
mission de l'établissement a été définie (3).
On s'aperçoit donc au total, que l'expérience ivoirienne présente bien
des particularités qui doivent être prises en compte dans l'analyse du problème de
l'autonomie. Mais, dans le contexte, c'est surtout dans le rapprochement entre la
décentralisation et le projet du développement national que ~oivent s'apprécier
les arbitrages qui conviennent.
(1) Un bilan effectué par le secrétariat général à la réforme administrative
(SGRA) au 18 aoQt 1984 indiquait un nombre de 64 unités. Il y a donc bien un
phénomène d'accroissement, dont le terme révèle ra peut être un nombre d'éta-
blissements publics aussi important qu'avant la réforme.
(2) Une autre dimension, pas toujours distincte dans les textes, semble se manifes-
ter dans les instructions et ordres de services que certaines autorités éta-
tiques - notamment le ministre de l'économie et des finances - peuvent adres-
ser aux établissements publics.
(3) On trouvera ci-joint en annexe (nO 2) la ventilation des établissements pu-
blics par ministère technique.
- 66 -
5 E C T ION
D EUX
LA DECENTRALISATION ET LE PROJET DU DEVELOPPEMENT
.
L'un des "credo" actuels des autorités ivoiriennes, c'est que la décen-
tralisation doit servir 3U développement national. L'association entre le droit
et le développement est au demeurant une constante que l'on retrouve dans le dis-
cours officiel sur l'administration en général depuis une dizaine d'années au
moins. Mais c'est là à vrai dire une liaison naturelle, car il eût été pOUl le
moins paradoxal - et en tout cas décevant - que dans un pays sous-développé le
droit et l'administration ne fussent pas mis au service du développement. L'ana-
lyse du problème de l'autonomie sous ce rapport s'insère en tout cas dans une con-
ception fondamentale. Le passage des propositions ivoiriennes à ce niveau de la
discussion permet ainsi de situer le problème théorique qui est posé (P. 1) et
d'en tirer les implications pratiques devant guider l'arbitrage à réaliser en
matière d'autonomie (P. 2).
PARAGRAPHE l
LE PROBLEME THEORIQUE
Les propositions faites dans le contexte ivoirien (A) sont en réalité
l'échos d'une évolution plus large et plus profonde de la pensée juridique (B).
A - LES PROPOSITIONS FAITES DANS LE CONTEXTE IVOIRIEN
E.n COTE D'IVOIRE, c'est d'abord à la notion d'''administration du déve-
loppement" qu'il faut rattacher le problème. Celle-ci commence véritablement à
être un objectif théorique des pouvoirs publics au début des années 70. Le chef
de l'Etat dans un discours du 30 octobre 1971 adhère totalement à l'idée d'une
"administration du développement". A partir de là, ce thème sera très souvent dé-
veloppé. C'est l'une des propositions majeures du plan quinquennal 76-80 (1) et
il ne cessera pas d'être au centre du discours officiel sur l'administr@tion
pendant ces années là (2).
Les propositions du chef de l'Etat avaient été faites dans la perspective
-
d'une correction des nombreuses carences qu'il avait observées lui-même dans le
Cl) V. Mohamed DIAWARA, "l'un des principaux objectifs du plan 76-80, une adminis-
tration ivoirienne au service du développement", RISA, XLI I,
1977, nO 2
(2) V. par ex. KEI BOGUINARD Emile, "réflexions sur quelques principes d'adminis-
tration et quelques points clefs d'une administration du développement", in
Fraternité HEBDO, nO 984, du 28 fév. 1978, P 7
- 67 -
fonctionnement de l'admi~istration centrale. Dans un discours du 30 aoot 1971, on
peut lire ainsi : "l'impression qui se dégage de notre fonction publique est celle
d'une machine de plus en plus diversifiée et cOFlplexe, qui répond de plus en plus
mal aux impératifs de notre développement" ; ou encore : "l'administration ivoi-
rienne n'existe pas seulement pour empêcher, pour interdire et pour freiner, mais
beaucoup plus pour susciter, animer, coordonner et faire fructifier. Qu'elle
évite d'être pesante, tatillonne et tracassière et qu'elle sache devenir ou res-
ter directe, simple et humaine".
Appliquée à la décentralisation, la notion d' "administration du dévelop-
pement'I sera un peu dévêtue de son caractère moralisateur pour être, au principe
même de la politique de décentralisaticï, un concept de rendemer ~ administratif
et économique. Et on retrouve ainsi en bonne place parmi les déclarations d'in-
tention issues des séminaires et réunions organisés par l'administration centrale,
l'idée-que les communes doivent être des administrations chargées d'assumer à la
base le progrès socio-économique du pays. (1).
De fait, si la moralisation de l'administration et la réalisation par
elle des tâches effectives que suppose
le développement paraissent ainsi être
les deux axes essentiels des propositions faites par les pouvoirs publics, il
faut malheureusement constater que bien souvent le problème n'est qu'un slogan.
La décentralisation territoriale par exemple ne fut surtout conçue dès le départ
que comme un test de l'intégration politique nationale (2) et non comme une straté-
gie nouvelle en matière de développement régional ou rural. Encore une fois, il
se sera surtout agi de reproduire les thèmes en cours dans les milieux administra-
tifs internationaux.
Le problème est cependant très important et ne doit pas être un simple
thème de ralliement. Il est l'échos d'une mutation fondamentale de la pensée ju-
ridique.
------------------------------------------------------------------
(1) cf. par ex. les travaux du séminaire organisé à YAMOUSSOKRO du 5 au 9 avril
1982, avec la participation du chef de l'Etat et des membres du gouvernement,
des préfets, sous-préfets et des autorités municipales. cf. ég. les travaux
du séminaire des maires organisés dans la mê~~vill&:dù-2U:au-JO juin 1984 par
l'UVICOCI tunion des villes et communes de COTE d'IVOIRE).
(2) v. le discours du ministre de l'intérieur au séminaire de 1982, ABIDJA~, mi-
nistère de l'intérieur.
- 68 -
B - L'ECHO.
D'UNE MUTATION FONDAMENTALE DE LA PENSEE JURIDIQUE
Les préoccupations ivoiriennes se trouvent au coeur du mouvement doctri-
nal (ou des mouvements doctrinaux) qui vise(nt) à établir une liaison dynamique
entre le droit et le système social et les problèmes concrets qu'il suscite ou
suppose.
Le problème est une constante de la littérature en matière d'épistémolo-
gie juridique. Les études réalisées en ce domaine permetteMdinsi de citer en ce
sens différents auteurs, choisis dans le désordre : DURKHEIM,~ui considérait le
droit comme un fait social parmi d'autres et proposait donc qu'il fat observable
"comme une chose" (l), Henry LEVY BRUHL (le père de la "juristique") (2),
GURVITCH (3), Jean CARBONNIER (4), Talcott PARSON (5) et également - cela dOt-il
surprendre - Hans KELSEN, dont charles EISENMANN insiste sur cette dimension (:),
souvent perdue de vue derrière la critique classique du positivisme.
Cette conception du droit est intéressante en ce qu'elle permit de pal-
lier l'inconvénient d'un "exégétisme" et d'un "positivisme" étroits qui, seuls,
n'eussent été que trop limités dans un rnco8e:aù~le:droit apparut~très vite comme
étant surtout un instrument de construction sociale.
La maturation de cette conception utilitariste du droit (7), que
MASPETIOL découvrait déjà dans les travaux de l'écossais David HUME (8~ fut d'autant
(l) v. Suzanne VILLENEUVE, "DURKHEIM, réflexions sur la méthode et sur le droit",
arch. de philos. du droit, T. XIX, Sirey, Paris, 1963, p 23 et ss.
(2) André Jean ARNAUD, "critique de la raison juridique ••• " LGDJ, bibl. de philos.
du droit, Paris, 1981, p 150 et ss.
(3) ibid, p 120 et ss.
(4) ibid, p 211 et ss.
(5) ARNAUD situait
T. PARSON au confluent de DURKHEIM
et de Max WEBER. v. ibid,
pp 171-172.
(6) v. Ch. EISEN~lANN, "science du droit et sociologie dans la pensée de KELSEi\\",
in "méthode sociologique et droit", rapports du colloque de STRASBOURG, 1958,
P S9 et ss ; et note p 70 et ss.
(7) Critiquée parfois bien à tort. v. not. en ce sens. rUchel VILLEY, "critique de
l'utilitarisme juridique", confér. à Paris II, reproduite in rev. de la rech.
jurid., "droit prospectif", 1981-2, p 166.
(8) v. Roland MASPETIDL, "brèves réflexions sur la règle du droit en tant qu'obs-
tacle ou stimulant du développement économique et social", in arch. de philos.
du droit, T. XIV, Sirey, Paris, 1969, p 321 et ss.
- 69 -
plus aisée que le 20è siècle se révèle ra comme étant le siècle où le rôle dynamique du
droit se manifestera avec le plus d'év_dence. C'est notamment dans ce siècle
qu'est véritablement né un "droit économique", issu de l'intervention progressi-
ve et diversifée de l'Etat dans l'Jconomie, en contradiction avec la fonction
"minirnali taire" qui est
réputée être la sienne dans la doctrine libérale clas-
sique (1). Au total,on peut donc dire que l'idée d'un rôle social dynamique pour
le droit se situe pleinement dans l'évolution de la pensée juridique. Le droit
est crédité très tôt d'une intention sociale, destinée à se réaliser par la
médiation de la technique juridique et dont les effets doivent s'observer sur
le terrain.
Au moment où appara!t l'idée d'un "droit du dé'Je loppement", elle nI est
donc pas fondamentalement nouvelle.
Cependant, en elle-même, la notion véhiculait un espoir qui lui donnait
une résonnance particulière. Au moment de l'émergence des jeunes Etats du 1/3 mon-
de, leur situation de dénuement requiert une action rapide et dynamique. A la re-
cherche d'instruments de développement, on trouvera ainsi utile et même nécessaire
d'utiliser le droit, instrument particulièrement volontariste. "Dès 1959, la vo-
cation du juriste d'aujourd'hui
était définie avec beaucoup de générosité par le
congrès de la commission internationale des juriste$ (réuni ) à NŒ DELHI" (2). La
La déclaration finale de ce congrès comportait notamment ces lignes : "la pri-
mauté du droit est un principe dynamique et il appartient avant tout aux juristes
d'en assurer la mise en oeuvre et le plein épanouissement, non seulement pour sau-
vegarder et promouvoir les droits civils et politiques de l'individu dans une
société libre, mais aussi pour établir les conditions économiques. sociales et
culturelles lui permettant de réaliser ses aspirations léaitimes et de préserver
sa dignité." (3). De ces préoccupations naîtront les idées de "droit (interne) du
(1) V. note l'historique fait par A. DE LAUBADERE,en ce qui concerne la FRANCE,
dans son "droit public économique", précis Dalloz, Paris, 1979, p 27 et s. et
note la bibliographie citée p 27.
,2) Henri RAHARIJADNA."les problèmes posés par la création d'un droit du dévelop-
pement. •• ", in "dynamiques et finalités des droits africains", actes du collo-
que de la SORBONNE sur la vie du droit en AFRIQUE, Economica, vie uu drcùt en
AF., Paris 1980, p 63.
(3) Cités par H. RAHARIJAONA, ibid.
C'est nous qui soulignons.
- 70 -
développement" (l) et surtout d' "administI ation du développement" (2) 1 étant en-
tendu que le sous-développement est aussi un "sous-développement administratif"
(3), l'administration des pays du tiers-monde étant jugée inadaptée à sa mission
parce que"
inefficace, inexper~,incompétente (et) souvent corrompue" (4). A
partir de là, la liaison entre la décentralisation et le développement n'en de-
vait apparaître que fort logiquement (5).
L'implication principale que l'on peut retenir de cette idée d'un rôle
socialement dynamique pour le droit, c'est qu'elle suppose une adéquation entre la
technique juridique et l'objectif qui lui est assignf. C'est par là en effet
que l'on peut discuter de la pertinence ou de la nor pertinence du droit positif,
tel qu'il est établi par les textes et pratiqué dans les faits. Au plan épistémo-
logique, l'analyse doit alors puiser ses ressources en dehors de la stricte
"ratio legis", car l'examen de l'adéquation du droit à ses fins relève bien enten-
du d'une analyse extra-juridique (6).
C'est donc surtout d'après cette conception que doit s'apprécier l'ex-
périence ivoirienne de la décentralisation et ainsi, l'arbitrage à réaliser quant
à l'autonomie des organes décentralisés.
(1) Rymant avec le "droit international du développement" (v. note M. BENOUNA,
"droit internationd du développement", Berger LEVRALlLT, Paris, 1983). Sur
le plan interne, le droit administratif apparaît au premier plan. (v. par ex.
M. VIaU, "contribution au droit administratif du développement ", th. droit,
NICE, 1977). Mais un coup d'oeil rapide sur les préoccupations des Juristes du
tiers-monde et singulièrement des juristes africains montre que c'est là une
idée qui est naturellement destinée à parcourir toutes les branch~s du droit.
v. not. "dynamiques et finalités des droits africains" 0 P cit.
(2) Sur ce thème, V. par ex. Adenauer STITHJI\\JG(L<.) "les exigences d'une adminis-
tration de développement", éd. Hubert DOBERS, Mainz, 1980.
l3) v. Yves CHAPEL, "le sous-développement administratif", in RISA, 1966, p 217.
(4) MIRDAL, in "économie internationale", p 288, cité par M. VIOU, 0 P cit, p 12
(5) Sur cette liaison, v. note AUDAT P. L., "décentralisation et développement
l'exemple de l'AFRIQUE de l'ouest" cafrad, 4 B, déc. 1968 ; V. aussi Yves
PRATS, "décentralisation et développement", cujas, Paris, 1973.
(6) C'est la raison pour laquelle un auteur comme M. ARNAUD pourra écrire à juste
titre que la raison juridique ne ren~oie pas à l'être tout en rendant compte
néanmoins d'une activité humaine de transformation du monde. v. A. J. ARNAUD
o P cit, p 31.
- 71 -
PARAGRAPHE 2
L'A RBIT RA GE ARE ALI SE R QUA NT AL' AU TON DrH [. -01: S
-\\ f"r:-
ORGANES DECENTRALISES
On peut dire que l'adéquation de la décentralisation à l'objecTif du
développement national suppose deux principes essentiels : un principe 'd-'inté-
gration (A) et un principe de participation (B).
A - L'INTEGRATION DES ORGANES DECENTRALISES
l
L'intégration de la gestion décentraliséetimplique en premier li~u
qu'elle doit être faite selon des conditions juridiques de nature à permettre
d'en contrôler le déroulement : en somme, elle do1t être normalisée, r~tidnali
sée (1). Cet objectif justifie alors que l'Etat intervienne sur les polnls' es-
sentiels pour fixer des règles claires et qu'il veille, par un système de contrOle
adapté~ à assurer le respect effectif des normes de gestion admises. Si l~expé
rience antérieure des sociétés et établissements publics montre
largemeht que
les efforts sur ce point seront particulièrement décisifs de la réussite-ëe la
nouvelle réforme engagée, l'état actuel de la "législation laisse penser que tel
est bien ce auquel les pouvoirs publics se sont résolus. Le problème de iteffecti-
vité des normes restera alors, comme toujours,:le problème principal, ~oht' seule
la résolution conséquente permettra de dire qùe l'expérience évolue dans le bon
sens.
La réalisation de l'harmonie entre les objectifs administratifs et éco-
nomiques de l'Etat et ceux des organes décentralisés est le second point d'ana-
lyse de l'impératif de l'intégration. Pour que la décentralisation s' adClpte\\ vér i-
tablement au mouvement global du développement, il importe en effet d~!lro~~oir
considérer chacune des actions qui seront menées dans ce cadre comrr.e éfanti _~n
gain: dans la réalisation de cet objectif global. Dans le contexte, créer des
conditions d' harmonisation entre la politique nationale et les poli tiques' èMcen-
tralisées apparaît bien alors comme un véritable impératif, parce que ~essaire
à une utilisation rationnelle des moyens, par ailleurs déjà faibles dans'1eur
ensemble.
Au total, le principe de l'intégration des organes décentraliSëS\\~s'il
suppose ainsi un certain volontarisme de la part de l'Etat et donc un~~èiT~ons-
cription corrélative de l'autonomie des organes décentradisés,
ne doit donc pas
------------------------------------------------------------------------------
(1) Au sens où l'entendent les "administrativistes du développement". \\tl,,':"f.'1; VIaU,
a P cit, p 16 et ss.
- 72 -
être placé d'emblée dans une hypothèse d'analyse strictement conflictuelle.
Car, dans le contexte, c'est bien l'intérêt de l'expérience globale de la décen-
tralisation que l'Etat se donne les moyens de rendre les administrations décen-
tralisées véritablement utiles.
Cependant, la politique juridique et admiristrative adoptée serait as-
surément préjudiciable si elle n'était pas d'abord l'expression de cette néces-
sité technique et si elle n'était surtout que l'expression des choix classiques
d'un système politique dont la méfiance à l'égard de tout pouvoir périphérique est
une donnée fondamentale et naturelle. Nôus aurons l'occaE on de le voir plus
loin.dans le détail, mais on peut dire dès ici que la limite logique du principe
de l'intégration(même ainsi justifié)est dans le principe de la participation des
organes décentralisés.
B -
lE PRINCIPE DE LA PARTICIPATION
Etre des administrations de développement suppose en effet pour les or-
ganes décentralisés être des administrations dynamiques, pouvant trouver dans
le pouvoir qui leur est conféré le ressort d'une politique volontariste adaptée
à cette recherche du progrès. Leur donner les moyens juridiques et extra-juridi-
ques de participer véritablement à la conception de leur action c'est alors, en
les responsabilisant ainsi, introduire le fac:eur de dynamisme sans lequel le
système ne serait que trop rigide.
Sur bien des points, la tendance actuelle de la législation s'écarte
de cette voie pourtant nécessaire. L'objectif des pouvoirs publics est souvent
de circonscrire méticuleusement la liberté de l'autorité décentralisée, voire
même parfois de "punir" et d' "assaioir'; comme nous l'a indiqué
le conseiller
juridique du secrétaire général du gouvernement (entretien déjà mentionné).
Les risques d'une telle attitude ne paraissent pas toujours avoir été
mesurés. La bureaucratie, la démobilisation, l'accentuation des fautes, sont
ainsi des conséquences avec lesquelles i l faudra sans doute compter dans certains
cas, si la politique de la centralisation se poursuivait sans nuance. Le pro-
blème de la décentralisation municipale est à cet égard le 'plus fondamental. Car
il s'agit là, comme on l'a vu, d'un enjeu qui touche à la conception même du sys-
tème politique. Et un centralisme trop marqué pourrait bien à ter~e ruiner tota-
lement l'espoir qu'a pu susciter le principe même de la réforme. Cette situation
serait assurément décevante au regard des principes de démocratie formulés et peut
être même dangereuse quant à l'objectif d'intégration politique qui sous-tend
- 73 -
toute l'expérieAce. Mais surtout, elle serait alors contraire à tout objectif
de développement par la décentralisation, car une telle option implique nécessai-
rement une participation active des autorités décentralisées.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
En guise de conclusion, il faut donc dire provisoirement que si les
données du contexte ivoirien tendent à justifier une centralisation accrue, le
principe de l'adéquation de la décentralisation à l'objectif du développement
national implique
finalement d'observer deux exigences entre lesquelles
doit sa jouer l'arbitr§ge.a'une part, il importe de réaliser une centrlisation
conséquente de l'action décentralisée, dont la nécessité dans le contexte est
plus qu'évidente. Mais d'autre part, il apparaît aussi essentiel de laisser à
l'au:orité décentralisée les moyens de se sentir responsable de l'action à mener,
nonobstant la rigueur du cadre dans lequel elle doit agir. La politique de la
décentralisation nécessite bien alors surtout d'être adaptée au regard des pro-
positions techniques par lesquelles elle se traduit.
****************
- 74 -
CONCLUSION
DE
LA
PREMIERE
PARTIE
Les données du problème montrent ainsi finalement que dans le contexte
juridique de type français, le concept d'autonomie doit bien être considéré comme
étant une catégorie essentielle de l'analyse en matière de décentralisation,
obéissant à une méthodologie qui oblige, lorsque l'on emploie la nction, à des
directives techniques ayant une précision significative. Et le contexte ivoi-
rien permet déjà de voir que la pratique juridique et administrative doit être
appréciée en fonction des problèmes auxquels elle vient répondre. C'est ainsi
la philosophie qui doit guider l'analyse du cétail de l'autonomie institution-
nelle yt de l'autonomie fonctionnelle.
- 75 -
*************************
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*
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*
*
*
*
*
:
DEUXIEME
PARTIE
:
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*********************
- 76 -
Sur le plan institutionnel, le problème est posé, d'une part
à
propos du statut des organes et agents (TITRE 1) ~t d'autre part à
propos de l'organisation même de l'entité décentralisée (TITRE II).
Dans un cas,
il s'agit en quelque sorte de ses moyens humains, tandis
que dans l'autre, il s'agit des structures dans lesquelles se déploie-
ront ses activités.
********************
- 77 -
T 1 T R E
U N
LE pAOBLEME DU STATUT DES ORGANES ET DES AGENTS
Le problème des organes est, on le sait, fonda~,ental, car
au coeur-même du débat sur l'autonomie. Et, d'une certaine manière,
la question relative aux agents recèle un enjeu très concret, car ce
sont les agents qui, sur un plan pratic~e, vont mettre en oeuvre la
politique décidée par l'autorité décentralisée.
Les solutions choisies par les autorités ivoiriennes, si
elles dénotent un certain classicisme dans le premier cas (CHAP.
1),
n'en comportent pas moins des problèmes qui révèlent un engagement
de l'Etat,
dont il convient d'apprécier la portée. Quant au second
cas
(CHAP II),
c'est dans l'ensemble une matière dans laquelle le
volontarisme des pouvoirs publics s'est manifesté de manière parti-
culièrement nette.
Et il faudra aussi en apprécier la pertinence.
********************
- 78 -
CHA PIT R E
U N
AUTONOMIE
ET
STATUT
DES
ORGANES
Choisir ou non les organes de représentation est_la_question
qui est posée ici d'emblée. Mais, s'agissant d'une analyse touchant à
l'ensemble de leur statut, il'importe aussi d'examiner le problème des
attributions et de la rémunération. Nous verrons donc ici la réparti-
tion du pouvoir dans la désignation des organes (sect. 1)
, puis le
problème de la définition des attributions et des avantages attachés
à
leurs fonctions
(sect. 2).
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-
79 -
5 E C T ION
U N
LA REPARTITION DU POUVOIR DANS LA DESIGNATION DES ORGA~ES
C'est lorsque l'organe décentralisé choisit lui-même ses représentants,
ou lorsque ceux-ci sont élus par la collectivité humaine qu'il représente, qu'il y a
autonomie, dans une acception juridique
du concept, ou dans une conception politiqu'
impliquant l'idée de participation. Telle est, on le sait, la formulation classique
du problème.
A partir de là, le~çhéma général de la répàrtition du pouvoir est simple
l'expérience ivoirienne, comme l'expérience française, comporte les deux hypothèses,
ici classiques, de la désignation interne des organes ( Pl), et de la désignation
~tatiq~e des organes (P 2).
PARAGRAPHE
l
LA DESIGNATION INTERNE DES ORGANES
[n principe,
une fois que sont réalisés les actes ici requis,
auto-désignation par les organes internes, élection par le substratum humain de
l'organe décentralisé, on admet que les conditions de l'autonomie sont réalisées.
Mais pOO~.ccD~r véritablement le contenu de l'autonomie, il est essentiel de pren-
dre en compte toutes les données techniques de la pratique, juridiques ou extra~j~
ridiques, selon le type d'analyse choisi. Dans le cadre de la réforme ivoirienne,
seules les communes sont concernées par l'hypothèse. Et, comme en FRANCE, il faut
distinguer entre la désignation par suffrage populaire (A) et la désignation par
suffrage interne (B).
A -
LA DESIGNATION PAR SUFFRAGE POPULAIRE
~elon le système de type français ici appliqué, seul le con-
seil municipal est élu par suffrage populaire, la municipalité et le maire étant dé-
signés par suffrage indirect Cv. infra)
D'un point de vue strictement juridique, le problème est résolu si, par
un mode de scrutin adéquat, le corps électoral est amené à se prononcer sur des
candidats qu'il choisit librement. La manière dont se présente la question et les
considérations doctrinales émises à ce propos incitent cependant à l'examiner égale-
ment sur un plan réel. L'analyse permet alors d'aborder le problème positivement et
de vérifier la mesure dans laquelle la participation a lieu effectivement.
- 80 -
Dans le cas ivoirien, les conditions juridiques, pour être classiques en
la matière, peuvent être jugées favorables à l'autoncnie (1). Mais, dans la pra-
tique, l'authenticité de la participation peut étre discutée (2).
1°) Le caractère classique des conditions juridiques
------------------------------------------------
Sur le plan juridique, on retiendra trois problèmes particulièrement
significatifs: le mode de scrutin (a), les conditions de candidature (b) et le
régime de l'électorat (c).
a) Le mode scrutin choisi par les autorités ivoiriennes est très simple.
D'après la loi électorale muniüpale, le con: ,il est constitué par l'élection des
conseillers au suffrage universel direct et au scrutin de liste majoritaire à un
tour, sans vote préférentiel ni panachage, les listes devant par ailleurs ~tre
complètes.
Seule la désignation du conseil de la ville d'ABIDJAN fait exception à
la règle, en raison du statut particulier de la commune: le conseil de la ville
est en effet composé du maire de la ville, des maires des dix communes-membres et
de cinq_ conseillers par commune, élus au sein de chaque conseil municipal.
Le système électoral choisi pour les communes présente donc bien un vi-
sage très démocratique: il s'agira d'élections disputées et les électeurs pour-
ront en principe choisir librement leurs représentants.
On doit certes regretter ici l'absence d'une représentation proportion-
nelle (1), qui accentuerait sans doute davantage cette ma~que de libéralisme po-
litique. Mais, sans conteste, le système est de nature à favoriser la désignation
populaire des autorités locales.
b) Les conditions de candidature sont également peu contraignantes. Il
n'y a pas de limite juridique au nombre de listes de candidats à présenter et les
conditions poséesPatl~textes sont classiques.
(1) Cette solution, théoriquement en vigueur sous la législation de 1955, n'a pas
été retenue par la commission chargée de préparer la réforme.
- 81 -
Est éligible tout électeur et ne sont pas éligibles, différentes per-
sonnes que l'on peut considérer comme étant marginales par rapport à l'ensemble de
l'électorat: d'une part, les personnes placées sous la protection de la justice,
les personnes secourues par un budget municipal et les conseillers dé~is pour
malversations - il s'agit d'une inéligibilité absolue; d'autre part, les agents
des corps préfectoral et sous-préfectoral, les magistrats, les personnels de la
sûreté nationale, les militaires et assimilés (gendarmes, pompiers), les compta-
bles municipaux et les entrepreneurs et agents municipaux (à l'exclusion des
agents exerçant
une profession libérale) - il s'agit dans ce cas d'une inéligi-
bilité relative.
c) Le régime de l'électorat est enfin tout aussi classique. En effet,
est électeur au sens de l'article 2 de la loi électorale municipale, tout ivoi-
rien majeur des deux sexes, jouissant de ses droits civiques et politiques et
n'étant dans aucun des cas d'incapacité prévus par la loi. L'électeur ainsi défini
doit seulement être inscrit sur la liste électorale de sa résidence, ou de son
domicile - nul ne pouvant toutefois être inscrit sur plus d'une liste à la fois.
En 1980, l'électorat était même plus vaste, puisqu'il comportait égale-
ment les étrangers d'origiae àfricaine (1) (art 46 de la loi électorale). Certes,
la mesure n'était valable qu'à titre transitoire et sa suppression pour les élec-
tions à venir constituera donc une réduction sensible de la base de la participa-
tion. Mais le régime de l'électorat restera au total suffisamment significatif.
Ainsi donc, toutes ces conditions juridiques devraient normalement
déboucher sur une réalité démocratique très intense; et ce, d'autant plus que le
parti uniqu~ a admis lui-même de rompre avec ses pratiques habituelles.
(v. surpra p 58).
Mais, la réalité électorale apporte à cela une contradiction signifi-
cative, marquant notamment une limitation très nette dans la participation.
---------------------------------------------------------------------------------
(1) L'électorat était devenu d.'autant plus vaste que la part de ces étrangers
dans la population totale est estimée à plus de 25 %, dépassant même 50 ~ à
ABIDJAN. V; Jeune Afrique, na 1025 du 27 août 1980, p 54 ; v. égal.
Africa na 169, p 25.
- 82 -
2°) les limites réelles d~ la participation
C'est Maurice DUVERGER qui proposa dans ce domaine des élections la
notion de "représentation sociologique" (1). Au delà du rapport abstrait établi par
la logique juridique entre le mandant et le mandataire, l'éminent constitutionnalistc
voulait
donc
souligner ainsi la richesse de l'hypothèse d'un rapport réel, un
peu comme, selon sa propre expression, " ••. une photographie représente l'objet
photographié" (2).
Dans ce contexte-ci, c'est en tout cas sous ce rapport réel que la
pratique électora1edevient véritablement intéressante au regard de la problématique
de l'autonomie. La méthode permet en effet, au delà du droit, d'obtenir la mesure
réelle dans laquelle la population a pu s'identifier véritablement aux personnes
déclarées élues à l'issuedu scrutin, sans toutefois - on le comprend aisément -
pouvoir prétendre à l'exactitude de Ifl'image photographiée".
Plus simplement, on retiendra surtout dans le cas de la COTE d'IVOIRE
le problème posé en 1980 par la faiblesse du taux de participation. Apprécié d'après
le pourcentage des votants par rapport aux inscrits, celui-ci fut en effet très fai-
ble dans l'ensemble: 43,05 %.
Dans le détail, la participation se limite même parfois à des taux
surprenants, surtout à ABIDJAN - où on se serait attendu à de meilleurs scores,
compte tenu de la situation particulière de la ville. Certes, il y a eu des excep-
tions très singificatives
mais, dans l'ensemble, on peut rester sur cette impres-
sion. Le tableau ci-après permet de juger du détail de la situation :
(1) v. Maurice DUVERGER, "esquisse d'une théorie de la représentation politique",
in "l'évolution du droit public", études offertes à Achille r·IESTRE, Sirey,
Paris! 1956, p 211 et note p 213.
(2) V. M. DUVERGER, If institutions politiques et droit constitutionnel If, T 1. PUF,
thémis politique, Paris, 1975, p75 et ss.
- 83 -
TABLEAU nOl
LES TAUX DE PARTICIPATION AUX ELECTIONS MUNICIPALES DE 1980
COMMUNES
D'ABIDJAN
COMMUNES
DE
L'INTERIEUR
ABEI\\JGOUROU
24, 94 ~~
DIVO
45, 97 ~~
ABOISSO
25,30 0110
FERRE
23, 20 ~~
ADZOPE
32,90 0110
GAGNOA
13,74 %
AGBOVIllE
26,02 ~~
GUIGlO
44,45 ~~
GRAND BASSAM
36,18 01
JACQUEVILlE
98,83 0'
10
10
BONDOUKOU
47,18 0'
KA HOlA
81,05 0'
10
10
BONOUA
81, 82 ~~
KORHOGO
27, 80 ~~
BOUAFLE
26,00 ~~
MAN
70, 00 ~~
BOUAKE
54,23 ~~
ODIENNE
58,81 ~~
BOUNDIALI
44,99 %
SAN PEDRO
19, 78 ~~
DABOU
40,95 %
SEGUElA
83, 99 ~~
DALOA
63,07 ~~
Tour~ODI
90,07 ~~
DU1BOKRO
29, 85 ~~
YAr'10USSOKRO
90, 29 ~~
- 84 -
Cette situation semble même une tendance générale, valable pour toutes les
élections. Les élections législatives, qui se sont déroulées à la même époque, con-
nurent par exemple un taux de participation extrêmement faible d'environ 30 %. Et
il en fut de même de l'élection des secrétaires généraux du parti (1).
L'explication du phénomène n'est guère aisée. Et sans doute tient-il
autant à des causes sociologiques (comme l'analphabétisme) qu'à des causes plus
simplement administratives (liées notamment à l'organisation même du scrutin).
Du moins apparatt-il ainsi difficile de parler d'une grande popularité du
système municipal. Et dans de nombreux cas, les autorités municipales n'auront en
réalité été élues en 1980 que par une très faible minorité.
Le résultat est particulièrement décevant si l'on note que l'expérience
avait suscité un véritable espoir au moment où elle fut annoncée (v. supra P 49 ).
Et si l'on note par ailleurs que les engagements furent très chaleureux (2), souli-
gnés par la plupart des observateurs, on ne peut qu'en être surpris.
Cette manière de voir le problème, qui ne peut être prise en compte dans
une analyse strictement juridique, à cause de la fiction sur laquelle est bâtie la
logique de la représentation, apparaît en tout cas très intéressante. Elle permet
de comprendre que, même lorsque le mode de désignation des organes est théorique-
ment satisfaisant, du fait de leur élection, l'autonomie n'est pas nécessairement
acquise sur un plan réel. Elle dépend alors de facteurs qui constituent, au delà du
droit, des obstacles ou des conditions favorables à la participation.
Lorsque le vote est, comme en COTE d'IVOIRE, un.véritable:test:de l'inté-
gration politique nationale, au delà de sa simple réalité locale, il importe évi-
demment d'agir pour améliorer les données. Il sera intéressant à cet égard de sui-
vre les efforts que les autorités ivoiriennes feront dans ce sens pour les élections
à :venir'.: ,;
(1) Seule l'élection présidentiel~fait exception. Le taux de participation fut par
exemple de 82,27 % en 1980 et le candidat unique, M. HOUPHOUET BOIGN~ fut élu
à 99,99 %. Mais il est vrai que les raisons de cette exception sont très particu-
lière5.
(2) La violence électorale est devenue en effet une donnée à part entière du débat
politique en COTE d'IVOIRE. En 1980, les engagements furent si passionnés
qLJ'±~S
nécessitèrent, après les élections, une réconciliation nationale,
organisée par le chef de l'Etat au cour~d'un séminaire organisé à YAMOUSSOKRO
du 3 au 6mai 1982. v. Fraternité Matin du 10 juin 1982.
- 85 -
Lorsque le suffrage est intern~ il est également significatif d'examiner
le problème au delà de la technique juridique.
B - LA
DES1GNATION PAR SUFFRAGE INTERNE
C'est le mode de désignation du maire et de la municipalité.
Dans le régime municipal de droit commun, le maire et ses adjoints sont
élus par le conseil dès sa première réunion, au scrutin uninominal, secret et à la
majorité absolue. Après deux tours sans majorité absolue, la majorité relative suffi-
ra au troisième. Et en cas d'égalité de suffrage, le plus âgé des candidats est
déclaré élu.
Dans le cas de la ville d'ABIDJAN, le système est différent. Certes, le
maire est élu par le conseil de la ville parmi ses membres, mais il est nécessai-
rement ~hoisi parmi les maires des dix communes-membres. Quant aux adjoints, ils
ne sont pas élus par le conseil, car ce sont, automatiquement, les maires des
communes composant la ville.
Sur le plan purement juridique, on peut estimer que les principes de
l'autonomie sont réalisés
ici, puisque, hormis le cas particulier d'ABIDJAN, c'est
le conseil municipal - lui même déjà élu démocratiquement - qui est appelé à se
prononcer.
C'est donc sur le plan réel, encore une fois, que le problème est posé.
Et sur ce terrain, il est plus intéressant évidemment d'analyser le
rapport entre le maire, la municipalité et les populations de la commune.
Habituellement, les administrés croient avoir choisi eux-mêmes tous
les élus municipaux. Cela est aussi vrai dans un pays de tradition ancienne comme
la FRANCE, que dans un pays comme la COTE d'IVOIRE, dont l'expérience est plus
récente.
Certes, l'idée n'est pas fausse sur le plan juridique, si l'on use du
concept de suffrage indirect. Et, pratiquement, le maire élu est bien souvent le
leader de la liste qui aura rempotté~les:élections,précisémentsur cette base.
Mais cette idée n'est réellement fondée que si le modèle .fonctionne
- 86 -
parfaitement. Ce n'est pas le cas lorsque le contrat initial passé avec la popula-
tion est ensuite rompu
le problème fut par exemple posé en 1980 à PORT-BOUET où le
maire élu est en réalité sorti des rangs du conseil pour évincer le leader de la
liste-vainqueur. Ensuite, ce n'est guère le cas lorsque, comme dans l'exemple de
la ville d'ABIDJAN, la représentation peut apparaître réellement trop peu directe
pour exister véritablement. Le maire e'. la municipalité-sont en nffet dans ce cas,
surtout l'aboutissement de tractations où n'est vraiment déterminante que l'opinion
de quelques personnalités politiques, localement ou nationalement influentet
Cette réalité de la question méritait en tout cas d'être soulignée, même
si sut le plan pratique, on doit reconnaître qu'elle n'est pas en soi défavorable
à une bonne - gestion municipale et qu'elle y est même sans doute favorable dans le
cas particulier de la ville d'ABIDJAN.
L'analyse permet donc de comprendre ici également qu'il n'est pas sans
intérêt-de s'interroger sur la réalité de l'autonomie, même lorsque la technique
juridique utilisée prédispose à l'autonomie.
La nomination des organes par l'Etat est, elle, une hypothèse où ce type
de question ne se pose pas, le problème étant réglé, et sur le plan juridique, et
sur le plan pratique.
PARAGRAPHE 2
LA NOMINATION DES ORGANES PAR L'ETAT
Dans le cadre de la réforme, ce sont
évidemment
les organes
de l'établissement public qui sont nommés par l'Etat. La pratique en la matière, au
demeurant classique, concerne le directeur et la commission consultative de gestion
(CCG), un nouvel organe créé dans le cadre de la réforme (A). La signification
attachée à la nomination est bien connue. Ici, si elle n'est pas nécessairement dé-
favorable à la bonne gestion administrative de l'établissement, elle suscite cepen-
dant des réserves dans certains cas (B).
A - L'ETAT DE LA PRATIQUE
Le directeur de l'établissement public nouveau sera nommé par.
décret en conseil des ministres. La pratique n'est pas nouvelle et elle est - comme
en FRANCE - classique de l'institution.
Avant la réforme, les directeurs et directeurs généraux des établissements
et des sociétés d'Etat étaient tous désignés en effet de cette manière (1). Dans la
------------------------------------------------------------------------------------
(1) Seuls
les établissements publics corporatifs, organisés comme en FRANCE échap-
paient à cette logique.
- 87 -
mesure où l'établissement public est souvent considéré ici comme un instrument
direct de la politique nationale, la solution ne surprend guère.
Au plan juridique, on notera bien toutefois que, même ainsi désigné, le
directeur reste un organe propre de l'établissement,agissant en son nom dans tous
les actes qu'il fait dans le cadre de sa gestion; disons que l'activité juridique
du directeur relève par imputation du "centre de légalité" (1) que constitue l'éta-
blissement public.
Dans le cas de la CeG, cette particularité peut êependant être discu-
tée à cause même du mode de nomination de ses membres.
Certes, il est spécifié par la loi de 1980 (loi nO 80-1070, art. 2) que
"l'établissement public national est doté d'une commission consultative de gestion •• "
Et ses compétences peuvent la faire apparaître parfois comme une structure interne ;
c'est elle qui arrête le projet de budget
pour le proposer aux autorités étatiques,-
c'est elle qui arrête les comptes financiers de l'établissement, et surtout, elle
exerce, d'après la loi, une autorité permanente sur le directeur; ce qui la fait
bien apparaître comme un organe intégré dans la gestion quotidienne de l'établisse-
ment. Il existe donc des éléments en faveur de la qualification d'organe propre
attachée à la CCG (2).
Mais, le mode de désignation de ses membres apporte à cela une certaine
contradiction.
Les membres de la CCG sont en effet principalement les ministres de tutelle
ou leurs représentants. Certes, il est prévu que l'institution pourra comprendre
aussi des personnalités extérieures, choisies pour leur compétence ou pour représen-
ter certaines catégories socio-professionnelles (3). ~lais tous les membres sont·
nommés par décret en conseil des ministres, ce qui situe bien le problème.
(1) Sur cette notion v. supra Pp 26-21
(2) Soulignons toutefois que ce n'est pas la loi qui en décide ainsi. Cette quali-
fication est plutôt pour l'instant d'origine doctrinale. V. note A. TAGRO
GBOHAZAUD, thèse déjà citée, p!9
(3) La ceG doit être composée au total d'au moins 3 personnes et au plus de 8 per-
sonnes.
- 88 -
Dans quelle mesure peut-on dire, dès lors, que les ministres où les re-
lrésentants des ministres n'agissent pas en réalité pour le compte de l'Etat? Et
donc, dans quelle mesure la CCG n'est-elle pas finalement un organe central?
La solution rappelle en tout cas celle des "comités sectoriels", imaginés
pour appliquer la poli tique des "cami tés interministériels de tutelle" créés par le
décret nO 75-148 du Il mars 1975 sur la tutelle des sociétés à participation finan-
cière publique (JORCI, 1975, 777). Prévu.
par secteur d'activité de chaque oociété,
le "comité sectoriel" devait être composé de représentants des ministres et de pro-
fessionnels, tous nommés en conseil des ministres. Mais surtout, il était clairement
entendu qu'il s'agissait d'un organe extérieur à l'établissement public.
Quoique la pratique n'ait pas donné l'occasion de voir fonctionner ces
structures (1), on peut dire en tout cas que la similitude avec la CCG d'aujourd'hui
est bien aiosi très significative.
Sans doute, au total, la discussion demeure-t-elle ouverte, car les textes
n'ont finalement tranché, ni dans un sens, ni dans l'autre.
Mais on peut retenir que, par sa compost ion même, la CCG est très proche
de l'autorité centrale. Au fond, c'est ce qui comptera sur le plan de la pratique.
Car la signification attachée à la nomination des organes est classique.
(1) La solution avait été imaginée dans le cadre d'un nouveau système de contrôle,
destiné à améliorer la gestion - déjà alarmante - des sociétés et établissements
publics. Il était prévu par exemple, en outre, qu'un comité restreint de surveil-
lance, issu du comité sectoriel, devait assurer un contrOle plus quotidien, plus
rapproché de la gestion, un peu comme l'aurait fait un contrôleur d'Etat. La
_ l,solution dU.comité restreint devait du~reste remplacer celle du contrôleur.d~Etat
alors en vigueur.
Le système ne sera cependant pas mis en oeuvre et il ne sera finalement qu'une
réforme de plus, parmi les nombreuses tentatives faites po~r maltriser la
ges-
tion du secteur parapublic v. supra p 53
- 89 -
B - LA SIGNIFICATION DE LA NOMINATION
Un organe nommé est plus dépendant de l'autorité centrale qui
l'a nommé qu'un organe élu. Celui-ci peut en effet le révoquer à tout moment. Il
serait certes imprudent de dire que la révocation ne peut intervenir que dans ce
cas. Et, on le sait bien, les autorités locales elles aussi peuvent être révoquées
ou dissoutes. Mais, même dans ce cas, l'intervention des électeurs, nécessairement
appelés à se pronoDcer~à Douveau,consacre 5ien le~fait que c'est eux-mêmes qui
décident finalement de leurs représentants. Le problème est donc bien plus signifi-
catif dans le cas des établissements publics.
Bien que la pratique ivoirienne ne soit en rien originale, et que par
ailleurs la nomination ne soit pas fatalement inadaptée à une bonne gestion admi-
nistrative, il faut sans doute émettre des réserves sur la pertinence de la solution
dans ceytains cas.
Dans le cas de certains établissements publics en effet, la nomination
peut être jugée regrettable, en raison de l'existence d'un véritable substratum
humain. Il en est ainsi par exemple des établissements universitaires ou scolaires,
composés sur un plan réel d'enseignants, de chercheurs, d'étudiants et de structures
associatives diverses. Et ici, la nomination est d'autant plus regrettable qu'elle
est, on le sait, l'occasion classique pour le parti de placer d'abord des mili- :1
tants (1).
Dans le cas particulier de l'université nationale, la revendication de·
l'élection des dirigeants - notamment du président du conseil de l'université (2) -
est habituelle, formulée principalement par le syndicat des enseignants et des cher-
cheurs. Et ici, comme dans tous les cas similaires, la désignation interne contri-
buerait certainement à améliorer les conditions globales de la
gestion, en assou-
plissant davantage les relations humaines au sein de l'établissement.
(l) v. par ex. BALLO Yaë.ouë.• , "les rapports entre l'Etat et les entreprises publi-
ques en COTE d'IVOIRE", th.,
déjà citée,
.p 324.
(2) Le conseil de l'université est l'organe délibérant de l'université nationale. Il
est composé des doyens des différentes facultés et de deux représentants élus
par faculté. Cet organe aurait pu aisément être une sorte d'instrument d'auto-
gestion. Les pouvoirs publics n'ont cependant pas voulu franchir complètement ce
pas et le conseil est présidé par le recteur de l'université, une autorité nom-
mée
par le pouvoir central. cf. sur l'ensemble, les articles 13 et s. du décret
nO 66-134 du 16 avril 1966 portant organisation de l'université et des enseigne-
ments supérieurs, JoRCI, 1966.
- 90 -
Au total, si l'expérience ivoirienne est ainsi classique, si la répartition
de la question entre un statut municipale démocratique et un statut hiérarchique
pour les établissements publics n'appelle pas de remarque particulière sur le plan
juridique, il faut convenir, sur le plan réel, de ce qu'il demeure encore des ef-
forts à faire pour garantir davantage d'autonomie. Sous ce rapport, les efforts ne
pourront que favoriser les objectifs assignés aux organes décentralisés. Il sera
ainsi réalisé en effet les connitions d'une meilleure mobilisation humaine, quand
bien m~me la législation y serait-elle, en soi, déjà favorable.
Reste à voir à présent le problème de la
définition des attributions et
des avantages perçus par les organes.
********************
- 91 -
SECTION
D EUX
LA DEFINITION DES ATTRIBUTIONS ET DES AVANTAGES
Le problème des attributions concerne la répartition interne des compé-
tences entre les différents organes de chaque entité décentralisée. D'une manière
générale, la question échappe dans une large mesure aux autorités décentralisées,
montrant ainsi que, même sur une question aussi fondamentale, c'est l'Etat qui pose
les données de base. C'est là en tout cas une réalité classique à laquelle n'échappe
pas l'expérience ivoirienne (P 1).
S'agissant du problème des avantages matériels et financiers, il est,
à cause du contexte,
l'objet d'une politique centralisée. (P 2). La liberté
d'appré~iation des autorités décentralisées sera donc ici également très faible.
PARAGRAPHE l
LA PREPONDERANCE DU POUVOIR CENTRAL DANS LA DEFINITION
DES COMPETENCES
Les textes de base définissent avec une certaine précision les
compétences de chaque organe (A). Il en découle que l'organisation des compétences
ne peut pas être modifiée. Et, dans le cas des communes comme dans celui des établis-
sements publics, l'importance juridique et administrative de chaque organe dépend
alors de l'obligation qu'il y a de respecter le système prescrit (8).
A - LES COMPETENCES SELON LES TEXTES
Il faut évidemment voir séparément le cas de communes (1) et
celui des établissements publics (2).
Le conseil municipal, la municipalité et le maire se partagent, chaque
organe dans son rôle, les compétences de la commune.
Le conseil, selon la formule classi.que, "règle par ses délibérations
les affaires de la commune". Il a ainsi une compétence générale. C'est lui qui dé-
cidera donc des actes initiaux dans la mise en oeuvre des objectifs de la commune,
- 92 -
dont la création des services et le choix des engagements financiers sont les deux
axes principaux. Commp. dans le modè1efrançais, il n'existe aucune énumération précis~
et définitive des compétences du conseil municipal. Il peut donc intervenir chaque
fois que la loi n'a pas attributi-- une compétence donnée à un autre organe municipal.
Ce n'est pas le cas pour la municipalité. Quelqu'importantes que puissent
être ses attributions, elles sont énumérées et définies de manière précise.
La municipalité a d'abord une mission fondamentale de préparation des
réunions du conseil. C'est elle qui à cet égard définit l'ordre du jour de ces réu-
nions et, telle que la loi municipale formule cette compétence, il semble bien que 18
municipalité dispose ici d'un pouvoir d'appréciation très large.
Mais la municipalité joue aussi un rôle dans la gestion même de la commune.
Elle assure notamment la coordination des actions de développement, en particulier
celles-qui impliquent la participation des populations. Elle a aussi la libre dé ter:
mination du mode d'exécution des travaux communaux - nonobstant les réglementations
applicables en chaque matière. Et nous verrons même plus loin qu'elle a un pouvoir
consultatif obligatoire en matière d'engagement des dépenses municipales (v. in-"
fra p :l22).
Les compétences du maire, quoique plus nombreuses, ne sont pas moins dé-
finies avec une certaine précision, surtout par rapport aux autres organes.
Le maire est l'exécutif de la commune. Ses attributions sont tout d'abord
spécifiques. Il a un pouvoir général de préparation des réunions des autres organes,
qu'il convoque et préside conformément à la loi. Il a un pouvoir spécifique de police
d'après l'article 72 de la loi municipale: "le maire, sous le contrôle de l'auto-
rité compétente, est responsable du maintien
de l'ordre, de la sûreté, de la tran-
quilité, de la sécurité et de la salubrité publics ••• ". Il est en outre le chef de
l'administration municipale, et peut faire donc tous actes y afférent: gestion du
personnel, organisation et gestion des services etc ••• Il est, surtout, l'ordonnateur
de la commune. Enfin, le maire a en propre un pouvoir général de représentation ju-
ridique de la personne morale ~ommune: sauf exception prévue par la loi (1).'
(1) Par ex. : "dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec
ceux de la commune, le conseil municipal désigne un de ses membres pour repré-
senter la commune soit en just~ce soit çlans les contrSlts'~ art. 64 de la loi
municipale.
- 93 -
Ensuite, le maire est l'organe habilité à exécuter les décisions prises
par les autres organes. Juridiquement, il s'agit, certes d'une prérogative, mais
aussi d'une obligation. D'ailleurs, le refus de signer et de transmettre une déli-
bération du conseil peut être sanctionné par la suspension ou la révocation
(art. 87 de la loi municipale). Le maire exécute les délibérations ayant trait à
la police municipale. Mai~ c'est surtout en matière administrative, financière
et économique que son rôle sera le plus sensible. Ici, son pouvoir d'exécutif lui
confère notamment, dans le cadre des délibérations du conseil ou de la municipa-
lité, la liberté du choix des partenaires de la commune, la mesure, le moment et la
forme de ses interventions. C'est lui qui, d'une manière générale, exécutera le
budget de la commune qui contient l'essentiel des engagements administratifs,
économiques et financiers, prenant et signant à cet égard tous actes juridiques
nécessaires ou utiles.
Enfin,toutes ces fonction, que le maire exerce en tant qu'organe de la
communè, s'enrichissent considérablement de ses compétences en tant que repré-
sentant de l'Etat - selon le principe bien connu du dédoublement fonctionnel -
qu'il faut bien souligner. Du reste, la manière dont elles sont définies tendrait
à donner au maire une mission générale d'agent de l'Etat, outre la fonction parti-
culière d'officier d'état civil, que l'on connait bien, et des fonctions spéciales
dont la loi municipale prévoit l'attribution ultérieure. Celle-ci, en son article
62, dispose en effet que le maire est chargé "de la publication et de l'exécution
des lois, des règlements et décisions du pouvoir exécutif ;". Il est chargé en
outre "de l'exécution des mesures de sûreté générale". Mais, surtout, "il est res-
ponsable de la mise en oeuvre dans la commune de la politique de développement
économique, social et culturel définie par le gouvernement". Cette dernière com-
pétence ne sera pas facile à concilier avec les fonctions d'exécutif municipal
du maire et elle risque de faire double emploi avec les fonctions du préfet - qui
a la même mission générale (1) - ou d'engendrer ici une occasion de conflit.
C'est un élément essentiel qu'il convient de bien retenir en tout cas, car il
apparaît bien ainsi que le maire est aussi un rouage important de l'appareil de
l'Etat.
Il faut voir à présent les compétences au sein de l'établissement
public.
En réservant les discussions &propos de la définition des organes, il
faut considérer d'une part les pouvoirs de la commission consultative de gestion
et d'autre part ceux du directeur.
0) v. note ANDO Isaac Hamilton, "système économique et organisation administra-
tive en COTE D'IVOIRE", thèse, droit, Paris l, 1977.
- ~4 -
Les compétences de la CCG sont condensées dans l'article 3 de la loi
nO 80-1070 du 13 septembre 1980 : elle " ••• exerce sur les organes de l'établisse-
ment l'autorité et le contrOle permettant de suivre de façon permanente le bon ac-
complissement des missions de services prescrites. Elle propose au gouvernement le
projet de budget de l'établissement, et une fois ce budget voté par l'autorité lé-
gislative, en contrOle l'exécution et arrête les comptes financiers".
Outre
le détail des compétences spécifiques qu'elle a, la CCG a donc une
sorte de pouvoir général de direction et d'orientation de l'établissement public. Dès
lors, et bien que les textes ne le mentionn~pas expressément, il faut donc supposer
qu~elle a ainsi un pouvoir d'instruction à l'égard du directeu~ qui ne peut qu'obtempé-
rer aux directives qu'il reçoit. C'est en tout cas une implication du système qui ne
manquera pas de créer des difficultés dans la délimitation des pouvoirs, à l'occasior.
des conflits dont, dans le contexte ivoirien, on peut être sOr qu'ils surviendront.
Le directeur, quant à lui, est bien entendu l'exécutif classique de l'éta-
blissement public. Ses compétences sont définies par la loi de 1980 et les décrets
subséquents, y compris les textes de création de chaque établissement. Mais c'est
surtout la formule générale~contenue dans la loi de 1980 que l'on retiendra.
Selon la loi, le directeur est " ••• ordonnateur principal de l'établisse-
ment. Il est investi des pouvoirs nécessaires pour en assurer l'administration et la
direction générale. Il accomplit à cet effet tous actes nécessaires à la réalisation
des missions de l'établissement". Ce texte est en principe suffisamment clair dans
son énoncé et n'appelle pas en lui-même de commentaire particulier. On notera bien
surtout qu'il confère au directeur l'exclusivité
de la compétence exécutive, notam-
ment par rapport à la CCG. Le texte ne le dit certes pas ainsi, mais on peut l'enten-
dre de cette manière, car c'est un point à retenir pour situer l'importance de
chaque organe, ce qu'il convient de voir à présent.
8 - L'IMPORTANCE RESPECTIVE DES ORGANES, D'APRES LES TEXTES
Dans le cas des communes
(1) comme dans le cas des établisse-
ments publics (2),la première
implication juridique du système établi par l'Etat
est celle d'un cloisonnement de principe entre les différentes fonctions. L'obliga- -
tion de la respecter confère une importance spécifique à chaque organe, et détermine
ainsi la mesure dans laquelle les autorités décentralisées sont libres ou ne sont pa~
libres en cette matière.
- 95 -
10) ~~!!~!~!~~_~~~_~~~e~~~~~~~_~~_!~e~E~~~~~_E~=e~~~!~~_~~ ~_~E2~~~=_~~
~~~!e~~~
Dans le cas des communes,le conseil municipal est, techniquement, l'or-
gane le plus important et le plus fondamental de tous.
La clause générale lui confère un pouvoir général de délibération sur
toutes les "affaires communales". Comme nous le verrons (infra P198 et ss), c'est
la formule même de définition des compétences de la commune - personne-morale,
dont aucune énumération - aussi nombreuse soit-elle - ne peut supprimer cette im-
plication de généralité. C'est donc le conseil qui décidera d'abord des actes ini-
tiaux dans la mise en oeuvre des objectifs de la commune, les autres organes les
exécutant; et c'est ce en quoi il est l'organe le plus important de tous.
Le plus fondamental, c'est lui qui réalise en premier et de la manière
la plus direct le postulat de démocratie qui sous-tend la décentralisation terri-
toriale. En réalité, c'est surtout par le conseil que les administrés participent
à la gestion de leurs propres affaires.
Mais, comme on l'a dit, cette importance du conseil ne vaut que pour
autant que la loi oblige à respecter ses attributionS.
Les garanties sont à cet égard très claires en principe.
On retiendra tout d'abord que " •• le conseil •• ne peut déléguer ses
attributions" (art. 24 de la loi municipale), contrairement par exemple à l'ex-
périence française (1). l'obligation est double, s'imposant, certes au conseil,
mais aussi à tout autre organe qui serait tenté d'user des pouvoirs qui lui sont
conférés.
S'ajoutent ensuite à cela, les garanties apportées au fonctionnement
même du conseil. Il faut savoir à cet égard qu'il est obligatoirement réuni en
session ordinaire trois fois l'an, en mars, juin et novembre et qu'il est réuni
en session extraordinaire quand le maire le juge utile ou quand une demande moti-
vée est faite en ce sens par la majorité des conseillers (art. 31 et 32 de la loi). -
(1) s'agissant tout au moins de certaines compétences spécifiques qu'une loi du
31 décembre 1970 a permis de déléguer au maire. v. le code de communes
article L 122-20.
- 95 -
1°) Q~!!~!!!~~_~~~_:~~e~~~~:~~_~~_!~e~E~~~:~_E::e::~~~~_~~:_~E~~~::_~~
~!:~e~~~
Dans le cas des communes,le conseil municipal est, techniquement, l'or-
gane le plus important et le plus fondamental de tous.
La clause générale lui confère un pouvoir général de délibération sur
toutes les "affaires communales". Comme nous le verrons (infra P198 et ss), c'est
la formule même de définition des compétences de la commune - personne-morale,
dont aucune énumération - aussi nombreuse soit-elle - ne peut supprimer cette im-
plication de généralité. C'est donc le conseil qui décidera d'abord des actes ini-
tiaux dans la mise en oeuvre des objectifs de la commune, les autres organes les
exécutant j et c'est ce en quoi il est l'organe le plus important de tous.
Le plus fondamental, c'est lui qui réalise en premier et de la manière
la plus direct le postulat de démocratie qui sous-tend la décentralisation terri-
toriale. En réalité, c'est surtout par le conseil que les administrés participent
à la gestion de leurs propres affaires.
Mais, comme on l'a dit, cette importance du conseil ne vaut que pour
autant que la loi oblige à respecter ses attribution\\.
Les garanties sont à cet égard très claires en principe.
On retiendra tout d'abord que " •• le conseil •• ne peut déléguer ses
attributions" (art. 24 de la loi municipale), contrairement par exemple à l'ex-
périence française (1). l'obligation est double, s'imposant, certes au conseil,
mais aussi à tout autre organe qui serait tenté d'user des pouvoirs qui lui sont
conférés.
S'ajoutent ensuite à cela, les garanties apportées au fonctionnement
m~me du conseil. Il faut savoir à cet égard qu'il est obligatoirement réuni en
session ordinaire trois fois l'an, en mars, juin et novembre et qu'il est réuni
en session extraordinaire quand le maire le juge utile ou quand une demande moti-
vée est faite en ce sens par la majorité des conseillers (art. 31 et 32 de la loi). -
(1) s'agissant tout au moins de certaines compétences spécifiques qu'une loi du
31 décembre 1970 a permis de déléguer au maire. v. le code de communes
article L 122-20.
- 96 -
Le quorum est de la majorité des membres du conseil, sauf après une première
convocation sans succès, et les décisions sont prises à la majorité des suffra-
ges exprimés.
Le système s'impose donc clairement à tous.
Il sera cependant méconnu dans une certaine mesure, dès les premières
années de l'expérience ivoirienne. Les maires négligeront souvent de convoquer les
trois sessions ordinaires prescrites par les textes. Ou bien, souvent, ces réu-
nions se seront tenues de manière "sporadique" (1) et ailleurs qu'à la mairie -
contrairement aux prescriptions en ce sens de la loi municipale (art. 30). Mais,
plus grave encore est sans aucun doute cette véritable usurpation de pouvoirs à
laquelle se sont livrés certains magistrats ~unicipaux qui dans certains ca~ non
seulement n'ont pas demandé au conseil de décider alors que cela était requis,
mais encore ont produit à l'autorité de tutelle des faux en guise de procès ver-
baux de ces délibérations, évidemment fictives. Le cas semble assez isolé et on
ne cites~ère à ce propos que la pratique des autorités de DABOU et de TREICHVILLE.
Mais il est suffisamment grave pour être relevé.
Ainsi en tout cas, il est bien certain que les pouvoirs publics de-
vront demeurés très vigilants pour maintenir le système dans la cohérence que pro-
posetles textes.
Le rôle de la municipalité, quant à lui, même s'il n'est pas aussi dé-
cisif que celui du conseil, n'est pas moins d'un intérêt certain. L'institution
aura sans doute été créée pour obliger la gestion municipale quotidienne à adop-
ter un minimum d'esprit de collégialité. Par ses compétences, la municipalité est
ainsi, non seulement un moyen de rendre plus efficace la gestion, mais encore un
instrument de contrOle interne plus quotidien que le conseil lui-même.
Il était donc essentiel de garantir ses pouvoirs par des mesures con-
crètes.
C'est le décret nO 83-154 du 2-3-1983, déterminant la règles de fonc-
tionnement des municipalités, qui contient ces dispositions. Bien que le texte
n'en dispose pas ainsi clairement, on peut estimer que son existence même confirme
la spécificité du rÔle de l'institution et donc l'impossibilité de principe d'agir
(1) Du terme même utilisé dans un rapport d'inspection établi par l'autorité de
tutelle à ce propos en 1983.
- 97-
à sa place. Mais, voyons les procédures prévues par le texte.
Il y a tout dfabord une garantie de réunion. la municipalité se réuni-
ra au moins une fois par mois, aux jours et aux heures fixés par son règlement
intérieur, ou sur décision du maire. Et elle doit de toute manière être réunie à
la demande de la majorité de ses membres.
Mais ensuite, il y a surtout une garantie de décision. Tout d'abord, la
condition d'un quorum, qui n'est atteint qu'avec la majorité des membres, assure
bien l'authenticité des décisions et en tout cas empêche, en principe, qu'une mi-
norité - contrOlée par exemple par le maire - ne s'impose à tous. les votes auront
lieu à la majorité absolue, par appel nominal, et un procès verbal doit être
établi après chaque réunion, avec le détail de sa composition, des questions qui
ont été discutées, ainsi que les décisions prises.
Cependant, dans bien des cas, les maires sont encore
~~ins respectueux
des pouvoirs de la municipalité qu'ils ne le sont des pouvoirs du conseil. la po-
sition juridique et politique des maires les aura conduit tout naturellement à
écarter dans certains cas leurs adjoints. Ou bien ceux-ci seront appelés à se pro-
noncer dans des conditions peu "orthodoxes". Ici également, les rapports adminis-
tratifs permettent de noter que les faits ne sont pas vraiment généraux à toutes
les communes. Mais du moins sont-ils
ainsi suffisamment significatifs.
S'agissant enfin du maire lui-même, sa place est évidemment très im-
portante, aussi bien par ses fonctions d'exécutif de la commune, que par celles
qu'il exerce en tant que représentant de l'Etat. Il s'ajoute du reste à ces pré-
rogatives, celles/politiques, que lui confère son rOle de leader de la liste qui
aura gagné les élections. Et, au fond, les autres organes seront en réalité cons-
titués sous son contrOle. Sans conteste, le maire reste le personnage le plus im-
portant de la commune, sur un plan réel.
Tout cela prédestinait sans doute les maires ivoiriens de 1980 à une
forte personnalisation du pouvoir municipal. Et, au fond, ces atteintes au sys-
tème municipal ne sont qu'un prolongement logique du système politique national
lui-même : autant au plus haut niveau le pouvoir n'est admis que dans sa concen-
tlation et dans sa personnalisation (~, autant ce raisonnement s'est souvent
(1) v. par ex. r1'131lA EKANZA S.P., "la personnalisation du pouvoir en COTE
d'IVOIRE, étude phénoménologique, mém. de science politique, AIX-EN-PROVENCE,
1971,multig. v. également KOUROUMA M; "étude du présidentialisme en
AFRIQUE noiré francophone à partir des exemples guinéen et ivoirien", thèse,
droit, Paris II, 1978.
- 98 -
imposé dans les structures administratives et politiques, même les plus petites.
Il est généralement admis en effet que "deux caYmans ne peuvent habiter le même
marigot" (1). A fortiori plusieurs!
Les premiers magistrats des communes ne doivent pas cependant croire
qu'ils détiennent tout le pouvoir municipal. Il importe de les décourager sur cette
voie pour au moins deux raisons essentielles.
Tout d'abord, il n'y a pas de doute que l'organisation du pouvoir muni-
cipal soit en.l1e-même nécessaire à une bonne gestion de la commune. Toute con-
centration des pouvoirs, en privant le système municipal du modèle de délibération
collective qu'il suppose et des contrOles internes prévus, ne pourra donc être
que néfaste à l'objectif fondamental de développement assigné aux communes.
Ensuite, si la commune devait n'être que l'affaire d'un seul ou de quel-
ques uns, cela ruinerait évidemment les espoirs de démocratie qui furent placés
dans l'expérience dès le départ.
Pour toutes ces raisons, il sera particulièrement intéressant de suivre
les efforts qui seront faits pour rétablir l'équilibre des forces, là où cela est
nécessaire. Sans doute cela serait-il plus aisé s'il y avait une opposition au
sein de' chaque conseil. C'est cela que ne permet pas l'absence d'un système élec-
toral à la proportionnel Cv. supra , .
Et cela est sans doute regrettable.
Il faut voir à présent le cas des établissements publics.
2°) Q~!!~!~!~~_~~~_e~~~~!~~_~~_!~e~~~~~~~_~~~e~~~!~~_~~~_~~9~~~~_~~
!:~~~~!!~~~~~~~_e~~!!~
Normalement, le rOle du directeur en tant qu'exécutif est exclusif,
on l'a vu. Que ce soit lui qui doive conduire toutes les actions administratives
de l'établissement, une fois acquises les conditions requises par les textes,
cela ne fait donc pas de doute. C'est du reste l'idée que l'on peut se faire de
l'exécutif d'une unité administrative autonome.
Cependant, si cela s'impose à la CCG et de manière général aux auto-
rités centrales, cette fonction du directeur peut se modifier, sinon en droit, du
moins en fait, par l'attitude adoptée par le pouvoir central, notamment au sein
de la CCG.
(1) Adage ivoirien bien connu, qui signifie l'impossibilité de partager le pou-
voir, d'où la nécessité de sa concentration dans les mains d'un seul.
- 99 -
Si la commission ne peut modifier la répartition des pouvoirs et se subs-
tituer par exemple au directeur dans les t~ches administratives, tout porte à croi-
re en effet qu',lledétient ici un pouvoir hiérarchique d'instruction (v supra p 94).
Un exercice trop volontariste de ce pouvoir modifierait alors, d'une certaine ma-
nière, la répartition des pouvoirs : le directeur pourrait en effet n'être dans
ce cas qu'un simple exécutant des orientations décidées par la CCG, et non plus
l'exécutif que laisse croire la législation.
Cette situation serait évidemment regrettable, mais juridiquement il
serait difficile de démontrer qu'elle n'est pas conforme aux textes. C'est donc un
pouvoir redoutable qu'ils confèrent finalement à la CCG.
Quoiqu'aucune pratique réelle des textes ne permette d'en juger de manière
absolument certaine, on peut craindre que les ministres de tutelle, au sein de la
CCG, ne soient tentés bien souvent d'imposer leur point de vue. D'après nos en-
quêtes, la formule de la CCG aura surtout été imposée par le chef de l'Etat, pour
obliger ses ministres a être plus solidaires de la gestion des établissements pla-
cés sous leur contrOle; plus attentifs en tout cas qu'ils ne l'ont été avant la
réforme. Suivant cette ligne de conduite, on peut donc s'attendre à ce que les mi-
nistres de tutelle pratiquent - notamment par CCG interposée - une ingérence'~'
plus marquée dans la gestion des établissements publics.
Cette volonté de surveiller de plus près les administrations autonomes
est sQrement justifiée si l'on s'en tient à la pratique antérieure. Et la crise
économique (v. surpra pSS
), non seulement n'autorise plus de laisser-aller dans
la gestion du secteur public, mais encore invite l'administration dans l'ensemble à
réaliser
des performances plus évidentes qu'elle ne l'a fait jusqu'à présent.
Cependant, une trop grande réduction du rôle du directeur ne serait que contraire
aux principes mêmes de toute gestion rationnelle et efficace.
Si le directeur n'était qu'un simple exécutant des options choisies par
l'autorité centrale, il se pourrait bien alors qu'il ne soit pas suffisamment enga-
gé dans la réalisation des objectifs assignés. Et cela pourrait se traduire rapi-
dement par des difficultés humaines, qui ne seraient alors évidemment qu'un obstacl~
supplémentaire à la bonne gestion des établissements publics. Il n'y a en tout cas _
pas de doute qu'un véritable renouveau de la gestion des établissements publics ne
sera pas sans une réelle responsabilisa tian des dirigeants de chaque établissement.
C'est donc, finalement, plutôt un arbitrage qu'il faudrait trouver ici.
Une collaboration véritable entre la CCG et les structures administratives de
- 100 -
l'établissement devrait par exemple permettre d'éviter des relations trop rigides
et de conserver à chaque organe sa véritable place. Et une application véritable
des contrOles prévus, assortie de sanctions réelles, devrait suffire à parer aux
défauts classiques du système.
Reste à savoir alors si le système fonctionnera de cette manière.
La collaboration entre les structures administratives et la CCG ne sera -
sans doute pas facile à mettre en oeuvre, compte tenu de ce réflexe centralisateur
si habituel du système politico-administratif ivoirien, et, nous le verrons plus
loin (infra ptS8et ss), les contrOles comportent encore quelques difficultés qui
autorisent des réserves. On croit pouvoir retenir cependant que l'expérience ne sera
véritablement efficace qu'appliquée selon cet arbitrage.
Ces dernières considérations sur les attributions des organes des établis-
sement~ publics nous conduisent ainsi à examiner à présent le problème de la rémuné-
ration.
PARAGRAPHE
2
LA DEFINITION DES AVANTAGES ET INDEMNITES
Le statut des organes mun1c1paux (A) n'est pas le même que celui des or-
ganes des établissements publics (8), on s'en doute. Mais nous le verrons, la volon-
té de l'Etat aura été la même dans ces deux cas, parce que la volonté de centraliser
la matière est la même.
Prévoir et limiter soigneusement tout avantage ou indemnité destiné aux
organes, tel est l'objectif de la législation, qui ne laisse évidemment qu'une marge
d'appréciation très faible.
A - LE STATUT DES ORGANES MUNICIPAUX
Dans le cas des communesJil n'y a aucune rémunération au sens
couran~ car ni le maire, ni ses adjoints, ni les conseillers municipaux, ne perçoi-
vent de salaire au sens où leurs fonctions seraient ainsi rétribuées. Les articles
90 à 93 de la loi municipale, qui définissent l'esprit général de la matière, sou-
lignent bien la gratuité de toutes ces fonctions, reprenant ainsi un vieux principe
bion connu du droit
français. Par rapport à ce princioe, toute forme d'indemnitp
et d'avantage matériel ou financier est év~demment exceotionnelle et doit donc
être interprétée strictement. C'est l'esprit qénéral de la réglementation qu'il
nous faut voir (1) avant d'apprécier la marge qu'elle laisse aux organes (2).
- 101 -
C'est le décret nO 81-238 du 15 avril 1981 (1) qui r~glemente la ma-
tière, en application de la loi municipale. En respect du principe de la gra-
tuité des fonctions municipales, il n'est prévu que des prestations en forme in-
demnitaire. La çombinaison du décret 81-238 av~~ la loi municipale permet de
distinguer trois catégories d'indemnisatioCl.
En premier lieu, il peut être versé des indemnités pour rembourser les
frais occasionnés par une mission spéciale, effectuée dans le pays où à l'étran-
ger. Ces indemnités sont dues à boute personnalité municipale pouvant être char-
gée d'une mission: le maire, les adjoints, ou les conseillers municipaux. Leurs
taux ne doivent pas dépasser les frais réellement exposés, ce qui devrait pré-
server leur caractère indemnitaire et éviter notamment la glissade dangereuse
vers la logique de la rémunération. Du reste, en cas de mission à l'étranger, les
textes requièrent que le remboursement se fasse sur justification (2). Et, de
toute manière, l'autorisation de la tutelle doit être obtenue pour ce type de
mission, ce qui devrait permettre un contrôle préventif.
Un deuxième type de prestation peut être acquis au titre d'une indemni-
té dite de fonction. Seuls les maires et adjoints y ont droit.
Pour les maires, le décret 81-238 crée un système de calcul à deux
composantes. Il est tout d'abord prévu une indemnité forfaitaire annuel de
l 800 000 FCFA par maire. C'est du moins la somme maximale que le conseil muni-
cipal peut attribuer à ce titre. Ensuite, s'y ajoute une indemnité calculée au
prorata du nombre d'habitants de la commune, en fonction du dernier recensement
connu. Les taux maxima
de cette partie proportionnelle de l'indemnité de fonc-
tion sont calculés comme ci-après :
- pour les tranches de l à 20 000 habitants : \\0 F par habitant
- pour les.tranches de 20 001 à 50 000 habitants
10 F par habitant
- pour les tranches de 50 001 à 500 000 habitants : 5 F par habitant
- au delà de 500 000 habitants : 2 F par habitant.
(1) Décret fixant le taux des indemnités de fonction et des indemnités pour
frais de représentation des maires et adjoints ainsi que les modalités de
leur attribution, JORCI, 1981, 251.
(2) Le terme de "justi fication" utilisé ici pose cependant un autre problème.
faut-il entendre par là qu'il suffira de faire la preuve des dépenses pour
être remboursé, ou bien les dépenses devront-elles en outre ~tre justifiées
au regard de leur pertinence? Les nombreux abus déjà commis dans l'expérience
actuelle (v. infra) justifieraient sûrement que les deux interprétations
soient retenues, ou qu'il soit pris à ce propos des textes plus clairs.
- 102 -
S'agissant des adjoints, il est prescrit par la loi que le conseil muni-
cipal ne pourra pas attribuer de taux supérieur à 30 % des indemnités des maires des
communes correspondantes. Les adjoints seront donc beaucoup moins indemnisés que les
maires.
On en arrive enfin à la troisième catégorie d'indemnité. Indemnité dite
"pour frais de représentation", celle-ci ne concerne que les seuls maires. D'après
la loi, le taux de cette indemnité ne pourra pas dépasser BD % de l'indemnité de
fonction déjà attribuée au maire correspondant. Mais on Dotera bien que l'écart entre
maires et adjoints se creuse ici davantage encore et le maire apparaît bien à cet
égard dans une situation privilégiée.
De manière générale, le total des indemnités attribuées n'est évidemment
pas le même de commune à commune. Et les organes des communes peu peuplées reçoivent
en principe des indemnités moins élevées que ceux des communes plus peuplées qu'el-
les. Lë tableau (nO 2 )
permet d'en juger dans le détail.
Mais, il est surtout important de noter ici que les indemnités prévues
doivent être impérativement respectées. Les autorités municipales ne peuvent, ni en
créer d'autres, ni prévoir des barêmes de calcul contraire~aux normes fixées en la
matière par l'Etat. Et ces indemnités ne doivent être payées que selon les formes et
procédures prévues par les textes.
Cette réglementation sera pourtant méconnue sur bien des points dès les
premières années de l'ex~érience municipale.
Les observations de la chambre des comptes à ce propos, reproduites dans
son rapport annuel au président de la république et au président de l'assemblée na-
tionale, combinées avec celles du ministère de l'intérieur - administration de tu-
telle comme on le sait déjà - permettent, et de connaître la pratique des autorités
décentralisées, et de préciser l'opinion des autorités centrales sur la réglementa-
tion.
Dèux sortes d'infractions ont généralement été commises, sur la forme et
sur le fond.
Un type d'infraction de forme très significatif aura consisté par exemple
en l'irrespect de la mensualité des paiements, pourtant rendue obligatoire par le
décret 81-238 déjà cité (1). Le cas est isolé et il n'est cité à ce propos que
(1) L'article 6 du décret prescrit un versement mensuel et provisionnel.
- 103 -
celui de la commune de SAN PEDRO. Mais l'infraction est suffisamment grave pour
valoir ici comme exemple à citer. Des contrOles effectués dans la commune de
SAN PEDRO :{l) ont révélé en particulier que le maire a fait payer en une seule fois
ses propres indemnités, celles de ses adjoints et même celles allouées à certains
agents de la commune.
Mais les fautes de fond ont été sans doute plus fréquentes et plus géné-
raIes.
Une première catégorie de faute aura consisté notamment à créer des in-
demnités et avantages divers, en dehors des hypothèses prévues par les textes.
La chambre des comptes relève ainsi, dans son rapport annuel pour 1983,
de nombreux cas où des indemnités de session ont été allouées aux conseillers muni-
cipaux, ainsi que des remboursements de frais de transport et de séjour à l'occa-
sion da ces sessions. La cour annonce d'ailleurs qu'une procédure en faute de ges-
tion a été ouverte contre les maires responsables (2).
D'autres fautes significatives sont à citer, tout aussi graves que les
précédentes : par exemple le paiement des frais de téléphones installés à domicile
et la souscription, au nom de la commune, de policesd'assurances sociales person-
nelles, y compris parfois au profit de proches parents (3).
Les autorités municipales ont de manière générale cherché à obtenir des
avantages de leurs fonctions par des moyens très divers, frisant même parro~s la
provocation : réparations de véhicules personnels et travaux d~mestiques aux frais de
la commune ; prêts à la commune remboursés ensuite à des taux exorbitants ; émissions
de titres de perception frauduleux etc...
Les fautes de gestion sont ainsi
très nombreuses (v. infra ptt~et ss), relevées par les autorités centrales elles-
mêmes.
Une deuxième catégorie de faute de fond a trait au taux des indemnités
versées.
Certes, les indemnités de fonction et de représentation
paraissent bien
avoir été respectées. Mais le remboursement des frais de mission a été l'occasion
de relever certaines irrégularités.
(1) Inspections des 13, 14 et 15 juillet 1982
(2) v. le rapport de la cour, p 13
(3) ibid, p 3
TABLE AU n a 2
- 104 _
TABLEAU RECAPITULATIF
DES INDEMNITES ALLOUEES AUX MAIRES ET AUX ADJOINTS DES COMMUNES
ET DE LA VILLE D'ABIDJAN
en 1980
.
INDEMNITE
z
INDE~(NITE DE FONCTION
w '"'-
DES ADJOINTS
VILLE
0
r- :.IJ ~iit·
TOTAL
~
f-
-:.:: "'0
Z ... <:i
et
<
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PARTIE
PARTIE
>Cl
GÈ:-<ÈR,\\L
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MO:-<TANT
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TOTAL
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z~=
COM:'>ICNES
~
IMhil'i,.
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...-
annuel
O~oU
annuel
m<n~uel
~
Cl;:'':: ..
-~E
2
Z c:;~
ot:
-
&.".
IJO ~19de 151 1
,
2
3
4
5
6
7
8
10
Ville d'Abidjan
1.422.436
0 " '
.
1.800.000 1 4.794.8n
6.594.872
5.275.898
Il.870.770
989.231
-
-
Plateau ...........
16.094
1.800.000
321.880
2.121.880
1.697.5lJ.S
3.819.384
318.282
636.564
53.lJ.S7
Treich\\lillc: .........
102.059
1.800.000
960.295
2.760.295
2.208.236
4.968.531
414.045
828.089
69.008
Adjam·ë ...........
199.548
1.800.000
1.~7.740
3.247.740
2.598.192
5.845.932
487.161
974.322
81.194
Port· Baud ........
Il J.S93
1.800.000 1 1.019.465
2.819.465
2.255.572
5.075.037
422.920
845.840 1
70.487
Allécoubé .........
97.919
1.800.000 i
939.595
2.739.595
2.191.676
4.931.271
410.940
821.879
68.490
Koumassi .........
200.007
1.800.000 1 1.450.035
3.250.035
2.600.028
5.850.063
487.506
975.(111
81.251
i\\larcory ..........
134.625
1.800.000 ! 1.123.1:!5
2. 9:!3. 125
2.338.500
5.261.625
438.469
876.938 1
73.079
Cocody ...........
97.646
1.800.000 :
938.230
2.738.2JO
2.190.584
4.928.814
410.735
821.469
68.456
1
1
Abobo .. ... . .....
241.015
1.800.000 ! 1.655.075 i 3.455.075
2.764.060
6.219.135
518.262
1.036.523 1
86.377
1
1
Yopougon .........
219.630
1.800.000 : 1.548.150
3.348.150
2.678.520
6.026.6"'0
502.223
1.004.4-t5 1
83.':"04
1
Abengourou ... ~'...
~.613
1.800.000 !
686.130
2.486.130
1.988.~
4.475.034
372. no
745.839
62.154
-
1
1
2.313.620
1
AgbO\\iIIe .. . - - ..
J 1.362
1.800.000 ,
513.620
1.850.896
4.164.516
H7.().13
694086
57.841
1
1
Aboisso ........ , ..
21.156
1.800.000 :
411.560
2.211.560
1.769.248
3980.808
331.734
66}.468
55.:89
1
Adzopé ...........
~:.O17
1.800.000 i
420.:70 i 2.220.270
1. 7i6.216
3.996.4S6
333.lJ.S1
666.081 i
55.50i
Bondoukou ........
25.9~
1
1.800.000 1
459.+U>
L!59.4-1O
1.801.552
4.066.992
338.916
677 .832
56.486
1
1
.
1
----
Bonou3 ...........
17.628
1.800.000
352.560
2.152.560
1.72:!.0.18
3.874.608
322.884
6-&5.768
53.814
Bouaflé ...........
19.095
1.800.000
381.900
2.181.900
1.745.520
3.927.4Z0
327.285
654.570
5.1.548
Bouaké ...........
269.916
1.800.000
1.799.580
3.599.580
2.879.66-1
6.479.2~
539.958
1.079.874
89.990
Boundiali .........
12.693
1.800.000
253.860
2.053.860
1.643.088
3.696.948
308.0i9
616.1S8
5\\.347
03bou. . - . . . . . . . . .
38.069
1.800.000
580.690
2.380.690
1.904.552
·4.185.2-42
357.1lJ.S
714.207
S9.S18
OaI03 .............
71.257
1.800.000
806.285
2.606.285
2.085.028
4.691.3 13
390.943
781.886
65.158
Oîmbokro .........
32.452
1.800.000
524.520
2.324.520
1.859.616
4.184.136
348.678
697.356
58.11 3
Oi ...o ..............
~.992
1.800.000
649.920
2.~9.920
1.959.936
4.409.856
367.488
i34.976
61.248
Ferli;cssédougou ....
16.743
1.800.000
334.860
2.134.860
1.707.888
3.842.:"48
320.229
640.458
53.372
l
G3gnoa ...........
53.~
1.800.000 .
717.220
2.517.:20
2.013.776
-4.530.996
377.583
755.166
62.931
1
Gr3nd·B3Ss3m .....
35.694
\\.800.000 i
556.940
2.356.940
1.885.552
4.242.492
353.541
707.082
58.92~
1
1
Guiglo ........ ....
1-4.525
1.800.000 1
290.500
2.090.500
1.672.400
3.762.900
315.515
627.150
52.263
J3cque\\lille ........
-4.680
1.800.000 1
93.600
1.S93.600
1.514.880
3.408.480
284.040
568.080
47.340
Katiola ...........
15.939
1.800.000
318.780
2.118.780
1.695.024
3.813.8().1
317.317
635.634
52.970
:
Korhogo ..........
70.092
1.800.000
800.460
2.600.460
. 2.080.368
4.680.828
390.069
780.138
65.012
~1an ..............
50.058
1.800.000
700.920
2.500.290
2.000.232
4.500.522
375.o.u
750.087
62.508
Odienné ...........
15.3JJ
1.800.000
306.660
2.106.660
1.685.328
3.791.988
315.999
631.998
52.667
J
S3n·Pèdro .........
37.D8
1.800.000
573.380
2.373.380
1.898.704
4.Z72.084
1
356.007
712.014
59.J35
Sassandr3 .... .....
11.459
1.800.000 .
229.180
2.029.130
1.623.344
3.652.524
304.377
608.754
50.730
j
Séguéla ...........
Il.207
1.800.000 i
224.140
2.024.140
1.619.312
3.64].452
303.621
607.2-42 ~
50.604
Toumodi ..........
10.958
1.800.000
219.160
2.019.160
1.615.328
1
3.634.488
302.874
605. 748
50.479
1
Y3moussouli;ro .. ..
70.997
1.800.000 1
804.985
2.604.985
2.083.988
4.688.9i3
390.748
781.496 1
65.1Z5
- J.05 -
Après avoir souligné la très grande généralisation du phé-
nomène lI), la chambre des comptes insiste par exemple très particulièrement sur
le cas d'un maire qui s'est attribué une indemnité de séjour, pour un voyage à
l'étranger, de 97 000 FCFA par jour, nonobstant le paiement: - sur autorisation de
la tutelle - d'une somme de 520 000 FCFA à une agence de voyage pour couvrir les
frais de transport et de sejour dudit maire pendant 10 jours (2). L'octroi d'une
indemnité de séjour est évidemment illégal, car non prévu par la loi (3). Mais
c'est surtout le montant des prestations qui a retenu l'attention du juge finan-
cier. Dans ce cas particulier, comme dans tous les autres, les montants des in-
demnités ont paru excessifs au juge.
Cependant, il faut reconnaître que la question peut être discutée, la
législation n'étant pas très nette sur ce point. (v. supra pJO:1J not.nl ' 2). La
chambre des comptes semble bien le reconnaître du reste et appelle le gouvernement
à prendre un texte pour fixer un plafond de-remboursement (4). Une telle solution
aurait en tout cas le mérite d'éviter les abus et surtout, elle éviterait de de-
voir hésiter à sanctionner ces abus parce que la législation r.~ les a pas claire-
ment considérés comme tels.
Au total, ces considérations soulignent bien en tout cas la réglementa-
tion étatique en cette matière. Que dire à présent de la marge qu'elle laisse aux
organes ?
Sur l'ensemble, on peut constater que le
pouvoir d'appréciation des or-
ganes locaux est très faible, voire nul. Et on peut dire que la tendance de la lé-
gislation est bien de créer un système de régulation qui enserre les autorités
décentralisées dans un cadre particulièrement rigoureux. Peut-on dire que le
système soit adapté au contexte et ~ux objectifs de la décentralisation?
c'est l'indexation des prestations perçues sur la population et leur
prédétermination - qui empêche ainsi d&
créer d'autr~que celles prévues - qui
pourraient susciter des reproches.
(1) ibid. p 12
(2) Nos enquêtes sur le terrain nous permettent d'établir qu'il s'agit du maire de
DABOU.
(3) L'article 91 de la loi municipale qui prévoit le remboursement des frais pour
mission à l'étranger ne traite que des frais de transport et de séjour et
nullement d'indemnité de séjour.
(4) v. son rapport annuel déjà cité, p 13
- 106 -
Certes, le système peut être jugé par les autorités locales trop rigou-
reux. Et de plus, son indexation sur la population crée une base d'inégalité
objective entre les élus locaux. Mais la formule ne manque pas de pertinence.
DàO~ la mesure où on peut estimer que le nombre d'habitants peut être
tout à la fois déterminant d'un certain niveau des charges et d'un volume donné de
revenus, i l peut êtrtjudicieux en effet de calculer ainsi les indemnités, d'une
part pour indemniser correctement un travail supposé plus important, et d'autre
part pour trouver un système qui garantisse véritablement les capacités de "rétri-
bution" de la commune considérée. Autrement dit on peut admettre qu'il est perti-
nent d'organiser le système à la mesure de la tâche à accomplir et à la hauteur des
moyens locaux (v. infra Ille ptie T II). Le principe d'un tel équilibre est indis-
cutable ; et l'examen des ressources, d'après les informations disponibles, révèle
par ailleurs que la population a bien une incidence sur le volume des revenus,
même si l'élément concret ici déterminant est surtout le tissu économique et indus-
triel de la ville considérée (v. infra p~ 303-304)
S'ajoute à cet argument, la simplicité même du système. Le critère de la
population est en effet objectif et n'autorise aucune spéculation. Da~s le contexte
ivoirien, cela est appréciable si l'on note la très forte propension des autorités
municipales à maximiser le niveau des prestations qu'elles perçoivent.
Au total, on peut donc bien conclure à la pertinence de la législation
sur ce point.
Reste la deuxième question. Pour les mêmes raisons que précédemment, la
politique qui consiste à prédéterminer toutes les indemnités et donc à interdire
d'en créer d'autres ne peut qu'être adaptée aux circonstances. La législation sur
ce point n'est donc pas discutable. Cependant, les pouvoirs publics semblent bien
avoir sous-estimé la nécessité de certains types de prestation. Ainsi en est-il
par exemple de certains avantages domestiques comme le téléphone, dont il est clair
qu'ils ont une utilité indiscutable. On peut retenir également l'hypothèse des in-
demnités pour frais de session, dont l'interdiction ne pourra être qu'un encoura-
gement à l'absentéisme des conseillers, quelles que soient les sanctions prévues en
la matière. Bien qu'ayant critiqué la pratique administrative en la matière, la
chambre des comptes elle-même a dO convenir de la nécessité de légiférer sur ce
point pour éclaircir la question.
La législation ne sera donc vraiment pertinente que sous la réserve de
tels réaménagements, dont le détail doit évidemment être conforme aux exigences
du terrain.
- 107 -
Reste que cela n'exclut pas qu'il est préférable de prévoir et de dé-
finir tout indemnité ou avantage à attribuer aux autorités municipales. Et la
pratique déjà soulignée appelle évidemment, surtout dans l'hypothèse où lesdits
réaménagemehbseraient réalisés, une vigilance accrue de la part des autorités
de contrôle •
Faut-il en dire de même du statut des organes de l'établissement public?
B - LA SITUATION DES ORGANES DE L'ETABLISSEMENT PUBLIC
La question est sans aucun doute très "sensible", en raison même de la
pratique antérieure. De la législation élaborée dans le cadre de la réforme, il
ressort bien en tout cas le même engagement que précédemment (1). Et la marge
laissée aux organes sera ici également très faible. La centralisation convient
sans doute également au contexte, mais elle appelle des réserves \\2).
Dans le système en vigueur avant la réforme, les rémunérations et avan-
tages des dirigeants des établissements publics et sociétés d'Etat étaient en
principe étroitement contrôlés par une réglementation et un contrôle centraux. Et
dans les sociétés d'Etat en particulier, il était acquis que les fonctions de
membre du conseil d'administration et de président du conseil d'administration
étaient gratuites par principe (1).
C'est ce système qui sera très largement méconnu, les directeurs et
directeurs généraux, les administrateurs et présidents d~ conseils d'administra-
tion s'étant pour la plupart octroyé (ou fait octroyer) des avantages contraires
aux textes (2), bien souvent même, malheureusement, avec la complicité active ou
passive de l'autorité de t~lle \\3).
(1) C'est notamment le régime posé par le décret nO 75-149 du Il mars 1975 fixant
les règles de gestion et de contrôle des sociétés à participation financière
publique, JORCI, 1975, 778.
(2) V. par ex. BALLD Yacouba, thèse, déjà citée, p 326
(3) Notre entretien avec le conseiller juridique du secrétaire général du gouver-
nement, ABIDJAN, le 20-10-1984.
- 108 -
Pour réagir contre cette situation, la réforme aura repris, en l'accen-
tuant davantage, le même esprit de centralisation dans lequel les textes anté-
rieurs avaient été pris, avec, cette fois-ci, une intention clairement affichée
d'appliquer le système effectivement.
L'article 15 du décret nO 82-402 du 21 avril 1982, portant organisation
administrative des établissements publics nationaux (1), dispose ainsi que "les
fonctions de membre de la commission consultative de gestion sont gratuites •• '1
et qu''' •• elles sont incompatibles avec toute fonction dans un organe quelconque
de l'établissement ou tout emploi rémunéré par l'établissement". Par exception,
seront remboursés les frais de participation aux réunions de la CCG ou ceux expo-
sés dans l'accomplissement d'un mandat spécial. Mais les textes indiquent bien de
toute manière que les limites et conditions de ces remboursements sont prescrites
par le ministre des finances, ce qui confirme bien la volonté de centralisation
de la matière.
La situation du directeur, quant à elle, est réglée
de manière classi-
que
dans le même cadre que celui des agents de l'établissement. Le directeur est
considéré en effet de ce point de vue comme ur. agent de l'établissement comme tout
autre. Et, nous le verrons, le principe cardinal de la législation est ici celui
de "l'alignement sur la fonction publique d'Etat". Ce principe introduit une formule
de centralisation réellement nouvelle et particulièrement volontariste. Ainsi, en
principe tous les salaires, les indemnités et avantages sont les mêmes que ceux
déjà définis par l'Etat pour les agents de l'administration centrale.
Malgré certaines incertitudes, que nous verrons dans le cadre de l'étude
du statut des agents, il n'y a donc pas de doute que la marge de manoeuvre de l'au-
torité décentralisée en cette matière ne sera que très faible.
Qu'un contrOle central des prestations pécuniaires et divers avantages
servis au sein des établissements publics soit légitime, cela n'est guère discu-
table dans l'état actuel de l'administration ivoirienne. Et sans aucun doute, dans
ce contexte de la crise économique, toute absence de doctrine dans ce domaine ~e
rait véritablement "suicidaire", l'expérience ayant désormais démontré clairement
que la tendance naturelle des administrateurs est d'abuser des finances publics
lorsque la défaillance des contrOles leur en laisse la liberté. C'est là en tout
cas une opinion que l'observateur attentif du contexte n'aura aucun mal à admettre.
(1) JORCI, 1982, 410
- 109 -
Toutefois, l'assimilation du régime à celui
de la fonction public, du
moins en ce qui concerne le directeur et les agents, n'ira pas sans diffiéulté.
Un établissement public, tout compte fait, n'est pas l'administration centralê~
Il répond aux exigences d'un dynamisme particulier du fait-même de la spécificité
de son objet, qui impliqu~qu'il doive avoir une opInIon propre à faire valoir
dans la mise en oeuvre de toute politique dans ce domaine des rémunérations.
Nous aurons l'occasion d'examiner cela davantage dans le cadre de l'é-
tude du statut des agents. Mais, on peut dire d'ores et déjà que la centralisa-
tion du problème ne sera vraiment pertinente que sous cette réserve.
Il est néanmoins bien certain en tout cas qu'il importe réellement que
les pouvoirs publics aient en cette matière une doctrine clairement définie et une
bonne fois pour toute.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
L'appréciation à porter sur le niveau atteint par l'autonomie dans le
statut des organes est donc finalement très variable, en raison de la nécessité
d'adapter l'analyse au contexte.
Dans la désignation des organes, il faut évidemment se féliciter du sys-
tème choisi pour les municipalités. Il permet en effet de réaliser l'idéal de dé-
mocratie qui sous-tend l'expérience. Il reste cependant quelques efforts à faire
encore pour assurer une réelle participation des populations. Ensuite, que les
organes de l'établissement public soient
quant à eux nommés
n'est en soi que
très classique. Mais, dans certains cas, il sera sans doute plus utile de subs-
tituer à ce système un régime plus démocratique.
S'agissant des attributions et des avantages et indemnités, il n'y a
pas de doute qu'i4constituent dans le contexte un enjeu très important, à propos
duquel l'Etat ne peut évidemment que vouloir imposer un minimum de cohérence et de
rationalité. Les premières fautes commises par les autorités décentralisées - les
communes notamment - montrent en tout cas qu'il faut apprécier le problème de
cette manière. En matière de rémunération cependant, il y a dans le cas des commu-
nes des points à revoir dans la léqislation ; et le statut des établissements pu-
blics devrait faire place à une appréciation des organes internes.
Il faut voir à présent les arbitrages réalisés à propos du statut des .
agents.
- 110 -
C H API T R E
D EUX
LE PROBLEME RELATIF AU STATUT DES AGENTS
Au centre de la réforme de 1980,
la question du statut des
agents des organes décentralisés est aujourd'hui l'une des plus
importantes du système administratif ivoirien.
Pour parer aux excès commis dans ce domaine avant la réforme
et pour prévenir leur reproduction,
les pouvoirs publics ont décidé
de centraliser. toute la matière. Pire,
la formule est sans doute
mieux décrite si l'on parle d'étatisation, car tout le nouveau sys-
tème est guidé par le concept -significatif en lui-même-
d'alignement
sur la fonction publique étatique.
Dans le cas des communes,
l'alignement concerne surtout le
problème de la rémunération, car il est prévu que le problème sera
régi par un "statut de la fonction publique communale"
(sect. 1).
Mais dans le cas des établissements publics,
les agents seront car-
rément régis par les régimes étatiques (sect. 2).
********************
- Hl -
5 E C T ION
U N
LE REGIME DE LA FONCTION PUBLIQUE COMMUNALE
Au moment où sont pris les premiers textes de la réforme
ivoirienne, il n'y a pas, pour ainsi dire, de fonction publique communale. Les
agents des communes sont des agents de l'Etat en position de détachement et des
agents recrutés
surplace. L'inexistence de la fonction publique locale n'est pas
tellement dans l'absence d'une spécificité quelconque de ce personnel, mais dans
l'absence d'un statut homogène clairement édicté en ce sens.
La réforme ne pouvait ignorer une question aussi importante. Au~ei sera-
t-il pr-évu dans la loi municipale (art. 97) l'hypothèse heureuse d'un "statut de la-
fonction publique communale".
Mais la difficulté même d'organiser le système municipal en peu de temps -
du fait de sa relative nouveauté - devait faire reculer l'autorité centrale sur
bien des points, dont justement la question des agents communaux ; repli dont le
moins qu'on puisse dire a priori est qu'il fut une solution de sagesse en atten-
dant de mieux apprécier le problème.
La pose marquée par les autorités n'entraînera cependant pas un vide
administratif, ou une reconduction de l'expérience antérieure, du moins telle quel-
le. En attendant d'établir définitivement le statut de la fonction publique commu-
nale, l'Etat va d'une part "prêter" certains de ses agents aux communes (v. infra
et d'autre part leur permettre de faire des recrutements sur les bases du droit
du travail. Au moment où nous écrivons ces lignes, ce régime est peut être en voie
d'être remplacé par le nouveau statut, dont la mouture finale est pratiquement
achevée (1). (v. annexe nO 3
) •
Pour l'essentiel, le statut communal reprend les catégories juridiques les plus cons-
tantes du statut national - même s'il contient un certain nombre de spécificités
notables. Et, on l'aurait deviné, ces catégories juridiques elles-mêmes sont direc-
(1) Conformément à la loi municipale, il s'agit d'un projet de décret. Nous l'uti-
liserons dans sa version ~du secrétariat général à la réforme administrative
(SGRA) •
- 112 -
tement inspirées de l'expérience française (1).
En considérant donc que cette évolution doit être prise en compte dans
l'examen des problème~nous verrons ici, successivement, l'autonomie en matière de
recrutement et de gestion de carrière (p 1), puis en matière de rémunération (p 2).
PARAGRAPHE 1
L'AUTONOMIE EN MATIERE DE RECRUTEMENT ET DE GESTION
DE CARRIERE
L'autànomie est ici à la convergence de l'influence de l'Etat (A)
et d'un pouvoir municipal nn qui s'exerce évidem""t comme un résidu de la réqle-
,nentation.
A - L'INFLUENCE DE L'ETAT
Si l'Etat est intervenu ici par une réglementation (1), il
est aussi intervenu par une action de service (2). L'incidence sur l'autonomie dé-
pend évidemment de l'interprétation à donner à chacune de ces deux méthodes.
La première règle est sans conteste celle qui distingue entre essen-
tiellement deux catégories d'agents communaux: d'une part les agents régis par le
statut de la fonction publique communale et d'autre part ceux régis par le code du
travail (art. 97 de la loi municipale). C'est à eux qu'est applicable le régime
qu'on va voir (2). Il faut distinguer à cet égard ce qui relève du recrutement (a)
de ce qui concerne la carrière (b).
(1) On retrouvera les rapprochements utiles par les manuels français en la matière :
Alain PLANTEY, "traité pratique de la fonction publique", LGDJ, T 1 et II, 2è éd.
Paris, 1963 ; Marcel PIQUEMAL, "le fonctionnaire", en trois tomes, Berger
LEVRAULT, Paris, respectivement 1979, 1979 et 1981 ; Eliane AYOUB, "la fonction
publique", Masson, Paris, 1975 ; v., sur le régime particulier des communes,
Jacques BOURDON, "le personnel communal", Berger LEVRAULT, Paris, 1974 ;'
v. égal. S. BODARD et H. MAISL, "le personnel communal", Masson, guides pratique
vie publique, Paris, 1977. Sur le fond, le problème a cependant évolué en
FRANCE, car une réforme est en coursà ce propos. v. différentes chroniques légis
latives faites par D. BARGAS, J. BOURDON et A. BALDOUS in rev. f.çaise de drt
ad., 1ère année, Mai-juin 1980, pp 110; 121 et 124.
(2) Bien que le fonctionnaire local, strictement entendu, soit davantage concerné
par la législation que l'agent régi par le droit privé.
- 113 -
a) Le recrutement
En matière de recrutement, les normes étatiques sont, pour l'essentiel
relatives à la compétence pour recruter et aux conditions du recrutement lui-même.
Le problème de la compétence est, relativement à la question de l'au-
tonomie, la question première. D'elle dépendra en effet tout d'abord la répartition
du pouvoir entre l'Etat et la commune puis, au sein même de chaque commune, entre le
différents organes de celle-ci.
S'agissant en premier lieu des agents regls par le code du travail, la
loi pose le principe d'une compétence générale du maire. C'est lui qui au terme de
l'article 98 de la loi municipale, " ••• recrute, suspend et licencie ••• " cette ca-
tégorie d'agents. Et dans l'expérience actuelle, tout porte à croire que les maires
sont très sensibles à cette liberté. Cette compétence du maire est conforme à son
statut de chef de l'administration municipale. Du reste, elle est exclusive.
La municipalité et le conseil ont cependant ici un moyen de contrOle.
Tout d'abord, si c'est le maire qui prépare le cadre organique des emplois munici-
paux J l'une des conditions du recrutement (v. infra
), la municipalité donnera
son avis à ce propos ; et surtout, c'est le conseil qui en décidera finalement. En-
suite, le recrutement ne peut se faire que dans les conditions fixées par le budget.
Ce ,q.üi implique évidemment un autre contrOle du conseil.
Cette répartition du pouvoir au sein de la commune n'est pas toujours
bien comprise ou acceptée par les autorités municipales actuelles. Et, dans nombre
de cas, les décisions de recrutement prises par les maires l'ignorent tout simple-
ment (1). Il n'y a pas de doute cependant qu'elle s'impose absolument. Même le re-
crutement du personnel saisonnier ou temporaire doit être administrativement et
financièrement contrôlé sur le plan interne - quoique le maire dispose ici d'une
marge d'appréciation plus large (v. infra)-
Un contrôle interne est prévu
également à l'occasion du recrutement
du personnel régi par le statut de la fonction publique-commonale.
D'après l'article 24 du projet, "le pouvoir de nomination est exercé
par le maire, après accord du conseil municipal". Deux autorités distinctes inter-
viennent donc dans le processus décisionnel du recrutement: le maire qui prend la
(1) D'après les rapports établis par l'administration de tutelle elle-même.
- 114 -
décision finale, le conseil municipal qui l'autorise. Bien qu'il ne s'agisse pas
d'une 'co~écision", le conseil aura bien ainsi les moyens de contrOler étroitement
la politique de recrutement du maire.
Après le problème de la compétence, les conditions requises par l'Etat
permettent de compléter l'examen des exigences formulées. Les conditions sont re-
latives à la décision même de l'autorité municipale. Et le recrutement doit de ce
point de vue respecter des conditions de forme et de fond.
En la forme, l'autorité municipale ne peut tout d'abord recruter qu'en
respect du cadre organique des emplois de la commune (art. 2 du projet de statut).
Appliquant l'article 13 de la loi nO 81-1129 sur le régime financier des communes.(2
- texte prévoyant notamment l'édiction par décret des conditions d'établissement des
cadres organiques -, c'est un décret nO 83-153 du 2 mars 1983 (2) qui définit les
conditions d'édiction du cadre organique des emplois. Retraçant les besoins de la
commune
en personnel pour l'exercice de ses fonctions obligatoires ou facultatives,
le cadre organique des emplois s'impose pour tout recrutement, à l'exclusion des
personnels temporaires ou saisonniers.
La deuxième condition de forme surgit avec la notion de "poste budgétai-
rement vacant" (art. 2 du projet). La vacance peut s'entendre de la suspension d'un
poste en cound'exécution pour des raisons disciplinaires ou de service. Mais elle
peut s'entendre aussi au sens de la prévision, dans le budget en cou~ d'un poste
créé exprès en vue du recrutement envisagé.
On retrouve ici la répartition des compétences décrite plus haut : le
maire ne peut en effet recruter d'agent que pour autant que les prévisions budgé-
taires décidées par le conseil municipal ont créé les postes de déPense corres-
pondants. En outre, et comme pour renforcer cette idée de répartition des pouvoirs
au sein de la commune, ces prévisions elles-mêmes ne peuvent être faites qu'en con-
formité avec le cadre organique des emplois, déjà décidé par le conseil (art. 13
de la loi sur le régime financier).
(1) Loi nO 81-1129 du 30 déc. 1981, portant régime financier des communes et de la
ville d'ABIDJAN, JORCI, 1982, 98.
(2) Décret nO 83-153 du 2/3/1983 fixant les modalités d'établissement du cadre or-
ganique des emplois des communes et de la ville d'ABIDJAN, JORCI, 1983.
- 115 -
Cette prédétermination des emplois est destinée à permettre, c~es un
contrOle interne à la commune, mais surtout un contrOle par l'autorité ~~utelle
des effectifs de la commune. C'est elle en effet qui approuve le budget~munal
et le décret 83-153 (déjà cité) crée un cas similaire d'approbation en~cej~ui con-
cerne le cadre organique des emplois.
Jamais réalisé. à propos de la fonction publique étatique, alers que le
droit positif y oblige (1), le système s'est avéré
surtout nécessaire dans le
cadre de la décentralisation pour prévenir la tendance habituelle des aétorités ad-
ministratives (à tous les niveaux) à recruter sans tenir compte des possibilités
réelles, ni même des besoins de l'administration. Cette "boulimie" d'agelitr!> -
essentiellement temporaires (2) - a par exemple entraîné récemment, à . c~se
: des
conditions nouvelles imposées par la crise économique, des opérations de ~cense
ment et de
réduction
rendues évidemment nécessaires par l'irrationalité du sys-
tème. Le régime prévu par les autorités en matière de décentralisation eS~j ainsi
placé
dans le cadre d'une rationalisation globale (3). Là se terminent les
conditions de forme.
Les conditions de fond sont celles prévues pour le fonctionnair~ munici-
pal. On peut les regrouper en deux catégories.
La première catégorie de conditions suppose, en quelque sorte, que le
postulant doit être un citoyen exemplaire. Il doit à cet égard être bien énteridu
ivoirien, mais il doit aussi jouir de tous ses droits civiques et politiq~es et
être de bonne moralité. Il doit en outre être en règle vis à vis des lois:sur le
recrutement dans l'armée. Ce sont des conditions fort classiques en sommer
Quant à la deuxième catégorie de conditions)elle concerne les aptitudes
du candidat. Aptitude d'âge: il doit avoir au moins 18 ans et au plus 30 ·ans,
(1) L'article 4 de la loi nO 64-488 du 21 déc. 1964 portant statut général de la
fonction publique dispose par exemple que "toute nomination n'ayant ~as pour
objet exclusif dr pourvoir régulièrement à une vacance est interdite" .:"'
(2) v. A. TAGRO GBOHAZAUD, 0 P cit, P 471 et ss
(3) A la fin du recensement général, le chiffre global de 110 456 agents ~ublics
(dont 81 347 pour l'Etat et 29 109 pour les établissements publics) eSt cepen-
dant jugé satisfaisant par le ministre de la fonction publique, qui ne le
trouve pas au delà des normes réclamées par les institutions internationales
(v. Fraternité Matin du 24 janv. 1985, p 4). Freiner le plus possibl~le re-
crutement demeure toutefois l'axe principal de la politique actuelle~
- 116 -
sauf exception d'une prolongation jusqu'à 35 ans maximum, pour tenir compte du
service militaire effectué ou du nombre d'enfants à charge, à raison d'un an par
enfant ; aptitude physique : il doit être exempt de toute affection tuberculeuse,
cancéreuse, neurologique ou lépreuse ; et enfin aptitude intellectuelle : il doit
avoir le diplOme requis pour occuper l'emploi postulé, ou se classer en ordre
utile à l'éventuel concours de recrutement organisé en la circonstance. Ces condi-
tions ne sont pas moins classiques que les précédentes.
b) Le régime de la carrière
Les problèmes relatifs à la carrière des agents publics sont connus
pour être nombreux et complexes. Par rapport au problème posé, nous ne retiendrons
cependant du statut que les questions des positions statutaires, de l'affectation
dans les services, de l'avancement et de·la discipline, qui paraissent bien les
plus significatives.
S~'agissant tout d'abord des positions statutaires, il faut savoir qu'il
y en a trois
l'activité, le détachement et la disponibilité (1).
Mais, c'est surtout l'esprit dans lequel le problème est envisagé qui
est ici significatif, au delà du détail de la réglementation, qui n'est guère~dif
férent du droit de la fonction publique. L'intention générale des solutions semble
bien en effet d'établir une balance rationnelle entre la charge financière que re-
présente chaque agent public et le service qu'il peut rendre effectivement à la
commune.
Ainsi, en position d'activité, nous l'avons vu, l'agent doit occuper
un poste budgétairement vacant. Et, en matière de disponibilité, deux hypothèses,
spécifiques au statut municipal, devraient confirmer cela. En effet, il est créé,
outre l'hypothèseclassique de la mise en disponibilité sur demande, deux cas de
mise en disponibilité d'office : pour impossibilité d'affectation régulière, cons-
tatée au bout de trois mois d'effort en ce sens, et pour interruption injustifiée
de fonction, assimilée à la situation de non retour d'un congé, d'un détachement,
d'une disponibilité (sur demande), d'une suspension, d'une exclusion temporaire et
à la situation du refus de rejoindre le poste assigné. En cas de mise en disponibi-
lité pour impossibilité d'affectation régulière, l'agent ne perçoit que la moitié
(1) Le statut communal n'aura ainsi pas repris toutes les 5 positions classiques de
la fonction publique étatique: l'activité, le détachement, la disponibilité,
la position hors cadre et la position sous les drapeaux (sur l'ens. art. 28 de
la loi nO 64-488 du 21 déc.1964 portant statut général de la fonction publique).
- 117 -
de son traitement et de l'indemnité de résidence, les allocations familiales étant
toutefois versées intégralement. Et dans la seconde hypothèse, il ne percevra au-
cun traitement, excepté~ encore une fois
les allocations familiales.
Au total, les pouvoirs publics ont donc bien voulu qu'il ne pèse sur les
finances locales aucune charge inutile. Du reste, ces considérations sont formulées
dans le projet comme autant d'obligations/s'imposant donc aussi bien aux autorités
décentralisées qu'aux agents eux-mêmes.
En matière d'affectation, le maire, en tant que chef de l'administration
municipale, aura certes une latitude de principe. Mais, deux limites y sont appor-
tées dans le projet. L'affectation suppose en effet que l'emploi envisagé soit va-
cant - au sens déjà vu - et il faut par ailleurs qu'elle corresponde aux qualifica-
tions et grades de l'agent (1). Le maire est donc bien limité dans son choix.
Ces dispositions, tout en permettant au chef de l'administration munici-
pale d'exercer ses prérogatives normales, établissent ainsi une discipline en ce do-
main~aussi protectrice de l'intérêt municipal que de l'intérêt de l'agent, qui devrait
permettre en principe d'éviter les abus.
Le problème de l'avancement, quant à lui, est fonction de l'organisation
même de la fonction publique communale. Les fonctionnaires locaux sont organisés en
quatre catégories A, B, C, D, reprenant celles du statut national. Dans chaque caté-
gorie il y a deux niveaux de qualification correspondant à certains diplômes
et
dans chaque niveau il y a quatre grades, eux-mêmes subdivisés en échelons de la
manière suivante: première classe (quatre échelons), deuxième classe (quatre éche-
lons),closse prihcàpale (trois échelons) et classe exceptionnelle (trois échelons).
L'avancement d'échelon se fera automatiquement, tGUS les deux ans, sur
constatation du maire. L'autorité municipale aura donc ici un pouvoir lié, la seule
condition étant que le fonctionnaire doit, à la date d'entrée en vigueur de l'avan-
cement (le 1er janvier, le 1er avril, le 1er juillet, ou le 1er octobre selon le
projet), avoir totalisé deux ans d'ancienneté dans son échelon. L'avancement entraî-
nera évidemment une augmentation du traitement, correspondant au passage de l'ancien
indice au nouvel indice de rémunération.
L'avancement de grade, lui, sera décidé par le maire. Mais la commission
(1) D'après le projet de texte, le statut comportera, en annexe, un tableau de carres
pondance entre les niveaux de qualification et les emplois.
- 118 -
paritaire communale (v. infra
sera appelé à donner son avis, comme dans le ré-
gime général.
La décision ne pourra avoir pour but de dépasser dans les grades les
pourcentages suivants
30 ~ de l'effectif global du niveau de qualification pour
la première classe; 20 % de l'effectif de la classe principale pour ce qui la con-
cerne, et la % de l'effectif de la classe exceptionnelle pour ce qui la concerne. A
moins qu'il ne s'agisse d'un oubli à réparer ensuite, il n'y a pas de limite pour
la tt. classe.
Pour être avancé, il faut avoir au moins deux ans d'ancienneté dans l'é-
chelon le plus élevé de sa classe, et il faut en outre être inscrit en raison de ses
mérites, relevé.
par une notation (1), à un tableau annuel d'avancement. Les mérite
prennent en compte la note chiffrée de trois années successives: l'année de l'avan-
cement, celle d'avant et l'antépénultième année. Le tableau est arrêté par le maire
après avis de la commission paritaire communal ; et la composition de cette dernière
(v. infra
pourra donner une certaine garantie de justice, sauf si elle venait
à ne pas fonctionner normalement, comme ce fut notamment le cas de ses homologues de
la fonction publique d'Etat (2).
S'agissant de l'avancement proprement dit, il a lieu pour les fonction-
naires inscrits au tableau, dans l'année qui suit son établissement. A égalité de
notation, l'ancienneté dans le dernier échelon d~partage les candidats et à égalité
de:. notation et d'ancienneté dans l'échelon, c'est l'ancienneté de service qui
prime. Enfin, s'il y a toujours égalité, c'est alors l'âge qui prime.
S'agissant enfin de l'avancement d'échelle ou de catégorie, il faut sup-
poser ici également une compétence exclusive du maire (3). L'avancement d'échelle se
fait de niveau à niveau dans chaque catégorie et l'avancement de catégorie, évidem-
ment, de catégorie à catégorie.
(1) La notation est annuelle. Elle est préparée par le secrétaire général de la
mairie et arrêtée par le maire. Les modalités sont classiques. Une note chiffrée
est attribuée chaque année à tout fonctionnaire communal, accompagnée d'une
appréciation générale exprimant sa valeur professionnelle. L'opération doit tou-
tefois suivre les normes d'un formulaire fixé par le ministre de tutelle.
(2) v. Roger MARILAT, "la fonction publique ivoirienne", annuaire international de
la fonction publique, 1970-71, p 320.
(3) Le projet de statut ne le dit pas expressément, mais cela ne serait que très
conforme à l'ensemble du texte.
- 119 -
Ces deux promotions sont soumises cependant à la réussite d'un concours
professionnel, ou d'un cycle de formation-probablement à l'école normale d'admi-
nistration (ENA). Du reste, le fonctionnaire communal a le devoir de se soumettre
à toute formation professionnelle organisée à son intention. Il a toutefois le
droit de bénéficier des résultats de cette formation, notamment quand il a obtenu
les titres et diplômes la sanctionnant (art. 12 du projet).
Si Cette condition parait moins favorable à l'agent, elle pourrait cepen-
dant n'être pas la plus difficile à réaliser.
Pour pouvoir bénéficier
de l'avancement d'échelle ou de catégorie, il
faut en effet en outre que l'emploi à pourvoir soit vacant. Voilà qui évidemment
limitera beaucoup les mouvements au sein des catégories, ou de catégorie à catégo-
rie. Car si l'on retient la notion de vacance telle qu'elle est définie plus haut J
le facteur déterminant ici sera surtout la capacité économique et budgétaire de
la commune à créer les postes adéquat~ cette capacité dont nous verrons justement
qu'elle est loin d'être grande (v. infra p 29~ et ss.)
Dans l'ensemble, ces conditions et formes imposées à la décision d'avan-
cement ne 1aisseront pas un pouvoir illimité aux autorités municipales. Mais on
notera aussi qu'elles pourront permettre, si elles sont réellement observées et
contrôlées, une relative protection du fonctionnaire communal.
Reste à voir enfin la réglementation étatique en matière disciplinaire.
Si le fonctionnaire communal a des droits, reconnus par le projet de sta-
tut , droit à la protection contre les agressions pendant le service, droits moraux
et intellectuel~droits pécuniaires, droits professionnels (syndicats, grèves), droi
de recours (hiérarchique ou juridictionnel), il a aussi évidemment des devoirs, tout
cela étant du reste très classique au regard du droit commun de la fonction publi-
que. C'est donc logiquement qu'un régime disciplinaire viendra sanctionner les
obligations du fonctionnaire.
Toutefois, sa prédétermination par l'Etat permettra d'éviter que le
fonctionnaire ne soit trop facilement exposé aux abus d'autorité, alors même que
les pouvoirs de l'autorité municipale pourront être garantis dans une mesure par-
fois très large. Pour aller directement à l'essentiel, disons que c'est ainsi que
l'Etat a l'intention de prévoir les sanctions et leurs conséquences, la compétence
pour les décider et la procédure pour ce faire.
- 120 -
Le projet de régime disciplinaire contient quatre sanctions, avec des
implications assorties: l'avertissement, le bl~me, l'exclusion temporgl;~ et la
révocation avec ou sans suppression des droits à pension. L'avertissem~~t est ins-
crit au dossier. Le blâme entraîne d'office, lors de l'établissement ~~fla notation
suivant la date de la sanction, une réduction de la note obtenue l'an~~i~récéden
te. L'exclusion temporaire entraîne la même réduction et augmente d'o!~ige de trois
mois l'ancienneté exigée pour bénéficier d'un avancement. Enfin, la réù6èation en-
traine, quant à elle, la radiation définitive sans possibilité de réinfégration.
A priori, le projet ne semble pas éta~lir de hiérarchie entrè~les sanc-
tions. Mais, au fond, il y en a une, car leur gravité est progressive. :fn revanche,
il n'est pas possible, au vu du texte, d'établir une adéquation entre le~ faits qui
entraînent sanction et les sanctions elles-mêmes. L'article 65 du projeajrègle le
problème par une formule trop imprécise : "tout manquement à ses devoirs commis par
le fonctionnaire communal dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctioAs, cons-
titue ~ne faute qui l'expose à une sanction disciplinaire". L'autorité mùnicipale
aura donc ici un redoutable pouvoir normatif que seul le juge de l'excès de pouvoir
powrralimiter'(l).
S'agissant de la compétence en matière de sanction, le projet ~ose dès
l'abord le principe du pouvoir exclusif du mai~e.
Il faut savoir cependant qu'en matière de révocation, le maire devra
obtenir l'accord préalable du conseil municipal. Les pouvoirs publics veblent sans
doute entourer cette décisio~grave pour l'agent, d'une certaine solennité, que l'on
suppose plus protectrice des droits de l'agent concerné. Cela suppose cependant que
les maires respectent véritablement la spécificité du rOle du conseil (v. supra p 96
Il faut savoir en outre que lorsque la sanction envisagée estll'exclusion
----------------------------------------------------------------------------------
(1) La difficulté est classique. Suivant en cela une jurisprudence françèise
- dé-
jà passablement ancienne - la réponse traditionnelle du juge ivoirien, en ce
qui concerne la fonction publique d'Etat/est celle d'un simple contPble de for-
me de la décision de sanction (V. CSCA, 20 fév. 1963, "sieur BY JUL(5", in
~JODI( F. et BLEOU D.M., "la chambre ad. tive de la cour suprême et sa' jurispru-
dence", Economica, 1981, p 60 et s.). C'est là une attitude générale (v. infra
p 122 nO 1) qui est aujourd'hui de plus en plus en retrait par rappork à 1'évolu~
tion globale de la jurisprudence française en matière disciplinaire; Ici, le ju-
ge déclare en effet désormais - comme on le sait - vouloir recherchèt dans la
sanction "l'erreur manifeste" d'appréciation'(v.CE, 9 juin 1978, ILœON", AJDA,
1978, 575, conc!. GENEVOIX; CE, 26 juillet 1978, "VINDLAY", AJDA, 1978, 576).
Et i'attitude traditionnelle du juge à l'égard du régime disciplinaire~ocal,pour
être "minimaliste", n'en a pas moins été parfois très rigoureuse, d-fùne part dan:
la recherche de l'exactitude matérielle des faits et d'autre part d~s leur qua-
lification juridique (V. S. BDDARD et H. MAISL, 0 P cit, p 153 et s.).
_ On peut
donc supposer que la jurisprudence de "l'erreur manifeste" s'étendra ici. Ainsi/
si le juge ivoirien persistait dans sa conception, la jurisprudence ~voirienne
..f..
_ 121 _;1
,,-
J'
temporaire ou la révocation, la commissian'~aritaire est saisie par un rapport du
maire afin de délivrer un avis. Même si 9él~l-ci n'est que consultatif - sl!Jivant
en cela le droit classique de la fonctio~~publique - la composition de la œommis-
sion (art. 20-21 du projet) pourra être un facteur de pondération de la dé~ision
municipale. La commission comprend en effet un représentant du ministre de'tutelle,
qui en est le président, deux conseillers municipaux choisis par le conseil pour la
durée du mandat, deux fonctionnaires représ'è~tant le personnel et choisis {lour 4
ans par les organisations représentatives du personnel et un secrétaire nommé par le
ministre.
Ajoutons pour renforcer cette idée de garantie que le fonctionnement même
de la commission paraIt y contribuer. Il y a en effet, pratiquement, une égalité de
..~ ....
pouvoir entre les représentants du personnel et ,ceux du conseil municipal,1 le pré-
sident ayant voix prépondérante en cas d'égalité de vote. Et le quorum n'e~t atteint
que si, outre le président, il y a au moins deux membres présents, dont nécessaire-
ment un représentant du personnel et un cogrseiller municipal (1).
La procédure, outre les considérations déjà vues - accord du co~eil et a-
~is de la commission paritaire - sera quant elle obligatoirement écrite. &lle est
\\
engagée par une demande d'explication adnes~e au fonctionnaire en cause.·,JLa con-
dition de l'écrit est ainsi une conditioro·de"'t"ranfarence. Elle permettra:en cas de
conflit, notamment juridictionnel, d'avais. une idée précise des griefs invoqués pour
la sanction et ainsi de pouvoir mieux appr~cier celle-ci. Le juge de l'exCès de pou-
voir y trouvera en tout cas un moyen uti~~ (2) s'il désire se donner ici un rôle plu
"i
dynamique (v. la note de la page précédenle et la note page ci-après).
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _1• •
J
_
(suite de la page précédente)
en matière disciplinaire serait de pl~~ en plus distincte de celle de :la FRANCE.
(1) Il reste que la commission doit réell~ment pouvoü' fonctionner et ne pas tomber
dans la disgrâce de ses homologues dg:la fonction publique d'Etat. Ici le pro-
blème a dO être résolu par une réfor~è (loi nO 80-980 du 4 août 80 modifiant
la loi 64-488 du 21 déc. portant sta~~t général de la fonction publiqûe), qui a
créé en 1980 un conseil de disciplinl.~nique, siégeant en permanence, -quel que
soit le corps de fonctionnaire en cause. La composition de ce conseil;peut faire
cependant douter de son indépendance~' En effet, même s'il est composé ode 9 hauts
fonctionnaires, ceux-ci sont placés soùs l'autorité du ministre de la fonction
publique. v. A. TAGRO GBOHAZAUD 0 P clt P 22 et ss.
or
!
(2) Le juge ivoirien est habituellement exigeanf sur la condition de l'écrit en ma-
tière disciplinaire. Il a jugé ainsi,%dans le cas d'un fonctionnaire de police,
que l'audition en forme d'interrogatoire de\\police, bien que signée p~r l'inté-
ressé, ne saurait être assimilée à la répon$e écrite qu'il aurait faitie à une
demande d'explication préalable. v. CSCA, 2"t fév. 1974, IElI1 OSSOHOU Sévérin",
rev. iVe de droit, 1976, nO 2-3, P 52 ; in ~DIE F. et BLEOU D.M., 0 ~ cit,
p. 133 et s. Il reste à souhaiter que cette ~ttitude du juge s'étend~Légalement
au régime communal.
- 122 -
Au total, en estimant que le statut de l'agent municipal sera organisé
comme il est indiqué dans le projet de statut de la fonction publique communale, il
faut donc reconnaître que l'autorité décentralisée sera astreinte à une véritable
discipline dans toute politique de gestion humaine. Les différents contrôles prévus,
celui de la tutelle, celui du juge de l'excès de pouvoir - dans l'hypothèse d'un
rôle plus dynamique en cette matière (1) - devraient permettre de la faire observe:c.··
effectivement.
Qu'en est - il de l'action de service de l'Etat?
2~) L'action de service de l'Etat
Elle consiste tout simplement à mettre au service des communes des
agents qui relèvent directement de l'administration centrale. Au total, le personnel
~tatique exerçant des fonctions dans les communes, à titre permanent ou accessoire,
est de~uatre ordres spécifiques.
Il y a tout d'abord un type d'agen~directement nommé dans la commun~
mais demeurant sous le contrOle hiérarchique de l'administration centrale. C'est le cas
classique du receveur municipal qui est un comptable direct du trésor (2) et de ce
fait, soumis au contrôle hiérarchique et technique du directeur général de la comp-
tabilité publique et du trésor (3).
Le deuxième type d'agents d'origine étatique concerne une serie d'agents
normalement recrutés par le ministre de la fonction publique (4) et mis à la dispo-
(1) Celui-ci, dont le projet reconnaft ici de manière générale que l'agent pourra
le saisir de ses griefs, devra par exemple apprécier la légalité administrative
en matière de notation, d'avancement et surtout en matière disciplinaire. Seule-
ment, il lui faudra admettre un contrOle plus étendu du pouvoir discrétionnaire
de l'autorité anministrative. Le juge ivoirien n'a pas encore accepté d'effec-
tuer ce type de "contrOle maximum", on le sait. Et la jurisprudence actuelle
révèle du reste qu'il en reste encore à un "contrOle minimum" très classique,
qu'il s'agisse de problèmes relatifs à la fonction publique ou non. v. par ex~
l'arrêt CSCA, "BEGUHE INAI KOUKO", du 27/3/1974 (contrôle en matière d'affecta-
tion) et différents arrêts (CSCA) relatifs au contrOle de l'appréciation de la
valeur d'un étudiant par un jury d'examen: "DROH KE55E", 20 mars, 1968 ;
"Mlle AUDRAN", 11 déc. 1970 ; "FDFANA ANZOUMANA", 27 fév. 1974. v. les commen-
taires de WODIE et BLEOU, in D P cit, respectivement p 95 et s. ; p 78 et s. ;
p 88 et s. ; et p 101 et s.
(2) Article 81 de la loi 81-1129 du 30 déc. 198~r-ortant régime financier des commu-
nes et de la ville d'ABIDJAN, JDRCI, 1982, 98.
(3) Le directeur général exerce ses compétences par une direction centrale dénommée
"direction des établissements publics nationaux et collectivités locales". v. l' ar
rêté na 854 MEF du 1er juillet 1981 qui organise cette direction, JORCI, 13 août
1981, 396.
(4) En COTE d'IVOIRE, c'est le ministre de la fonction publique qui a compétence pour
recruter les agents des administrations centrales pour le compte des départements
8
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- 123 -
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sition du ministre de l'intérieur. C'est ce dernier qui les aura ensui~~ffectés -
au ministère de l'intérieur on parle de "mise à disposition" - dans lesio:lifférentes
communes. Il s'agit d'abord des secrétaires généraux de mairie
des c8ef~ des ser-
f
vices administratifs
des chefs des services financiers, des chefs desLservices
f
des archives et des chefs des services techniques. Mais bien d'autres?agents subal-
ternes (chauffeurs, secrétaires etc ••• ) ont dO également êtremis à la.diSposition
des communes pour étoffer leur administration. En 1983, le nombre totalde cette
catégorie d'agents s'élevait à 300(1). Et pour certains d'entre eux ~)les chefs de
service - les pouvoirs publics auront même poussé la logique de l'actio~~e service
jusqu'à leur donner au préalable une formation administrative adéquateftf).
Le troisième type d'agents étatiques est constitué par les agents ancienn(
ment détachés auprès des administrations communales existantes au mome~de la ré-
forme. Il n'est pas sOr que leur statut ait été modifié; et ainsi on peut les pren-
dre en compte dans l'hypothèse que nous analysons.
Enfin, on peut considérer comme rentrant dans cette action de service f
l'aide qu'apporteott titre accessoir~ certains pe~soDnels de l'administv.ation ter-
ritoriale : officiers de police, infirmiers et medecins vétérinaires, agents des
services de la perception etc ••• etc ••• Le concours de ces agents est expressément
prévu
par la loi municipale (art. 101).
:)
Au total, l'interprétation de cette situation dépend de deuxilanières de
voir le problème.
D'une part, dans la mesure où il s'agit d'aider les communes à assurer
leurs missions administratives, on peut estimer que cette situation es~iplutOt favo-
rable à l'exercice de leur autonomie.
Mais, on peut considérer également que l'Etat tient là le moyen d'une
ingérence permanente dans les affaires locales, les différents agents qu'on a vu,
demeurant théoriquement sous le contrOle hiérarchique de l'autorité centrale. Il
n'est que de considérer par exemple les pouvoirs du comptable public e~:matière de
(suite de la page précédente)
du personnel centralisé. v. HUGUES TAY, "l'administration ivoirienne", 0 P
cit, p 50.
(1) v. le "bilan des 3 ans des communes" déjà cité, ABIDJAN, ministèr.:e,..!le l' inté-
-rieur, p 18.
(2) La formation a eu lieu à l'école normale d'administration (ENA). vnrfraternité
matin du 23 avril 1981
p 3.
f
-
124 -
de gestion pour s'en convaincre (v. infra p 22~ et ss.)
Les autorités municipales paraissent en tout cas persuadées que certains
agents ~tatiques, en particulier ceux qui sont chefs de service au sein de l'ad-
ministration municipale, sont de véritables "espions" au service de l'administration
centrale (1). Et, bien souvent, elles les auront tout
simplement écart~des déci-
sions et projets les plus importants.
Le problème sera sans doute réglé dans une certaine mesure par le nou-
veau statut, puisqu'il y est prévu l'intégration des personnels étatiques actuelle-
ment affectés dans les communes - à l'exception bien sOr du receveur municipal dont
le cas est classique. Ce sera en tout cas l'occasion d'atténuer certains conflits
personnels dont la persi~tance est aujourd'hui, malheureusement, un véritable obs-
tacle à la mise en place d'une administration municipale efficace.
Que faut-il retenir du pouvoir municipal issu. de l'ensemble de ces con-
sidéra~ions ?
B - bE POUVOIR DES AUTORITES MUNICIPALES
Du fait de la très grande minutie de la ré~lementation, les
autorités municipales ne pourront guère organiser la matière à leur convenance.
Il ne leur restera alors qu'à exercer les pouvoirs que la réglementation
leur confère en matière de recrutement, en matière de gestion de carrière et en
matière disciplinaire.
La pratique révèle déjà que, surtout en matière de recrutement
et de
gestion de carrière, les autorités municipales auraient voulu avoir toute latitude
pour agir. Les inspecteurs de la tutelle ont surpris notamment certains cas
de recrutements massifs au lendemain des élections de 1980 (par exemple à BOUAKE)
et des cas de promotions rapides accordées à la seule convenance du maire (2).
----------------------------------------------------------------------------------
(1) Nous rapportons l'information d'après les sources du ministère de l'intérieur,
direction des collectivités locales.
(2) Si l'on en croit les sources du ministère de l'intérieur, il en a été ainsi par
exemple à TREICHVILLE, dans le cas duquel on cite l'exemple d'un agent qui a
gravi en un an seulement 5 échelons de la catégorie A, échelle AZ, de la grille
indiciaire des agents municipaux. Ce constat, qui n'est que le plus frappant
parmi
bien d'autres, se
commente aisément de lui-même.
- 125 -
- 125
Cependant, quand bien même une plus grandi liberté serait-elle ici plus
conforme à l'esprit de l'autonomie locale, il faut àdmettre que les pobunirs pu-
blics ne pouvaient qu'avoir dans ce domaine un minimum de doctrine, de nature à
organiser la fonction publique communale selon un minimum de )'rabionaUbC·Le pro-
blème est classique, y compris dans des pays comme la FRANCE, dont l'expé!ience en
,t
la matière est ancienne: la nécessité de renforce,\\la fonction publiq~eélocale est
•
une exigence pratique qui s'impose, y compris même,contre le pouvoir mu~ieipal (1).
Dans le cas de la COTE d'IVOIRE en tout cas, il n'~ a pas de doute que~œ8t~Onstruc
tion d'une administration locale véritablement efrJcace passe aussi par:àne véri-
table discipline dans la politique de gestion ~uma\\~ des municipalités~ 9
4-t.
Reste à voir à présent le problème de l~i~émunération.
)TC
..{,-
PARAGRAPHE 2
LEP R0 8 LEM EDE LARE MUN ER-AT ION
A cause de la pratique relevée dans les sociétés et établis-
sements publics, la question de la rémunération d\\7 agents publics aura fait dans
tous les domaines l'objet d'une attention partiCU,.ère des autorités. La ]égisla-
tion dans le domaine de la décentralisation terri
riale aura ainsi eu également
pour but de contrôler étroitement le problème (A). Et, même s'il n'est pas inutile
de relever certains points de liberté, sur le plap purement juridique, lq marge
globale laissée aux autorités est très faible, q4'il conviendra d'apprécier par rap-
~
port au contexte (8).
i
A - LA CENTRALISATION DU PROBLEME
Dans le cas des communes, c'est en cette matière que s'appli-
que le principe de l'alignement sur la fonction publique d'Etat (1). Et la volonté
des autorités centrales de contrôler l'application effective du système prescrit
contribue à lui donner une évidence et un poids encore plus marqués (2) •. :
1°) Le principe de l'alignement sur la fonction publique étati~e
------------------------------------------------------
---~-
Dès la première loi de 1980, la loi 80-1180 déjà citée, lelton est
donné. L'article 99 de cette loi dispose en effet : "sont nulles de pleit!o droit les
délibérations du conseil municipal accordant au personnel régi par le statut de la
fonction publique communale des traitements, salaires, indemnités ou allœcations
----------------------------------------------------------------------------------
(1) C'est par exemple , dans le cas de la FRANCE< la thèse principale d~€H. BOURDON,
o P ci t, p 16.
- 128 -
En dehors de toute
légalité et en dépit des interdictions parfois for-
melles contenues dans les lois municipales, certains maires ont en effet distribué
à leurs personnels - spécialement à certains privilégiés - des avantages divers :
commandes de véhicules au compte de la commune, indemnités de logement et d'entretiei
domestique, prêts d'argent;
dons d'argent, prêts scolaires, etc •• etc ••
Les prêts scolaires sont peut-être la pratique la plus courante, et malheu-
reusement aussi la plus susceptible de se ~eproduire, les problèmes de scolarité
étant des plus difficiles en COTE d'IVOIRE. A TREICHVILLE par exemple, pour ne citer
qu'ùn cas parmi les plus flagrants, ces prêts ont atteint en 1982 le chiffre incro-
yable de 20 000 000 FCFA. Sur une décision nO 82-09/MT-SP du 27 aoOt 1982 du conseil
municipal - qui était un faux, v. supra p 96 - le maire a attribué ces prêts
(allant de 20 000 F à 705 000 FCFA) à 217 agents par arrêté nO 16/MT-SP du 27 septem-
bre et fait décaisser la somme correspondante suivant mandat nO 625 du 30 septembre
1982.
Interrogées par nous sur le motif d'autant de laxisme, certaines autorités
locales ont avancé le mobile de l'incitation des agents à un meilleur rendement.
S'il Y a ici un problème réel de fond - car les grilles de rémunération
de la fonction publique sont bien connues pour être assez
austères - l'amalgame
n'est cependant que trop facile. Et il faut situer dans ces considérations la part
véritable du prétexte et celle de ce souci très classique du contexte - il en fut
ainsi pour les sociétés d'Etat - de s'entourer d'un vaste réseau de solidarités, pou
mieux couvrir les malversations commises.
La tutelle sera parfois malheureusement prise à défaut (1), mais son
attitude dans certains cas fut très conséquente (2).
Cette attitude de la tutelle se manifestera également - et c'est le deu-
xième point que nous voulions souligner - dans le contrôle du montant des indemnités
La persistance avec laquelle elle rejetera certains budgets témoigne d'un réel en-
gagement, qui mérite en tout cas d'être souligné.
(1) Elle approuvera par exemple la délibération de TREICHVILLE déjà citée, par une
-
décision nO lll/INT/AT/DCL du 17 septembre 1982. Et si l!on en croit la chambre
des comptes, il ne s'agit pas d'un cas isolé. v. le rapport de la cour pour 1983
(déjà cité) p 63.
(2) Elle a rejeté par exemple une délibération nO 82-04/MT-SP du 18 mars 1982 par
laquelle le conseil municipal de la même commune de TREICHVILLE autorisait le
maire à allouer certainS
indemnités et avantages illégaux aux personnels.
v. la correspondance (émise à cet effet) na 2176/INT/DCL du 14 juillet 1982.
- 126 -
tendant à créer au profit de ce personnel une situation plus avantageuse que celle
des fonctionnaires et agents de l'Etnt de même niveau".
Tous les textes ultérieurs et à venir seront édictés dans cet esprit. Il
en est ainsi du déGTet nO 81-241 du 15 avril 1981, "portant création d'indemnités
et avantages en faveur de certains personnels des communes et- de la ville d'ABIDJAN
(1). Il en sera ainsi du futur statut de la fonction publique communal (art. 54 et s.
du projet) et il en sera ainsi également d'un décret en préparation, destiné à fi-
xer les conditions dans lesquelles les communes pe~vent attribuer des indemnités
ou des avantages à des fonctionnaires de l'Etat exerçant une fonction communale
accessoirement (2) (v. supra p 123). Il en sera ainsi, enfin, d'un autre décret en
préparation, destiné à fixer les modalités d'attribution et le montant de l'indemnité
de fonction des receveurs municipaux (3) et de manière générale - on peut en être
sOr - de tout autre projet dans le même domaine.
Pour avoir une idée de l'application du principe de l'alignement, il faut
savoir par exemple que, d'après le décret 81-241, le secrétaire général de mairie
a droit à une indemnité de fonction de 125 000 F, 100 000 F, ou 75 000 F (4
et
4 bis)(selon la population de la commune), représentant celles perçues par les
agents de l'Etat occupant les emplois des groupes II, III et IV, tels que les dé-
finit le décret 81-642 (.D'lo,;no,uno IJ.On peut ajouter à cela l'exemple fourni,
par le
rapprochement des mêmes textes, à propos des chefs de services municipaux, qui
eux bénéficieront d'une indemnité de 75 000 F représentant celle attribuée aux
agents étatiques du groupe IV. On citera enfin le cas des personnels de secrétariat
1
r
(1) Les indemnités prévues par le texte se réfèrent expressément aux·~atégories du
décret 81-642 du 6 aoot 1981 modifiant les art. 2 et 3 du décret'nO 63-163 du
Il avril 1963 portant institution d'une indemnité représentative de frais en
faveur des fonctionnaires et agents occupant certains emplois (sous-entenduS de
l'Etat).
(2) Ce décret avait été prévu par la loi municipale (art 101). Son absence ayant en-
traîné de nombreux abus, la cour suprême dans son rapport de 1983 demandera que
le gouvernement intervienne pour éclaircir les choses (v. infra
). C'est en appli-
cation de tout cela que le texte sera préparé dès mars 1983 pour être discuté
en commission au ministère de l'intérieur en juin 1984. La phase finale de son
édiction est donc imminante (v. l'annexe nO 3 ).
(3) Ce décret sera sans doute pris lui aussi pour faire suite aux recommandations
pressantes de la chambre des comptes (v. infra). Si l'on en juge par les infor-
mations disponibles (v. annexe nO
3),la conception du texte est pratiquement
achevée. Il est donc probable qu'il intervienne bientôt.
(4) Les chiffres sont donnés en CFA ~n franc CFA = 0,02 FF
(4 bis) signnlons à titre d'information que le secrétaire général pourra bénéficier
en outre d'un logement dont le coût locatif ne dépassera pas 200 000 F par
mois, les frais domestiques (eau, entretien) restant à sa charge.
- 129 -
Pour ne prendre que l'exemple le plus frappant à cet égard, on choisira
d'analyser le cas de la commune de COCODY.
Celle-ci, en effet, s'est vu refuser son budget par deux fois, en 1983
et 1984, pour, entre autres raisons, le caractère illégal et excessif des rémuné-
rationsversées à certains de ses· agents. A COCODY la rémunération totale mensuelle
(salaire + indemnités) des chefs de service et autres agents responsables varie il
est vrai entre 209 883 FCFA et 782 547 FCrA(l) ; et de manière générale, les indem-
nités versées ont une nette tendance à dépasser fortement celles prévues pour la
fonction publique. C'est évidemment une rupture du principe de l'alignement que la
tutelle était en droit de relever - même si les maires disposent peut-être ici,
comme on le verra d'une marge de manoeuvre (v. infra).
Par les lettres nO l50l/INT/SCL et nO 386l/INT/DCL, le budget de COCODY a
été une première fois rejeté et il a été demandé en retour les modifications adé-
quates-selon la procédure de l'approbation budgétaire normale (v. infra p289 ). Ces
instructions n'ont guère cependant été exécutées et le budget de 1984 a même été
présenté avec des augmentations de salaires. Bien entendu, il devait lui aussi être
rejeté. Et c'est une décision nO 2025/INT/DCL du 25 avril 1984 qui interviendra
pour ce faire.
Au delà de l'anecdoT~ , cet exemple, à lui seul, témoigne ainsi de la
difficulté de la tâche de la tutelle. Au moins pour 1983, le ministre de l'intérieur
aurait pu user du pouvoir de substitution que la loi lui reconnaît en pareil cas
de "rebellion" (2). Qu'il ne l'ait pas fait, cela montre bien que son engagement
n'est pas encore suffisant.
Son attitude globale reste cependant suffisamment significative.
Aussi significative - sinon plus - est aussi l'attitude du juge financier
à l'égard du principe de l'alignement.
b) Le juge financier et la rémunération des agents municipaux
Four autant qu'elle a pu en juger (3), la chambre des comptes de la cour
suprême s'est montrée très critique ~"l" la gestion des ressources humaines au
------------------------------------------------------------------------------
(1) D'après le budget primitif de 1983.
(2) v. l'article 23 de la loi portant régime financier
(3) Les comptes de gestion
à partir desquels se prononce la cour ne sont toujours
pas transmis par l'administration centrale avec la régularité qui convient,
bien que des efforts aient été faiGdans ce domaine (v. infra pp 267-268)
- 130 -
sein des administrations municipales. Pour elle, il n'y a pas de doute qu'il faut
appliquer strictement le principe de l'alignement (1).
La cour se montrera ainsi très critique à l'égard de certains avantages
sociaux (assurances sociales et médicales notamment) servis aux chefs de service
des municipalités. Son avis en cette matière est qu'il faut appliquer les mêmes
avantages que ceux prévus par le régime de la mutuelle générale_des~fonctionnaires
(de l'Etat).
Par ailleurs, lorsque la matière considérée n'a pas fait l'objet d'une
rJglementation - et laisse donc une marge à l'autorité locale (v. infra
) - son
avis est qu'il importe d'intervenir rapidement pour poser les mêmes normes que celleE
prévues pour les agents de l'Etat. Telle est par exemple son opinion à propos des
agents de l'administration territoriale intervenant à titre accessoire dans l'action
municip-ale : commissaires de police, infirmiers, médecins vétérinaires, etc ••• ; et_
elle formule la même opinion au sujet de certains personnels d'exécution des commu-
nes : collecteurs, billeteurs etc •••
L'attitude de la cour est donc bien également très ~ignificative de l'en-
gagement des pouvoirs publics à aligner le personnel local sur la fonction publique
d'Etat. Cela laisse t-il une marge suffisante aux autorités locales?
B - LE POUVOIR DES COMMUNES ET SON ADAPTATION AU CONTEXTE
Tout d'abord, il n'est pas sans intérêt de souligner quelques
points de droit, dont on peut penser qu'ils impliquent une certaine liberté pour
l'autorité décentralisée, davantage en tout cas que ne paraissent le croire les
autorités de contrôle.
C'est la notion même de l'alignement, contenu dans llarticle 99 de la
loi municipale,qui paraît d'abord suggestif à cet égard. Le texte interdit, on le
_sai t, de créer au profit du personnel local, des situations "plus avantageuses~ que
celles de la fonction publique d'Etat. Nais, l' expression "plus avantageusei' ne lais-
se-t-elle pas en elle-même une certaine appréciation ?
S'agit-il d'un "standard" de conformité ou d'un "standard" d'équivalence?
Les autorités de contrôle, nous l'avons vu, penchent pour la première interpréta-
tion. Mais la seconde n'est guère illégale, sinon alors le texte aurait dO être
plus affirmatif de la conformité.
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) Nous utilisons ici les observations de la cour contenu~dans ses rapports annuels
pour 1982 et pour 1983
- 131 -
Il n'y a certes pas de difficulté lorsque la matière fait l'objet d'une
rJglementation, comme par exemple dans le cas du régime du décret nO 81-241 déjà
cité. Car alors, il faut évidemment se conformer aux prescriptions légales.
Mais, lorsque les autorités municipales peuvent elles-mêmes réglementer
1
la matière, parce qu'il n'existe pas de reglementation ~ta~ique, il semble bien
qu'elles sont fondées à établir des avantages autres que ceux de l'Etat, pourvu
qu'il puisse être établi un rapport d'équivalence avec ceux de la fonction publique
d'Etat. La spécificité des fonctions municipales en cause pourrait alors servir de
justification à une interprétation éventuellement large du standard de l'équivalence
On notera par ailleurs que le statut des agents régis par le code du tra-
vail n'est pas vraiment concerné par le principe de l'alignement. Les textes ac-
tuels sont en tout cas insuffisamment clairs sur ce point et c'est sans doute une
autre question que les autorités locales pourraient discuter avec quelque
raison.
Au total, on retiendra néanmoins que la marge d'action des autorités décer
tralisées est faible. Et elle le sera sans doute davantage au fur et à mesure de
l'édiction des textes prévus par la réglementation de base.
Que le système ne manque pas de pertinence, cela est, dans l'ensemble, ais
ment admissible. Et la pratique montre du reste que les raisons pour lesquelles
les autorités ont jugé préférable de contrôler le phénomène étaient bien loin de
manquer de fondement.
Un bilan administratif établi en la matière en 1983 (1) indique par exem-
ple que le coOt du personnel représente déjà 3D à 35 % des dépenses totales de fonc-
tionnement des communes, du reste en croissance rapide. Il importait donc bien
d'assurer ici un contrOle qui permette de garantir l'équilibre des finances locales,
afin que les communes puissent véritablement mettre une importante partie de leurs
ressources au service de leur mission de développement.
Cependant, l'alignement sur la fonction publique d'Etat ne sera pas sans
risque pour les administrations locales naissantes. L'austérité du système de rému-
nération de la fonction publique d'Etat est bien connurpour avoir engendré un "af_
fairisme" et une corruption généralisés, malgré la quantité importante des réformes
(1) v. "les comptes et budgets des communes et de la ville d'ABIDJAN, bilan au 15 oc
tobre 1983", par R. GIEGER, publié sous réf. nO 544/FP/SGRA, ABIDJAN, nov. 1983
p 27
- 132 -
engagées pour lutter contre le phénomène (1). Et, dans ce cas là comme dans le
cas de toutes les administrations publiques, le problème réside en fait dans l'in-
suffisance de la politique de gestion humaine adoptée, qui ne présente aucune autre
forme d'incitation véritable de l'agent que la garantie classique de l'emploi.
Pour créer une fonction publique locale véritablement efficace, il impor-
tera aussi que les communes puissent mettre sur pied une politique de gestion humaint
dynamique, qui permette aux agents locaux de trouver un intérêt réel à la bonne
marche de l'administration. Cela suppose donc que l'autorité locale soit plus
libre de créer des facteurs d'incitation, conformes aux objectifs envisagés.
Une telle politique n'excluerait guère une supervision du phénomène par
des autorités de contrOle véritablement engagées dans leur tâche. Et elle ne ferait
que situer le problème dans sa vraie dimension. L'alignement est sûrement une bonne
solution à court terme. Mais c'est, assurément, une solution de facilité
à plus ou
moins long terme.
Nous verrons qu'on peut également en conclure ainsi:dans le cas des éta-
blissements publics, en dépit de la volonté des pouvoirs publics de les aligner inté-
gralement sur les statuts de la fonction publique d'Etat.
--------------------------------------------------------------------------------
(:) Sur ces efforts v. par ex. A. TAGRO GBOHAZAUD, thèse, a P cit, p 27 et S5.
- 133 -
SEC T ION
D EUX
LES ETABLISSEMENTS PUBLICS ET L'ALIGNEMENT SUR LA FONCTION PUBLIQUE
Qu'il ait été décidé un alignement strict dans le cas des établissements
publics est d'embl~e très symptomatique des motivations de centralisation qui gui-
dent la politique adoptée ici par les pouvoirs publics. L'examen des techniques
utilisées nous permettra d'en avoir une idée précise (P 1).
Cependant, la solution appelle des réserves. La limitation de l'autonomie
de cette manière mérite en tout cas d lêt1ediscutée (P 2).
PARAGRAPHE l
LES TECHNIQUES DE L'ALIGNEMENT
Clest l'article 15 de la loi nO 80-1070 du 13 septempbre 1980
qui pose en la matière les normes qui peuvent être considérées comme étant les ré-
férences de base. Le texte dispose en effet d'emblée que "le personnel des établis-
sements publics nationaux est composé de fonctionnaires régis par le statut général
de la fonction publique, et d'agents temporaires régis par la r~glementation appli-
cable aux agents temporaires des services administratifs de l'Etat".
Il faut donc dire, en plus clair, que certains agents de l'Etablissement
public sont des fonctionnaires de l'ETat, tandis que les agents temporaires, pour
être des agents appartenant à l'établissement, n'en sont pas moins régis par les
mêmes textes que ceux qui régissent les agents temporaires de l'E:at. Il s'agit donc
bien d'un alignement strict sur la fonction publique d'Etat, marquant ainsi une
forte centralisation de la matière.
Dans le détail, cela se traduit par une centralisation du recrutement et
de la carrière (A) et par une étatisation des rémunérations versées aux agents (B).
A - LA CENTRALISATION DU RECRUTEMENT ET DE LA CARRIERE
C'est le décret nO 82-402 du 21 avril 1982 portant organisation adminis-
trative des établissements publics nationaux (JORCI, 1982, 410) qui précise le mo-
de de recrutement des agents.
- 134 -
L'article 35 du texte indique ainsi que les fonctionnaires du nouveau
régime sont des agents en position de détachement : ils sont donc recrutés comme
tous les fonctionnaires de l'Etat par le ministre de la fonction publique (supra pl~.
no~no 4). Quant aux agents temporaires, ils sont également recrutés par le minis-
tre de la fonction publique, bien qu'ilsne soient pas des agents de l'Etat.
En fait, les autorités étatiques ont ici une manière de compétence géné-
rale. Ainsi, si le texte prévoit en outre que des agents contractuels pourront
être engagés pour des tâches spécifiques, il en laisse encore une fois la compétence
au ministre de la fonction publique, qui décidera sur proposition conjointe des
ministres _de tutelle. par ailleurs, si les établissements publics peuvent utiliser
des vacata~res à temps partiel, ceux-ci sont nommés par le ministr~ technique,
même·...~li celui-ci doit décider. sur proposition du directeur.
Les établissements publics peuvent certes recruter eux-mêmes les person-
nels journaliers non prévus au cadre organique des emplois (1). Mais, c'est évidem-
ment un pouvoir bien dérisoire par rapport aux compétences des autorités étati-
ques.
C'est donc bien ainsi à une forte centralisation du recrutement que con-
duit la réforme sur ce point. Et il n'est pas sans intérêt de noter surtout que
l'autorité décentralisée ne peut avoir aucune politique propre de recrutement qui
puisse échapper au contrOle direct de l'autorité centrale.
Sur le principe, cela contraste bien avec la situation antérieure à la
réforme.
Certes, en réalité les autorités étatiques ont toujours profité de la
politique des sociétés et établissements publics pour appliquer leur propre politi-
que de recrutement. Les observateurs sont ,uoabimessur ce poilot (Z)•. Et i l semble
même que les excès commis en cette matière aient été dQs pour une large part à cette
------------------------------------------------------------------------------------
(1) Le cadre organique des emplois est ici également une obligation. Cependant, à la
différence du cas des communes, il est fixé conjointement par les ministres de
tutelle (art. 34 du décret 82-402). Ce qui accentue évidemment la main-mise
de l'ETat en matière de recrutement.
(2) v. par ex. BALLO Yacouba, thèse déjà citée, p 298
v. ég. A. TAGRO GBOHAZAUD, th. déjà cité, p 75 et p 471 et ss.
- 135 -
ingérence de fait des pouvoirs publics dans la politique de gestion humaine des
sociétés publiques.
nais, les établissements et sociétés publiques avaient sur le plan juri-
dique un pouvoir propre en matière de recrutement. Si une bonne partie de leur
personnel était composée de fonctionnaires en détachement, le recrutement des agents
temporaires ou contractuels - qui étaient les plus nombreux - échappait théorique-
ment au pouvoir central, excepté l'hypothèse des approbations et autorisations re-
quises par les textes.
Dans le cas des établissements publics industriels et commerciaux - y
compris les sociétés d'Etat - le droit applicable refusait même aux agents toute
qualité de fonctionnaire, même dans le cas du directeur et du comptable-dont on
sait par exemple que la jurisprudence française reconna!t quant à elle la qualité
d'agent public. Le décret nO 75-150 du Il mars 1975 fixant le statut des "sociétés
à participation financière publique" était même très inibiteur sur ce point.
L'article 3 du texte indiquait en effet que les agents n'avaient " •.• ni la qualité
de fonctionnaire de l'Etat ni une vocation particulière à être nommés dans un des
corps de fonctionnaires de l'Etat, autrement que selon les règles normales de re-
crutement ••• ". Lorsque ceux-ci n'étaient pas des agents de l'Etat en détachement,
leur recrutement était donc théoriquement le fait de l'autorité décentralisée.
C'est cette situation qui aura été bouleversée, du moins s'agissant de lie
tablissement public du nouveau statut.
Et il s'en suit alors que la carrière de l'agent elle-même relèvera pour
une large part de l'autorité etatique. On peut estimer en effet que des problèmes
comme la notation des agents, leur avancement et l'application des sanctions dis-
ciplinaires relèveront désormais du ministre de la fonction publique, comme c'est
le cas pour tous les agents régis par les statuts étatiques.
Du moins, le rôle de l'autorité décentralisée sera ici limité à quelques
points précis, admis par le régime général lui-même : par exemple la notation en ma-
tière d'avancement ou l'application des sanctions du premier degré en matière disci-
plinaire (1).
L'étatisation de la rémunération, logique par rapport au régime, est
l'autre dimension du problème qu'il est significatif de noter.
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) C'est l'article 25 du statut général de la fonction publique qui organise les
sanctions disciplinaires en un premier degré et en un second degré. L'article
18 du décret du 14 janvier 1965 portant modalités communes d'application du
- 136 -
8 - L'ETATISATION DE LA REMUNERATION
La question est réglée de manière très claire par la législation. Les
articles 19 et 23 de la loi na SO-1070 qui traitent de la rémunération des agents
des établissements publics posent clairement en effet le principe de son aligne-
ment sur les régimes de la fonction publique d'Etat. Sont alignés les traitements,
mais aussi les indemnités de toutes sortes.
Il est vrai certes que les textes n'établissent pas là un système entiè-
rement inédit. Et l'article 37 du décret na 75-150 du Il mars 1975 portant sur le
statut du
personnel des 'entreprises publiques (JORCI, Il mars 1975, 781) établissait
déjà un principe similaire.
Mais, tandis que le texte de 1975 établissait par exception des avantages
et indemnités distincts de ceux de la fonction publique et, par ailleurs, laissait
en son article 61 la possibilité de créer de nouveaux avantages sous la seule ré-
serve de l'approbation du ministre des finances, la législation de 1980 ne contient
que des exceptions contrôlées par le pouvoir central.
Conformément à une pratique habituelle dans le système ivoirien, seulS
les établissements publics industriels et commerciaux bénéficieront d'avantages
et indemnités spécifiques. Et, aux termes de la loi de 1980, c'est un décret qui
défi~ira la matière ; ce qui situe bien la volonté de centralisation des pouvoirs
publics.
Au total, on doit donc dire que le statut de 1980 donne un sens nouveau
à l'alignement, en accentuant sa signification première: l'étatisation.
-----------------------------------------~------------
----------------------------
(suite de la page précédente)
statut général (JORCI, 1965, 8S) donne normalement compétence au ministre utilisa-
teur pour les sanctions du premier degré: l'avertissement, le blâme, le déplace-
ment d'office, la radiation du tableau d'avancement et la réduction du traitement
dans la proportion maximum de 50 % et pour une durée ne pouvant excéder 30 jours. Le
ministre de la fonction publique qui est l'autorité de nomination dispose quant à
lui des sanctions du second degré: l'exclusion temporaire de fonctions pour une
période ne pouvant excéder 6 mois, l'abaissement d'échelon, la rétrogradation et la
révocation avec ou sans suspension des droits à pension.
Dans le cas des établissements, on peut suppos~r ainsi que le directeur, an tant qu'u-
tilisateur des agents, aura au minimum à prendre les sanctions du premier degré,
laissant les sanctions du second degré au ministre de la fonction publique qui est
l'autC)rité de nomination.
- 137 -
Il s'en suit en tout cas que l'autorité décentralisée n'a plus le pouvoir
d'apprécier la rémunération des agents. Et on notera bien surtout qu'aucun établis-
sement ne pourra désormais avoir de politique de rémunération qui lui soit propre,
fonction de ses objectifs particuliers.
Ces nouvelles contraintes imposées aux établissements publics suscitent
des réserves, quant à leur pertinence administrative.
PARAGRAPHE 2
DE LA LIMITATION DE L'AUTONOMIE
Ce sont les motivations mêmes de la centralisation qui sont
en cause.Et.ii apparait à cet égard que le problème est plus contradictoire que les
autorités ne semblent l'admettre (A). Cela implique en tout cas de relativiser sur
certains points les solutions techniques (B).
A - LE CARACTERE CONTRADICTOIRE DU PROBLEME
La centralisation n'est certes pas sans fondement (1). Mais elle comporte
des limites et inconvénients qu'il convient de relever (2).
1°) L'intérêt de la centralisation
------------------------------
La solution adoptée est surtout présentée par les autorités ivoi-
riennes comme un moyen efficace de contrôler la politique des rémunérations versées
dans le secteur parapublic.
Il Yavait en effet au moins deux raisons à cette motivation.
Tout d'abord, i l était acquis que le développement "anarchique" des
politiques particulière~ choisies par chaque société publique, avait fini par être
l'une des causes les plus évidentes des déséquilibres financiers cons~atés d'année
en année (v. supra p 54). les rapports administratifs indiquent en effet que les
salaires et indemnités servis aux agents étaient dans l'ensemble trois à quatre
fois supérieurs à ceux de la fonction publique. Mais surtout, il est apparu que
leur croissance dans le temps obéissait à des raisons très particulières ne dépen-
dant souvent d'aucune rationalité administrative. Il importait donc, par la cen-
tralisation du problème/de créer un moyen utile de contrÔle, de transparence et
finalem&nt de rationalisation.
Ensuite, c'est surtout la crise économique qui impliquait de circons-
crire le phénomène. Les conditions nouvelles créées par la contraction
des moyens
- 138 -
financiers de l'Etat (v. supra p 56) obligeaiuten effet à contrOler et à lréduire
tous les engagements financiers du secteur public, ceux-ci étant surtou~~irecte
ment ou indirectement le fait de l'Etat. Et, au demeurant, ce n'est guèf~ trahir
un secret que de dire qu'il s'agissait là de l'une des conditions posées~ l'aide
des institutions financières internationales (FMI, BANQUE M[lNDIALE notamment), dont
la contribution au redressement de la situation économique du pays n'a cessé de
croître depuis le début de la crise.
Il va de soi
que ces arguments étaient très pertinents en eux-mêmes, du
moins considérés en première analyse.
Au delà-même du problème des rémunérations, il n'était sans dou~e pas sans
intérêt d'avoir par ailleurs un même statut pour tous les agents des étaD!issements
publics. Car les textes de 1975 aggravaient sOrement le manque de cohésidn de la po-
litique de gestion humaine pratiquée dans le secteur parapublic en refusaht la qua-
lité de fonctionnaire aux agents des entreprises publiques.
L'une des difficultés de l'intégration du personnel des établissements
publics dans le nouveau régime réside précisément dans la diversité des qùalifica-
tions professionnelles, voire même, pour certains cas, dans l'absence de toute quali-
fication reconnue par les statuts de la fonction publique.
La réforme, en uniformis~nt le problème,aura donc apporté ici~ne clarté
juridique qui faisait défaut au système antérieur.
Enfin, pour conclure, il faut bien admettre que la centralisation du sta-
tut des agents du secteur parapublic aura eu un effet psychologique impo~tant sur
la fonction publique dans son ensemble. Celle-ci, d'après nos enquêtes, était en
effet globalement favorable à la réforme, qu'elle suscita même d'une certaine manièr~
par des pressions e~ercées sur le gouvernement. On ne le comprend que tFbp aisément
si l'on not~ la différence de traitement qu'il y avait entre l'administration centra~
et les administrations autonomes.
En somme, les solutions adoptées ne sont donc pas sans intérê~%i l'on con~
dère d'a~ord qu'elles répondaient à des problèmes importants auxqueb
~l était
devenu urgent d'apporter des solutions définitives.
d
Pour autant, il demeure des réserves, dont l'importance n'appà~î( pas
toujours dans le discours officiel, mais qui s'imposent assurément.
~~
- 139 -
2~) Les limites de la politique adoptée
t'est d'abord la nouvelle politique de rémunération qui appelle des
critiques.
Est-il bien certain en premier lieu que le problème se pose de la même
manière pour tous les agents à tous les niveaux ?
L'examen des statistiques obtenues dans ce domaine incite en tout cas à
revenir sur la solution adoptée.
Une étude réalisée en 1982 par le ministère français de la coopération (1)
sur la base de
données fournies par la centrale des bilans en 1979 est à cet égard
très intéressante. Elle permet notamment de comprendre qu'il y a en réalité d'im-
portantes différences de situation
lorsque l'on passe par exemple d'une part, du
personnel expatrié au personnel ivoirien et d'autre part, des cadres aux agents d'e-
xécution.
D'une manière générale, les salaires et avantages des assistants techni-
ques expatriés sont dans le secteur moderne (2) un important facteur d'inégalité.
Le coefficient de GINI retraçant l'écart entre les différents revenus (3) passe en
effet de 0,3216 à 0,1478 lorsque l'on exclut de son calcul cette catégorie de per-
sonnel. Le rapport spécifique du secteur public est de 0,231 à 0,1628 et le rapport
pour les établissements publics de 0,231 à 0,174 ; ·ce qui, certes tant à montrer que
le
secteur
privé est plus inégalitaire que le secteur public, mais confirme bien
la généralité de la tendance.
Quant à la catégorie des cadres, elle se distingue bien globalement de
la catégorie des personnels d'exécution. L'étude constate en effet que les cacres
représentant 14,5 % des effectifs absorba~M37,34 % de la masse salariale, contre
respectivement 85,75 % et 62,66 % pour le personnel d'exécution.
Ces constats sont par ailleurs partagés par la doctrine ivoirienne
----------------------------------------------------------------------------------
(1) Etude sur la réforme des établissements publics en COTE D'IVOIRE, déjà citée.
(2) On entend par "secteur moderne", tout le secteur public et parapublic, plus
le secteur entièrement privé.
(3) En statistiques économiques, le "coefficient de GINI" est généralement utilisé
pour mesurer les inégalités de revenu dans une population divisée en classes de
revenu. v. par ex. H. THEIL, "economics and information t:héory", AMSTERDAl",
1967, pp 91-134.
- 140 -
elle-même. Et on pouvait lire ainsi en 1980 - au moment de la réforme - ces lignes
en conclusion de l'analyse d'un spécialiste c "nous nous trouvons devant la situa-
tion suivante : d'un cOté nous avons la majorité des salariés qui ne perçoivent
pas le minimum vital et qui voient leur condition de vie se détériorer de jour en
jour et de l'autre une minorité constituée de cadres et d'expatriés qui perçoivent
des salaires excessifs qui alourdissent les charges sociales des entreprises pu-
bliques (l )/~
Ces constats sont intéressants, non seulement parce qu'ils s'appliquent
à des unités administratives que le statut antérieur qualifiait d'établissements
publics, mais surtout parce que pour nombre d'établissements du nouveau régime, le
problème demeure posé.
Ainsi, la solution devait donc être sélective car s'il est juste que les
uns perdent les privilèges excessifs qu'ils ont acquis - souvent illégalement - il
serait évidemment injuste que le personnel subalterne tombât plus bas que sa situa-
tion antérieure qui n'était déjà pas très gratifiante.
Quant à l'objectif de réduire les charges sociales des établissements
publics, on peut penser raisonnablement qu'il pouvait être convenablement atteint pa:
cette politique sélective, et notamment par une ivoirisation effective des emplois.
Car, ~malgré les efforts faits dans ce domaine (2), il reste encore un nombre impor-
tant d'expatriés dans le secteur des établissements publics (3 227 sur 29 109
agents (3)), qui représentent encore une part prépondérante des charges sociales.
Sur ce plan là en tout cas, on peut dire que l'alignement n'était pas une solution
en soi.
Toujours dans le même contexte, il faut sans aucun doute attirer l'at-
tention également sur les effets pervers que pourrai~
susciter la réforme des
rémunérations.
Si l'on tient compte de l'évaluation de la situation antérieure, les
agents du statut nouveau risquent de perdre en moyenne plus de 50 % de leur traite-
ment. Le chiffre n'est qu'indicatif en raison des difficultés d'évaluation dues à
la diversité des situations internes de chaque établissement (4). ~Iais on peut re-
tenir l'idée globale d'une réduction importante, et surtout brutale, des rémunéra- -
tions.
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) v. BALLO yacouba,
0 P cit,
P 74
(2) v. note Sangaré ABOU DRAHAf'IANE, "la charte de l'ivoirisation", in Penant,
oct-déc. 1981, pp 918-934.
(3) v. fraternité matin du 24 janvier 1985, p 4
(4) De manière générale, l'évaluation de la situation antérieure des sociétés et
- 141 -
Dans la mesure ou cela va affecter un nombre important de paf~oAhes
(25 882 si l'on exclut les assistants techniques), n'y a t-il pas à c~~re qu'en
dégarnissant ainsi de nombreux ménages (au sens économique) la réforme~'~ntratne
sur ce plan des effets socio-économiques indésirables ? Et notamment na;~~ut-il
pas craindre que cette politique, surtout par la brutalité de son effe~o~'accen-
"
"
tue les dlsfonctions humaines déjà dénoncées dans le passé
corruptio~,omaffai-
risme", absence de motivation? Aucune indication précise ne permet de~e~p=ononcer
dans un sens ou dans l'autre. Mais ce sont là sQrement des problèmes quiCse poseront
tot ou tard.
Ensuite, c'est la notion même d'établissement public qui rendqa centra-
lisation discutable.
La législation implique en effet que les établissements publics~ dans
l'ensemble, ne pourront pas avoir un système qui leur soit spécifique, adapté no-
tamment aux exigences particulières de chaque mission confiée. Du moins, ils ne pouf
ront pas le choisir eux-mêmes. Or, la raison même de créer un établissement public
dans un secteur donné de l'administration publique ne peut être fondée quë sur l'e-
xigence d'un dynamisme particulier, qui ne peut être réalisé dans le cadre des
structures classiques. Cela est bien connu.
l
Dès lors, autant il est généralement admis que pour cela il imparte que
les techniques de gestion et le processus décisionnel soient plus souplesLque ceux
de l'administration classique, autant la spécificité du statut des agents~ chargés d,
la réalité du travail à faire, apparart comme une véritable implication de la lo-
gique même de l'établissement public.
En COTE d'IVOIRE, cette analyse a toujours été sous-jacente à lê régle-
mentation sur les établissements publics industriels et commerciaux. Et,-è'une
certaine manière, les autorités auront été convaincues de sa pertinence puisqu'il
est prévu, nous l'avons vu, que les EPIC pourront avoir un régime d'exception en
matière de rémunération. Par ailleurs, il faut savoir qu'un certain nombre d'éta-
blissements publics sont sur le point d'être purement et simplement exemplés des
mesures d'alignement relatives aux rémunérations, du fait de la spécifici~é de
------------------------------------------------------
------------------~~--------
(surte de la page précédente)
établissements publics a toujours été d'une grande difficulté pour cette raison.
v. par ex. J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, "l'Etat et le développement économi~ùe ••• "
a P cit, p 55 et ss.
-
14L -
leurs domaines d'intervention; ce qui dénote que les pouvoirs publics ont malgré
tout
la conviction qu'il existe des particularités à respecter.
Mais, la limite de ces exceptions est précisément qu'elles ne se fondent
pas sur un principe général d'adaptation, impliquant par exemple que chaque éta-
blissement puisse véritablement participer à la définition d'une politique de gestio·
humaine qui soit adaptée à ses objectifs. Les exemptions en couusont par exemple
surtout un moment d'hésitation des pouvoirs publics devant les pressions importantes
exercées par les agents et les autorités concernées par les établissements en cau-
se (1), alors qu'elles devraient, non seulement s'intégrer dans une politique plus
générale d'adaptation de chaque établissement à son objet, mais encore prendre en
compte l'idée d'une participation nécessaire des établissements publics à la défi-
nition de cette politique.
Finalement, l'alignement strict sur la fonction publique, pour être motivé
par des problèmes réels, n'est donc pas en soi une solution définitive, puisque le
problème des établissements publics se posera toujours de manière spécifique, si
l'on convient de ce qu'il s'agit d'unités administratives ayant en elles-mêmes la
charge de missions qui requièrent un dynamisme particulier.
Prise dans son ensemble, la question soulève ainsi surtout un problème de
méthode. Qu'il soit nécessaire de réduire ou de rationaliser le statut des agents,
cela peut être aisément admis par rapport au contexte. Mais aucune politique de cen-
tralisation ne serait ici logique si elle ne prenait pas en compte l'impératif de
l'adaptation administrative, dans la mise en oeuvre duquel l'autorité décentralisée
ne peut évidemment qu'avoir des prétentions à faire valoir.
C~est parce que ce critère d'adaptation aura sans aucun doute été mal
appliqué dans le passé que la réforme fut nécessaire. Mais son application, même
dans l'optique de la rationalisation, non seulement permettrait d'éviter bien des
injustices et également dans une certaine mesure les risques attachés à l'aligne-
ment strict, mais encore justifierait surtout le postulat de rationalité dont la ré-
forme est créditée.
C'est ce principe d'adaptation qui implique de relativiser les solutions
techniques choisies.
----------------------------------------------------------------------------------
(1) D'après notre entretien avec le conseiller juridique du secrétaire général du
gouvernement, ABIDJAN, le 20/10/1984, déjà mentionné.
- 143 -
B - RELATIVISER LES SOLUTIONS CHOISIES
Deux problèmes sont importants à souligner ici
d'une part le recrute-
ment (1), d'autre part la rémunération (2).
1°) Le recrutement
Le modèle de recrutement imposé par la législation implique que l'autorité
décentralisée pourrait n'avoir ici aucun rôle de conception et ainsi aucune politiq
à faire valoir, puisque, pour l'essentiel, c'est le ministre de la fonction publi-
que qui nommera les agents des établissements publics.
Cette implication serait en tout cas contestable sur un plan purement
administratif, car le principe de l'adaptation de son personnel à son objet exige
que ch?que établissement ait ici au minimum un pouvoir d'initiative, lui permettan~
de choisir par exemple les profils professionnels qui lui convienntn~.
Certes, il n'est pas certain que dans la pratique le pouvoir de propoai-
tion du directeur, prévu seulement dans le cas des agents vacataires, ne s'étende
pas en fait à toutes les catégories. Mais la nécessité véritable de ce minimum méri-
terait d'être consacrée par le droit positif, car dans ce domaine les pratiques an-
térieures des autorités centrales laissent peser des doutes sur leur volonté de res-
pecter l'opinion des autorités décentralisées.
Dans l'ensemble, que ce soit en droit ou en fait, la participation de
l'autorité décentralisée est en tout cas une nécessité pratique.
Que les pouvoirs publics doivent garantir les moyens de supervision
nécessaire~à l'adaptation constante des solutions au contexte économique et adminis-
tratif n'est pas illégitime et peut aisément se combiner avec l'autonomie de princip
recommandable dans ce cas. A cet égard, il n'est donc pas contestable que l'agent
d'établissement public soit un fonctionnaire ou un agent temporaire nommé par le
pouvoir central, si le pouvoir initial de conception de l'autorité décenralisée est
respecté
en tant que tel.
Une évolution du système dans ce sens, soit en droit, soit en fait,
sera ainsi l'une des possibilités d'efficacité de la réfor~e, qu'il sera intéres-
sant de suivre dans l'avenir.
Il en est de même de la que~tion de la rémunération.
- 144 -
2°) La rémunération
---------------
Ici également, la logique même veut que chaque établissement ait des
prétentions à faire valoir. Et, à moins d'admettre qu'il n'y a aucun a TaA~On.
d'adapter les facteurs d'incitation des agents au dynamisme requis dans le cadre
de l'établissement public, l'alignement sur les régimes de la fonction publique ne
devrait pas exclure, quand cela est nécessaire, qu'une telle politique puisse être
adoptée.
En abordant le problème de cette manière, les pouvoirs publics choisi-
raient une politique conséquente par rapport à la logique de l'institution. Mais
surtout, ils éviteraient certainement de devoir trouver parfois des explications
aux exceptions à l'alignement qui ne se justifient pas par le principe de l'adap-
tation ainsi supposé. En outre, ils éviteraient aussi de pénaliser les établisse-
ments publics dont les performances justifient parfois d'entretenir un dynamisme
humain-en leur sein.
Le système peut donc ne pas exclure d'appliquer l'alignement
de principe sur la fonction publique. Et il doit sans aucun doute garantir les mo-
yens d'un contrOle central permanent. Mais, pour l'efficacité même de l'institution,
il ne peut exclure que l'autorité décentralisée puisse faire valoir des exigences
particulières lorsqu'elles découlent des nécessités de son objet.
Cette proposition, applicable à tous les établissements publics en géné-
ral,
sera elle aussi l'un des points d'observation de l'efficacité de la réforme
au regard du fonctionnement même des établissements publics dans l'avenir.
En définitive/s'il y avait
des raisons particulières de contrôler
désormais de très près le statut des agents des établissements publics, on doit
donc convenir de ce que, dans le détail, la réforme a sans doute négligé des points
pratiques qui eussent assurément réhaussé son image d'entreprise de rationalisation.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
Il faut dire ains~sur l'ensemble du statut des agents des organes décen--
tralisés, que le principe de la centralisation de la matière est certes indiscuta-
ble, répondant à une nécessité concrète pour les pouvoirs publics d'avoir ici une
véritable doctrine. Mais le système ne sera vraiment pertinent que s'il laisse
à l'autorité décentralisée la responsabilité qui convient à la spécificité de son
rôle.
- 145 -
CONCLUSION
DU
TITRE
Les moyens humains de l'organe décentralisé sont d'une certaine manière
ses moyens réels d'expression. L'exigence de l'autonomie apparaît donc ici comme
étant finalement très pratique. L'expérience ivoirienne, sauf lorsqu'elle sacrifie
aux conditions classiques de démocratie requises dans la désignation des organes,
présente bien souvent un visage très centralisateur. Et ainsi, elle semble donc
mettre en cause cette exigence de liberté.
Si, comme on a pu le noter, le contexte du problème est particulier, la
législation répondant à des impératifs réels qui exigent eux aussi que les pou-
voirs publics aient, au sujet du statut des organes comme au sujet du problème des
agents, un minimum de doctrine tendant à organiser rationnellement toute la ma-
tière, la c~ntralisation ne doit pas être une fin en soi. Et les solutions adop-
tées ne seraient guère efficaces si elles ne s'accompagnaient pas d'une véritable
responsabilisation de l'autorité décentralisée.
Il faut voir à présent le problème posé par les structures d'organisa-
tion.
************
- 146 -
T 1 T R E
U EUX
LE POUVOIR DE CREER LES STRUCTURES D'ORGANISATION
ln principe, que l'Etat qui institue les organes décentralisés pose
les cadres généraux de leur organisation, cela est classique et en somme rien de
plus normale. Mais nous verrons qu'en raison de la spécificité du contexte, les
pouvoirs publics ont été tentés d'aller bien au delà de cette prérogative ini-
tiale. Et cela suscite des problèmes que nous examineront dans le cas des commu-
nes (CH. 1) et dans le cas des établissements publics (CH. II).
- 147 -
CHA PIT R E
U N
~ 0 RGAN l SATI 0 N . DES CO r·m UNE S
En doctrine} le thème de "l'organisation communale" ren-
voie souvent, à une conception très large du problème, où est en réali-
té traitée toute la question de la décentralisation. C'est par exemple
à cette conception que se rattache l'intitulé de la loi municipale
ivoirienne
(loi nO 80-1180 déjà citée),
qui est dite tout entière
relative à "l'organisation municipale".
Mais on ne retiendra ici, pour la commodité de l'analyse, que
la conception plus restrictive qui concerne le problème des structures
d'intervention de la commune, qu'elles soient administratives ou non.
SéloD le modèlè de type français ici appliqué, certaines struc
tures sont relatives à l'organisation interne de la commune (sect. 1).
Et d'autres ont trait
aux relations intercommunales (sect. 2). La
manière de traiter les problèmes varie avec l'intérêt qu'ils suscitent
********************
- 148 -
SEC T ION
U N
L'ORGANISATION INTERNE DE LA COMMUNE
On peut éliminer d'emblée le problème relatif aux structures fondamentales
de la commune : le conseil, la municipalité et le maire. Ici, le pouvoir initial
de conception de l'Etat est en effet classique et découle du principe même de sa
souveraineté.
Il reste alors à voir le problème de l'organisation de l'administration
(P. 1) et celui relatif aux structures consultatives (P. 2), qui constituent les
deux aspects de la question.
L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION
L'administration municipale ivoirienne est pour l'instant uniforme dans sa
conception générale. Le législateur n'a pas retenu en effet le mod~le des structures
subsidiaires que constituent par exemple les "sections de commune" en FRANCE ou les
"mairies annexes" de la législation de 1955. Le problème n'en est donc que plus
simple.
Compte tenu de la nouveauté de l'expérience, il fallait aux pouvoirs pu-
blics poser ici des conditions qui d'une part permettraient de rationaliser et
d'harmoniser les administrations municipales et qui d'autre part permettraient de
veiller à ce que l'inexpérience et l'enthousiasme des élus locaux ne les condui-
sent à commettre des erreurs préjudiciables. Cependant, la décentralisation impli-
quait aussi que ceux-ci aient un pouvoir de conception en la matière, nécessaire
dans tous les cas pour assurer véritablement par eux-mêmes la mission qui les
attend.
L'analyse de l'autonomie implique ainsi d'examiner d'emblée l'influence
des conditions requises par l'Etat (A), avant d'apprécier le rOle de l'autorité
décentralisée (B).
A - LES CONDITIONS REQUISES
Le système suppose tout d'abord des normes à suivre dans la création des
services et structures administratives (1). Mais l'une des conditions les plus
- 149 -
contraignantes sera sans aucun doute le veto de la tutelle (2), ici omniprésent.
10) Les normes à suivre
En principe, les communes sont habilitées à créer toutes les structures
et tous les services administratifs que requi~rt la poursuite de leurs missions et
tous ceux que permettent leurs moyens financiers. Cela n'est que fort logique par
rapport aux exigencesn~mesde l'administration autonome.
En matière économique et sociale en particulier, il n'est ainsi pas sans
intérêt de noter que le législateur de 1980 a bien entendu donner aux municipalités
les moyens institutionnels de leur rôle. Les communes peuvent en effet " ••• créer,
supprimer, gérer en régie, concéder ou affermer des établissements et services pu-
blics à caractère social, industriel ou commercial" (art. 125 de la loi municipale).
Mieux encor~ elles peuvent " ••• acquérir des actions ou obligations des sociétés
chargées d'exploiter des services communaux ou recevoir à titre de redevance des
actions d'apport aux parts de fondateurs émises par
l~dites sociétés ••• " (art. 12ï
de la loi). En somme, les communes peuvent aussi créer des sociétés d'économie mix-
te, dans la conception classique de la notion.
C'est à cette latitude de principe que les normes étatiques vont apporter
des atténuations diverse~ fonctions de chaque contrainte considérée.
Une première catégorie de restriction est apportée par le fait de la ré-
glementation directe des services municipaux par des textes étatiques. L'article 126
d~ la loi mlnicipal~ est confnrri~ ~ cette idée lorsqu'il dispose : "sans préjudice
de la législation sur les sociétés et établissements à participation financière de
l'Etat ••• , les modalités d'organisation, de fonctionnement et de contrOle, le ré-
gime financier des établissements et services publics communaux ••• sont fixés par
décret". L'obligation d'observer ici des normes étatiques empêchera notamment l'au-
torité décentralisée d'avoir sur ces points une politique propre qu'elle jugerait
par exemple plus adaptée à ses objectifs. C'est donc un point de restriction im-
portant à retenir.
Ensuite, la législation et la pratique administrative permettent d'iden-
tifier une deuxième catégorie de contraintes formulées de manière à obtenir de
l'autorité décentralisée certaines attitudes dans l'organisation administrative. No-
tons à cet égard que certains services sont indiqués aux communes, tandis que
d'autres leur sont prescrits et qu'enfin d'autres encore leur sont interdits.
- 150 -
Indiquer les services à créer fut par exemple le but d'un modèle d~orga
ni gramme proposé aux communes dès le début de l'expérience.
Le document couvrait en fait toutes les structures municipales jugées
souhaitables par la tutelle ou prévues par les textes. Dans son aspect concernant
l'administration municipale strictement entendue, il visait surtout à indiquer aux
autorités locales les services essentiels à une commune et ceux qu'impose leur
mission socio-économique. Les agents "prêtés" aux communes par l'Etat au lendemain
de la réforme auront en réalité été affectés en fonction du mod~led'organisation
administrative jugé souhaitable par l'administration de la tutelle.
En principe, cette pratique n'implique pas pour l'autorité décentralisée
une obligation juridique d'agir, car la loi municipale n'a prévu nulle part que
l'autorité de tutelle peut adresser des ordres de service
aux communes. Et on peut
donc estimer que cette pratique fut à cet égard d'abord une manière d'appliquer la
première dimension de la tutelle selon la conception ivoirienne : celle des "con-
seils", de "l'aide" et de "l'assistance': prévue on le sait par l'article 11 de la
loi municipale.
Cependant, il en va autrement si l'on situe la question dans la conceptior
globale de la tutelle.
En effet, l'autorité de tutelle dispose ici d'importants pouvoirs d'ap-
probation (v. infra
) ; et il peut être tentant pourd~" d'imposer son point de
vue à la faveur de l'exercice de ce veto. Le cas s'est déjà présenté dans la pra-
tique. Par exemple, pour refuser d'approuver le budget de la commune de COCODY en
1983, le ministre de l'intérieur avait, entre autres raisons, tenu à signifier éga-
lement ce qu'il pensait être une mauvaise organisation de la mairie, stigmatisant
notamment le fait pour le maire d'avoir un cabinet personnel trop important pour lô
taille de la commune (1).
Dans ces cas là, les "conseils" en matière d'organisation, s'ils ne ces-
sent pas de n'être que des actes à caractère non obligatoire, prennent évidemment
une force certaine, indirectement, par la médiation du veto de la tutelle.
Sur le point de droit, le juge de l'excès de pouvoir convenablement sai-
si pourrait avoir à trancher en cas de conflit de légalité. Mais i l reste intéres-
sant de noter ainsi que même lorsque la norme étatique n'est qu'indicative, elle
----------------------------------------------------------------------------------
(1) cf. la décision nO 1501/INT/DCL, 1983, déjà mentionnée.
,
- 151 -
demeure significative d'une certaine contrainte.
C'est dans la même logique qu'il faut placer l'hypothèse des services
prescrits. Elle ne découle pas de normes indiquant cela d'emblée,mais qui,ëselon
nous, l'impliquent assurément.
TeDtest en tout cas, le croyons nous, une implication particulière de
certaines dépenses obligatoires imposées aux communes. L'article 53 de la ioi
nO 81-1129 du 30 décembre 1981 portant régime financier des communes et de la ville
d'ABIDJAN (JORCI, 1982, 98) contient ainsi plusieurs cas de dépenses obligatoires
qui impliquent pour la commune, soit de créer directement les services afférents
auxuites
dépenses, soit de susciter leur création en y participant en coldaboratior
avec le secteur privé.
Citons à cet égard l'obligation d'assurer les dépenses relativea aux
frais de fonctionnement de la recette municipale; aux frais d'entretien de la voi-
rie communale et des collecteurs de orainage et d'égouts; aux frais d'éclairage
public et d'entretien du réseaujaux frais de la protection civile et de la lutte
contre l'incendie; aux frais afférents aux installations et services permettant
d'enlever, d'évacuer et de traiter les ordures ménagères et les déchets, ainsi que
ceux relatifs au nettoiement de la
~~rie, des marchés, installations et/.jardins
publics; et aux frais relatifs à l'assistance sociale au bénéfice des insigents de
la commune.
Dans cette hypothèse, le choix de l'autorité décentralisée est nien pré-
déterminé. Et il ne para!t pas contraire au texte de dire qu'il lui est juridique-
ment impossible de ne pas créer ou susciter les services relatifs aux matières en
cause. C'est un point à propos duquel il sera en tout cas intéressant de suivre la
politique adoptée par les autorités décentralisées, mais aussi par les autorités
chargées de les contrôler.
Enfin, certains services peuvent être carrément interdits par principe.
Tel est l'exemple fourni par l'article 133 de la loi municipale, qui interdit
de créer des usines de traitement d'ordures ménagères. Par exception, untiautori-
sation spéciale pourra être donnée en ce sens au conseil par décret. Mais il faut
souligner que même dans ce cas, l'initiative doit venir de l'Etat, sa participation
au projet étant par ailleurs obligatoire.
'1
Heureusement, ce type d'interdiction est isolé pour l'instant ~cet exem-
ple. Mais il n'est pas sans intérêt de le souligner.
.e
- 152 -
Ainsi, les normes à suivre dans la création des services sont bien un
facteur qui atténue considérablement les possiblilités de choix des autorités lo-
cales, même lorsque les textes leur laissent l'initiative.
Ajouté à cela, l'obstacle de la tutelle paraitra encore plus significatif.
2°) Le veto de la tutelle
Il est à signaler tout d'abord que, de manière générale, la création, la
définition du mode de gestion et la suppression des services publics communaux sont
soumises à l'approbation de l'autorité de tutelle (art. 27, lsè de la loi municipa-
le). Ajoutons à cela qu'une hypothèse spécifique d'approbation est prescrite dans
le cas des services économiques et sociaux (art. 27, 17e) ; et notons enfin que
l'approbation bud~étaire constitue de toute manière un moyen de régulation de
l'organisation municipale, notamment par le refus ou l'acceptation des crédits af-
férents aux problèmes posés.
Ces pouvoirs conférés à la tutelle par les textes sont surtout redouta-
bles parce qu'ils impliquent l'exercice par l'autorité centrale d'une véritable
compétence normative. Telles qu'elles sont définies par la loi municipale} les hypo-
thèses d'approbation en matière d'organisation administrative ne comportent en
effet aucune directive qui pourrait limiter le champ d'appréciation de l'autorité de
tutelle.
Finalement, tout dépendra donc de l'attitude qu'elle adoptera, soit qu'ell
sera respectueuse du dynamisme administratif local, soit au contraire qu'elle
veillera soigneusement à faire prévaloir le point de vue de l'administration cen-
trale.
La pratique administrative n'autorise certes pas encore de jugement pré-
cis en ce domaine, l'expérience étant encore à ses débuts. Mais au vu de l'attitude
adoptée par les pouvoirs publics dans ce domaine de la décentralisation, il ne pa-
raît guère déraisonnable de supposer que le système sera probàblement guidé:par une
conception centrale, à laquelle l'autorité centrale veillera à rallier les autori-
tés locales. Le veto de la tutelle sera donc à cet égard un point d'observation si-
gnificatif de l'évolution du problème.
C'est par rapport à ces considérations qu'il faut apprécier le rôle de
l'autorité décentralisée.
153 -
B -
LE ROLE DE L'AUTORITE DECENTRALISEE
Il importe certes de noter d'emblée que l'initiative de l'au-
torité locale est pleinement
~arantie - sauf l'interdiction que nous avons vue (1).
Mais c'est surtout à partir de l'examen de la pertinence des contraintes que l'on
peut situer le mieux le rôle qui lui convient (2).
Quelles qu~ soient les contraintes, c'est exclusivement le conseil municipal
qui prendra l'initiative de créer les structures de l'administration municipale.
Cette compétence est en soi déjà importante car elle permet à l'autorité
locale, de manière générale, de proposer "les bases de la discussion" en cette ma-
tière et ainsi, d'exercer un rÔle de conception dont on peut dire qu'il est logique
par rapport à sa mission. En effet, on peut estimer que c'est d'abord l'autorité lo-
cale qui est la mieux placée pour apprécier, par rapport au contexte administratif et
socio.économique de son implantation, l'intérêt qu'il y a de créer tel ou tel servicE
plutôt que tel ou tel autre.
L'expérience actuelle révèle à cet égard que les nouvelles autorités lo-
cales de 1980 apprécient beaucoup cette possibilité et l'ont ainsi exploitée dans
une large mesure.
Les communes n'ont pas toutes suivi à la lettre le modèle_d'organigramme
proposé par le ministre_de l'intérieur, même si les grands services ont
été obser-
vés dans l'ensemble: services administratifs, financiers, techniques, des archi-
ves etc ••• etc •••
L'organigramme n'est ainsi pas le même lorsque l'on passe d'une commune
à l'autre. L'importance ou la diversité des activités socio-économiques ou adminis-
tratives est ici parfois déterminante. Cela est notable lorsque l'on fait par exem-
ple une comparaison entre les organigrammes des grandes villes comme ABIDJAN et
BOUAKE et ceux des villes plus petites de l'intérieur du pays. Mais souvent, il
semble bien également que l'opinion personnelle des autorités locales ait été
prépondérante, révélant notamment un volontarisme et un esprit d'invention très mar~
qués. Cela ne fait de toute manière que confirmer l'hypothèse.
C'est ce rôle que les contraintes étatiques peuvent mettre en cause ou
au contraire favoriser.
- 154 -
2°) Pertinence des contraintes et rOle des autorités locales
--------------------------------------------------------
Il faut apprécier d'emblée les contraintes qui visent à obliger directe-
ment ou indirectement les communes à créer certains services.
Qu'il soit utile que les pouvoirs publics amènent les autorités locales
à créer nécessairement un minimum de service en soi inhérent au rOle même des com-
munes, cela peut être admis d'emblée, si l'on en juge par le contexte. En effet, il
n'est pas discutable que l'expérience municipale est beaucoup trop récente pour que
les élus aient acquis toute la maturité nécessaire à une appréciation complète des
problèmes posés en matière d'organisation administrative. Et, d'une certaine manière
c'est aussi poursuivre la réforme à son terme que d'avoir ici une doctrine véritable
destinée à guider l'ensemble de la matière.
Cependant, les limites mêmes de ce type de contrainte ne doivent pas échap-
per aux pouvoirs publics.
D'une manière ou d'une autre, ce sont les autorités locales qui sont le
plus réellement concernées par l'organisation de la commune.(ar ce sont elles qui aL
ront à mettre en oeuvre la politique locale, dont les structures administratives
sont les moyens juridiques et institutionnels. Toute politique qui viserait à leur
imposer des structures qu'elles ne comprennent pas ou dont elles ne ressentent pas
l'intérêt, peut donc être préjudiciable à la gestion municipale elle-même. La poli-
tique de la contrainte n'est donc pas en soi une solution définitive.
Une bonne coordination entre le volontarisme local et la politique na-
tionale sera sans doute mieux adaptée au problème qu'un contrOle impérial et ta-
tillon. L'expérience actuelle révèle à cet égard que l'autorité centrale elle-même
est bien consciente qu'il inlporte, dans ce domaine comme dans les autres, de prati-
quetavant le contrOle une véritable concertation. Les réunions et séminaires d'infor-
mation organisés
à l'intention des autorités locales sont déjà en effet très
cou-
rants
- surtout en matière de gestion (v. infra pp 259~260)
La solution est en tout cas à promouvoir, car l'idéal serait au total que
le contrOle trouve sa pertinence dans l'administration d'une politique globale,
préalablement définie,
en commun par toutes les parties.
C'est dans ces conditions que le veto central trouverait une signification
véritablement enrichissante pour l'expérience communale, puisqu'il serait ainsi sur-
tout une garantie de l'intérêt général et non pas seulement une protection de l'in-
térêt étroit de l'administration centrale.
- 155 -
C'est de cette matière en tout cas que le rOle de conception de l'autorité
locale serait alors réellement assuré, tout en étant conforme aux exigences du
contexte.
Dans ce cadre global, le problème des services économiques et sociaux méri-
te ensuite une attention particulière, car il implique des considérations pratiques
qui le distingu~de la question des structures d'administration classiques.
Plusieurs raisons peuvent certes justifier d'abord la centralisation dans
ce domaine: l'intérêt d'une bonne organisation des services à créer, l'intérêt
de sauvegarder l'équilibre des finances locales, un intérêt lié aux nécessités de
la planification nationale et un intérêt lié à la doctrine du libéralisme, adoptée
par la COTE d'IVOIRE comme on le sait.
Mais, ces raisons ne peuvent évidemment que s'accorder avec l'intérêt qu'il
y a pour les communes de faire valoir une politique propre qui leur permette
d'assurer leur rOle convenablement.
Ainsi, la réglementation des services mun~c~paux prévue par la loi munici-
pale ne serait pas vraiment efficace si elle ne mettait~s~balance,
certes l'exi~
gence de poser clairement des normes de rationalité dans la gestion même des ser-
vices, mais aussi les propositions qui peuvent être ressenties sur le p13n local
comme des facteurs de dynamisme: méthodes de gestion, politique du personnel etc •.
Ici également, la conception commune des textes sera d'une utilité plus grande que
l'application d'une politique unilatérale.
Sauvegarder l'équilibre des finances locales implique également, certes de
veiller à ce queles engagements économiques ne soient pas au delà des capacités
financières des communes, car tout le système serait alors remis en cause et l'Etat
devrait malheureusement intervenir, comme dans le cas des sociétés publiques,
pour combler d'année en année des déficits qui empêchera~ttoute perspective de
progrès. Mais cette préoccupation, très légitime dans le contexte, doit évidemment
pouvoir être discutée sur des bases objectives qui laissent la place à l'exercice
d'un minimum de prétention locale.
Intégrer le phénomène dans la planification nationale est ensuite égale-
ment légitime d'emblée, car l'harmonisation des actions locales avec les actions
de l'administration centrale est bien sÛr une véritable nécessité, non seulement
pour tout Etat moderne - ce qui est de plus en plus admis (v. infra p 212) - mais
surtout pour les pays en développement, dont la faiblesse des moyens implique da-
vantage une coordination permanente dans leur mise en oeuvre.
- 156 -
Cependant,il faut éviter ici également tout monolithisme
car ce serait
alors ruiner tout l'intérêt de la décentralisation.
Le fait d'avoir prévu que les communes participeront à la planification
nationale elle-même (v. infra p 21~ et les discussions engagées actuellement sur
l'opportunité d'adopter en COTE d'IVOIRE certains procédés de coopération entre
l'Etat et les collectivités en matière d'investissement (v. infra p 21~ dénotent che.
les pouvoirs publics une certaine conscience de la nécessité de la concertation dans
cette matière de l'interventionnisme économique. Mais il reste alors évidemment à
souhaiter que le système s'applique de cette manière.
Enfin, que la limitation de l'action locale puisse être justifiée par la
doctrine du libéralisme économique adoptée par la COTE d'IVOIRE, cela peut s'en-
tendre également a priori, car l'option demeure bien celle du pays, rappelée du restr
périodiquement (1). Et dans cette optique, la limitation des actions économiques et
sociales des communes ne serait que conforme à une doctrine traditionnelle qui veut_
que toute société libérale distingue entre deux sphères d'activité, publique et
privée (2), en quelque sorte inhérentes, les institutions publiques devant de toute
manière s'astreindre à un rOle minimum (3).
Mais, les données observables à ce propos sont souvent beaucoup moins
tranchées dans la pratique que ne le font croire les commentaires.
Tel
est par exemple ce qui ressort de l'attitude du juge français de-
vant l'interventionnisme, qu'il n'est pas sans intérêt de noter ici. Alors que l'on
peut croire à une protection permanente du secteur privé contre les "incursions" des
personnes publiques, les auteurs notent par exemple que son contrOle de ce que l'on
nomma en FRANCE "le socialisme municipal" n'est à vrai dire pas linéaire.
D'un principe d'interdiction au départ, le juge en est arrivé en effet à
permettre aux municipalités de créer de plus en plus de services divers, indiqués
cas par cas, selon une combinaison, dans chaque affaire, entre l'exigence du respect
(1) Comme par exemple, récemment, à l'occasion de la promulgation du nouveau code
des investissements privés. v. Jeune Afrique Economie,' nO 53-54, déc. 1984,
janv. 1985, p 123 et ss.
(2) C'est par exemple dans ce sens que se prononçait ch. El SENMANN , dans sa préface
à 110uvrage de monsieur SP ILIOTOPOULOS, "la distinction des institutions pu-
bliques et des institutions privées, LGJD, Paris, 1979, p VII.
(3) Une expression extrêmement poussée de cette conception se retrouve par exemple
aujourd'hui dans la doctrine (nord-américaine) de "l'anarcho-capitalisme"
v. Pierre LEMIEUX, "du libéralisme à l'anarcho-capitalisme", PUF, lib. éch.,
Paris, 1983.
- 157 -
du principe de la liberté du commerce et de l'industrie et l'exception de la per-
tinence de l'intervention publique lorsqu'elle est guidée par l'intérêt local (1).
Cet intérêt, apprécié souvent très librement, fut ainsi le moyen par lequel on peut
dire que le juge, non seulement réglementa d'une certaine manière la matière, mais
surtout la fit évoluer considérablement.
Il Y a donc ainsi des exemples qui montrent bien que la conception "mini-
maliste" des fonctions des institutions publiques n'est pas nécessairement adaptée,
même dans une société libérale.
Mais, c'est surtout en raison même du contexte ivoirien que l'application
de cette doctrine pourrait être hasardeuse.
Il est vrai certes, comme le
notent certains auteurs, que l'interven-
tionnisme n'est en principe guidé
en COTE d'IVOIRE par aucune des idéologies qui
le justifi~ailleurs : le nationalisme ou le socialisme (2).
Mais l'importance du secteur public et la persistance de son principe en
dépit du postulat officiel
de désengagement - formulé
par exemple au moment de la
réforme de 1980 - montrewsans doute plus que tout discours, qu'il y a ici une véri-
table exigence que la réalité économique et sociale du sous-développement impose
à toute analyse du problème.
Ainsi, autant l'essentiel des investissements économiques est réalisé sur
le plan national par le secteur public (3), autant les communes auront probablement
à faire face au plan local à une demande d'intervention dont il ne servirait à rien
de se cacher la nécessité. Cette argumentation n'est pourtant pas admise par tous et
certaines autorités centrales préfèrent insister sur la nécessité de protéger le
secteur privé (4).
(1) v. par ex. A. BALDOUS, thèse déjà citée, p ~, et ss.
(2) v. J. D. DE LA ROCHERE, "l'Etat et le développement économique ••• ", a P cit, P 4:
(3) cf. not. l'étude du ministère français de la coopération, "les entreprises pu-
bliques en COTE d' 1VOIRE", 0 P cit.
(4) Telle est par exemple l'opinion développée par le ministre du plan dans une con--
férence prononcée au cours du séminaire sur "l'administration communale", organi-
sée à YAMOUSSOKRO du 6 au 9 avril 1982.
- 158 -
S'il ne sera pas sans intérêt de réaliser ici, selon le cas, certains
arbitrages, la possibilité juridique pour les communes de créer des services éco-
nomiques et sociaux devrait être en tout cas à la mesure des exigences locales et
des facultés financières d'intervention.
Cela implique donc·une adaptation des contraintes imposées par l'Etat pour
cette raison et en particulier un
exercice nuancé de la tutelle.
Au total, si la législation garantit donc malgré tout le rOle initial de
conception de l'autorité décentralisée, celui-ci ne sera véritablement assuré que
si l'attitude du pouvoir central est réellement de le respecter. Une concertation
permanente plutOt qu'une contrainte systématique devrait permettre au système:d'être
efficace sans nier la nécessité de sa supervision par l'Etat.
Il faut voir à présent le cas des structures consultatives.
PARAGRAPHE 2
L'ORGANISATION DES STRUCTURES CONSULTATIVES
Au sein des communes,
les structures consultatives ne présen-
tent pas le même intérêt pratique que les services administratifs; car elles n'in-
terviennent pas dans la gestion quotidienne.
Néanmoin~ leur place dans le système est importante car, d'après le mo-
dèle,elles devraient jouer un rOle de conception dans la préparation des actions de
la commune; rOle qui est d'ailleurs leur première raison d'être. C'est parce que
cette fonction a été jugée essentielle à la gestion municipale que la loi a prévu
que certaines commissions municipales sont obligatoires (A). Mais il est significati
de noter également qu'elle laisse ici aux autorités locales une liberté de principe
(B) ; ce qui dénote finalement le souci de leur laisser organiser la matière à leur
convenance.
A - L'EXISTENCE DE COMMISSIONS OBLIGATOIRES
L'existence des commissions obligatoires est évidemment en soi une con-
trainte pour les autorités locales à qui celles-ci s'imposent dans leur principe et-
dans les fonctions qui leur sont assignées par les textes (1). Mais les commissions pres-
crites présentent un réel intérêt dans le contexte (2).
C'est l'article 40 de la loi municipale qui impose aux communes de créer
- 159 -
des commissions de travail: "quelle que soit l'importance de la commune, elle
instituera deux commissions permanentes au moins : une commission des affaires
économiques, financières et domaniales, et une commission des affaires sociale~ et
culturelles". La prescription est ainsi indiscutable et pourrait éventuellement
être imposée à .tout conseil municipal.
Les commissions obligatoires sont permanentes," ce qui les distingue
nettement des structures temporaires que pourrait créer le conseil pour des affai-
res déterminées. Elles sont donc de véritables institutions municipales.
Mais, c'est surtout la consécration de leur fonction qui achève de situer
leur importance institutionnelle. On peut estimer en effet qu'elles sont compétentes
à l'égard de toutes les questions relatives à leur objet, à propos desquelles elles
ont un rÔle de conception et de proposition. L'article 15 de la loi sur le régime
financier des communes indique en tout cas que le projet de budget - préparé par
le mai~e - est transmis à la commission des affaires économiques, financières et
domaniales avant d'être examiné par le conseil municipal.
Certes, il convient de noter que les avis émis par les commissions ne sont
que consultatifs. Et le maire garde, sauf les cas où la loi a prévu expressément le
contraire, un pouvoir discrétionnaire de les saisir ou non.:"
Mais le premier point n'est que très logique par rapport aux compétences
décisoires reconnues au conseil. Et s'agissant du second, il est sans aucun doute
regrettable par rapport à l'intérêt que représente ces solutions.
La commission obligatoire présente un double intérêt, au plan technique
et au plan politique.
Techniquement, elle est d'abord la garantie d'une certaine méthode de
conception des projets municipaux. Structure de délibération, elle consacre en
effet une réflexion collégiale, ce qui est de nature à permettre un meilleur re-
censement des données. Et parce qu'ayant une composition moins lourde que celle du
conseil, elle peut être un moyen de travailler efficacément.
Ensuite/on peut estimer que la commission obligatoire est un moyen de con-
trôle de la pertinence des propositions du maire , notamment au service du conseil
qui peut en tout cas trouver dans ses travaux un moyen d'évaluation utile. Elle ren-
force donc également cette idée de contrôle interne qui sous-tend déjà les institu-
tions municipales.
- 160 -
Politiquement, les commissions peuvent être considérées comme étant des: moyens
supplémentaires de garantir l'esprit de démocratie que suppose la
gestiriR municipa-
le. Elles sont en effet un moyen concret d'intéresser tous les élus aux ~lèmes
pratiques de la commune; d'une manière plus directe en tout cas qu'à l'oécasion
de leur examen par le conseil municipal. Et ainsi, elles sont donc aussi le moyen
d'entretenir une mobilisation humaine permanente, dont l'intérêt n'est que :trop évi-
dent dans le contexte.
Au total, la législation sur ce point avait donc un fondement tres pra-
tique.
Reste alors à savoir comment elle est reçue par les autorités lo~ales.
Dans l'ensemble,les communes se sont montrées respectueuses des ~hèmes
contenus
dans les modèles indiqués par l'Etat (1). Il est rare de trouver des cas
où ces_thèmes ne figurent pas dans les commissions créées. Et il eût été sans doute_
difficile de faire autrement car ces thèmes présentent bien l'essentiel des possi-
bilités qui s'offrent ici.
Cependant, la méthode même utilisée par les communes montre
quJelles
n'ont pas le souci de respecter strictement les textes. Dans l'ensemble, les auto-
rités locales n'ont en effet pas reproduit telles quelles les deux commissions obli-
gatoires. Et on en retrouvera ainsi les thèmes fréquemment "immergés" dans~un en-
semble d'autres thèmes, ou bien amputés de certains éléments: on aura par'exemple
des commissions des "affaires financières et budgétaires" - sans l'aspect J'écono-
mique et domanial" - ou des commissions des "affaires sociales, culturelles et de la
jeunesse et des sports" ou encore de "l'éducation, des affaires sociales et sani-
taires". Seules les communes de SA~ PEDRO et de JACQUEVILLE font exception: à cette
pratique, s'étant carrément contentées de reproduire les textes.
Au fond, si cela est illégal,la pratique n'est cependant pas grave si on
retrouve ici l'essentiel.
Plus grav~et inadmissibl~sont en revanche certaines infractions notées
par les autorités de contrOle. La tutelle a surpris en effet plusieurs ca~où les
commissions obligatoires n'ont pas été saisies alors que la loi l'imposait. La pra-
tique n'est sans doute pas sans rapport avec une certaine inexpérience de~autorités
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) Nous utilisons ici exclusivement les données fournies par l'édition s~ciale de
fraternité Hebdo, "les municipalités en COTE d'IVOIRE", ABIDJAN, 1981.~
- 161 -
locales actuelles. Mais, pour l'intérêt qu'elle a, l'institution mérite assurément
que l'on garantisse son rOle. Car les autorités locales ne sont entièrement libres
que devant l'hypothèse des commissions non obligatoires.
B - LA LIBERTE DE PRINCIPE A L'EGARD DES COM~lISSIONS
NON OBLIGATOIRES
Que la loi oit prévu l'hypothèse, cela dënote bien finalement la
volonté des pouvoirs publics de laisser les autorités locales organiser la question
à leur convenance. Ses fondements juridiques sont en tout cas très significatifs à
cet égard (1). Et la pratique confirme que cette faculté est très appréciée des com-
munes (2).
La formule de l'article 40 de la loi municipale est en réalité d'abord
celle d'un principe général de liberté dans lequel l'hypothèse des commissions obli-
gatoires pose une exigence particulière. Le texte indique en effet d'emblée que
"le conseil municipal peut former des commissions permanentes ou temporaires char-
gées d'étudier et de suivre les questions qui lui sont soumises". Le conseil a une
latitude sur le principe de créer ou de ne pas créer les commissions et c'est tout
logiquement qu'il a aussi la liberté des travaux à leur confier.
Les autorités locales ont trouvé un grand intérêt à exercer cette liberté.
I~is~à part quelques exceptions, les communes ont fréquemment créé au moins
3 commissions, certaines atteignant même le nombre de 5 ou de 6 commissions. Et les
autorités locales donnent surtout
l'impression d'avoir voulu prévoir toutes les
hypothèses auxquelles elles sont sensibles en raison du contexte de leur$implanta-
tians.
On trouve d'emblée une serie de thèmes auxquels toutes les communes sont
sensibles, quelles qu'elles soient: l'équipement, la santé, le sport, les loisirs
etc ••• etc ••• Ensuite, les communes ont créé les commissions en fonction de leurs
originialités. On notera ainsi l'existence d'une commission de "l'assainissement, de
l'environnement et des affaires industrielles et commerciales" à KOUrlASSI ; ü' une
commission
"de la sécurité" à ABOBO; ou d'une commission des "affaires touristiques
et artisannales" à GRAND BASSAr1. Les observateurs du contexte savent que
tous
ces
thèmes
retracent des problèmes
propres
à
ces collectivités.
- 162 -
Notons enfin que, par ailleurs, le choix des thèmes est parfois aus-
si le témoignage d'un goût local très particulier aux autorités locales en place
ainsi de l'existence à BONOUA-d'une commission "des opérations immobilières, de
l'architecture et des espaces protégés".
Bref, la pratique est donc très libre.
Mais, un exemple particulier lié à la commune de MARCORY montre que l'on
peut aller encore plus loin dans cette voie.
Par une délibération spéciale, le conseil municipal a institué en effet,
dans chacun des 15 quartiers de la ville, ce que l'on nomma des "comités extra-muni-
cipaux" (1).
La fonction de ces comités de quartier est d'assurer une information à dou-
ble sens : de la population au conseil et du conseil à la population. La commune
aura trouvé là, à moindre frais, un moyen utile et efficace - dit-on - de recense-
ment des données socio-économiques sur la base desquelles sont prises les décisions
de développement. Et le système est surtout intéressant parce que les conseillers
municipaux se sont interdit
de siéger dans les comités de quartier, laissant les
populations libres de les animer.
Ce type de structure manifeste bien ainsi un exercice très libre de la
faculté laissée par l'article 40 de la loi municipale.
Au total, que l'hypothèse soit d'un intérêt réel, cela est donc admis par
les autorités locales elles-mêmes. Et on doit bien dire qu'ici également la légis-
lation ne manque pas de pertinence.
Finalement, il faut donc distinguer le problème des structures administra-
tives de celui des structures consultatives. Autant l'intervention quotidienne des
premières dans la gestion municipale entraîne une attention marquée de la part des
pouvoirs publics, autant l'administration consultative locale semble impliquer par
sa nature même, la nécessité d'une grande liberté de conception, reconnue par les
textes eux-mêmes.
Cette philosophie, qui signifie que l'organisation des communes appelle
d'autant plus de centralisation qu'elle engage un intérêt jugé important au niveau
central, se retruuvera également dans le système des structures intercommunales.
(1) Nous reproduisons ici les résultats d'un entretien que nous avons eu avec le
secrétaire général de la mairie le 19/10/1984.
- 163 -
5 E C T ION
D EUX
L'ORGANISATION INTERCOMMUNALE
Les structures intercommunales sont apparues comme étant l'un
des traits majeurs de la décentralisation territoriale dans la plupart des expérien-
ces nationales d'aujourd'hui.
Dans son ~spect le plus significatif, i l est vrzli que la question est au
centre d'un problème concret
celui de trouver, compte tenu de l' faiblesse classi-
que de la taille de nombreuses communes face aux défits économiques et sociaux des
sociétés modernes, un niveau de réflexion et de gestion adapté.
Le problème est connu sous le thème générique du "regroupement des commu-
nes", qui comporte aussi, outre la question relative aux structures pr::.
nent inter
communales, la fusion, qui est évidemment la solution la plus radicale en la ma
tière.
Bien que les espoirs souvent placés dans ce type de solution dûivent
en réalité relativisés(l), l'intérêt de la question a conduit la plupart des pa>
à adopter une politique volontariste (2).
En droit français par exemple, outre le problème des fusions et les solu-
tions traditionnelles relatives à des structures informelles - notamment en forme de
conférence - l'aspect le plus significatif de la question concerne les établissements
publics inter ou supra communaux : syndicats de communes, districts, communautés ur-
baines et régions (désormais collectivités locales, avec la réforme de 1982). Et il
est à signaler surtout que la manière de constituer ces institutions est fixée
d'abord par des normes étatiques.
Cette~prédétermioatiOnde la matière est aussi le choix fait par les auto-
rités ivoiriennes.
0) v. not. en ce sens Gilbert KNAUB, "de l'incidence des regroupements de communes
sur leur autonomie financière", RDP 1974, p 155.
(2) v. note la bibliographie synthétique déjà cité à propos des expériences euro-
péennes, "la décentralisation en EUROPE", 0 P ciL "la réforme des collectivités
locales en EUROPE, stratégies et résultats", a P cit.
- 164 -
L'article 143 de la loi municipale indique à cet éfJard que "la coopération
et les ententes intercommunales se réalisent sous la forme des organismes suivants
1) le conseil national pour le développement des communes ; 2) les conférences in-
tercommunales ; 3) les associations d'utilité publique intercommunales; 4) le jume-
lage des communes".
La COTE d'IVOIRE n'a pas reproduit sur ce point les solutions françaises
les plus suggestives du problème posé: celles que l'on analyse sous le thème du
regroupement des communes. Mais dans son intention de réglementer les relations
intercommunales, elle
reprend des catégories classiques du droit français.
En dépassant quelque peu la simplicité dans laquelle la loi municipale
présente la matière, nous examinerons ici la structure du pouvoir en distinguant
entre les structures de gestion et d'intervention d'une part (P. 1) et les struc-
tures de coopération et de concertation (P. 2) d'autre part.
PARAGRAPHE l
LES STRUCTURES DE GESTION ET D'INTERVENTION
La seule formule de gestion intercommunale prévue telle quell~
parla loi est l'association d'utilité publique
(A). Mais l'hypothèse
de services publics intercommunaux mérite que l'on en discute (B).
A -
L'ASSOCIATION D'UTILITE PUBLIQUE
Ce sont les articles 147 et suivants de la loi municipale qui indiquent le
régime de l'association d'utilité publique intercommunale. D'après la loi, elle ser-
vira à réaliser une oeuvre d'utilité publique intercommunale ou à gérer un bien com-
mun ou indivis,
autrement que déjà prévu : c'est à dire autrement que la formule de
"la commission de gestion des biens indivis", qui reproduit le modèle français de la
"commission syndicale des biens indivis".
Mais on retiendra surtout que ces organismes sont constitués sous le ré-
gime de la loi nO 60-315 du 29 septembre 1960 sur les associations, qui reprend
elle-même les principes et formules cardinaux de la loi française du 1er juillet 1901.
C'est donc par rapport aux analyses classiques en la matière (1) qu'il faut examiner
le pouvoir à l'égard de ces organismes (1), avant de voir l'intérêt de la formule (2).
En principe, toute
association se crée librement, son existence juridique
-------------------------------------------------------------------------------------
(1) On se reportera utilement aux principaux manuels en matière de libertés publiques
- 165 -
étant alors soumise à la formalité administrative de la déclaration et aux procé-
.
.
dures de publicité
subséquentes. C'est ensuite que toute association simplement dé-
clarée peut se faire reconnaître d'utilité publique par une décision administrative
prise à cet effet.
Parce que l'association intercommunale correspond à .ce nlodèl~on peut esti-
mer d'abord qu'elle est conforme à l'autonomie locale. La loi indique bien en effet
que l'institution procède d'abord de la volonté convergente des conseils municipaux
concernés, un décret intervenant ensuite, non pas pour créer l'association, mais pour
la reconnaître.
Ce principe de liberté se confirme avec le régime prévu en cas d'adhésion
ultérieure. Dans ce cas en effet, outre le consentement de la majorité des membres
dirigeants, la seule approbation des conseils municipaux concernés suffira à valider
la décision prise, en dehors de toute intervention extérieure.
Pour autant, il ne faut pas négliger ici le rôle du pouvoir central.
C'est, tout d'abord, lorsqu'elle aura été reconnue que l'association
d'utilité publique po~rajouir de la personnalité. Sur le plan pratique, le pouvoir
central dispose donc ici de la faculté d'ériger un véritable obstacle à toute expé-
rience véritablement conséquente en ce domaine.
Mais ensuite, la loi municipale permet surtout de noter que " ••• le ré-
gime administratif et financier des associations d'utilité publique intercommunale
est déterminé par décret". L'hypothèse est ainsi un moyen de plus pour l'autorité
centrale d'imposer ici une conception de l'association qui peut même aller jusque
dans le détail de son fonctionnement.
On se trouve donc finalement dans une situation où, quoiqu'une liberté de
principe soit reconnue aux autorités locales, l'influence que peut avoir l'autorité
centrale dans son exercice en atténue considérablement la portée.
Quel est alors l'intérêt de la formule?
2°) L'intérêt de la formule
On peut retenir d'abord que ce sont les autorités décentralisées qui pren-
dront l'initiative de créer l'association. Tout l'intérêt de cette compétence est
-----------------------------------------------------------------------------------
(suite de la page précédente)
v. par ex. J. RIVERa, "libertés publiques", T. 2, PUF, Paris 1983, p 374 et ss.
- 166 -
dans le rôle de conception qu'elle suppose. Car de cette manière en effet, l'ins-
titution pourra véritablement être une réponse à des préoccupations administratives
ressenties d'abord par elles-mêmes et non par l'administration centrale.
Mais il reste alors à voir ensuite comment les contraintes étatiques
peuv~nt être adaptées à cela.
Que les pouvoirs publics se montrent ici soucieux encore une fois de garan-
tir les conditions d'une bonne gestion administrative, cela peut se comprendre par
rapport à la logique globale de la réforme et en raison même du contexte, dont on
sait déjà les risques en ce domaine.
Mais, la formule n'aurait sûrement aucun intérêt pour les autorités lo-
cales si les conditions posées par les pouvoirs publics devaient apparaître plus com-
me un frein à son utilisation
que comme un moyen d'en préserver toute la richesse
pour l~expérience
municipale.
La formule de l'association est certes souple et s'adaptera sans doute
aisément à de nombreux problèmes intercommunaux, qui requièrent précisément ce ca-
ractère.
Mais elle ne sera sûrement efficace que si nonobstant un minimum de cen-
tralisation de la matière, les élus locaux peuvent y voir une solution dans la con-
ception de
laquelle ils gardent un rÔle essentiel. Une telle nature de l'association
d'utilité publique intercommunale serait en tout cas plus convenable à leur rôle et
sans aucun doute à l'esprit même de la décentralisation.
Reste ainsi à voir surtout comment l'institution s'adaptera à cette exi-
gence et à quels problèmes elle pourra permettre de répondre. Aucune pratique
n'existe encore en la matière. C'est donc une question à suivre.
Toutefois, quelle que soit sa valeur, l'associution ne suffira sans doute pas
en elle-même à gérer tous les problèmes intercommunaux. Et l'hypothèse de véritables
services publics intercommunaux apparaît ainsi souhaitable.
B
L'HYPOTHESE DE SERVICES PUBLlrS INTERCOMMUNAUX
L'association,
dans sa formule classique,
peut par exemple
difficilement être adaptée à certains types d'activités exigeant de véritables ser-
vices, y compris spéculatifs.
- 167 -
Le problème se posera pourtant tôt ou tard, au fur et à mesure du déve-
~pement de la décentralisation territoriale, dans des cas très divers dont l'éloi-
nement actuel
des communes les unes par rapport aux autres - sauf à ABIDJAN - (1)
~e permet pas de . percevoir toute l'importance: par exemple la gestion en commun
de l'énergie, de moyens de transport, d'approvisionnement urbain
etc ••• etc •••
Une solution consisterait par exemple, il est vrai,à concevoir un type particulier
d'association d'utilité publique capable - au sens juridique - d'exercer ce type de
fonction.
Mais plus efficace, du point de vue des techniques mêmes de gestion, serait
sans doute la possiblilité de constituer entre les communes de véritables services
publics, notamment en forme d'entreprises publiques: sociétés d'Etat, établisse-
ments publics industriels et commerciaux, sociétés d'économie mixte.
Telle qu'en dispose la loi municipale, la coopération intercommunale (art.
143) nè comporte pas directement cette solution et elle ne pourrait éventuellement -
que passer par le biais de l'association, qui serait alors habilitée à créer ce
type de gestion en commun des problèmes intercommunaux.
Mais il reste que le problème des services publics intercommunaux mérite qu
l'on y réfléchisse, soit directement, soit par la voie juridique que pourrait offrir
l'association d'utilité publique intercommunale. En habilitant les communes à agir
dans ce sens, le système, encore ~ne fois, ne ferait que s'adapter à l'objectif du
développement qui leur est assigné. Le problème est donc également à suivre.
Reste à voir la question des structures de coopération et de concertation.
PARAGRAPHE 2
LES STRUCTURES DE COOPERATION ET DE CONCERTATION
Ici,
les tensions entre pouvoirs centraux et pouvoirs locaux
sont plus accentuées dans le cas des structures permanentes (A) que lorsqu'il
s'agit de structures non permanentes (B).
A - LES STRUCTURES PERMANENTES
Les structures permanentes prévues par la législation sont le conseil 06-
tional pour le développement des communes (1) et le jumelage (2).
(1) Mais il est vrai que dans le cas d'ABIDJAN la formule fédérative utilisée per-
met déjà de ré91er les problèmes communs par les compétences de la commune-
centre. Le ramassage des ordures est par exemple assuré par une société conces-
sionnaire de la ville d'ABIDJAN.
- 168 -
la) Le conseil national pour le développement des communes
------------------------------------------------------
"Le conseil national pour le développement des communes est un organisme
consultatif et de coordination ••• " (art. 144 de la loi municipale), chargé de don-
ner des avis au gouvernement sur toute question locale. Il est composé de représen-
tants de l'Etat, de maires choisis par leurs pairs, de représentants des concession-
naires des services publics communaux et de représentants des usagers. C'est donc
avant tout une structure de concertation entre toutes les personnes intéressées à la
gestion municipale.
L'influence de l'Etat tiendra ici au rOle qu'il jouera dans l'organisation
de la concertation. Et il est significatif de noter déjà que c'est un décret pris
en conseil des ministres qui fixera l'organisation et le fonctionnement du conseil
national pour le développement des communes.
Cette présence de l'Etat peut n'être pas préjudiciable à la concertation
et elle y sera même sans doute favorable si elle oblige toutes les parties à se
rencontrer véritablement sur des thèmes sérieux et aussi souvent que le requièrent
les problèmes posés.
Mais on doit convenir également de ce que le principe même de la concerta-
tion suppose que les parties aientell~aussi la possibilité de la concevoir et de
choisir parell~êmes les questions à débattre. Le décret prévu par la loi munici-
pale ne sera donc pertinent qu'ayant préservé ce rOle.
Le jumelage, lui, est en principe une affaire propre aux collectivités
concernées. La législation en la matière montre cependant qu'il représente aussi un
intérêt important pour les pouvoirs publics.
Le jumelage établit une base de coopération entre deux communes ivoiriennes
ou entre une commune ivoirienne et une commune étrangère. Conformément à la loi mu-
nicipale, c'est un décret na 84-17 du Il janvier 1984 qui règle le détail de la ma-
tière.
Le processus décisionnel en matière de jumelage fait intervenir trois types
d'autorités juridiques: les maires, les conseils municipaux et le comité de jumelage.
- 169 -
Leurs pouvoirs respectifs sont à apprécier par rapport aux différentes phases du
processus : il y en a quatre.
Tout d'abord, lorsqu'une commune désire se jumeler avec une autre commu-
ne, le maire soumet au conseil municipal une demande, appuyé
d'un dossier de jume-
lage permettant d'identifier complètement les deux communes impliquées, les objec-
tifs poursuivis, les activités prévues, les avantages susceptibles d'être retirés, le
coot de l'opération pour chaque commune, calculé pour l'exercice budgétaire en cours
et pour les trois exercices à venir, ainsi que les moyens pour y faire face. Le maire
est ainsi libre de l~nitiative, mais on peut penser, quoique les textes ne le disent
pas, qu'il ne pourrait refuser d'engager une procédure demandée à ce propos par le
conseil lui-même. On notera bien en tout cas que l'initiative à ce stade n'est pas
entièrement libre, puisque la condition du dossier est à la fois précise et impéra-
tive.
Lorsque l'avis du conseil est favorable - la décision est discrétionnaire~
alors s'ouvre la deuxième phase du processus. Le maire transmet l'avis à son homo-
logue de la commune sollicitée, qui lui aussi devra obtenir l'avis favorable de son
conseil municipal, qui aura e~, à son tour, à apprécier également le dossier de
jumelage sur lequel les deux maires se seront entendus.L'avis favorable du conseil
permettra alors au second maire de transmettre tout le dossier au ministre de l'inté-
rieur, qui convoquera le comité de jumelage.
A la troisième phase du processus, le comité de jumelage, composé du minis-
tre de l'intérieur ou de son représentant - qui en est le président -,du ministre
de l'économie et des finances ou de son représentant et des deux maires concernés,
doit nécessairement donner un avis favorable pour que le jumelage puisse être décidé.
Le texte de 19B4 (art.B, 2è) précisemême qu'il délivre un avis conforme.
A la quatrième et dernière phase, interviendront à nouveau les deux con-
seils municipaux pour prendre, séparément mais de façon concordante, "la décision
de jumelage'icelle-ci étant ensuite communiquée au ministre de l'intérieur.
Notons enfin que la procédure est quasiment la même lorsqu'il s'agit d'un
jumelage international, le comité de jumelage étant toutefois plus marqué par
l'Etat du fait de la présence du ministre des affaires étrangères en plus des autres
ministres.
Ainsi) quoique les pouvoirs publics trouvent un intérêt à laisser l'initia-
tive aux autorités locales, leur intention est d'encadrer l'institution d'une grande
- 170 -
attention. La liberté véritable des élus dépendra donc finalement de la manière
dont l'administration centrale interprétera son rôle.
Il n'est sans doute pas sans intérêt de noter que la législation permet-
tra au jumelage d'être véritablement basé sur des données sérieuses, profitables
à chaque partie : notons en particulier les conditions du dossier.
Mais/en même temps, cette centralisation de la matière n'est-elle pas
porteuse de risques pour l'efficacité même du modèle?
Le jumelage est en principe une formule souple, qui permet, dans un cadre
informel, à deux communes de s'entraider ou d'échanger librement leur expérience.
L'intérêt du mod~~implique alors un minimum de souplesse dans sa constitution, mais
surtout que le pouvoir de conception appartienne véritablement aux autorités impli-
quées.
La pratique montre déjà en tout cas que ce peut être l'une des solutions
au problème de l'insuffisance des moyens locaux.
Une expérience de jumelage tentée entre la commune de DALOA et la commune
f~nçaise de PAU (1) permet par exemple de noter des relations de coopération réel-
lement bénéfiques. Soulignons en particulier une coopération médicale qui a permis
à la commune de DALOA d'obtenir l'assistance de medecins palois et un don de médi-
caments et d'appareils chirurgicaux; une coopération touristique, artistique, cul-
turelle (formation de personnels de la commune,échanges de jeunes et d'étudiants) ;
une coopération économique qui a permis de mettre sur pied des projets industriels
et commerciaux etc ••• etc ••• La liste n'est pas exhaustive et au dire des autorités
locales, elle devrait même se diversifier de plus en plus.
Ce type d'expérience révèle ainsi qu'il y a un intérêt réel à ne pas mettr
des obstacles à la recherche du jumelage. Si le fait de s'assurer que le modèle sera
pratiqué sérieusement~ n'est pas en cause, tout contrOle tatillon en ce domaine se-
rait sOrement néfaste à l'esprit d'initiative des élus locaux.
Lorsque les structures de coopération sont plus souples encore et qu'elles
ne sont pas permanentes, l'Etat est plus disposé à laisser l'initiative locale
s'exprimer librement.
(1) L'information est rapportée d'après la correspondance nO 04/CD/SC du 7 février
1985 qui nous a été adressée à ce propos par le président de la commission des
affaires sociales et culturelles de la commune de DALOA.
- 171 -
B - LES STRUCTURES NON PERMANENTES
Tel est le régime des conférences intercommunales (1) et de
la conférence nationale des maires (2).
10) Les conférences intercommunales
structure souple parmi les plus souples, la conférence intercommunale
ivoirienne n'est pas différente du modè~français duquel elle tire son esprit et sa
conception technique. L'article 145 de la loi municipale définit les conférences
intercommunales comme étant des"
réunions de maires relevant d'une même cir-
conscription administrative, dans le but d'échanger leurs expériences et faire des
suggestions à l'autorité de tutelle,
en vue d'une meilleure adaptation de la légis-
lation municipale aux réalités locales".
La formule est même si souple qu'on peut se demander s'il n'est pas im-
propre de parler de structure. Mais on retiendra surtout qu'elle est issue exclu-
sivement de la volonté des pouvoirs locaux.
De telles formules de coordination administrative sont quasiment "na-
turelles" dans le contexte de toute administration territorialisée. Et, d'une cer-
taine manière, les conférences intercommunales existeraient, même si la loi ne les
avait pas prévues. Leur intérêt est de permettre un échange d'informations régulier,
de nature à permettre une meilleure conception des solutions aux problèmes posés
dans une même localité administrative.
Compte tenu de cette nature, les pouvoirs publics ne pouvaient en tout
cas que laisser faire les élus locaux, selon leurs besoins de concertation.
C'est dans un esprit similaire, mais à une échelle beaucoup plus large que
se situe la conférence nationale des maires.
20 ) La conférence nationale des maires
----------------------------------
C'est la formule nationale des conférences intercom7.~~~. Réunissant tous
les maires de COTE d'IVOIRE, elle est convoquée périodiquement par l'autorité de
tutelle ou à la demande des deux tiers (2/3) des maires. Elle est présidée par le
doyen d'âge, assisté de quatre assesseurs choisis parmi les plus jeunes. Son rôle
est de faire des recommandations au gouvernement.
)
- 172 -
La conférence nationale des maires se distingue ainsi du conseil natio-
nal pour le développement des communes, par sa non permanence. Mais on retiendra
surtout qu'elle est un instrument de concertation exclusif aux autorités locales.
Que la tutelle intervienne dans sa convocation
n'est pas vraiment signi-
ficatif et ici également les pouvoirs publics auront sans aucun doute été bien avi-
sés de laisser faire les élus locaux.
Au total, il se confirme bien ainsi que dans l'organisation intercommunale
également, les difficultés sont à la mesure de l'intérêt que les pouvoirs publics
ont ressenti de centraliser tel ou tel point. Si le problème n'est pas abordé de
manière aussi ambitieuse que dans les exemples étrangers, le mérite du système sera
toutefois de permettre une coopération intercommunale réellement efficace. Car, fina-
lement, c'est ce qui comptera d'abord.
CO~CLUSION
DU
CHAPITRE
En définitive,
ce qui pose donc problème,
c'est lorsque les
communes ne sont pas suffisamment libres d'adapter leurs structures aux besoins
administratifs et socio-économiques qui sont les leurs. Les structures administra-
tives posent à cet égard un problème réel car c'est par elles que les communes pour-
ront agir concrètement.
Et l'organisation intercommunale devrait également permettre de créer le
contexte d'une gestion qui puisse répondre véritablement aux problèmes posés.
Tout l'intérêt de suivre l'évolution de la question sera ainsi de voir
comment l'arbitrage entre les exigenc8~ de la contrainte et celles ae l'autonomie se
réalisera
sur les points les plus critiques, ceux à propos desquels la législa-
tion est significative d'une politique volontariste.
Ce principe d'adaptation des structures à la mission de la collectivité
décentralisée se retrouvera également dans le cas des établissements publics~
********************
- 173 -
CHA PIT R E
D EUX
L'ORGANISATION DES ETABLISSEMENTS PUBLICS
[n principe, l'organisation des établissements publics par
l'Etat, hormis les organes fondamentaux, organes dirigeants, organes délibérants,
s'arrête aux services principaux. C'est là un fait constant que la réalité adminis-
trative permet de noter sans difficulté.
Mais surtout, si l'Etat peut avoir une doctrine universelle sous ce rap-
port, il peut difficilement en avoir une dans le détail, car les établissements pu-
blics divergent les uns des autres du fait même de la diversité de leur objet. En
doctrine, il est ainsi admis qu'il est impossible de concevoir une "unité structu-
relle" de l'établissement public, l'analyse du problème devant partir du principe de
"l'adéquation structurelle" de l'établissement, d'où l'idée d'une nécessaire "plas-
ticité des structures" (1).
C'est la raison pour laquelle l'autorité décentralisée est traditionnel-
lement habilitée à procéder elle~même, dans le détail, à l'organisation qui convient
à son objet.
En COTE d'IVOIRE, parce que cette latitude aura conduit, encore une fois, à
des abus et en tout cas parce que aux yeux des pouvoirs publics il n'y a pas lieu
d'en être satisfait, la matière a fait l'objet d'une forte centralisation dans le cadre
de la réforme. Il en va ainsi de l'organisation des services proprement dit~ comme
des structures consultatives - nouvelle donnée de la réforme - dont le parallèle
avec les communes leur est à cet égard tout à fait défavorable.
Cependant, quelle que_soit la pertinence de cette politique, elle ne peut
ignorer le principe de "l'adéquation structurelle" et son implication quant à l'au-
tonomie de l'établissement. Le problème doit donc être envisagé selon cette probléma-
tique. Nous verrons comment se présente ici la répartition des pouvoirs (sect. 1),
avant d'en examiner la portée (sect. 2).
----------------------------------------------------------------------------------
"-..
(l).v. sur l'ensemble J. P. THERON, "recherche sur la notion d'établissement public",
o P cit, P 54 et ss.·
. r
- 174 -
SEC T ION
U N
LA REPARTITION DU POUVOIR
L'organisation des services est partagée plus ou moins inégalement (P 1).
Et la marque du pouvoir central est encore plus nette dans le cas des structures
consultatives (P 2).
PARAGRAPHE l
L'ORGANISATION DES SERVICES
Dans l'organisation des services, le problème se pose à propos de la
création et de l'organisation des structures (A), mais aussi à propos de la nomina-
tion dans ces structures administratives
(B)
; ce qui en soi, est déjà très
symptomatique.
A - LA CREATION ET L'ORGANISATION DES STRUCTURES
Le pouvoir de créer et d'organiser les structures appartient
à titre initial à l'autorité centrale (1), l'autorité décentralisée n'ayant ici
qu'une compétence résiduelle (2).
Le rÔle de l'Etat est fixé ici de manière très large par le décret
nO 82-402 du 21 avril 1982 portant organisation administrative des établissements
(JORCI, 1982, 410). Le texte pose en effet en son article 31 que "le directeur de
l'établissement dispose de services administratifs financiers et techniques dont
l'organisation et les attributions générales sont fixées par le décret de créa-
tion".
Deux points sont essentiels à discuter.
Tout d'abord, on peut s'interroger sur le sens de la c~pétence de créa- -
tion. Le texte initial crée-t-il tous les services, ou se borne-t-il, comme selon
la pratique classique, à définir les grands services généraux? La rédaction du
texte permet en réalité une très grande appréciation de la matière.
- 175
Trois cas de figure peuvent alors se présenter, selon que la description
des services sera laissée en grande partie àtautorité décentralisée, qu'elle
variera en fonction des établissements en cause, ou encore que la précision sera
appliquée systématiquement à tous les établissements, en raison de la politique
volontariste adoptée désormais en la matière.
Bien que la réforme date de 1980, il ne nous a pas été possible de réali-
ser ici des observations pertinentes, de nombreux établissements publics étant en-
core en voie d'organisation ou de réorganisation.
Cependant, au vu du volontarisme affiché en la matière, il ne paraît guère
déraisonnable de penser que la tendance de la centralisation sera la plus forte,
même s'il est sans doute plus prudent de supposer que la pratique sera fonction
de l'intérêt ressenti pour l'établissement et l'objet en cause.
Par cette manière d'envisager le problème, l'Etat se réserve en tout cas ur
pouvoir qui est déjà en soi très significatif.
En revanche, le texte de 1982 est ensuite moins centralisateur s'agis-
sant de l'organisation et des attributions des services. Le texte de création se
contentera en effet de poser les normes générales en la matière.
Mais, à notre avis, il faut ici également réserver les réalités de la
pratique. Car celle-ci pourrait
varier considérablement en fonction de ~'intérêt
en jeu.
En droit ou en fait, la répartition des pouvoirs est ainsi finalement
suspendue à la volonté du pouvoir central ; ce qui souligne sans doute davantage
encore le caractère résiduel du pouvoir du directeur de l'établissement.
2°) Le caractère résiduel du pouvoir du directeur
Bien que les textes ne l'indiquent pas, il faut considérer que le direc-
teur a, quoiqu'il en soit, un pouvoir résiduel s'agissant de la création des ser-
vices. On peut estimer en effet qu'il s'agit d'un minimum de compétence attaché a sa
fonction d'exécutif de l'établissement et de chef d'une administration autonome.
Aucun texte ne serait en tout cas logique sur le plan administratif en interdisant
absolument toute possiblilité en la matière.
Il reste toutefois, il est vrai, que cette compétence est suspendue à
- 176 -
l'option que l'autorité étatique aura choisie elle-même dans ce domaine.
Plus évidente encore, en principe, est son rOle dans l'organisation des
services et dans la définition de leurs attributions. L'article 31 du décret de 1982
indique en effet en outre que "le directeur de l'établissement précise en ta~ que
de besoin les attributions des services". Son pouvoir sur ce point est donc consa-
cré officiellement.
Mais, ici également il faut réserver la pratique de l'autorité centrale.
Car la possibilité de décider sur ce point variera évidemment en fonction de la
conception que l'autorité centrale aura des "attributions générales".
C'est au sujet de la nomination dans les services que la tendance à la
centralisation de la matière se manifeste encore avec le plus de netteté.
B - h~ NOMINATION DANS LES SERVICES
L'autorité centrale a ici l'essentiel des compétences (1),
laissant à l'autorité décentralisée un rÔle dont l'importance, déjà secondaire en
soi, dépendra encore une fois en fait de la politique choisie en la matière, d'où
une relative incertitude (2).
Les pouvoirs des autorités centrales sont indiqués par les articles 32, 33
et 34 du décret du 21 avril 1982. L'article 32 dispose que "le titre et le rang des
titulaires des services de l'établissement sont fixés par le décret de création".
Et l'article 33 ajoute que "les titulaires des services ••• sont nommés par arrêté
du ministre chargé du département dont relève l'activité de l'établissement sur pro-
position du directeur". Enfin, l'article 34 complète le tout en indiquant qu "'un
cadre organique des effectifs de chaque établissement est fixé par arrêté du minis-
tre des finances et du ministre chargé du département dont relève l'activité de
l'établissement".
Ces dispositions a~cent~entainsi considérablement les pouvoirs que nous
avons déjà notés plus haut. Et en particulier, en définissant et en choisissant les
titulaires des services, l'Etat confirme bien son intention de s'ingérer dans le
détail de l'organisation administrative des établissements publics. On notera sur-
tout que le directeur peut se trouver ainsi en position de faiblesse dans le choix
même de ses collaborateurs les plus proches.
- 177 -
En ne retenant que le point concernant les titulaires des services, on
peut noter certes que leur nomination n'est décidée par l'autorité centrale que
sur proposition du directeur. Et ce pouvoir n'est pas sans intérêt, il est vrai, au
plan purement technique, car il donne une compétence de conception au directeur
dont on peut voir qu'elle est obligatoire, mais surtout exclusive.
Mais, l'engagement des pouvoirs publics et la pratique déjà établie en la
matière rendent tout à la fois incertaine cette répartition des compétences.
On ne peut établir un bilan précis de la pratique antérieure à la réforme,
car celle-ci est évidemment bien trop diversifiée. Mais il résulte
dl
nos enquê-
tes sur le terrain que l'influence constante du pouvoir central est à redouter.
Généralement, les autorités centrales ont exercé un "leadership" constant
et les chefs de service oAtdù souvent leur situation plus aux ministres de tutelle,
ou à d'autres autorités supérieures, qu'à l'appréciation du directeur. On condidère
que le phénomène est plus nettement marqué s'agissant des agents haut placés dans
la hiérarchie des emplois de l'établissement (directeurs adjoints, chefs des grands
services administratifs,
comptables, financiers) que pour les titulaires de service
de moindre importance. Mais l'expérience montre déjà que l'autonomie est souvent à
la mesure de l'entente entre le directeur et les pouvoirs de tutelle ou à la mesure
de son influence personnelle. Elle n'en ait en tout cas que d'autant plus incertaine.
L'organisation consultative présente le même visage.
PARAGRAPHE 2
L'ORGANISATION CONSULTATIVE
L'article 27 du décret du 21 avril 1982 dispose qu'''il peut
être créé dans chaque établissement et en fonction de sa nature et de ses activités
propres, des commissions, conseils ou comités chargés à titre consultatif, d'assiste.
le directeur dans la gestion administrative ou technique de l'établissement".
La similitude avec le régime des communes est frappante. Et l'hypothèse
est réellement nouvelle car ce type de structure n'a jamais été prévu antérieure-
ment par les textes d'ensemble relatifs aux établissements publics, même si des
expériences de ce type ont pu être tentées çà et là, individuellement.
- 178 -
Ces structures paraissent semblables en raison de la technique alternative
utilisée par le texte. Mais se~on leur forme et leur but, elles pourront être dis-
tinctes les unes des autres. On peut dire ainsi que l'idée de commission renvoie à
l'idée d'une structure à composition lourde, tandis que les conseils et comités
semblent ne devoir être composés que de manière légère et en fonction de critères de
technicité plus affirmés. Quant au but, on peut supposer qu'une commission n'aura
à indiquer que des politiques générales, tandis que les conseils et comités devraient
avoir à délivrer des avis plus techniques et précis. Toutefois, on doit reconnaître
que ces distinctions sont délicates et de toute manière sans effet significatif.
Toutes ces structures sont en effet pareillement consultatives et, d'après le texte,
soit permanentes, soit temporaires.
Telle que définie par le droit positif, l'expérience des structures consul-
tatives pourra ne pas être l'une des catégories constantes de l'établissement public
nouveau, car ce n'est comme on le voit qu'une possibilité ouverte et non une obliga-
tion dèrésultat. C'est l'une des faiblesses du texte,car la formule ne manque pas
d'intérêt. Mais on peut, en attendant d'y revenir, apprécier ici la répartition du
pouvoir entre l'autorité étatique (A) et l'autorité décentralisée (B).
A - LE POUVOIR DE L'AUTORITE CENTRALE
L'autorité centrale a un rôle essentiel non seulement dans la création et
l'organisation des structures consultatives (l~mais encore dans la composition
même des structures et la définition du statut de leurs membres (2).
L'importance du pouvoir central tient d'abord au fait de sa compétence
exclusive à l'égard des structures permanentes, cell~ci formant par le fait même de
leur permanence le type le plus significatif.
D'après l'article 28 du décret de 1982 c'est le texte de création qui,
J
s'il y a lieu, institue dans l'établissement considéré des structures consultatives
permanentes. Cela implique en particulier que,même en cas de création ultérieure à
l'établissement, le mode d'institution de ces structures reste le même et doit ainsi-
procéder par une modification conséquente du texte de création de l'établissement.
Ainsi donc, non seulement le pouvoir en la matière est étatique, mais il est aussi
placé au plus haut niveau, celui du décret présidentiel : le président de la répu-
blique étant, en vertu du système présidentiel en vigueur et de la d6finition des
domaines de la loi et du règlement - bien connue en la matière - la seule autorité
- 179 -
habilitée par principe à créer les établissements publics (1).
S'ajoute à ce pouvoir de création, une compétence non moins prépondérante
dans l'organisation même des structures consultatives. D'après l'article 29 du
décret de 1982, le décret de création de l'établissement fixe aussi en effet les mo-
dalités de fonctionnement interne et il faut supposer que la création des structures
va de pair avec leur organisation.
On peut dire que les modalités de fonctionnement concernetle mode de réu-
nion des commissions, conseils et comités (convocation, , périodicité ), mais surtout
le système décisionnel à l'intérieur de ces structures. De ce système pourra dépen-
dre leur expression effective, soit qu'il
garantira ou non des modalités qui per-
mettront à chaque membre de peser effectivement sur les décisions prises. La ques-
tion n~est pas réglée dans le détail par le décret de 1982. Mais l'article 25 du
texte, traitant des attributions du directeur, pose par principe que c'est lui qui
préside les organes institués au sein de l'établissement. Du degré d'indépendance
des membres par rapport au directeur pourra dépendre l'importance même de ces struc-
tures au sein de l'établissement public, mais en même temps aussi la mesure de leur
adaptation à l'autonomie de gestion que suppose l'institution. La compétence exercée
ici par l'Etat peut donc avoir une incidence significative dans la gestion même de
l'établissement.
On notera enfin que les attributions des structures consultatives sont
fixées par le pouvoir central.
Qu'il s'agisse de structures consultatives est en soi déjà significatif.
Car il est bien clair ainsi qu'elles ne sauraient avoir d'autres compétences que
consultatives et notamment, elles ne sauraient intervenir dans des opérations de
gestion.
Mais on retiendra surtout que ces attributions consultatives sont fixées
par l'autorité étatique - sauf en ce qui concerne celles des structures temporaires
créées par le directeur. L'article 29 du décret de 1982 qui en décide ainsi utilise
(1) Rappelons qu'en vertu de la constitution (art. 41-a4)} s'il appartient au légis-
lateur de définir les catégories d'établissement publiclc'est le pouvoir exé-
cutif qui est habilité à les créer. Et soulignons l'exclusivité de principe
du pouvoir exécutif du président de la république du fait du mécanisme bien
connu du régime présidentiel adopté par la COTE d'IVOIRE. v. note N'GUESSAN ASSI
G., thèse déjà citée.
- 180 -
même le présent de l'indicatif, ce qui est le signe évident d'un impératif. l'Etat
se refuse alors par exemple à créer les structures et à laisser le directeur préci-
ser leurs attributions, comme on s'y serait attendu. Cet éclairage particulier met bier
ainsi en lumière la prépondérance du pouvoir central.
Cette influence globale de l'Etat s'accentue lorsque l'on note également
que c'est lui qui choisit la composition des structures et définit le statut de
leurs membres.
2°) ~~_~~~e~~~~~~~_~~~_~~~~~~~~~~_~~_!~_~~~~~~~!~~_~~_~~~~~~_~~_!~~~~
membres
La nomination des membres, la durée de leur mandat et le mode de leur
rémunération sont autant d'hypothèsesdans lesquelles l'autonomie se trouve limitée
par le pouvoir central.
La nomination a lieu dans les structures permanentes sur décision du
ministre technique. Cette compétence est d'autant plus significative qu'elle peut
aboutir à priver le directeur de la possibilité de participer valablement au choix
de collaborateurs qui sont censés travailler en permanence avec lui.
Le pouvoir de fixer la durée des mandats s'ajoute logiquement à celui-ci
et n'appelle donc pas de commentaire particulier.
Enfin, s'agissant de la rémunération, il faut savoir qu'en principe les
fonctions de membre des structures consultatives sont gratuites, sauf exception
d'une dérogation accordée expressément par décret en conseil des ministres. La
solennité du texte de dérogation situe bien l'intérêt que cette matière
présente
.
aux yeux des pouvoirs publics. Et on retrouve ici aisément le souci de contrôler
étroitement tous les problèmes de rémunération relatifs aux établissements publics.
Certes, le texte de 1982 prévoit que les frais de réunion ou de mission
pourront être remboursés.
Mais, ici également aucune liberté n'est laissée à l'autorité décentrali--
sée. C'est en effet le ministre de l'économie et des finances qui réglementera la
matière; ce qui est conforme à la politique globale adoptée ici.
Au total, il se confirme donc bien que l'organisation consultative a fait
- 181 -
et fera l'objet d'une forte centralisation. Le pouvoir de l'autorité décentrali-
sée n'en sera que d'autant plus faible.
B - LE POUVOIR DE L'AUTORITE DECENTRALISEE
Le directeur est en principe compétent à l'égard des structures tempo-
raires. Il peut les créer "en tant que de besoin", c'est à dire selon une oppor-
tunité qu'il apprécie librement. Il est aussi compétent pour organiser les struc-
tures créées et c'est lui qui nomme leurs membres. Mais le caractère de non
permanence de ces structures limite évidemment la portée de ces compétences. Et
surtout, la définition du statut des membres des structures consultatives lui
échappe, nous l'avons vu.
Quelle est la portée de l'ensemble du système?
- 182 -
SEC T ION
o EUX
LA PORTEE DU SYSTEME
Le sens de la centralisation (P. 1) et ses limites ( P. 2) constituent les
deux axes du problème.
PARAGRAPHE l
LE SENS DE LA CENTRALISATION
Au delà même des implications purement juridiques que nous avons vues,
c'est par sa signification administrative que la centralisation présente un effet
intéressant (A). Et on peut considérer que sous ce rapport elle ne manque pas d'in-
térêt (B), même sous les réserves que nous verrons plus loin.
A - LA SIGNIFICATION ADMINISTRATIVE DE LA CENTRALISATION
Choisir les structures de l'établissement public et choisir jusque les ti-
tulaires et les membres de ces structures c'est pour l'Etat, s'ingérer dans les as-
pects les plus concrets de l'établissement
• Les structures sont en effet les moyen~
pratiques de réalisation de son objet, dont nous savons déjà que la doctrine re-
quiert leur adaptation à cette mission.
C'est par rapport à cette fonction très concrète de l'organisation que se
situe la signification administrative du rôle joué par les pouvoirs publics. Il
apparaît ainsi en particulier qu'en exerçant les compétences qu'on a vues, l'auto-
rité étatique choisit surtout une méthode de gestion de l'établissement, une manière
de conduire son objet. Car il est bien certain qu'en vertu du principe de l'adapta-
tion, l'organisation ne peut se faire que dans l'optique d'y trouver un procédé qui
convienne à la réalisation de l'objet assigné.
Cet éclairage du problème jette une lumière encore plus nette sur la phi-
losophie administrative globale de la réforme sur ce point et per~et
notamment de
bien la situer dans cette optique de "reprise en main" qui paraIt bien en §tre le
maître-mot.
Sans connaître de manière précise ses motivations/la politique adoptée.
apparalt ainsi très volontariste dans sa finalité pratique.
- 183 -
Que cela ait été l'un des objectifs de la réforme témoigne d'une conceptio
de la décentralisation par service qui implique un rôle direct de l'administration
centrale. Autrement dit, c'est le concept méme de décentralisation qui est fortement
entamé.
Pourtant, cette politique ne manque pas d'intérêt dans le contexte.
B - L'INTERET DE CETTE POLITIQUE
Ce serait sans aucun doute faire peu de cas de la particulari
té du contexte que de déclarer que toute centralisation de la matière doit être con-
damnée systématiquement. S'agissant de l'organisation des services comme des structu-
res consultatives, l'Etat peut être fondé en effet à prescrire une politique d'en-
semble.
Tout d'abord, dans la mesure ou l'établissement public se définit surtout
comme étant l'affectation d'une structure autonome à la réalisation d'une mission
particulière, il peut apparaître logique que la définition de cette mission comporte
également la définition des moyens et méthodes pratiques pour la mener à bien. Du
moins cela appara!t-il légitime dans une approche purement technique.
Mais c'est ensuite dans le contexte même de la pratique antérieure que
les autorités ont sans doute trouvé matière à motivation. On note en effet généra-
lement que les sociétés et établissements publics étaient avant la réforme dans
l'ensemble très libres de leurs structures internes. Ce qui aura conduit dans de nom-
breux cas à des abus et en tout cas à une organisation administrative souvent ina-
daptée au principe de rationalité que suppose l'adaptation de l'établissement à son
objet.
La part de l'organisation administrotive dans les problèmes posés par la
gestion des sociétés et établissements publics n'est pas établie de manière précise.
Mais on peut noter que c'était là déjà l'une des préoccupations majeures
des études techniques réalisées en la matière, bien longtemps avant la réforme. On
peut citer à cet égard par exemple le "rapport LAUCIER") établi sous le contrôle de
la compagnie française des organisations pour le compte du ministère de l'économie
et des finances,
pour l'occasion des "journées des sociétés d'Etat" de 1973.
Les préoccupations de bonne organisation peuvent donc apparaître aujour-
d'hui comme étant bien intégrées dans les perspectives de la réforme. C'est une ma-
nière globale de voir le problème.
- 184 -
Un intérêt particulier peut au surplus justifier la centralisation dans le
cas des structures consultatives.
On peut considérer d'emblée que les structures consultatives introdui-
sent une novation technique intéressante dans les méthodes de gestion de l'établis-
sement. Ce type de structure
sert en effet, dans la conception des objectifs et des
actions, à un recensement rationnel des données, dont aucune gestion véritablement
efficace ne saurait bien entendu se passer.
Dans le contexte ivoirien, une politique volontariste en ce domaine serait
en tout cas une solution utile de rechange à la pratique antérieure. Des études
sérieuses soulignent en effet de manière concordante que l'un des défauts les plus
réguliers constatés dans les méthodes de gestion fut la mauvaise appréciation des
objectifs à atteindre et parfois même l'absence de tout objectif rationnellement dé-
fini (v. infra p Zll), tandis que les auteurs ne manquent pas de mettre en lumière un
certain "isolationnisme' des directeurs (l).
Ainsi, l'obligation d'avoir recours dans certains cas à certaines struc-
tures consultatives, composées et organisées à dessein, pourra-t-elle constituer une
garantie de plus de sérieux dans la préparation des objectifs administratifs et
économiques des établissements publics. La centralisation trouve donc là une bonne
justification.
Cette politique a cependant des limites.
PARAGRAPHE Z
LES LIMITES DE LA CENTRALISATION
Si décentraliser dans le contexte de l'administration publique signifie
techniquement créer des administrations autonomes, c'est aussi surtout réaliser les
conditions juridiques qui permettront de rendre des hommes et des femmes responsa-
bles - et de leur permettre de se sentir comme tels - de la w.ise en oeuvre d'une
ou plusieurs missions particulières qui leur sont confiées.
Bien entendu, l'expérience peut apparaître par la suite décevante et
inciter ainsi à mieux la contrôler à partir du centre.
Mais, la décentralisation elle-même n'aurait assurément aucun sens s'il
----------------------------------------------------------------------------------
(1) v. note BALLO Yacouba, thèse déjà citée.
- 185 -
n'y avait par ailleurs aucune perspective de dépassement de cette situation. Car
alors il vaudrait mieux ne pas décentraliser du tout et gérer carrément les unités
en cause en régie directe.
Si telle n'est pas l'option des autorités ivoiriennes s'agissant de la
gestion de la décentralisation par service, alors il faut envisager de responsabi-
liser véritablement les dirigeants des établissements publics, même sous la réser-
ve, de prêter désormais une grande attention à leur gestion. Une telle attitude se-
rait en tout cas plus logique par rapport à l'idée de progrès qui sous-tend souvent
le discours officiel relatif à la réforme.
A cet argument d'opportunité s'ajoute l'argument technique de la nécessité
du rôle du directeur.
Si c'est le directeur qui, en tant qu'exécutif, aura à utiliser sur le
terrain les struct~s de l'établissement public, la première exigence de toutepro-
position en ce sens est d'abord qu'il la comprenne et se sente intéressé par l'im-
portance que la proposition peut représenter dans le contexte d'ensemble de la ges-
tion. C'est une implication psychologique qu'aucun système d'organisation ne peut
ignorer, quelqu'efficace qu'il puisse être par ailleurs, sur un plan purement tech-
nique.
Le problème n'est donc pas seulement de prescrire des méthodes qui fonc-
tionnent parfaitement dans leur conception théorique, mais également de s'assurer
qu'elles seront bien comprises et ainsi bien appliquées sur le terrain.
S'ajoute à cette considération, un second argument tiré de la position
même du directeur au sein de l'établissement. On peut dire en effet qu'elle lui
donne des exigences en matière d'organisation une appréhension directe, irrempla-
çable dans la conception de toute politique en la matière. Cela parait en tout cas
un avantage que l'on pourrait difficilement ne pas reconnaître.
Si l'on admet ces deux propositions, le rôle de conception du directeur
dans ce domaine de l'organisation administrative, n'apparaît-il pas en réalité
comme une véritable nécessité?
Le critère de l'adaptation de l'organisation à l'objet de l'établissement
et surtout à sa mise en oeuvre impose selon nous une réponse positive.
- 186 -
Cette réponse peut ne pas exclure - et ne doit pas exlure - Toute centrali-
sation de la matière, en raison de l'intérêt que présente cette politique dans le
contexte.
Mais elle implique assurément que la pratique administrative doit permettre
de valoriser véritablement le rôle du directeu~ autant dans la conception des struc-
tures que dans la définition de leur mode de fonctionnement et dans le choix des
hommes chargés de les animer.
Certes, sur certains points ce rôle est déjà consacré par les textes, comme
on l'a vu.
Mais il reste à l'ensemble de la pratique administrative à s'adapter à cet
esprit. Dans bien des cas, une bonne concertation entre autorités centrales et
autorités décentralisées, non seulement permettra d'éviter les difficultés humaines
classiques du contexte, mais surtout s'avèrera plus efficace que toute politique
unilatérale.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
Il se confirme donc bien finalement que dans le cas des établissements
publics également c'est le principe de l'adaptation de l'organisation qui devrait
constituer l'élément de régulation de la répartition des pouvoirs.
Certes, il n'est pas sans intérêt que les pouvoirs publics aient ici une
doctrine adaptée à l'objectif qu'ils ont décidé eux-mêmes d'assigner à chaque
établissement considéré.
Mais le principe de l'adaptation implique nettement que l'autorité dé-
centralisée puisse être sollicitée sur chaque point. Elle est en effet bien placée
pour apprécier l'organisation qui convient à la réalisation de la mission de
l'établissement.
- 187 -
CONCLUSION
DU
TITRE
Dans l'ensemble, on retiendra ainsi d'abord que les pouvoirs publics
auront voulu également en matière d'organisation se donner les moyens d'une
orientation permanente de la politique des organes décentralisés. La centrali-
sation qui en résulte est certes à la mesure de l'intérêt que
présentetles
problèmes. Mais telle est bien la tendance globale.
La politique adoptée peut n'être pas condamnable dans son intention de
rationalisation de la matière. Mais le critère de "l'adéquation structurelle", va-
lable dans le cas des communes comme dans celui des établissements publics, im-
plique aussi que les autorités décentralisées puisse faire valoir une concep-
tion propre. Il faut donc que la pratique administrative réalise ici plutôt
un arbitrage qu'une politique unilatérale.
******************
- 188 -
CONCLUSION
DE
LA
DEUXIEME
PARTIE
Il faut donc retenir finalement de l'autonomie institutionnelle dans
l'expérience ivoirienne qu'elle est d'abord très fortement contenue sur de nom-
breux points par une politique centrale volontariste. Certes, l'affirmation
doit être nuancée en fonction des problèmes et sans nul doute faut-il distinguer
dans le détail entre le statut de la commune et celui de l'établissement public,
le premjer étant plus souvent libéral. Mais l'esprit de la réforme reste ici
globalement le même, les autorités ayant surtout voulu d'abord, soit prévenir
la reproduction d'erreurs et de fautes habituelles du contexte, soit veiller à
diriger véritablement la décentralisation selon une doctrine centrale. Dans
le contexte, une telle attitude n'est pas systématiquement critiquable car elle
répond en effet à des préoccupations concrètes. Mais elle est certainement dis-
cutable chaque fois qu'elle s'avère inadaptée aux objectifs assignés aux organes
décentralisés et chaque fois qu'elle ne consacre pas la possibilité de responsa-
biliser véritablement l'autorité décentralisée.
On peut se douter déjà que les termes de l'analyse sont les mêmes
s'agissant de l'autonomie fonctionnelle.
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- 189 -
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:
lROI5IEME
PARTIE
:
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LE CONTENU DE L'AUTONOMIE FONCTIONNELLE
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- 190 -
L'intérêt que
présente l'autonomie fonctionnelle est im-
portant Si l'on note d'emblée que c'est ici que se discuteront les
voies et moyens par lesquels chacun pourra observer concrètement l'or-
gane décentralisé dans la mise en oeuvre de son objet. Le maire,
la
municipalité,
le conseil municipal, le directeur de l'établissement et
d'une manière générale toutes les structures que nous avons vues ne se
manifesteront réellement que par les actes pratiques qu'elles pourront
poser dans le sens de la mission qui leur est confiée. D'un mot,
c'est
par son fonctionnement que l'organe décentralisé apparaîtra le mieux
perçu dans la vie juridique et socio.économique. L'autonomie revêt donc
ici une importance toute pratique.
Cependant, i l n'est pas du seul intérêt de l'organe qu'il
puisse fonctionner de telle ou telle manière. Si cela est vrai pour
tout pays en général,
cela l'est sans doute davantage encore dans le
contexte ivoirien. Le problème est donc bien ici également contradic-
toire.
Nous le verrons en examinant, d'une part le problème du choix
des compétences fonctionnelles et des normes de gestion (TITRE 1) et
d'autre part le problème du choix des moyens (TITRE II).
********************
- 191 -
T l T R E
U N
LE CHOIX DES COMPETENCES FONCTIONNELLES ET DES NORMES DE GESTION
Ce sont les termes de "tâche" ou de "mission" qui répondent sans doute le
mieux au problème des compétences lorsqu'il est entendu sous ce rapport fonctionnel.
C'est du moins la connotation qui ressort des études qui font autorité en la matière
(1). De la liberté grande ou restreinte de l'organe décentralisé dépend alors, fon-
damentalement, la latitude qu'il a de choisir son rOle au sein du système adminis-
tratif.
Les normes de gestion, elles, concernent les voies juridiques de réalisa~
tion des activités de l'organe décentralisé. Elles sont donc une manière de disci-
pline technique dans la réalisation de ces activités, dont on peut dire qu'elle pose
une question seconde très déterminante
le pouvoir de définir très librement les
compétences ne tirerait par exemple pas à conséquence si dans la traduction concrète
des activités la liberté devait être considérablement restreinte. Pour autant, la
gestion des organes décentralisés peut difficilement être indifférente aux autorités
étatiques. Cela est encore plus vrai en COTE d'IVOIRE à cause des particularités que
nous savons déjà.
De la définition des compétences dépend le premier problème (CHAP. 1). Et
nous verrons en examinant la liberté des organes devant les normes de gestion
(CHAP. II) les solutions qui s'imposent dans le second cas.
(1) Les études réellement spécialisées en la matière sont aujourd'hui en FRANCE cel-
les de M~l. CHAPUISAT et PONTIER, qui toutefois ne concernent que les seules col-
lectivités locales. v. J. CHAPUISAT, "la notion d'affaire locale" th. droit,
Paris, 1971 j et J.~I. PONTIER, "l'Etat et les collectivités locales ••• " 0 P cit.
Mais on notera par ailleurs que la question demeure posée sous ce rapport lors-
qu'elle réunit les spécialistes sur la "décentralisation en EUROPE"
j
ce qui
montre bien que cette connotation de la notion de compétence est la plus générale
v. en ce sens les actes du colloque d'AIX sur "les compétences du pouvoir local",
in "la décentralisation en EUROPE", sous la direction de ch. DEBBASCH, 0 P cit.
- 192 -
C H API T R E
U N
LA DEFINITION DES COMPETENCES
Dans la plupart des systèmes de décentralisation,
les missions
que peuvent poursuivre les organes décentralisés dépendent des tech~
ques utilisées dans la définition de leurs compétences. Sur ce point
également la COTE d'IVOIRE aura reproduit les catégories françaises
les plus classiques. Les techniques auront cependant tendance à être
utilisées pour répondre à des problèmes spécifiques; ce qui n'est pas
contestable en soi,
mais appelle des réserves sur certains points.
Nous
verrons cela à travers l'examen de l'effet des techniques.
(sect. 1).
Par ailleurs, c'est surtout dans le choix des activités issues des
compétences que se manifeste réellement une certaine volonté de con-
trôler les missions que peuvent poursuivre les organes décentralisés.
Dans le contexte,
cela ne manque pas non plus d'intérêt,
mais il faut
émettre ici également les réserves qui conviennent. Nous verrons tout
cela dans l'analyse de la programmation des interventions (sect.
2).
********************
- 193 -
SEC T ION
U N
L'EFFET DES TECHNIQUES UTILISEES DANS LA DEFINITION DES COMPETE~CES
Dans le cadre du système français auquel se rattache l'expérience ivoi-
rienne, on estime bien souvent qu'il y a ici une différence fondamentale_ entre les
collectivités et les établissements publics, les premières ayant des compétences
générales, les secondes des compétences soigneusement délimitées par énumération
d'où leur spécialité. Certains auteurs soutiennent même que "toutes les personnes
morales spéciales de droit public sont des établissements publics" (1), ce qui rend
la distinction encore plus forte. Cependant, on doit noter aussi que d'autres auteur
soutiennent le contraire, et concluœten particulier à la spécialité des collectivite
en raison des limites légales qui s'imposent à leur action, notamment par le biais
du contrOle juridictionnel bien connu en la matière (2).
En réalité, le problème de la spécialité, malgré l'importance numérique
des contributions (3) et l'ancienneté du débat, demeure un point de discorde diffi-
cile à résoudre. Et, si on trouve dans la doctrine des affirmations favorables au
concept, certains auteurs
n'hésitent toujours pas à considérer que la notion de Spl
cialité est sujette à des équivoques (4) et par suite inutile, (5) reprenant ainsi
des critiques déjà anciennes (6).
(1) J.P. THERON, "recherche sur la notion d'établissement public", 0 P cit p 112.
(2) v. note A. BALDOUS, thèse déjà citée, p 67 et ss et 458 et ss.
(3) Pour la doctrine actuelle, citons pour l'essentiel G. TIMSIT, "la spécialité de,-
entreprises publiques", in études de droit public", cujas, Paris, 1964 j
J. CHEVALLIER, "les transformations du statut d'établissement public", JCP,
1972 - 2496 j J.C. DOUENCE, "la spécialité des personnes publiques en droit
administratif français, RDP, 1972, p 753 j A. BALDOUS, 0 P cit ; et J. FERSTE~
BERT, "recherche sur la notion juridique de spécialité des personnes publiques
th. droit, Paris II, 1976.
(4) V. J.B. AUBY, thèse déjà citée, p 249.
(5) ibid, p 258.
(6) v. A. BAlDOUS, 0 P cit , p X.
- 194 -
Dans ces conditions, il vaut sans doute mieux éviter le débat. Et de fait,
la liberté que les organes décentralisés ont de définir leur compétence se dégage
et des techniques elles-mêmes, et du droit positif. C'est ce que nous verrons en
examinant la définition des compétences des établissements publics (P. 1) et la
définition des compétences des communes (P. 2).
PARAGRAPHE l
LA DEFINITION DES COMPETENCES DES ETABLISSEMENTS
PUBLICS
Les compétences des établissements publics de la réforme de
1980 sont définies selon la technique de l'énumération. Et le droit positif, guidé
par des préoccupations particulières au contexte, consacre le caractère limitatif
de ces compétences (A). Mais il ne suffit pas de cette constatation pour faire tout
le tour du problème posé, car il importe de noter également que, même ainsi, il se
pose tQujours celui de la possibilité d'apprécier les compétences attribuées (8).
A - LE CARACTERE LIMITATIF DES COMPETENCES
Si le droit positif délimite avec une certaine rigueur la compétence des
établissements publics (1); c'est parce que, dans le contexte, il y a un intérêt
à cela (2).
Les termes utilisés par les:te~tes sont sans équivoque .• D'après l'article
premier de la loi de 1980 fixant les règles générales relatives aux établissements
publics, ceux-ci sont en effet créés
pour " ••• l'accomplissement de fonctions ou
de tâches spéciales ••• ". Et ils l' ••• ne peuvent accomplir aucun acte étranger à
leur mission". Les tâches de tout établissement sont donc connues à l'avance et il
devrait ainsi être aisé de sanctionner toute extrapolation.
De fait, on peut estimer que les prescriptions ne s'imposent pas seulement
à l'autorité décentralisée. Car elles apparaissent dans leur formulation et dans le
cadre juridique où elles devront être observées comme s'imposant à toutes les autori
tés habilitées à décider au sujet des établissements. publics.
Ainsi, on peut dire que le législateur adresse ici d'abord une véritable
directive à l'autorité réglementaire, habilitée en vertu de la constitution à créer
les établissements publics dans le cadre des catégories fixées par la loi. Et on
- 195 -
peut estimer en particulier qu'il lui est fait obligation d'observer la plus grande
précision possible dans la définition des compétences. L'utilisation du pluriel et
l'usage du terme "spéciales" indiquent clairement que pour le législateur la techni-
que à utiliser est l'énumération. De cette manière, un décret de création qui
n'observerait pas ce principe de l'énumération des tâches serait donc illégal.
Les formules de garantie
prévues par les textes d'application permettent
de noter également la généralité de l'obligation. Tel est notamment le sens des
prescriptions issues de la procédure budgétaire.
La sanction prévue par le décret nO 81-137 du 18 février 1981 portant ré-
gime financier et comptable des établissements publics
suppose en effet cette in-
terprétation. A son article 4 il est indiqué par exemple qu'l'aucune dépense ne peut
être inscrite au budget ••• si elle n'est pas destinée à couvrir des charges ••• né-
cessaires à la réalisation de l'objet et des programmes de l'établissement". Et dans
son instruction financière destinée aux établissements publics, le ministre de
l'économie et des finances a pu ainsi préciser qu'" i l n r est pas possible d'inscrire
au budget, des dépenses dont l'objet serait sans rapport avec la mission confiée". Di
,
la procédure budgétaire du nouveau régime implique davantage les autorités etatiques
que l'autorité décentralisée. Ce sont elles qui ont ici désormais le rOle le plus
déterminant, le directeur n'ayant qu'une compétence consultative (v. infra p~t ss).
Il faut donc bien dire que la limite posée s'impose à tout le monde à la fois.
Que les autorités ivoiriennes paraissent ainsi insister particulièrement
sur la nécessité de circonscrire les tâches des établissements publics, cela est en
""
J,I
soi déjà symptomatique des d1sfonctions antérieures à la réforme. Cette politique
permettra en tout cas de mettre un terme à certaines difficultés nées de la pratique
~c'est là son intérêt.
Si le principe de la délimitation stricte des missions n'introduit pas ici
une conception nouvelle de l'établissement public, on peut estimer que l'insistGnce
avec laquelle il est affirmé par la législation permettra de mettre fin
aux incer-
titudes de la pratique antérieure à la réforme.
On note en effet généralement que les finances des établissements publics
étaient souvent grevéasde dépenses étrangères à leur objet initial défini
par les
textes de création. Mais c'est sans doute surtout la pratique des autorités centrales
elle-même qui fut la cause la plus importante de ces faits. Les auteurs soulignent
- 196 -
ainsi qu'après avoir en principe défini des tâches spécifiques contenues dans le
texte de création, certains établissements se sont vu charget au fil du temps de
missions annexes de toutes sortes, dont le lien avec l'objet initial était devenu pL
fois très lointain (1).
Cette situation comportait deux inconvénients importants.
Tout d'abord,il était devenu ainsi difficile dans bien des cas d'établir
les bases d'un système financier véritablement rationnel. Car les critères d'inter-
vention étaient devenus pour la plupart difficiles à maîtriser. Dans le cas des
sociétés d'Etat par exemple, les critères de rentablilité, pourtant partie inté-
grante de la formule, avaient dO être souvent perdus de vue. Et dans le cas de cer-
tains établissements plus classiques, la difficulté est apparue par exemple avec
l'adjonction à une mission purement administrative de véritables opérations de
production : on cite notamment le cas de certains établissements de recherche scien-
tifique comme l'ancien "ITIPAT". Tout cela ne fut évidemment pas sans rapport avec
les difficultés financières
chroniques que nous savons déjà.
Ensuite, il s'ajoute à cela la difficulté même de coordonner tout le sys-
tème sur le plan administratif. Dans nombre de cas en effet, les interventions
avaient fini par _s~enchevêtrer ou se contredire, plusieurs établissements étant
souvent compétents pour la même tâche. C'est dans le cas des sociétés et établisse-
ments intervenant dans le secteur agricole que cela fut noté avec le plus de nettet,
Un même paysan
ou planteur pouvait ainsi recevoir plusieurs incitations, parfois
contradictoires, pour les mêmes opérations de production à réaliser. De cette maniè:
le système comportait donc également d'importants risques de. gaspillages financiers
et tout simplement d'inefficacité sur le terrain, car l'absence de coordination com-
portait l'un et l'autre.
Tout l'intérêt des nouvelles propositions est doncql~permettewtetmême
obligeDt toutes les autorités intervenant dans le cadre de la décentralisation par
service à agir désormais sur des bases plus rigoureuses. Le problème devra cependan'
être abordé également sous l'angle du pouvoir que peut avoir l'autorité décentrali-
sée d'apprécier les compétences énumérées.
(1) cf. BALLO Yacouba, "les relations entre l'Etat et les entreprises publiques;tbç
se déjà citée.
- 197 -
B - LA POSSIBILITE D'APPRECIER LA COMPETENCE
Il est parfois réellement surprenant de constater que la plupart
des
analyses se rapportant aux compétences des établissements publics s'arrêtent au
seul constat de l'impossiblilité de les dépasser pour en créer d'autres. Et il n'est
pas moins significatif de noter que dès que les compétences des établissements pu-
blics acquièrent une certaine généralité, même dans leur énumération, le fait a une
certaine tendance à susciter des discussions sur la qualification même d'établisse-
ment public (1).
Pourtant, le pouvoir d'aménager les tâches assignées est une donnée du pro-
blème qu'il faut prendre en compte ensuite, car aucun établissement public n'a . _~n2
fonction
si précise
qu'il est parfaitement impossible d'exercer tout pouvoir d'ap-
préciation dans sa mise oeuvre. Comment concevoir en effet le contraire à propos de
missions administratives, économiques, sociales ou culturelles? La réalité adminis-
trative ivoirienne permet en tout cas de noter à cet égard qu'il y a plusieurs ni-
veaux d'appréciation.
Dans certains cas, la mission confiée est défin~ avec une grande souplesst
même lorsqu'elle fait l'objet d'une énumération. Ce fut par exemple le cas des so-
ciétés de développement implantées à l'intérieur du pays, comme des "administrations
de mission" chargées de promouvoir localement un développement intégré des zones
rurales: "l'autorité d'aménagement de la région du SUD-ouest (ARSO) et l'autorité
pour l'aménagement de la vallée du Bandama (AVB) (2). Ces sociétés ont été dissoutes
dans le cadre de la réforme, mais tout l'intérêt de la formule est qu'elle pourrait
bien être à nouveau reprise:d~n.ce cadre ou pour d'autres missions.
Dans d'autres cas en revanche, les missions sont définies de manière très
technique. Il en va ainsi lorsque l'organisme même en question l'implique. Par exem-
ple certains instituts de recherche ou d'étude (comme le laboratoire du bâtiment des
travaux publics (LBTP), ou certains établissements dont la mission est très spécifi-
que (comme l'office centrale de mécanographie (OCH~ ou la loterie nationale de
COTE d'IVOIRE (LONACI)).
Et entre les extrêmes, il existe en fait une grande diversité, même en
faisant abstraction de la pratique des "compétences annexes". Il n'est pas nécessair
------------------------------------------------------------------------------------
(1) cf. note André DE LAUBADERE, "vicissitude actuelle d'une distinction classique:
établissement public
et collectivité territoriale
à propos des regroupements
de collectivités territoriales~ mélanges COUZINET, p 411 et ss.
(2) v. J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, 0 P cit, P 170 et 5S.
- 198 -
d'en retracer tout le détail.
Ainsi, selon le cas, l'autorité décentralisée pourra donc avoir un pou-
voir d'appréciation de ses compétences plus ou moins large, en fonction de la plus
ou moins grande souplesse avec laquelle elles sont énumérées. C'est cette diversité
des situations qu'il est significatif de noter au delà du constat du caractère
li-
mitatif de l'énumération.
L'intérêt des solutions à utiliser devrait varier alors, il est vrai,
d'établissement à établissement, en fonction même du type d'objet en cause. Et ainsi~
on ne saurait en principe établir de norme générale à suivre. Cependant, par rapport
aux problèmes posés précédemment, il nous paraît important d'insister encore une
fois sur le critère de l'efficacité et de la rationalité. Car le mérite des solu-
tions utilisées dans chaque cas sera en réalité de permettre à l'établissement de
s'adapter à son objet, tout en s'y cantonnant de manière à correspondre au choix
initial fait par l'administration lorsqu'elle l'a créé. Cette seconde manière
d'aborder le problème permet de noter ainsi qu'il y a un second type d'effort à fair,
pour éviter vraiment les erreurs du passé.
Qu'en est-il à présent du cas des communes?
PARAGRAPHE 2
LA DEFINITION DES COMPETENCES DES COMMUNES
Alors que dans le système français la technique utilisée tend
à remettre en cause la "clause générale de compétence" (1), le système ivoirien de-
meure organisé autour des données classiques. L'article 24 de laloi municipale indi-
que ainsi que "le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la
commune". Viennent ensuite, il est vrai, l'énumération classique, puis, deci-delà,
quelques autres hypothèses d'attributions spécifiques et enfin, des hypothèses à dé-
terminer par législation spéciale. Mais on retiendra surtout l'hypothèse de la clausi
générale, car c'est elle qui est significative des possibilités d'autodétermination
de la commune. En principe, la signification première de la clause est donnée par so'
caractère libéral (A). Mais)surtout dans le contexte, il faut l'apprécier également
d'après les limites qui peuvent restreindre ses ressources (B).
A - LE CARACTERE LIBERAL DE LA CLAUSE GENERALE
De fait,
c'es~ d'abord par le raisonnement juridique que l'on
----------------------------------------------------------------------------------
(1) D'après M. CHAPUISAT, la réforme française aurait même totalement supprimé la
technique de la clause générale pour la remplacer par celle des "blocs de
- 199 -
peut dire que la clause générale à un caractère libéral (1). Nous verrons ensuite
l'intér@t qu'il faut retirer de la formule (2)·
Juridiquement, on admet que le sens de la clause générale est de consa-
crer une vocation générale à intervenir pour autant qu 1 il' s'agi t des "affalres
If
de la commune·
Il est vrai certes que deux types d'arguments ont paru remettre ~n cause c
postulat. Tout d'abord le juge administratif, par son contrÔle de l'interventionnis-
me, a bien paru montrer le manque de pertinence du postulat, puisque son action si-
gnifiait ainsi qu'il y avait des limites que les autorités locales ne devaient pas
dépasser. Ensuite, c'est "1'inexistence" même des affaires locales ou communales 0:
du fait de leur indéfinition)qui a paru remettre en cause le postulat. Et les compé-
tences des collectivités ont paru à vrai dire déterminées, soit par le juge, soit
par le développement de la législation spéciale qui, au fil du temps, estivenue
préciser les données sur de nombreux points. Il peut même s'ajouter aux arguments de
contestation certaines dispositions contenues dans le législation elle-même, qui
posent des interdictions positives à l'encontre des autorités locales. Ai~si de
l'article 14 de la loi municipale ivoirienne qui interdit à peine de nullité d'of-
fice " ••• toute décision, tous règlements, toutes proclamations et adressés, tous
voeux qui sortent des attributions des autorités municipales, (et) ••• ceux qui sont
contraires aux lois ou aux règlements".
Mais, tout d'abord, c'était sans doute mal engager le problème que de
supposer que la clause générale ne donne pas de vocation générale à inter~enir
parce que le pouvoir local est juridiquement limité. D'une certaine manière, il
n'y avait pas besoin de le démontrer car, que tout pouvoir juridique soit·astreint
à un minimum de finalisat.ion, cela est une donnée bien établie. Un point intéres-
sant eût été en revanche de savoir si l'autorité locale ne peut pas aller au delà
des limites fixées ou contribuer par son action à les définir. C'est sur cè point qUE
-------------------------------------------------------------------------*----------
(suite de la page précédente)
compétences". v. J. CHAPUISAT, ilIa répartition des compétences ••• ", AjOA, 1983,
31.Notons cependant que d'après d'autres auteurs il n'en est rien, la réforme ayan~
seulement apporté ici certaines précisions à la clause. v. en ce sens; J.N.
PONTIER, "semper manet : sur une clause générale de compétence", ROP,~1984
P 1462.
(1) Notons la thèse célèbre de M. CHAPUISAT, déjà citée.
- zoo -
le droit positif permet de constater qu'il y a bien une vocation d'initidtive offerte
par la clause. En effet, si l'on suit les observations de cas réalisées à partir de
la jurisprudence (1), on se rend compte que les données sont évolutives; ce que nous
avons déjà eu l'occasion de noter.précéde~ment.
,'.lit r)O.t~, on se rend compte que c'est par les sollicitations d' auto-
rités locales toujours plus audacieuses que le juge a da, en fonction des circons-
tances,libéraliser comme on le sait son point de vue. Une telle évolution n'aurait
guère pu être si les collectivités locales n'avaient pas en réalité le pouvoir de
prendre l'initiative d'inventer des activités, quitte à être ensuite limitées dans
leur action. On doit donc admettre que, certes, l'action locale est toujours sus-
ceptible d'une limitation, soit par le juge, soit du reste également par la tutelle
comme nous l'avons déjà vu
(v. supra P15Z). Mais on peut considérer que l'autorité
locale, par la clause, a toujours la possibilité de prendre l'initiative de proposer
de nouvelles "bases de discussion".
S'agissant ensuite des compétences interdites ou énumérées, le point n'est
pas de savoir si les autorités locales doivent les observee.;, Cela est indiscutable.
Mais le problème est de savoir surtout si elles les empêchent d'innover au delà de
ce qui est prévu.
C'est la question sur laquelle les propositions de certains auteurs nous
paraissent apporter au débat une réponse éclairante. Dans une contribution récente,
le professeur PONTIER (Z) écrivait ainsi que "les textes relatifs aux compétences des
collectivités territoriales ne peuvent déterminer, une fois pour toutes, les compé-
tences de ces collectivités ••• ". Et pour l'auteur " ••• tel est bien le sens de la
clause générale ••• , que l'intervention des collectivités locales n'est pas limitée
a priori, que leur compétence. n'est pas épuisée par toutes les énumérations qui
peuvent se trouver dans les lois. La clause générale de compétence consacre l'initia-
tive possible de la collectivité au delà d'une liste possi.ble de compétences'; Mais une
dernière précision est encore plus suggestive. L'auteur souligne en effet, dans une
formule très saisissante, que la clause générale signifie donc pour la collectivité
" ••• faire plus que ce que l'Etat lui donne à faire ", ce "faire plus", indéfinis~i$le
par hypothèse, étant laissé à la libre imagination des élus locaux.
Telle est donc bien la question. Dans la mesure où aucune énumération de
',. COIIÇétences n'a jamais été définitive - et ne le peut pas - il faut bien admettre que,
,
~-------------------------------------------------------------------------------------
v. A. BALDOUS, thèse, déjà citée p 91 et ss.
Article à la RDP 1984, déjà cité.
- 201 -
techniquement/la vocation libérale de la clause n'est guère atteinte en soi par la
législation spéciale. Et on peut en dire de même des interdictions, qui ne peuvent
jamais être générales.
Ainsi, on peut donc bien dire qu'en utilisant la technique de la clause
générale de compétence, la loi municipale ivoirienne aura conféré une res~_~lce JW-
ridique importante aux élus locaux. En principe, l'intérêt de la formule est considé·
rable.
2°) L'intérêt de la formule
La clause générale apparaît d'abord intéressante parce que, sur le plan
politique, elle donne véritablement l'initiative aux élus locaux. C'est donc un moyer
juridique concret de réaliser l'idéal de la participation, qui sous-tend toute dé-
centralisation territoriale et dont on sait qu'il.
est également admis
dans le con-
texte lvoirien. D'une certaine manière, on peut dire que la clause est un moyen de
responsabiliser les pouvoirs locaux. Ce sont eux
qui devront en effet imaginer les
solutions lorsqu'elles n'ont pas été étudiées par le pouvoir central. Et même lors-
que c'est le cas, ils
pourront en inventer d'autres, tant que le droit positif ne
l'interdit pas.
C'est par là même qu'on peut voir ensuite dans la clause un deuxième inté-
rêt, cette fois-ci technique. Cette latitude d'action laissée aux autorités locales
devrait permettre en effet une plus grande adaptation des solutions administratives
aux problèmes locaux. La position naturelie des élus leur permet indéniablement
d'avoir non seulement une conscience plus aiguë des problèmes, mais surtout d'en
avoir une perception technique plus nette. C'est là au demeurant l'un des avantages
les plus communément admis en matière de décentralisation territoriale.
Telles devraient donc être au total les ressources de la technique utilisée
pour définir les compétences des communes ivoiriennes.
Mais l'intérêt que présente l'action locale pour le pouvoir central fait que.
d'une manière générale/l'Etat est
enclin
à intervenir pour contrôler les
missions que peuvent poursuivre les collectivités. Si les actions qu'il pose pour ce-
faire n'affectafpas, d'un point de vue théorique, la ressource fondamentale de la
clause, elles constituent néanmoins des limites po~ctuelles qu'il est nécessaire de
prendre également en compte dans l'évaluation finale de la question.
- 202 -
B - LES LIMITES APPORTEES AUX RESSOURCES DE LA CLAUSE
Les ressources de la clause sont susceptibles d'être limitées ponctuelle-
ment tout d'abord par le contrôle de légalité (1). Mais le développement de la lé-
gislation spéciale est ici également un facteur important de contrainte sur un plan
matériel (2).
Que le contrôle de légalité soit un facteur de limitation de la liberté
d'intervention des communes, cela est acquis désormais dans le contexte du droit
français. Même si la "méthode des petits pas" adoptée par le juge ne permet pas
d'avoir de la jurisprudence en la matière une conception uniforme, le juge, en indi-
quant selon le cas les interventions admises et les interventions non
admises, au-
ra bien fini en effet par créer de véritables facteurs de régulation de la mise en
oeuvre-de la clause générale (1).
En COTE d'IVOIRE, c'est surtout le rôle de la tutelle qui sera ici déter-
minant dans un premier temps. Car, en fait, le contrôle de l'excès de pouvoir connai
un succès très relatif à cause de son inadaptation au contexte sociologique et poli-
tique (2).Et nous savons déjà à cet égard que les risques de centralisation sont
importants lorsque l'interventionnisme se manifeste par la création de services
économiques et sociaux, à cause de l'omniprésence de la condition de l'approbation
(v. supra p 15V. Les ressources de la clause générale pourraient donc se retrouver
diminuées considérablement dans la réalité, si l'autorité de tutelle décidait d'a-
voir une opinion propre à imposer dans chaque action.
Rappelons cependant que le problème ne peut faire l'objet d'une politique
dogmatique. Certes, on l'a vu. l'exigence d'organiser rationnellement les interven-
tions locales implique de la part de l'autorité centrale un minimum de doctrine.
------------------------------------------------------------------------------------
(1) Rappelons l'examen des solutions fait par A. BALDOUS dans sa thèse
~~jà citée
p "
et ss.
(2) L'analphabétisme, le manque d'information, le système politique et les réticen-
ces qu'il engendre devant toute action contentieuse, le contexte culturel (plus
enclin à la conciliation qu'au conflit), sont autant de raisons qui justifient
le peu de succès du contrôle de légalité en COTE d'IVOIRE. Sur le phénomène,
v. A. TAGRO GBOHAZAUD, th. 0 P cit p 175 et ss.
- 203 -
Mais nous avons vu aussi que, même dans ce cas, il importe davantage de procéder par
la concertation que par une méthode
unilatérale. La pertinence de la pratique se
vérifiera ainsi surtout à la mesure de sa capacité à rendre les autorités locales vé-
ritablement responsables de leur politique, même en garantissant les conditions d'unf
harmonie de conception entre la politique centrale et les politiques locales.
C'est également par la concertation que l'influence matérielle de la poli-
tique des législations spéciales, quel
que soit son intérêt, peut être adaptée
à l'expérience.
Si aucune liste de compétences, aussi longue soit-elle, ne peut juridi-
quement affecter la liberté d'initiative de la commune, on doit admettre en revanche
que matériellement l'effet de cette méthode dans la répartition des compétences crée
une contrainte aux possiblilités mêmes d'innovation. En effet, d'un point de vue
purement administratif ou socio·économique, les tâches à réaliser sur le plan local
ne sont pas vraiment totalement indéterminées à un moment donné. Et ainsi, en pre-
nant l'initiative de définir dans la plupart des cas envisageables sur le moment
quelle collectivité est compétente pour intervenir, la politique adoptée par les
Etats contribue en réalité à réduire, plus ou moins considérablement selon son in-
tensité, les capacités réelles d'invention des élus locaux.
En COTE d'IVOIRE, le phénomène ne peut pas pour l'instant faire l'objet
d'une observation pertinente, car la plupart des hypothèses envisagées sont encore
à l'étude. Mais il ressort des informations que nous avons pu recueillir que, d'une
manière générale, l'administration centrale tient à une répartition systématique
des compétences; surtout lorsqu'elles peuvent être une source de conflits entre
les autorités centrales et les autorités locales. La distinction entre le rOle des
municipalités et les fonctions de l'administration territoriale, déjà chargée d'une
mission générale de développement, est à cet égard l'un des points de réflexion les
plus délicats. Au demeurant, le problème se posera sans aucun doute avec davantage
d'acuité
au fur et à mesure de l'évolution de l'expérience de la décentralisation
territoriale. L'Etat devra par exemple répartir convenablement les tâches entre
lui et les commune~certes, mais aussi entre plusieurs types de collectivités, si
l'on décide de créer plusieurs niveaux de décentralisation.
De fait, c'est un problème que peuvent éviter difficilement la plupart de~
Etats modernes. Et l'expérience permet de noter en particulier que la complexité
croissante des tâches administratives et économiques et la difficulté
de trouver
- 204 -
~n
système
de financement convenable
ont poussé la plupart des pays à adopter
en la matière de véritables politiques d'ensemble (1). L'expérience française est
à cet égard significative, qui procède désormais - depuis la réforme - en confiant
à chaque niveau de décentralisation (la commune, le département, la région) un
bloc de t~ches homogènes à remplir, avec des moyens que la réforme se propose d'a-
dapter à cette répartition des tâches (2). Que cela ait fait disparaître ou pas la
clause générale - nous avons déjà vu que la question est discutée (v. la note P199)
i l est indéniable que ce type de politique de répartition des compétences, surtout
lorsqu'il se développe et s'adapte aux nouveaux problèmes qui se posent, ne peut
qu'affecter le champ réel de l'imagination locale. Une telle situation serait-elle
regrettable dans le contexte ivoirien?
Par rapport à l'idéal de démocratie qui sous-tend la décentralisation, il
peut évidemment apparaître préférable de laisser les élus locaux libres d'inventer
les solutions à leur convenance et de créer une administration municipale véritable-
ment à_l'image des aspirations locales. Ce serait cependant faire peu de cas de la
nouveauté de l'expérience elle-même et aë la nécessité qu'il y a donc pour l'Etat de
garantir les conditions d'une politique cohérente, pour prévenir les conflits ou --
pour parer aux risques attachés-à l'inexpérience relative des élus. De plus, c'est
surtout parce que la méthode est de toute manière préférable en raison de la clarté,
et donc de la rationalité, qu'elle introduit dans la répartition des compétences,
qu'elle conviendra davantage au contexte de sous-développement dans lequel se déroul
l'expérience ivoirienne.
Quel que soit le mérite de la méthode, elle dev~a toutefois prendre en
compte deux considérations importantes à nos yeux:elle doit préserver l'idéal de la
démocratie; mais surtout, elle ne serait sans doute pas efficace si elle n'inté-
grait pas l'opinion que les élus locaux peuvent avoir du problème. Il est indéniable
en effet que ceux-ci sont bien placés pour apprécier la question avec pertinence;
Sur l'un et l'autre point, la concertation, encore une fois, apparaît alor
bien préférable à toute politique unilatérale. La volonté de centralis8tion de la
définition des t~ches et activités des organes décentralisés permettra t-elle pareil
le concertation? C'est une question que suscite également le régime de la program-
mation des activités, quel que soit le mérite que l'on peut y trouver.
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) v. not. l'expérience des pays européens in "la décentralisation en EUROPE",
o P cit.
(2) v. not. J. CHAPUISAT, "la répartition des compétences ••• ", article à l'AJDA 1983
déjà ci té.
- 205 -
5 E C T ION
D EUX
LA PROGRAMMATION DES INTERVENTIONS
L'incidence des contraintes issues de la réglementation en matière de
programmation (P. 1) révèle davantage encore que les principes de la répartition
des compétences que les pouvoirs publics veulent cerner toutes les missions que
peuvent poursuivre les organes décentralisés. La portée administrative du régime
de la programmation est cependant contradictoire (P. 2).
PARAGRAPHE l
L'INCIDENCE DU REGIME DE LA PROGRAMMATION
La réglementation introduit d'abord un facteur de régulation en posant le
principe de la programmation des interventions (A). Mais les conditions de la pro-
grammation elles-mêmes sont encore plus contraignantes (B).
A - LE PRINCIPE DE LA PROGRAMMATION
Les textes consacrent clairement le principe
de la programmation dans le
cas des communes (1) comme dans celui des établissements publics (2).
1°) Le cas des communes
Dans le cas des communes, le principe fut clairement fixé par l'article
premier de la loi nO 81-1129 portant régime financier. Le texte indique en effet que
"le budget communal est .la traduction financière annuelle du programme d'action et
de développement de la commune. Un décret en conseil des ministres fixe les règles
relatives au processus de programmation et de budgétisation des actions et des
opérations de développement de la commune". Et c'est sur la base de cette première
règle que seront pris d'autres textes pour concrétiser davantage le principe: ci-
tons à cet égard le décret nO 82-1092 du 24 novembre 1982, fixant les règles de
programmation et de budgétisation des actions et des opérations de développement
des communes et de la ville d'ABIDJAN, ainsi que leur nomenclature comptable
(JOaer, 1982, 801)' ; et l'arrêté interministériel nO 123 du 20 mai
1983 détermi-
nant le modèle de la fiche d'opération justificatrice des opérations du programme
triennal des communes et de la ville d'ABIDJAN. Signalons enfin qu'une instruction
du ministère des finances MEF-CAB/DGCPT du 15 novembre 1983 relative à la gestion
financière et comptable des communes et de la ville d'ABIDJAN (1) a pour but, outre
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) Cette instruction est une application technique du décret 82-1092 du 24 nov •
.. 1..
- 206 -
la précision des normes de gestion que nous verrons plus loin, de guider la tâche
des élus locaux en matière de programmation.
Le programme communal n'est pas défini comme un instrument absolument
impératif, à l'instar du système bien connu des pays à économie planifiée. Il
s'agit plutôt d'une programmation indicative ; et les élus locaux sont autorisés
d'année en année à en modifier les données. On peut estimer cependant que le prin-
cipe demeure pour l'autorité locale une contrainte dans la mise en oeuvre de sa po-
l i tique.
Au demeurant, l'instauration d'un système de contrôle de l'effectivité
de la programmation achève bien de le situer. Le contrOle de la programmation est
opéré successivement par le préfet et le ministre de l'intériear~
Le premier, à
qui est d'abord transmis le programme, ne peut toutefois qu'émettre une appréciation
sans c~ractère oo+igatoire. Le programme n'est en revanche acquis que s'il est
approuvé par le ministre de l'intérieur, autorité de tutelle des communes. L'arti-
cle 20 du décret nO 82-1092 indique qu'il prend obligatoirement l'avis -consultatif -
d'une comrnission administrative dite "des programmes et budgets". Composée de repré-
sentants de différents ministres (intérieur, plan, santé publique et population,
travaux publics, enseignement primaire) fÔDction publique, construction et urbanis-
me, et environnement), cette institution marque bien alors l'intérêt que le programmE
de développement local
présente aux yeux des pouvoirs publics. Cet intérêt est
globalement le même dans le cas des établissements publics.
Dans le cas des établissements publics, la préoccupation de la programma-
tion est une donnée traditionnelle de l'expérience. Dans la plupart des régimes
antéri~urs,la programmation était en effet clairement obligatoire. Elle était garan-
tie en principe par un contrôle effectué par les soins du ministre du plan, par le
biais d'un pouvoir de veto sur les programmes (comme dans le régime du décret nO 72-t
du Il janvier 1972), ou par personne interposée: un contrôleur d'Etat (comme dans
------------------------------------------------------------------------------------
(suite de la page précédente)
1982·
(déjà cité) et du décret nO 82-1093 du 24 nov. 1982, portant rè-
glement financier et comptable des communes." Elle est diffusée par un arrêté intermi-
nistériel nO 28~/INT/ CAB du 17 nov. 1983. ~rocédé très volontariste, la pratique des
instructions, peut-être illégale sur certains points, s'est surtout développée en
matière de gestion V. infra
- 207 -
le régime du décret nO 63-277 du 12 juin 1963), un commissaire du gouvel~ement
(comme dans le régime du décret de 1972 déjà cité), ou par sa représentàfion aux
comités sectoriels issus de la réforme de 1975 (v. supra p 88). Il est v~ai certes
que, comme tous les contrOles prévus)celui-ci n'a jamais fonctionné conv~~ablement,
freiné
par l'absence d'une volonté politique claire. Mais on retiendra qùe le
principe était ainsi déjà consacré au moins en théorie.
~
Bien que le régime actuel ne soit pas aussi affirmatif, on peut noter
qu'en vertu du décret sur le régime financier et comptable, "aucune dépense ne peut
être inscrite au budget ••• si elle n'est pas destinée à couvrir des charg&s de fonc-
tionnement, des investissements ou des équipements nécessaires à la réalisation de
l'objet et des programmes de l'établissement". On peut donc estimer que 1& contrôle
budgétaire implique également le contrOle de l'observation du principe.
j
Au total, les limites sont donc doubles. Ellesimposent une maniere d'in-
tervenir, mais elles peuvent aussi entraîner une véritable orientation des choix,
l'autorité de tutelle ayant ici un pouvoir discrétionnaire d'approbation •. Tout cela
se confirme avec les conditions imposées à la programmation elle-même.
B - LES CONDITIONS DE LA PROGRAMMATION
l,
Dans l'immédiat, c'est surtout dans le cas des communes que le9'condition~
ont été clairement posées, le cas des établissements publics devant sans doute fairl
l'objet d'un examen plus approfondi. Les conditions de forme créent tout-d'abord unt
discipline particulièrement rigoureuse.
?,
Le programme est à cet égard, dans sa conception même, une projection
;
triennale des interventions locales, conçue dans la perspective d'être by~gétisée
chaque année selon un processus continu (art. 1er du décret 82-lC92). La'telation e~
même obligatoire car, outre l'article premier de la loi sur le régime financier dé-
jà mentionné, l'article 15 du décret 82-1092 indique que le budget doit ~tre élaborE
en respect des orientations du programme triennal. Le processus comporte~trois
phases, de programmation, de fixation des priorités et de budgétisation, dont l'en-
chaînement est réglementé selon un calendrier fixé par un arrêté intermiAistériel
nO 33 du 19/2/1983. En somme, les pouvoirs publics auront, il semble bieR~ voulu
reproduire ici le système prévu pour les investissements nationaux : le 1planing,
projecting and budgeting system" (PPBS), sur lequel nous reviendronS.
3
Les conditions techniques d'élaboration du programme marquent;~avantage
encore le caractère volontariste de la réglementation. Le document est sèrtes pré-
- 208 -
paré par la municipalité, apprécié par les deux commissions obligatoires et arrêté
par le conseil municipal. Mais il doit être élaboré selon un modè1eétabli par le
ministre de l'intérieur (art. 6 de l'arrêté nO 33 INT/DCL/du 19 fév. 1983). Chaque
opération du programme fait obligatoirement l'objet d'une fiche d'opération (art. 4
du décret 82-1092), dont le modèleest défini par l'arrêté interministériel nO 123
du 20 mai
1983 déjà cité. La fiche d'upération doit justifier l'opération en la
situant dans le programme et dans le plan national. Elle doit également en retracer
les détails, les phases et le calendrier. Et elle doit en outre en chiffrer le
coût- en distinguant entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement,
ces dépenses étant calculées par année pour les trois exercices successifs. Enfin,
la fiche doit déterminer les moyens globaux et le plan précis de financement de cha-
que opération. Ces conditions sont bien ainsi très rigoureuses (1).
Mais, si les conditions de forme sont ainsi très contraignantes, il importt
également de noter que, sur le fond, le programme local doit toujours être conforme
au plan national de développement (art. 3 du décret 82-1092). Il se confirme bien
alors que le système peut aboutir en fait à orienter fortement les actions projetées
par les autorités décentralisées. Le respect du plan national sera en tout cas uoe-
contrainte importante pour elles, car il pourra bien entendu être imposé par le méca-
nisme de l'approbation, qui n'en devient ainsi que d'autant plus redoutable.
Finalement, s'il importe de noter malgré tout que les autorités décentrali-
sées gardent bien l'initiative de la conception des actions qu'elles peuvent mener,
le régime de la programmation oblige donc à souligner l'importance des facteurs qui
peuvent affecter cette liberté. Dans le contexte, le système peut paraître d'emblée
d'un réel intérêt. Mais la portée administrative des normes de programmation est en
réalité contradictoire.
PARAGRAPHE 2
LE CARACTERE CONTRADICTOIRE DE LA PORTEE ADHINISTRATI~
DU SYSTEME DE LA PROGRAMMATION
D'un cOté, le système a des avantages indéniables (A). Mais de l'autre, il
présente des risques qui appellent des réserves sur son application (B).
A - LES AVANTAGES DU SYSTEME
Une série d'avantages paraissent d'abord liés
à la forme de la program-
------------------------------------------------------------------------------------
(1) Notons du reste que la condition de la fiche s'impose aussi aux établissements
publics (art. 7 du décret sur le régime financier et comptable).
- 209 -
mation (1). Et on peut estimer qu'il y a ensuite un avantage lié au principe de l'in-
tégration de l'action décentralisée dans la planification nationale (2).
Du point de vue de sa forme, le système permet d'obliger l'autorité décen-
tralisée à adopter une méthode de gestion par~9bjectif (9).Et il l'obligera ainsi
à mesurer et à assurer ses interventions (b).
a) L'intérêt de prescrire une méthode de gestion "par objectif"
Le système de la programmation, en obligeant chaque décision à être con-
forme à des objectifs administratifs et économiques préalablement définis, implique
globalement la prescription d'une méthode de gestion par objectif. On peut regrouper
sous ce thème, différentes solutions - mais semblables dans leur conception - qui
sont apparues dans l'administration moderne comme des facteurs de rationalisation
issus des progrès réalisés dans la gestion des organisations complexes : citons ains
le système de la planification stratégique (1), la formule américaine du "planing,
programing and budgeting system" (PPBS) (2), ou la méthode française de la "rationa-
lisation des choix budgétaires" (3) (RCB).
Le mérite justifiant la gestion par objectif peut être résumé globalement
dans les idées, complémentaires, de rationalité et de sécurité dans les investisse-
ments financiers.
Dans une interprétation simplifiée, on peut dire que la méthode est mise
en oeuvre par un procédé à trois séquences. Dans un premier temps, des objectifs
sont choisis par l'administration. Dans le cas des organes décentralisés on notera
bien qu'ils doivent être conformes à leur compétence. Mais encore, de manière géné-
rale, les objectifs choisis doivent être pertinents, c'est à dire répondre à des
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) Comme nombre de techniques modernes de gestion,celle-ci est du reste particuliè-
rement recommandée aux collectivités par certains auteurs v. en ce sens.
J. STEWART, "management in local government : vielll point". ch. KNIGHT ar. cy,
institute of local government studies, BIRMINGHAM, 1975.
(2) Il aurait notamment été utilisé par les ETAT~NiS pour financer la guerre du
VIETNAM. v. J. D. DE LA ROCHERE, 0 P cit, P 168.
(3) Inspirée elle-même de la méthode américaine, la "RCB" a été introduite en FRANCE
à partir de 1968. La valeur de l'expérience est soulignée par les auteurs. v. ne
Jean Claude DUCROS, "la rationalisation des choix budgétaires", rev. des science
fin., 1969, p 617 ; v. ég. Didier LINOTTE, "la rationalisation des choix budgé-
taires de la police nationale~ pur, Paris, 1975.
- 210 -
besoins réels et donc identifiables. Une séquence secondaire par rappo~1 ft celle-ci
peut alors consister à choisir des priorités en fonction de ces besoins\\' ~nsuite,
dans une phase deuxième, il faut identifier les moyens à mobiliser pour réaliser ces
objectifs ou sous-objectifs. Mais en réalité celle-ci est en relation dialectique
avec la première et elles peuvent en fait consister en la même séquence :Len effet}
l'administration ne peut - et ne doit sans doute - faire que la politique 3des moyens
qu'elle peut rassembler. Enfin, une dernière séquence consistera à mettre~en oeuvre
la politique choisie. C'est là qu'intervient notamment la phase budgétaire. Dès lors,
les moyens doivent être contrôlés le mieux possible, dans leur acquisitioR et dans
leur affectation, de telle manière à réaliser de la façon la plus satisfaisante les
objectifs définis. Il doit alors y avoir des instruments de mesure permetfant d'ap-
précier les écarts de réalisation, dOs aux contraintes de l'environnementi à une mau-
vaise appréciation de la dialectique objectifs - moyens, ou même à tout autre cause.
L'essentiel est que cette mesure de l'irréalisation permette le cas échésRt de procé-
der, en cou~d'exécution du processus, aux ajustements pertinents.
Les avantages en sont évidemment fort complexes. Mais on peut rêtenir pour
l'essentiel que la gestion par objectif permet une meilleure appréciation des coûts
réels de l'administration, notamment une optimisation des investissement~Epar l'idée
d'un meilleur rendement coût - réalisation des opérations, en minimisant:ies dépenses
en excès et en minimisant également les risques mêmes inhérents à tout i~vestissement
Ajoutons pour conclure qu'ainsi du reste, il est probable que plus d'obje~tifs sont
susceptibles d'être réalisés qu'il ne peut en être dans un système de gestion empi-
rique.
En raison de ses mérites, la méthode a toujours retenu en prindipe l'atten-
tion des autorités ivoiriennes. La planification ivoirienne est devenue àinsià partir
de 1971 du type "PPSS" (1) : un plan quinquennal trace d'abord des objectifs globaux
et stratégiques, une programmation triennale réalisant ensuite les arbitrages et
adaptations en cou3d'exécution et enfin chaque budget annuel Jinalisant~les projets
eo~lës-re~dant exécutoires. Notons par ailleurs une adhésion de principe Ajla méthode
française de la "RCS" (2) et parfois même, une volonté très audacieuse dJiàppliquer à
l'administration publique "les principes du manl:gment" (3).
=::
(1) Sur l'historique de la planification ivoirienne, v. J. DUTHEIL DE LAJROCHERE,
o P cit, P 144 et ss.
(2) v. par exemple un article du ministre de l'économie et des finances t~BDOULAYE
KONE), "l'administration du buget en COTE d'IVOIRE", in rev. de scieNCe ad.,
1977, p 103.
(3) Cette proposition fut par exemple faite par le ministre du plan (MOH~MED DIAWARA)
lors d'une conférence prononcée aux jou~nées d'étude du CIGE le 10/211972.
- 211 -
Mais cette volonté officielle n'a en fait jamais trouvé d'application
véritablement rigoureuse. Et la pratique donnerait plutOt à
penser que ces résolu-
tions doivent surtout au désir d'un certain "standing administratif" d'avoir été
adoptées. Dans le domaine particulier des sociétés et établissements publics, le cor
tat est en tout cas très net. En 1971, un rapport de consultation demandé par le
ministre de l'économie et des finances à la banque mondiale faisait déjà le bilan
en des termes fort éclairants: "l'Etat accorde à ces entreprises et organismes pu-
blics autonomes des fonds sans que leur situation financière et leur programme d'in-
vestissement fassent l'objet d'un examen approfondi. C'est ainsi qu'une bonne partie
des investissements publics ne répond pas toujours à des critères d'investissement
rationnels".
C'est donc dans un tel contexte qu'interviennent les nouvelles mesures qUE
nous avons vues. Il est clair alors que leur intérêt est indéniable. Car elles per-
mettront, si elles sont réellement appliquées cette fois-ci, d'engager les nouvelles
administrations décentralisées d'emblée sur une voie qui devrait
les rendre réelle
ment efficaces et donc propres à remplir les missions qui leur sont confiées. L'in-
térêt de la formule est
alors également d'obliger les autorités décentralisées à
mesurer et à assurer leurs interventions.
b) L'intérêt d'obliger les autorités décentralisées à mesurer et à assurer
leurs interventions
Le problème intéresse évidemment tous les organes décentralisés. Mais
c'est surtout dans le cas des communes qu'il y a à redouter aujourd'hui certains
excès.
L'examen des premiers budgets et des premières esquisses de programme dé-
posés pour approbation par les communes témoigne en effet d'un grand dynamisme de la
part des élus locaux. La plupart des autorités locales voudraient notamment pouvoir ~
lancer dans l'immédiat dans de très grandes opérations de développement. On peut le
comprendre aisément, en prenant en compte, d'une part le fait qu'il s'agit concrè-
tement d'hommes politiques soucieux de leur image dans l'électorat, d'autre part la
réalité même du sous-équipement de la plupart des localités érigées en communes.
Mais tout excès dans les actions locales de développement pourrait rapi-
dement remettre en cause toute la gestion municipale elle-même. Car toutes les com-
munes n'auront pas les moyens des grandes actions engageant les importantes ressour-
ces auxquelles pensent parfois les élus locaux. Et il en sera ainsi, même dans
l'hypothèse où des solutions adéquates seraient trouvées au problème de l'insuffi-
sance des moyens (v. infra T II, CH. II).
- 212 -
La discipline technique introduite par le régime de la programmation ap-
paraît bien alors d'un intérêt certain. Car elle permettra d'obliger les élus lo-
caux à une rigueur
(notons les conditions de la fiche d'opération) dont les premiè-
res bénéficiaires sont les populations elles.mêmes, aussi paradoxal que cela puisse
paraître. En effet, il n'y a pas de doute que si les habitants ont intérêt à ce que
les communes puissent engager d'importantes actions de développement, ils ont aussi
intérêt à ce que soit sauvegardé
l'équilibre financier de la commune. Car ils pour-
raient
~~tir également des conséquences d'une mauvaise gestion: réduction
du ni-
veau d'intervention, accroissement du prélèvement fiscal pour payer les dettes,
etc.:. etc •••
A l'ensemble de ces avantages liés à la forme de la programmationJpeut aisé-
ment s'ajouter l'intérêt de trouver dans le système un moyen d'intégrer les organes
décentralisés dans la planification nationale.
2°) ~:!~~~E~!_~:!~~~~E~E_!:~=~!~~_~~=~~!E~!!~~~_~~~~_!~_e! ~~!f!=~!!~~
nationale
L'intégration de la politique des administrations décentralisées dans les
objectifs définis par l'administration centrale est une méthode aujourd'hui admise,
peu ou prou, par de nombreux pays. Même lorsque la planification nationale n'en est
pas vraiment une, ou n'est pas du type impératif, mais est simplement indicative ou
incitative, il n'est pas rare de voir les pouvoirs publics manifester leur intérêt
pour une telle politique. Il en est ainsi par exemple en FRANCE (1) et en GRA~DE
BRETAG~E (2). Et dans certains autres cas, cette politique peutprendre même des
voies plus subtilesque l'intégration directe: telle la méthode des transferts-affec
tés. On note ainsi l'exemple amériëàih d' unè Ï'élàEiôh à deu;['niveaux : de l'Etat
fédéral aux entités fédérées d'une part, et de ces dernières aux collectivités lo-
cales (3) d'autre pert.
Cette politique peut être due à une tendance naturelle des systèmes poli-
tiques à la 'centralisation. Mais l'évolution des problèmes économiques et sociaux
des sociétés modernes contribue sans doute également à créer ici des facteurs objec~
tifs. Et on doit admettre par exemple que des problèmes dont l'inèidence est aussi
locale que ceux du ch6mage ou de la sécurité ne peuvent et ne se résolvent aujour-
d'hui efficacément que par une politique nationale, même avec une application
décentralisée.
(1) v. J. M. PONTIER, "l'Etat et les collectivités locales, ••• " 0 P cit, P 340 et ss.
et note p 355 et ss.
(2) v. note J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, "les compétences du pouvoir local en GRANDE
BRETAGNE", in "la décentralisation en EUROPE", 0 P cit, P 145.
(3) v. H. KEMPF et M.F. TOINET, "la fin du fédéralisme aux Etats Unis", déjà cité
- 213 -
les pays sous-développés comme la CaTE d'IVOIRE, plus que d'autres, peu-
vent ainsi difficilement permettre l'existence de politiques sectorielles qui ne
seraient pas nationalement harmonisées. Ici, les moyens sont en effet cruellement
insuffisants et la meilleure manière de les utiliser demeure encore leur combinai-
son dans un système d'objectif5intégrés, quel que soit par ailleurs le niveau auquel
ils se situent : central, local, ou sectoriel. Cela apparaît bien en tout cas, sur
le principe, comme une justification indiscutable de l'obligation d'adaptation des
programmes décentralisés à la planification nationale.
Pour toutes ces raisons, le système peut donc bien être admis comme une so-
lution adaptée au contexte. Il appelle cependant des réserves sur son application.
B - DES RESERVES SUR L'APPLICATION DU SYSTt~E
Il Y a au moins un inconvénient global au mécanisme qu'on a VI
c'est le risque de rigidité qu'il comporte (1), qui appelle ainsi des solutions utilE
d'assoupplissement dans sa pratique (2).
Le régime des communes, plus complet pour l'instant que celui des établis-
sements publics, est très saisissaotde la rigidité qui risque de s'établir dans les
relations entre l'Etat et les autorités décentralisées. Ce qu'il faut surtout redou-
ter, nous avons déjà eu l'occasion de le souligner, c'est que l'administration cen-
trale ne soit tentée d'imposer son seul point de vue. Si la forme de la planificatior
n'appelle pas de critique particulière, c'est en revanche le fond des propositions
qu'il serait regrettable de voir ainsi décidé par les seules autorités centrales.
Car cela ne comporterait alors aucune perspective de responsabilité pour les organes
décentralisés.
Encore une fois, c'est alors aux solutions de concertation que l'on peut
penser pour trouver des moyens d'assouplissement
ùtiles.
utiles
Il serait sans aucun doute peu juste d'affecter trouver ici un point de
discussion dont les pouvoirs publics auraient totalement manqué de percevoir la per-
tinence. Et on doit admettre d'emblée que, déjà, soit il est possible de mener le
débat dans le cadre de solutions existantes, soit il est envisagé certaines méthodes
- 214 -
qui peuvent apparaître comme des voies utiles d'assoupplissement du système. Mais
on doit alors admettre également que ces solutions ne produiraient pas vraiment
l'effet désiré si elles n'étaient pas appliquées sérieusement.
Tel est le cas de la question de la participation des organes décentrali-
sés à la planification nationale et de celle de l'adoption en COTE d'IVOIRE des
méthodes de conventionnalisation des relations entre l'Etat et les organes décen-
tralisés en matière d'investissement.
Sur la première question, ce sont surtout les communes qui font l'objet
des propositions officielles, alors que la question devrait évidemment impliquer tous
les organes décentralisés. L'option est d'abord prévue dans la loi municipale par un
article 29 ainsi rédigé (en ses alinéas 1er et 3ème) : "le conseil municipal est
obligatoirement appelé à donner son avis sur " ••• , 30) la tranche communale du plàn
national de développement ainsi que les projets hors plan concernant des investisse-
ments publics à caractère régional ou national à réaliser dans la commune ; ••• ". La
contribution des collectivités est envisagée notamment au niveau du recensement des
objectifs et des problèmes socio-économiques devant faire l'objet de la planifica-
tion (l). Cela esLmême··considéré ,dans le plan quinquennal en cours de réalisation
(81-85) comme étant la nouvelle approche en matière d'aménagement du territoire (2).
Ainsi, il apparaît bien que l'intégration des politiques locales dans le plan par le
biais du contrOle de la programmation serait beaucoup plus adaptatëe au principe de
leur autonomie, si leur contribution préalable à ce plan était garantie. Mais c'est
là que se pose précisément le problème. Car le risque de rigidité incriminé ne serait
évidemment convenablement résolu que si la formule était appliquée effectivement.
Bien que les propositions en ce sens n'aient jamais fait défaut, la politique de
l'élargissement de la base de conception du plan national a toujours été un échec.
Les commentaires sont unanimes sur ce point (3). Et ainsi, il appar2!~ donc finale-
(1) On retrouvera les propositions essentielles dans ce sens dans les travaux du
séminaire de YAMOUSSOKRO sur l'administration décentralisée (5-9 avril 1982) et
note dans la conférence du ministre du plan prononcée à cette occasion sur le
thème: "place et rôle des collectivités locales dans la planification et l'exé-
cution des actions de développement économique et social". ABIDJAN, ministère
de l'intérieur.
(2) Loi nO 82-1114 du 8 déc. 1982 portant plan quinquennal de développement économiqL
social et culturel pour les années 1981, 82, 83, 84 et 85, doc. du plan, ch. 25,-
p 248 et ss.
(3) v. J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, 0 P cit ; v. ég. GOUHIRI TITIRO. H., thèse
déjà citée.
- 215 -
.
ment qu'un effort particulier devra être déployé pour faire aboutir la sôlUtion
cette fois-ci, dans le cas des communesJcomme du reste également dans len~~~ des éta-
blissements publics.
Sur le deuxième point, les propositions se situent dans le cadner~'une
pratique déjà adoptée par certains pays développés. Sous le thème global~YM "coopé-
ration", peuvent ainsi être regroapées différentes formules techniques a9Bo~iant
l'Etat et les organes décentralisés dans la réalisation des investissements~Selon
cette méthode,
les compétences "s· enchevêtrent" et se complètent plus qu' èfUes ne
s'opposent. Et le$Chéma classique d'une distinction nette entre des compétences ~ta
tiques opposées à des compétences décentralisées est en réalité largement ~ëpassé,
l'Etat et ces organes - les collectivités en particulier - concourant à vrai dire à
la réalisation de tâches communes.
En FRANCE, l'ensemble de ces procédés est considéré comme une nou~elle ma-
nière de concevoir la répartition des compétences, du moins s'agissant des êollecti-
vités (1). IJ&se situent dans le mouvement plus vaste d'une nouvelle conception - ma~
déjà bien établie - des relations entre l'autorité et les particuliers ou les pouvoir
secondaires, dont il était assurément logique qu'elle surv!nt dans le contexte d'une
société qui se veut démocratique - l'expérience montrant du reste qu'elle est réel-
lement efficace. Aujourd'hui, c'est toute la société qui se "conventionnali~e" et
l'économie qui devient une économie de coopération, une "économie concertée~ (2). Et
en particulier, la contractualisation, ou la quasi-contractualisation (3)
ijes re-
lations dans l'application du plan est ainsi dans "l'air du temps". L'application de
la méthode aux organes décentralisés est à cet égard très générale (4).
t
---------------------------------------------------------------------------~--------
(1) Sur l'ensemble, v. toute la deuxième partie de l'ouvrage de M. PONTIER,="l'Etat
et les collectivités locales ••• ", déjà cité, p 240 et ss.
E
(2) v. f. BLOCH-LAINE, "à la recherche d'une économie concertée", 2è éd., étl. de
l'épargne, Paris, 1964.
"-
(3) Le terme de contratn'est pas aisément admis et Dien souvent les auteur~préfèrent
parler plutôt de "quasi-contrats". v. not. G.S. VLACHOS, "la planificat~on et le
droit public, th. droit, AIX-EN-PROVENCE 1967, P 323 et ss. Sur les techniques
contractuelles appliquées à l'économie v. note P. SONFILS, "les princip~ux as-
pects administratifs de l'économie contractuelle", th. droit SORDEAUX, Q967.
(4) Dans le cas des collectivités, v. not; PONTIER J.M., 0 P cit, p 542 et'~s. et
dans le cas des établissements publics, v. Yves PIHONT, "les contrats de plan",
rev. de science fin., 1971, p 697, qui montre bien par ailleurs la gén~alité
d'application de la méthode.
- 216 -
En COTE d'IVOIRE, la formule n'est pas entièrement nouvelle. Et la tech-
nique contractuelle ou quasi-contractuelle est appliquée déjà dans certains domaines
de l'économie. Ce sont par exemple les "conventions d'encadrement des planteurs"
pratiquées par la SATMACI (un établissement public du secteur agricole) (1), les
"conventions d'établissement" ou encore les accords passés dans le cadre du "régime
conventionnel des investissements étrangers" (2).
Mais dans le domaine de la décentralisation, une donnée réellement nouvelle
est apparue avec une proposition relative à l'institûtion de "contrats de dévelop-
pement urbain" (CDU), faite dans le cadre des études sur les investissements dans les
communes (3). En accord avec l'expérience dont ils s'inspirent, les CDU impliquent
des obligations réciproques entre l'Etat et les communes dans la réalisation des
investissements locaux: l'Etat apporterait certains concours financiers ou maté-
riels et les collectivités s'obligeraient à attahdre certains objectifs d'investisse-
ment. La formule a en tout cas de bonnes chances d'être retenue - du moins théorique-
ment. Et on peut penser qu'elle serait ainsi un moyen utile d'assouplir les relations
Etat - pouvoirs décentralisés en matière de programmation des interventions, tout
en étant au demeurant un moyen supplémentaire de rationaliser les investissements
publics.
Cependant, sur ce point également, il reste à être démontré dans la prati-
que que ce type d'instrument d'organisation de la gestion publique peut être aisé-
ment reçu dans le contexte du système ivoirien. Les déboires connus jusqu'à présent
par le concept de "gestion par objectif" incitent malheureusement à être réservé sur
les chances de succès de la formule. Elle serait pourtant~ assurément, un facteur
supplémentaire d'enrichissement de l'expérience de la décentralisation, que les
autorités ne seraient du reste que bien avisées d'étendre également aux établisse-
ments publics.
(1) v. J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, 0 P cit, P 269 et ss.
(2) Toutes ces conventions ont pour but de stimuler les investissements étrangers,
notamment par la garantie de conditions juridiques et fiscales de faveur.
v. J. DUTHEIL, ibid, P 301 et ss.
(3) Il s'agit d'une serie d'études "pour une stratégie d'investissement public dans _
les villes de l'intérieur de la COTE d'IVOIRE", menées pour le compte du gouver-
nement (de 1982 à 1983) par un collectif de sociétés d'études: SCET-IVOIRE,
SETAME, SEDES, SINORG et BEP. La question étant encore à l'étude/on se bornera·
ici à signaler l'hypothèse.
- 217 -
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
finalement, si dans l'ensemble il se confirme que les pouvoirs publics dé-
sirent surtout contrôler de près les tâches que peuvent remplir les organes décen-
tralisés, l'appréciation de la pertinence du système établi est donc bien contradic:
toire. Elle permet d'une part de trouver un fondement réel à la centralisation, mais
elle permet d'autre part de comprendre que pour atteindre l'efficacité, il importe
aussi d'instaurer ici des relations de concertation qui responsabilisent véritable-
ment les autorités décentralisées. Cette condition sera surtout nêcessaire dans
le cadre de la décentralisation territoriale. Toutefois, elle ne préjuge nullement
des solutions qui conviennent en matière de gestion, ca~ nous allons le voir à préser
le problème est ici particulier.
- 218 -
CHA PIT R E
D EUX
LA LIBERTE DES ORGANES FACE AUX NORMES DE GESTION
Mettre en oeuvre leurs actions administratives implique
pour les orga-
nes décentralisés de procéder par des actes de gestion : acquisition des ressources
mais surtout exécution des dépenses adéquates. Dans son sens le plus étroit, on peut
retenir ainsi que la gestion concerne les opérations juridiques d'exécution des pré-
visions budgétaires, d'après les catégories fixées par les normes de la comptabilité
publique (1). Cette conception, pour être trop étroite, nécessite que l'on y ajoute
une vision économique et administrative, impliquant notamment d'examiner la relation
qu'il y a entre la combinaison des facteurs et les résultats finalement obtenus.
Nous verrons que cette connotation du terme fait partie également des préoccupation~
des autorités ivoiriennes, bien qu'elle pourrait paraître d'emblée déplacée en
raison du contexte où le problème est examiné. Notons toutefois que la question est
pour l'essentiel posée selon les catégories du droit public, au sein desquelles se
présente
. la dimension économique du problème.
En principe, comme tous les organismes publics, les organes décentralisés
sont gérés selon les règles de la comptabilité publique: c'est le système de type
français qui s'applique ici également (2). Toutefois, la gestion obéit également à
(1) Notons bien dès ici même que ces opérations, en vertu de leur fondement budgé-
taire, sont nécessairement annuelles, même si le rattachement temporel des opé-
rations budgétaires permet de distinguer, du point de vue de la comptabilité, en-
tre celles qui sont soldées dans l'année et celles qui y prennent naissance,
selon la distinction classique entre les systèmes de la "gestion" et de "l'exer-
cice". Rappelons pour l'information que la "gestion" consiste à rattacher à
l'année budgétaire toutes les opérations qui y sont effectivement soldées et que
"l'exercice", au contraire, consiste à n'y rattacher que celles qui y ont pris
effectivement naissance,que~que soit la date à laquelle elles seront soldées
Cv. Gabriel MONTAGNIER, "principes de la comptabilité publique", précis Dalloz
-').j) éd., Paris, 1981, p 30"et ss ; v. ~. Paul Marie GAUDŒET,··"finances publique~
l, éd. Montchrestien, Paris 1977, p 259 et ss} En COTE d'IVOIRE, c'est le systèmE
de la "gestion" qui s'applique depuis le 1er janvier 1969. S'agissant des organe~
décentralisés, la législation entretienthabituellement une certaine confusion. Ur
bon exemple est l'article 76 de la loi sur le régime financier des communes, qui
dispose, curieusement, que "la comptabilité des
deniers est une comptabilité de
gestion tenue par exercice'~ On peut dire cependant que le système de la "gestion'
s'impose aussi aux organes décentralisés.
(2) Notons toutefois qu'au contraire du système français, où "le règlement général de
la comptabilité publique" (RGCP) constitue une manière de code de la gestion pu-
blique (v. G. MONTAGNIER, 0 P cit), il n'existe en COTE d'IVOIRE aucune synthèse
de la matière. Et c'est le décret colonial du 30 déc. 1912 sur le régime financie
des territoires d'outre-mer qui continue de s'appliquer, complété cependant, il
est vrai, par différentes lois de finances et différents textes administratifs,
- 219 -
des règles qui, soit reprennent les règles de la comptabilité publique, soit sont
spécifiques aux organes décentralisés. Elles ont fait l'objet de législations spé-
cifiques, rassemblées et commentées par deux instructions récentes du ministre de
l'économie et des finances (1). Sont ainsi régies, la gestion financière strictement
entendue et la gestion spécifiquement comptable. Pour respecter notre objectif de
dégager la mesure du pou~oit~· de l'autorité décentralisée, on n'abordera toutefois
que les aspects concernant la gestion financière,- puisque la gestion comptable, on
le sait déjà, est le fait, non pas de cette autorité, mais d'agents étatiques spé-
cialement délégués dans cette fonction (le receveur municipal et l'agent comptable
de l'établissement public). C'est donc dans ce cadre global que se pose le problème
examiné.
L'uc.-des paradoxes les plus unanimement notés à propos du système ivoirien
est celui qui procède de la contradiction entre le caractère élaboré et rigoureux des
systèmes prévus tout le long de l'expérience de la décentralisation et l'incapacité
cependant de les mettre en oeuvre, du fait même des carences propres au système po-
litiqu~ (2). Nous avons déjà pu noter à quel point le laxisme dans l'application des
contrOles crucri t entraîné une véritable "déroute financière" dans le cas des établisse-
ments et sociétés publics (v. supra P 54). Le mal est en tout cas reconnu aujourd'hui
par les autorités centrales elles-mêmes. La réforme aura conduit en tout cas à créer
encore une fois, un système dont nous verrons qu'il est toujours aussi rigoureux, si-
non même plus rigoureux que les régimes antérieurs. Cela n'est pas surprenant en
soi, car il y a toujours eu dans l'esprit des autorités une manière de croyance en
l'efficacité inhérente de la technique juridique à régler tous les problèmes de la
gestion publique. Il faudra cependant ici, plus que par le passé, que se dégage en
plus une volonté politique clairement affirmée dans le sens de la rigueur.
Bien que les normes de gestion pourraient constituer, si elles étaient
trop peu adaptées, un obstacle à la réussite de l'expérience et~~oiqu'elles pour-
raient par ailleurs n'être pas conformes à une certaine idée de l'autonomie, le pro-
(suite de la page précédente)
qu'il n'est pas nécessaire de reproduire ici. A maintes reprises, la chambre des
comptes a marqué son souhait de voir réaliser cette synthèse (v. par ex. son rap-
port annuel pour 1982, p 14). Cette recommandation est en effet très pertinente,
car la matière n'en serait ainsi que plus transparente.
(1) L'instruction nO 5334 MEF-CAB/DGCPT du 15 nov. 1983 relative à la gestion finan--
cière et comptable des communes et de la ville d'ABIDJAN et l'instruction
nO 4546-81 MEF-CAB du Il décembre 1981~ relative aux modalités d'application des
dispos tians du décret nO 81-137 du 18 février portant régime financier et compta~'
ble des établissements publics nationaux (en 3 fascicules).
De manière générale,on se reportera sur ce point à l'excellente contribution de
M. A. TAGRO GBOHAZAUD sur les contrOles d'Etat. , thèse déjà citée.
- 220 -
blème qui se pose ici est donc bien spécifique: il s'agit de trouver un système qui
convienne à la situation et qui devrait dès lors être effectivement observé sur le
terrain. Nous verrons les solutions qui. s'imposent en examinant tour à tour l'impac:
des normes à respecter (sect. 1) et l'impact du contrOle (sect. 2).
********************
:1
.
- 221 -
SEC T ION
U N
L'IMPACT DES NORMES A RESPECTER
Les normes à respecter par les autorités décentralisé~ peuven~
être systématisées en deux catégories, de forme
(P. 1) et de fond (P. r
PARAGRAPHE l
LES NORMES ET REGLES DE fORME.
On peut simplifier le problème de la forme en distinguant entre ~es règles
de compétence et de procédure (A) et les normes qui s'imposent à la forme même des
actes de gestion, pris alors au sens d'instrumentum (8).
A - COMPETENCE ET PROCEDURE
Bien que la compétence et la procédure soient intimement liées et qu'il
apparaisse ainsi impossible d'expliquer l'une sans devoir exposer l'autre, nous sé-
parerons ces deux questions pour la clarté de l'analyse.
.
La question de la compétence soulève le problème de l'autorité j~ridique
ment habilitée à prendre ou à effectuer les actes relatifs à la gestion de l'organe
décentralisé.
D'après les règles de la comptabilité publique, reprises bien entendu par
régime des organes décentralisés, deux types d'agents sont ici compétents.: Les uns
sont des autorités juridiques au sens technique du terme : le maire pour là commune
le directeur pour l'établissement public. Ce sont les ordonnateurs respect~fs de
ces deux types d'organes décentralisés. Et c'est ainsi qu'ils se distinguent d'un
autre type d'agent ici en cause: le comptable public, qui n'est pas une aùtorité
juridique et n'effectue que les actes matériels liés à l'exécution des déëisions des
autorités administri1tives. On l'aura compris, cette distinction est conforme à la
règle, sans doute, la plus fondamentale en matière de gestion publique : la sépara-
tion entre les administrateurs ou ordonnateurs et les comptables, Qui organise le
schéma même de la gestion des administrations publiques en une dualité fonc~ionnelle
dont la vertu heuristique et pédagogique n'est plus à démontrer (1). La r~le, à
-------------------------------------------------------------------------~-------
(1) v. note P. H. GAUDEMET 0 P cit, p 383 et ss. v. ég. G. MONTAGNIER, 01Bcit,
P 69 et ss.
J
- 222 -
l'instar de la séparation des pouvoirs en droit constitutionnel, pose le principe
de l'exclusivité et de l'intégrité de chaque "bloc de compétence". Telle qu'ainsi
formulée, elle a évidemment un impact sur l'autonomie de l'autorité décentralisée.
la règle a notamment pour effet de répartir entre les ordonnateurs, qui représentent
l'autorité décentralisée, et les comptables qui, rappelons le, sont des agents de
l'Etat, des actes précis de la procédure de la gestion. Au titre des actes de
dépense, la nomenclature réglementaire reprend les catégories juridiques classiques
du droit français: l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement.
Et au titre des actes de recette10n peut noter l'émission du titre de recette, le
recouvrement des créances, et l'admission en non valeur des créances insusceptibles d
recouvrement.
le pouvoir des autorités décentralisées - le maire et le directeur - est
mis en exergue par l'importance des points sur lesquels elles sont compétentes, no-
nobstant la procédure et les conditions imposées aux actes (v. infra)
Notons tout d'abord, s'agissant des dépenses, que l'acte juridique qui les
crée, l'engagement, (1) incombe aux autorités décentralisées. On doit préciser dans 1
cas des communes que le maire, qui est ici compétent, doit prendre l'avis préalable
de la municipalité pour les dépenses d'une valeur de plus d'un million de FCFA (2).
Mais il s'agit là à l'évidence d'une répartition interne du pouvoir et la compétence
de l'autorité décentralisée est bien exemptede tout partag~ C'est également le maire
Qt le directeur de l'établissement qui calculeront la créance issue de l'engagement
(liquidation) et qui donneront l'ordre du paiement (ordonnancement) au comptable pû-
blic. Ces compétences soulignent bien leur rôle et on peut apprécier notamment le
,
fait qu'aucune autorité etatique
n'intervienne
dans l'initiative de ces actes.
S'agissant des recettes10n notera également que les ordonnateurs sont seuls
compétents pour établir les titres juridiques,ordres de recettes, rôles d'impôts,
qui créent ou constatent une créance sur un particulier, dont le produit forme une
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) l'engagement a la même définition que- celle retenue en FRANCE par l'art. 29 du
règlement général de la comptabilité publique: c'est " ••• l'acte par lequel un
organism~ public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle ré-
sultera une charge". l'instruction financière sur la gestion des communes
(nO 18-3) et celle relative aux établissements publics (art. nO 44-1) reprennent
même les termes exacts de la définition française.
(2) Notons que dans le cas de la VIllEd'ABIDJAN, cet avis se transforme en autorisa-
tion, ce qui met encore plus en valeur le rôle de la municipalité. v. sur l'en-
semble l'arrêté nO 23 INT/Del/du 10 février 1983 fixant les conditions dans les-
quelles les maires des communes et le maire de la ville d'ABIDJAN peuvent engager
seuls des dépenses.
- 223 -
~23 -
recette pour l'organe décentralisé. Les créances non recouvrées peuvente€aire
l'ob-
jet d'une admission en non valeur, notamment en cas d'impossiblilité de~ouvre
ment du fait de l'insolvabilité ou de l'absence du débiteur. L'admissien;ë~ non va-
leur n'éteint pas les créances. Elles ne sont pas annulées comme ce senare par
exemple le cas dans l'hypothèse d'une erreur de liquidation. Et elles aeesont en
réalité qu'admises en surséance indéfinie jusqu'à leur prescription trèritènaire,
l'opération de recouvrement devant notamment être reprise dès que le débiteur re-
vient à une meilleure fortune' (1). Mais c'est tout de même un acte gravesà:propos
duquel il est intéressant de noter le pouvoir de l'autorité décentralisé~p'S'agis
sant de l'établissement public, la compétence appartient au directeur. M~îS il doit
décider avec l'avis conforme du comptable et du contrôleur budgétaire, sandis même
que, par ailleurs, toute opération de ce type portant sur un montant supé~eur à une
certaine somme, à déterminer par le ministre de l'économie et des financE~, est
autorisée par la commission consultative de gestion (2). On doit donc co~ater sur
ce deu~ième point un amoindrissement du pouvoir de l'autorité décentralisée par
rapport au précédent. Le sort de la commune est toutefois bien meilleu~ Meme si la
compétence échappe ici au maire, elle appartient au conseil municipal (3r~et cela
revient au même du point de vue de l'autonomie.
lut
Cependant, sur tous ces points, les compétences du comptable c~nstituent
les limites à ne pas franchir. On peut noter d'emblée que le rôle du comptable est
ici significatif car, on le sait déjà, il s'agit d'un agent de l'Etat rec~vant.
ses instructions de l'administration centrale.
C'est le comptable qui effectuera les opérations de
~~i~ment, et c'est
également lui qui assurera le recouvrement des créances définies par les titres de
perception émis par les autorités juridiques. Cette compétence est très importante-
car elle empêche par principe l'ordonnateur d'avoir accès au maniement des.deniers
publics. Mais surtout, chose particulièrement grave au regard de l'autonomie, elle
le livre au contrOle du comptable.
Le comptable public, au contraire notamment du comptable privé,::n'est pas
un simple caissier dans le processus d'exécution du budget. Pour qu'un mandat de
------------------------------------------------------
------------------~--------
(1) Notons toutefois que dès son prononcé, l'admission en non valeur a pour effet
d'apurer la prise en charge par le comptable; ce qui est évidemment important
pour lui, sa responsabilité étant ipso facto dégagée.
i,
(2) Article 42 du décret 81-137 du 18 fêv. 1981 portant régime financier êt comptabl
des établissements publics nationaux (déjà cité).
J:
(3) Notamment s'agissant des rôles d'imp8ts.v. art. 30 de la loi sur le ~gime finan
cier des communes.
- 224 -
paiement ou un ordre de recette soit exécuté, il faut d'abord que le comptable
le prenne en charge et accepte ainsi d'engager la procédure comptable ~leva faire
aboutir concrètement la décision juridique prise par l'autorité adminiktj§tive. Et
c'est ici qu'intervient son contrOle, qu'il exerce en tant que payeur.
qu
Le comptable n'a qu'un contrOle de validité
et ne peut appré~~~r l'oppor-
tunité. Mais son contrOle à une incidence grave parce qu'il peut le conSùire à s'op-
poser à la décision de l'ordonnateur (1). C'est surtout en matière de d~~~nse qu'un
conflit risque de ~'ouvrir. Ici le contrOle du comptable porte traditionnèllement
sur l'exacte imputation de la dépense, notamment au regard de la règle denla spécia-
lité (quantitative et qualitative) des crédits (v. infra
), sur la dispénibilité
des crédits, et sur la validité de la créance (réalité du service fait, exïstence et
validité des pièces justificatives) (2). Sur tous ces points - et sans qu'il soit
besoin de plus de détails - le comptable public peut, et doit selon les textes, re-
fuser la prise en charge de la procédure de dépense
qui lui est proposée ~haque
fois que les conditions de légalité requises
ne sont pas respectées. Sindn, alors
il engage sa responsabilité, . en particulier devant le Juge ces comptes (v. infra).-
Les refus de paiement ont toujours été dans le cas français parjexemple
une source de conflits, y compris sur le terrain du recours pour excès de~pou-
voir (3). Avec la réforme, la question est désormais réglée en faveur d'u~e certaine
accentuation de l'autonomie communale. Le maire peut toujours en effet adresser au
receveur municipal un ordre de requisition de paiement. Le comptable ne péut plus rE
fuser le paiement pour des motifs d'opportunité et il doit obtempérer à la!requisitic
sauf en cas dHtlsuff.:1saQ'ee tle .fortels} d'ordonnancement sur des crédits irrégulièrement
ouverts ou insuffisants, ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels l'imputa-
tion devrait être faite. Le comptable peut également refuser d'obtempérer en cas d'absenc
totale de justification du service fait et de défaut de caractère libératoire du
règlement. En cas de requisition, le maire la notifie à la chambre régionâle des
comptes et engage toutefois sa propre responsabilité à la place de celle du compta-
ble (4). Rien de semblable à la solution française n'existe pour l'instant dans le
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) Notons cependant qu'en cas de refus,les actes de l'ordonnateur ne son\\ pas nuls
ipso facto, car ils sont exécutoires en eux-mêmes. On peut dire que lâ décision
du comptable n'a qu'un effet suspensif et, pour user d'une formule em~loyée par
le DOYEN AUBY en d'autres circonstances, disons que les actes de l'or8onnateur n
sont qu'''inopérants'' en cas de refus de les exécuter, le refus n'atteignant que
leur effectivité; ce qui permettra de saisir l'autorité supérieure pour obtenir
la lever de cette suspension (v. page ci-après).
~:
(2) Nous ne mentionnons évidemment pas l'obligation qu'il a de contrôler également
que l'acte a bien été pris par l'autorité compétente ou son délégataire reglemen.
taire. Mais la question est sous-jacente.
n (
(3) v. note P. AM5ELEK, "les refus des comptables d'exécuter les ordres dé paiement
et le juge de l'excès de pouvoir", AJ. 1973, 172.
.1
(4) Sur l'ensemble v. l'article 15 de la loi nO 82-213 du 2 mars 1982 relative aux
- 225 -
système ivoirien, même si on note l'existence de la technique de la requisition dans
le cadre de l'ex~c~tion des dépenses de l'Etat à l'échelle centrale (1). Le maire o_
le directeur de l'établissement n'auront ici, en cas de refus, que la ressource de
demander l'intervention du supérieur hiérarchique des comptables (2).
Ainsi en tout cas, au total, peut-on bien dire que les compétences du comp
table dans l'exécution du budget constituent une limitation du champ de manoeuvre de
l'autorité décentralisée. Mais la formule ne manque pas d'intérêt.
Pour justifier la séparation des ordonnateurs et des comptables, certains
auteurs ~.a~Bocent, entre autres, la raison de la garantie d'un bon rendement adminis
tratif, du fait d'une bonne division du travail à faire
. - argument dont on cons-
tatera aisément, à la lecture des deux instructions financières déjà citées, qu'il
est largement repris par les autorités ivoiriennes, mimétisme oblige. C'est là sans
aucun doute l'une des ressources intéressantes dy principe.
Mais la raison première de soutenir une telle organisation de la gestion
publique et une telle circonscription de l'autonomie, demeure encore dans le fait
qu'elle est propre à garantir une gestion régulière des, deniers publics et notam-
ment la sécurité des finances publiques, par une répartition du pouvoir dont on peut
noter qu'elle est d'elle-même
suffisamment inhi~jtrice.Dans l'état actuel de l'ad-
ministration ivoirienne, cet argument est en tout très significatif.
La règle de la séparation des ordonnateurs (ou administrateurs) et des
comptables est l'une des règles fondamentales de la comptabilité publique que les
autorités ivoiriennes ont le plus de difficulté à assimiler, ou même à admettre. Il
suffit à cet égard de parcourir les rapports annuels de la chambre des comptes - au
moins depuis 1976 (3) - pour se convaincre du caractère malheureusement classique
(suite de la page précédente)
droits et libertés des communes, des départements et des reglons.
(1) Les fondements du refus d'obtempérer sont ici quasiment les mêmes que celles qulQI
vient de voir dans le cas des communes françaises. v~ JOSEEFI TtiOJO EHOUE ,"le con-
trOle supérieur des finances publiques en COTE d'IVOIRE, guide pratique de la
chambre des
"
comptes, ABIDJAN, p 21.
(2) L'instruction financière sur les établissements publics (p 68-69) prévoit l'ar-
bitrage du ministre de l'économie et des finances. Il s'agit là d'une innovation
car dans l'ancien régime le directeur avait un pouvoir de réquisition (v. l'ins-
truction p 68).
(3) Date à laquelle la chambre des comptes a repris ses activités après deux ans de
"mise en sommeil".
- 226 -
- 226
des fautes que l'on classe dans la catégorie de la gestion de fait (l).!te§tadminis-
trateurs ont en effet du mal à ne pas s'ingérer dans les procédures compbBbies, et
surtout dans le maniement des
deniers publics, source importante de ri~~Ges ra-
pides et confortables bien connuedu contexte ivoirien.
VI';:'"
Il était ainsi quasiment "fatal" que la pratique des nouvell.es':liaQtorités
décentralisées succombât à cette logique générale. Les rapports annuels Qaela cham-
bre des comptes pour 1982 et 1983 contiennent en tout cas de nombreux caSL~ gestion
de fait dans les communes et les établissements publics, pour lesquels d~~este la
cour a pris parfois des sanctions (v. infra
). Signalons pour exemple une catégoril
naissante de faute relative au principe de séparation des compétences : l~s' "législa-
tions parallèles en matière d'émission et de recouvrement des titres de pe't'ception".
Phénomène hélas, semble t-il, classique de la gestion communale, il consi~te généra-
lement à créer à cOté des titres réguliers, des titres "clandestins", con~s et exé-
cutés par les soins du maire, dont le produit va personnellement au mairelfSur le
même registre, on note parfois même que le maire aura perçu directement des recette~
et les aura fait placer sur un compte bancaire spécial, bien entendu géré par lui
seul (cas particulier de BOUAKE et de SAN PEDRO). Ces fautes ne couvrent pas systé-
matiquement toutes les communes, mais le juge financier les a jugées suffisamment
graves et suffisamment classiques pour les retenir dans la liste qu'il a dressée des
fautes les plus courantes de la gestion communale actuelle (2). Cette situation n'es,
pas exclusive aux communes et l'examen des rapports annuels 82-83 de la chimbre des
comptes révèle en outre que,
même en passant sur les faits antérieurs à Il réform~
la situation actuelle des établissements publics est parfois aussi grave. te qui ach;
ve bien de montrer la généralité des gestions de fait •
3
Cette tendance générale rend évidemment fort pertinent le principe de la
séparation des compétences de l'ordonnateur et du comptable public, et ain&i,invite
à une vigilance permanente des pouvoirs publics et du juge financier pour ce qui le
concerne. Pour que la légalité de la gestion soit ici assurée il sera tout~fois né-
cessaire, dans le contexte, de protéger suffisamment les receveurs municipaux et les
comptables d'établissement
public
contre les tensions et animosités pers~nnelles,
(1) Le contraire de la gestion patente, conforme audit principe de séparation des
compétences. Notons toutefois que la notion dépasse quelque peu ce dadre puisque,·
au sens de l'art. 124 de la loi de 1978 sur la cour suprême,est gestiohnaire de
fait toute personne qui, sans en avoir le titre, s'est ingérée dans d~ opératior
budgétaires ou qui, directement ou indirectement, a manié des
deniers; fonds ou
valeurs publics, ou des fonds dont la loi confie la gestion aux seuls comptables
publics.
(2) v. l'annexe nO 6
retraçant les fautes retenues par la chambre des c~tes pour
la période 1981-1983.
- 227 -
dont les observateurs du milieu savent bien qu'elles ne . peuvent être exclues de
l'analyse.
Mais en revanche, les contrOles devront aussi permettre d'éviter la
collusion toujours possible entre les ordonnateurs et les comptables. Qu'en est-il
de la procédure ?
2~) La procédure
On peut évidemment estimer que la procédure a été déjà en partie exposée,
avec ses conséquences sur l'autonomie. Mais il reste alors à insister sur l'élément
qui est ici sans doute le plus significatif: l'intervention de l'autorité étatique
par le mécanisme des approbations et autorisations. Comme on peut s'y attendre, les
approbations et autorisations sont nombreuses, dans le cas des communes comme dans
celui des établissements publics. Et, comme on a pu le montrer à plusieurs reprises,
elles constituent une limite importante pour l'autonomie, impliquant même souvent ur
véritable pouvoir normatif pour l'autorité étatique,les bases de sa décision n'étant
presque jamais prédéterminées.
Un cas particulièrement significatif de l'incidence que peut avoir la
procédure est fourni par le régime des marchés publics. Ici, le circuit de la déci-
sion est traditionnellement plus complexe que d'habitude/du fait notamment de l'in-
tervention de plusieurs niveaux d'approbation. L'article 121 de la loi municipale
impose aux autorités locales le respect du régime des marchés de l'Etat, en atten-
dant la parution d'un décret qui doit créer ici une législation spéciale. Quant aux
établissements publics, l'article 46 du décret 81-137 du 18 février 1982 sur le ré-
gime financier et comptable (déjà cité) les soumet définitivement
à la même r~gle
mentation étatique. Dans les deux cas, il y aura lieu de procéder selon la réglemen-
tation des marchés publics chaque fois qu'une convention de fourniture ou de travau>
publics engage une somme de plus de 5 000 000 FCFA (1). le circuit d'approbation de~
marchés municipaux fait intervenir d'abord le ministre de l'intérieur qui doit con-
trOler la délibération correspondante du conseil municipal. Mais tout marché local
requiert aussi le contrOle préalable de la direction centrale des marchés (DCM), qui
le numérotera et l'enregistrera. Et dans le cas où le marché porte sur une valeur
de plus de 50 000 000 de FCFA, l'avis de la commission consultative des marchés
(CCM) est également requise (2). S'agissant de l'établisseme~t·-pu~iic,on
notera aUSE
(1) C'est l'arrêté nO 945 MEF/DGF du 8 sept. 1982 qui en dispose ainsi, conformément
à l'art. 20 du décret nO 80-12 du 3 janv. 1980 portant règlement sur la compta-
bilité des dépenses publiques en ce qui concerne les dépenses de matériel de
l'Etat à l'échelon central.
(2) cf. l'arrêté nO 945 MEF/OGF/du 8 sept. 1982 déjà cité. Cette commission est con\\
quée par la OCM, qui en assure le secrétariat. Elle est toutefois présidée
par
une personnalité nommée par arrêté présidentiel.
_------------------."''"\\001"
_
- 228 -
outre le contrOle a priori des différentes autorités de tutelle - selon le cas -
l'approbation de la DCM et de la CCM, dans les mêmes conditions que précédemment.
La complexité de la procédure (1) livre évidemment la décision de l'auto-
rité décentralisée, à chaque étape, au risque d'un blocage pour non conformité à une
norme préétablie ou conçue par l'autorité de contrOle, lorsque celle-ci a un pouvoir
..
d'appréciation,ce qui est le cas en matière de marchés publics.Mais on notera bien
surtout que les actes mêmes de la gestion, tels
qu'analysés plus haut, sont ici con-
ditionnés par une prodédure dont la complexité et la rigueur les rend~à l'évidence
très aléatoires. L'intérêt de la procédure est alors parfois discuté.
Bien entendu, on ne revient pas sur la pertinence de la procédure classi-
que déjà notée en matière de compétence : engagement, liquidation, ordonnancement,
paiement. Mais on insiste parfois sur le cas des marchés publics. La procédure telle
qu'on en a donné un aperçu - même bref - convient-elle à une bonne gestion adminis-
trative, notamment marquée par une rapidité et une efficacité suffisantes du proces-
sus déèisionnel ? Les autorités centrales elles-mêmes paraissent trouver le processùs
peu satisfaisant ; et depuis de longues années déjà préparent une réforme générale d~
régime des marchés publics (2), tandis même que les auteurs notent, non sans surprise
qu'une procédure simplifiée, en principe prévue pour certains types de dépenses, par-
ticulières en elles-mêmes (3), est devenue la règle, les autorités administratives
préférant manifestement "se simplifier la tâche", même au prix d'une pratique illé-
gale
• Il Y aura donc lieu sans doute de revoir la législation sur ce point eten
(1) De manière générale, la procédure des marchés publics est très complexe et nous n'
mentionnons ici que l'essentiel, vu sous l'angle des compétences. Quelques lettns
circulaires du ministre de l'intérieur montrent du reste que la matière devra
sûrement être simplifiée, les autorités décentralisées ayant quelque mal à assi-
miler la complexité du processus décisionnel. v. not.la lettre circulaire nO 06/
INT/AT/DCL du 1er fév. 1982 adressée aux maires, et celle du 30 janv. 1984, éga-
iement adressée aux maires, suivant réf. nO 049S/INT/DCL. Pour de plus amples
détails sur la procédure complète des marchés publics on se reportera utilement
aux documents officiels publiés par le ministère de l'économie et des finances,
in "la réglementation des finances publiques", document pratique sur l'activité
économique, nO 4, ABIDJAN, 1981, P 37.
(2) v. note A. TAGRO GBOHAZAUD, th. 0 P cit p 377 et ss.
(3) D'après l'art. lS du décret nO 80-12 du 3 janv. 1980 déjà cité, il s'agit des
dépenses ci-après : paiement des salaires du personnel journalier ; règlements
d'abonnements; délégations de crédit; versement et renouvellement des avances
aux régisseurs; indemnités de déplacement/ristournes, subventions, avances, se-
cours aux collectivités ou organismes publics ou privés et aux particuliers ;ma~
il s'agit aussi
des dépenses particulières appuyées d'une décision du ministre
de l'économie des finances et du plan, autorisant expressément l'utilisation de
la procédure simplifiée.
.- 229 -
particulier, le régime futur des marchés locaux sera sans aucun doute plus pe~nent
s'il était plus simple que celui de l'Etat. Mais, bien évidemment, simplio~ne
signifie pas absence de rigueur. Et c'est ici plutôt vers un arbitrage qu'AJLfaut
aller: un arbitrage qui garantisse aux autorités locales la rapidité et l!aiGance
nécessaire à la bonne exécution de leur mission, mais qui permette aussi en:r~vanche
d'assurer la sécurité des
aeniers publics.
~C;
Tel ne nous paratt pas l'esprit dans lequel se font certaines propositions
actuelles relatives notamment aux établissements publics. On note en particul~er que
des études sont faites actuellement dans le cas .. des deux ports autonomes (ABIDJA;\\i et
SAN PEDRO~ en vue de créer une troisième catégorie d'établissement public, r~lle des
"ports maritimes autonomes" (1), avec manifestement la seule fin de les soustraire
à la rigueur du régime général. Le projet n'est pas tellement contestable entlui-mêm7
mais l'esprit qui l'anime ne parait pas assez soucieux de l'équilibre qu'on wient di-
re. Et en particulier, on croit savoir que ce n'est là à vrai dire que l'aboutisse-
ment dè pressions très actives faites par la banque mondiale (2) et par certaines
autorités ivoiriennes. Mais surtout, il s'agit là sans doute de la marque d'influence
spécifique de certains "experts" plus préoccupés de reproduire les systèmes étran-
gers en COTE d'IVOIRE qut d'apprécier la réalité ivoirienne en elle-même. (3)~ Il
n'y a
guère de doute qu'une procédure trop complexe peut paralyser certains~éta
blissements publics comme les ports - et leur situation n'est du reste pas unique en
cela. Mais bien entendu/c'est davantage un équilibre qu'il faut rechercher ici pour
être conforme au contexte particulier de la COTE d'IVOIRE.
Cette dernière considération de procédure, nous permet de passer à-présent
au second problème de forme annoncé : la forme des actes de gestion.
B - LA FORME DES ACTES
Les textes et les instructions financières qui les appdiquent
imposent aux actes de gestion de respecter certaines normes relatives
à leur forme même. On ne retiendra ici évidemment que les actesErelatif~
à la seule gestion financière et on renverra
auxdites instructions pour cevqui con-
cerne la gestion comptable. Sous ce rapport, il est plus intéressant de voir· d'abord
toutes les obligations techiliquc$imposées aux autorités locales (1) avant d~apprécie~
leur incidence sur l'autonomie (2).
------------------------------------------------------
--------------------~-------
(1) L'information est livrée par une étude sur l'organisation et la gestiorudes ports
ivoiriens faite par M. BASTARD, expert pour la CNUCED, ABIDJAN, ministère de la
marine, 18 mai 1984.
(2) ibid, p 41.
(3) Les propositions d'autonomie fait~par l'expert de la CNUCED ne contisnaent ainsi
- 230 -
Pour l'intérêt même de la descriptio~il est préférable de distinguer
entre les mentions internes des actes (a) et leurs formes de présentation
(b).
a) Les mentions internes
Les actes de gestion doivent comporter certaines mentions obligatoires.
Il n'est pas nécessaire de les reproduire acte par acte pour en saisir l'idée
d'ensemble. Mais pour souligner davantage l'hypothèse, on choisira de l'observer
à propos des deux actes les plus significatifs de l'importance des compétences de
l'autorité décentralisée: le mandat de paiement et l'ordre de recettes (ou
les
rôles d'impôt).
Dans le cas des mandats de paiement, on commencera par l'exemple des men-
tions_requises dans le cas des communes. L'article 22 du décret 82-1093 du 24 no-
vembre 1982 portant règlement financier et comptables des communes et de la ville
d'ABIDJAN (1) en prescrit douze (12) au total. Les mandats émis par le maire doiven-
ainsi obligatoirement porter ou mentionner : 1) la date de leur émission et la si-
gnature de l'ordonnateur. 2) le numéro d'ordre du mandat et celui du bordereau
d'émission sur lequel il est repris; 3) l'exercice comptable et l'imputation com-
plète par l'indication du titre, de la section, du chapitre, de l'article et éven-
tuellement du paragraphe du budget, ou par mention du compte hors budget; 4) l'ob-
jet de la dépense et le cas échéant la référence de la délibération du conseil,
ainsi que, éventuellement, la référence du marché
5) le numéro et la date de
l'engagement de la dépense par le maire ou par la municipalité dans le cas de la
VILt~ d'ABIDJAN; 6) la date de la réunion de la municipalité et, pour les communes
son avis sur l'opportunité de l'engagement s'il y a lieu; 7) les noms et qualités
du ou des créanciers; 8) le montant brut de l'engagement budgétaire en chiffres et
en toutes lettres ; 9) la nature et le montant des sommes à précompter ; 10) la som-
me nette à payer par le receveur ; Il) la nature et le nombre des pièces justifica-
tives annexées au
mandat
J21~.t,~icelui-ci est à effectuer par virement postal
ou bancaire. On peut apprécier la densité et le caractère détaillé des mentions pré-
vues !
(suite de la page précédente)
'aucun fondement relatif à la pertinence de l'allègement des contrôles ~tatiques
qui serait apprécié en soi et par rapport au contexte ivoirien. D'après cet
auteur, la COTE d'IVOIRE devrait plutôt se préoccuper de reproduire certains
mQdèl~~ étrangers, notamment ~uropéens, caractérisés par la très grande liberté
des autorités portuaire~ ibid, p '6 et ss.
(1) Commenté par l'instruction financière déjà citée p 36
- 231
- 231 -
les conditions requises dans le cas des établissements publie9s~'sont pas
aussi raffinées ou nombreuses. Mais elles n'en sont pas moins précises etlpour l'es-
sentiel définies par instruction du ministre de l'économie et des finan~e~~ Il n'est
pas besoin de s'y étendre davantage, et il suffira de retenir cette idée~t
S'agissant à présent des ordres de recettes (ou rÔles dlimpôt),'=én notera
que, dans l'ensemble, les mentions de l'acte doivent pour l'essentiel pèr~ttre
d!identifier l'imputation budgétaire adéquate, le nom et la qualité du'débïteur, air
si que le montant exactement libellé de la créance. Dans le cas des commgReS comme
dans celui des établissements publics, les ordres de recettes doivent êtrelsignés et
datés par l'ordonnateur et ils doivent enfin porter un numéro d'ordre detsëTie par
exercice et celui du bordereau et des documents comptables synthétiques (~r sur les-
quels ils sont récapitulés.
On pourrait évidemment multiplier ainsi les normes qui s'imposentl à l'acte
de gesfion, car chaque acte a fait l'objet d'une description précise quant.à ses
mentions. Mais au regard de la problématique de l'autonomie,il suffira ici~de noter
ainsi que le but du système est bien d'être très précis et très rigoureux. ~
Les formes de présentation des actes ont fait l'objet elles aussi d'une
rJglementation très précise.
b) Les formes de présentation de l'instrumentum
Les instructions financières déjà citées, fondées ou non sur desctextes,
imposent pratiquement toutes les formes dans lesquelles doivent être pris les actes
que nous avons vus dans la procédure d'exécution des dépenses et des recettes
structure même de l'instrumentum, nombre d'exemplaires, technique de récapitulation
synthétique etc ••• etc ••• Nous reproduisons en annexe (na 4 ) quelques exémples
d'instrumentum et de bordereaux prescrits par les instructions financières let compta-
bles.
Quelle est l'incidence de l'ensemble de ces formes et quel intétêt présentE
t-elle ?
------------------------------------------------------------------------_:._-------
(1) Notons par exemple dans le cas des communes deux documents synthétique~ imposées
à la comptabilité du maire : le journal des recettes, constitué de la~liasse des
bordereaux récapitulatifs des rÔles et ordres de recettes émi~ Et le-grand livrE
des recettes dans lequel est enregistré chaque rÔle et ordre de recettés sur le
feuillet correspondant à son imputation budgétaire
v. l'instructionqiéjà citée
p 65. Il existe également dans le cas des dépenses des bordereaux de ~lcapitula-
tian des mandats de paiement émis à l'occasion des dépenses.
à
- 232 -
2°) De l'incidence des formes de l'instrumentum
La minutie des formes qu'9n vient devoir exclut par principe toute possiblli
té d'appréciation sur ces points. Et ces formes peuvent être dans certains cas très
"gênantes" pour l'autorité décentralisée. On n'en veut pour preuve que les douze men
tions r.equises pour les mandats de paiement émis par les maires.
Cependant, on peut convenir de ce que ces conditions ne sont pas vraiment
de celles qui touchent à l'essentiel de l'autonomie. Ces impératifs de forme ne touchen
pas en elles-mêmes à la possibilité de dépenser ou de percevoir des recettes car
celle-ci est plutôt limitée par des conditions de fond, touchant à la légalité de
l'acte de gestion. Au reste, on peut, sur le principe, se féliciter de l'existence
de modèles précis des actes et procédures de gestion. Ils devraient permettre d'har-
moniser la gestion des organes décentralisés et de faciliter ainsi les contrôles pré·
vus, tandis même qu'au surplus, ils peuvent très bien être admis dans une fonction
pédagogique, obligeant les autorités décentralisées à adopter des méthodes de gesti~
rationnelles. Du point de vue de l'autorité décentralisée, il faut considérer ainsi
que cette fonction n'est pas seulement une contrainte, mais encore le moyen d'appren-
dre concrètement des méthodes, dont il est clair que leur assimilation fait également
partie de l'apprentissage même de la gestion décentralisée. La nouveauté de l'expé-
rience communale, pour ce qui la concerne, rend en tout cas un tel argument particu-
lièrement intéressant.
Toutefois, on doit se poser la question de la validité du support juridiqut
de ces normes. Lorsqu'il s'agit de normes prévues par les textes de base, ou par des
textes dont ils ont prévu l'édiction, il n'y a pas de difficulté, sauf exception.
Ainsi, dans le cas des communes, les décrets 82-1092 et 81-1093 appliqués par l'ins-
truction peuvent être considérés d'abord comme étant eux-mêmes des applications des
lois de base, et donc comme étant dans l'esprit même de la constitution qui veut,
comme en FRANCE, que la liberté des collectivités soit du domaine de la loi. Mais
les instructions ne sont valides que si leur support juridique est conforme à ces
textes. En l'espèce, c'est, nous l' avons ~\\J,un
arrêté interministériel nO 286/INT ICAB
du 17 novembre 1983, 'signé du ministre de l'intérieur et du ministre de l'économie et
des finances, qui a été pris pour diffuser les normes techniques. Ce texte est valide
pour ce qui concerne le décret 82-1092 (sur les règles de programmation et de budgé-_
tisation), car les dispositions finales de ce décret mentionnent expressément l'appli
cation conjointe par les deux ministres. Mais il en va autrement pour le décret
~o 82-1093 (sur le
règlement financier des communes), dont les dispositions forment
pourtant l'essentiel de l'instruction. Dans le cas des établissements publics, ce
type de difficulté devrait en revanche être en principe balayé. C'est un arrêté
na 1658/MEF/CAB du 12 décembre 1981 qui diffuse l'instruction financière correspon-
. 233
- 233 -
dante. Outre le fait qu'en de nombreux points des textes de base la com~t~ce nor-
mative du ministre de l'économie et des finances est acquise, celui-ci S@~ble avoir
dans tous les cas, implicitement, une manière de pouvoir général de r;gleffiéntation
en matière financière et comptable. Et la question semble donc bien ainsl ~lus aisée
que dans le cas des communes.
De toute manière, la pertinence du principe des formes imposées"~ll'acte
de gestion impliquera qu'il soit procédé aux adaptations nécessaires au redressement
des éventuelles illégalités. Quant aux solutions techniques elles-mêmes, 'lê'pratique
montrera si elles conviennent véritablement au contexte, comme on est tent!tde le
penser dès l'abord.
Au total, il apparaît donc bien que les prescriptions de forme, malgré la
contrainte qu'elles impliquent et la nécessité de certaines adaptations, p~ésentent
un intérêt réel par rapport au contexte et devraient ainsi être convenablement appli-
quées. Uu'en est-il des normes de fond?
PARAGRAPHE 2
L'INFLUENCE DES NDRMES DE FOND
Les obligations de fond concernent d'abord le fond des actes de gestion pri
en eux-mêmes (A). Mais l'interprétation des textes faite par les autorités de contrôlE
permet d'examiner aussi une hypothèse impliquant une obligation d'atteindrè certains
résultats administratifs ou économiques (B).
A - LE FOND DES ACTES DE GESTION
les actes relatifs aux dépenses c~mmQceux relatifs aux rece~tes sont
soumis à des conditions de fond. La plus commune est sans doute celle de lr.imputatior
budgétaire (1). Mais il existe évidemment des prescriptions spécifiques (2'.
)
La règle de l'imputation budgétaire est l'une des obligations
sinon l'obll
gation
la plus constante de la gestion publique : chaque acte doit avoir été prévu,
. sinon dans le détail, du moins dans sa formulation générale, par l'autorit~ budgétai-
re. En matière de dépense, toute l'opération, depuis l'engagement jusqu'à l'ordonnan-
cement, doit être faite de manière à pouvoir assurer une imputation budgétaire pr~ci~
de la charge correspondante. Le comptable public, nous l'avons vu, a le devoir, au
moment de la réception du mandat de paiement, de contrôler l'imputation ex%Cte de la
dépense au regard de son montant, de sa nature et de son objet, indiqués par le
- 234 -
titre, le chapitre, l'article et{le cas échéant)le paragraphe budgétaires adéquats.
On peut donc dire que toute dépense est impérativement prédéterminée quant à son
contenu. Tel est également le régime des recettes. Leur caractère budgétaire, et dG
prédéterminé, ne fait pas de doute. Et les autorités décentralisées ne pourront, en
principe, que percevoir les recettes pour lesquelles il existe une autorisation.
Sur tous ces points, il existe quelques exceptions. Il est vrai/le systèmt
de gestion serait lui même trop rigide autrement. Mais ces exceptions sont en elles-
mêmes réglementées. Des dépassements ou modifications de crédit peuvent être faits.
Mais ils doivent respecter des conditions bien précises (v. infra
). ~e même,
si des recettes imprévues peuvent être perçues, elles doivent faire ensuite l'objet
d'une régularisation par la modification budgétaire adéquate, au plus tard en fin
d'exercice.
La règle de l'imputation budgétaire est évidemment une limite considérablf
Et il ëst clair en particulier qu'il ne suffira guère à l'autorité décentralisée
d'être compétente sur tel ou tel point pour que toutes les opérations financières
y ayant trait puissent se dérouler librement. La condition du budget place notamment
l'action décentralisée sous la volonté de l'autorité étatique dont nous verr~ns plu~
loin qu'elle joue en la matière un rOle parfois essentiel (v. infra p 279 et s).Et ~
l'on se rappelle le rOle qu'elle joue déjà en matière de compétences (v. supra
).
on doit bien convenir du caractère globalement très centralisateur du système, ici
révélé sous un jour très concret qui le met davantage encore en lumière.
Mais cependant, pour autant qu'on en reste à la valeur même de la techniqL
de l'imputation budgétaire, ses mérites sont peu discutables, découlant notamment dE
sa fonction régulatrice. Sous ce rapport, le principe del'ïm~tation budgétaire peut
même être admis au rang d'un véritable principe dera~onalité administrative. On
peut estimer en particulier qu'elle exclut d'abord tout empirisme dans la gestion
des organes décentralisés. Et, par cette voie, tant le -niveau que la nature et
l'objet des dépenses et recettes sont rigoureusement établis. Ensuite, le principe
est basé sur un mécanisme qui facilite les contrOles. Tout d'abord les contrOles
budgétaires a priori, mais surtout les vérifications a posteriori, qui sont d'autan:
plus aisées qu'il y a des instruments juridiques précis d'évaluation de l'illégali-
té. De telles possiblilités sont appréciables si l'on se rappelle les fautes déjà
commises par les autorités décentralisées dans l'expérience actuelle, en matière de
dépens~ comme en matière de recetteS.
Peut-on en dire de même des règles de fond spécifiques ?
- 235 -
- 235
Elles sont nombreuses et du reste susceptibles d'évoluer cons~~blement
en fonction de la politique juridique des autorités. En matière de déperiS~ on
en a déjà vu un exemple significatif avec le régime de rémunération des ~ts. On se
rappelle en effet que dans cette hypothèse particulière,
aussi bien les pr~visions
budgétaires
que les actes d'exécution subséquents sont soumis à une r~gremèntation
rigoureuse, caractérisée notamment par le principe de l'alignement sur l~f~nction
publique étatique. Et on a pu noter également que les autorités de contr6l~ se mon-
trent véritablement soucieuses de voir respecter les normes prévues. Ce~~pé d'obli-
gation de fond est évidemment fonction de la diversité des types de rég~~tation
suscités par les différentes sortes de dépenses actuelles ou à venir. On 3ae:Joèontenterc
donc ici de retenir l'hypothèse à défaut de pouvoir étudier le détail de~~âs que
révèle le droit positif.
En matière de recettes, il n'est pas non plus possible d'étudiér tous les
cas pour la même raison que précédemment. On retiendra néanmoins que les~rares de
recettes émis doivent être parfois conformes à des indices de prix, lorsqlft~l s'agit
par exemple de la compensation d'une prestation (spéculative ou non), ou lr~es taux
lorsqu'il s'agit notamment de prélèvements obligatoires (fiscaux ou paraf~caux).
Ces règles de fond
spécifiques aux dépenses ou recettes consid~es sont
évidemment très limitatrices, puisqu'elles doivent être respectées impérat~~ement.
La pratique illégale déjà notée, par exemple au sujet de la rénumération d~ agents,
montre qu'elles ne seront pas toujours aisément appliquées, puisqu'elles paraissent
ainsi mal acceptées. L'exemple n'est toutefois pas généralisable et sans doute con-
vient-il mieux de réserver une appréciation particulière pour chaque cas. C?est du
moins, même si le principe d'une reglementation du fond des actes de gestioh paraît
peu discutable a priori, l'attitude qui nous semble la plus prudente iti compte tenu
de la diversité des cas envisageables en matière de dépenses comme en matiére de
recettes.
- Reste à voir les obligations d'atteindre certains résultats administratifs
et économiques.
B - LES OBLIGATIONS D'ATTEINDRE CERTAINS RESULTATS ADMINI5TRAT1F5 OU
ECONO t'II QUE S
En plus du respect des règles de forme et de fond que nous avon~déjà vues,
une manière globale d'apprécier la gestion des organismes publics fait ap~altre
certaines obligations d'atteindre des résultats administratifs et économi~s, qui
sont. cO(lçues pOl1r la plup~rt sous la formule de véritables "standards", alilJèens
- 236 -
où.l!entend la doctrine française (1). Ces obligations apparaissent aiASi surtout
convne des "standards de comportement" ou plus exactement de "diligence", à observer
dans la gestion des
deniers publics. Elles ne sont pas toujours des obligations jur
diques précises, mais la lecture des rapports établis par les autorités de contrOle
permet de noter qu'elles sont considérées au minimum comme des obligations adminis-
tratives. A cet égard, ce sont surtout les commentaires fournis par la chambre des
comptes dans ses rapports administratifs (v. infra
) qui sont les plus révélateur~
pour retenir l'essentiel, il apparaît ainsi qu'il s'impose aux organes décentralisé~
au moins deux catégories d'obligation: l'obligation d'une utilisation équilibrée
des prévisions budgétaires (1) et l'obligation d'une utilisation pertinente de
ces prévisions (2).
L'utilisation équilibrée des prévisions financières - des crédits en par-
ticulier - semble l'une des préoccupations principales des autorités centrales. On l
retrouve dans les commentaires du droit positif que la lecture des rapports d'ins-
pection établis par la tutelle et les rapports administratifs de la chambre des
comptes permetten't de noter.
De fait, la législation elle-même permet de soutenir cette idée par l'ob-
servation du mécanisme juridique prévu autour du concept de l'imputation budgétaire,
qui bien évidemment prend ici une importance supplémentaire.
En matière de dépense, l'équilibre est en principe garanti par la règle
bien connuede la spécialité des crédits,les crédits étant définis dans leur montant
(spécialité quantitative (2)) et dans leur nature et affectation (spécialité quali-
tative), cette dernière condition pouvant toutefois laisser une certaine marge d'ap-
préciation (3). S'il n'existe pas d'obligation d'épuiser les crédits prévus, il
existe en revanche une obligation très ferme d'en rester aux crédits définis. Ainsi)
(1) Rappelons l'ouvrage de M. Stéphane RIALS, "le juge administratif français et la
technique du standard ••• ", déjà cité.
(2) Les crédits ne sont évaluatifs ni dans le cas des communes, ni dans celui des
établissements publics.
(3) Notamment lorsque l'autorité budgétaire ne définit que les chapitres et non les
articles et les paragraphes.
- 237 -
les autorités décentralisées ne peuvent pas dépasser les limites prévues dans le
cadre d'une même autorisation budgétaire, sous la réserve de certains a~énagements
juridiques que nous verrons.
S'agissant des recettes, on peut estimer qu'il y a également en ce qui les
concerne une obligation de diligence touchant à la notion d'équilibre : les recettes
prévues doivent être perçues, telle paraît en être la formulation. L'article 29 de
la loi sur le régime financier des communes est par exemple très suggestif à cet
égard. Il y est indiqué notanvnent que : "sans préjudice des attributions et des res-
ponsabilités qui sont propres au receveur municipal en matière de recouvrement, le
maire est spécialement chargé d'engager ou de faire engager les procédures appro-
priées en vue de recouvrer les recettes de toute nature prévues au budget et •• "
qu'il " •• suit régulièrement les opérations de perception et les poursuites éventuel-
les entreprises par le receveur municipaL.", qu'il " •• les appuie en tant que de
besoin •• " et qu'il " •• donne toutes directives utiles en vue d'assurer la rentrée
rapide èt intégrale de toutes les recettes de la commune". Il y a bien ainsi dans
cet exemple une obligation d'équilibre entre les prévisions de recettes et la réa-
lisation effective de ces recettes.
Sur tous ces points, il y a toutefois des exceptions dont la connaissance
est nécessaire à une bonne compréhension dudit principe d'équilibre.
Tout d'abord en matière de dépenses, il peut y avoir des virements à l'in-
térieur d'un même chapitre, ou de chapitre à chapitre. L'hypothèse est cependant
comme on le sait réglementée. Dans le cas des communes, seule la première opération
est possible dans le cadre d'une même autorisation budgétaire. Le maire peut notam-
ment, hors le cas où le conseil municipal a décidé que le budget sera voté par
arti-
cle ou par paragraphe, opérer des virements à l'intérieur d'un même chapitre. Il
doit certes obtenir une autorisation expresse du conseil municipal (1), mais cela
revient au même au plan de l'autonomie de la commune, puisqu'aucune autorité étati-
que n'intervient ici. Dans le cas de l'établissement public, le directeur est plus
libre s'agissant des virements à l'intérieur d'un même chapitre. Mais il l'est beau-
coup moins s'agissant des virements de chapitre à chapitre. L'article 12 du
décret 81-137 du 18 février 1982 sur le régime financier et comptable, qui règle la
matière, est suffisamment significatif à cet égard. Le texte traite le sujet en ces
termes : "sur propositions du directeur transmise, après avis du contrôleur
budgétaire
sous
couvert
du ministre chargé du département
--------------------------------------------------------------------------------
(1) cf. l'article 24, 2è al. de la loi sur le régime financier des communes (déjà
citée).
- 238 -
dont relève l'activité de l'établissement, le ministre de l'économie et des finan-
ces peut, par arrêté, autoriser des virements de chapitre à chapitre lorsqu'ils
n'ont pour effet que de permettre une meilleure réalisation des activités expressé-
ment prévues au cout' de la période considérée et qu'ils n'entraînent aucune modi-
fication du montant du budget ou de son équilibre". On retiendra surtout que la dé-
cision reste soumise à la volonté centrale. Mais il est aussi saisissant de noter
qu'il pèse, même sur le ministre, une obligation de conserver l'équilibre quantita-
tif du budget, quand bien même son équilibre qualitatif serait affecté. En fait, dan:
Je cas des communes comme dans celui des établissements publics, il n'est pas interdi;
absolument de modifier le détail des prévisio~ Mais toute modification autre que
celles déjà vues nécessite une nouvelle autorisation budgétaire, notamment par la
voie d'un budget additionnel ou rectificatif, décidé. dans les mêmes conditions que
le budget initial (1). Au total, il semble donc bien que les exceptions conservent al
principe de l'équilibre l'essentiel de sa portée.
En matière de recettes aussi il y a un assouplissement de la règle de l'é~
quilibre. On notera bien en particulier que si par exemple l'obligation de diligence
qui pèse sur le maire est exprimée de manière très volontariste, il n'apparatt nulle
part qu'elle est une obligation de résultat. Et ainsi, on peut bien dire que l'écart
entre les prévisions et les réalisations ne constituent pas absolument une faute.
Il demeure toutefois 1C1 une obligation de moyen dont l'appréciation dépendra de
l'opinion que l'autorité étatique pourra en avoir dans chaque cas. On doit donc ad-
mettre qu'ici également l'assouplissement de la règle de l'équilibre à une limite,
même si celle-ci paraIt plus souple que dans le cas des dépenses.
Plusieurs règles et instruments comptables paraissent avoir été prévus
pour assurer le respect du principe.
La première règle est sans doute le type même de comptabilité imposé
aux
autorités décentralisées: la comptabilité dite en partie double (2), du moins en
matière de dépenses. Ce type de comptabilité, commun :du reste à la comptabilité pu-
blique et à la comptabilité privée (3), permet d'observer l'équilibre entre les dé-
-----------------------------------------------------------------------------------
(1) v. pour les communes l'article 24 de la loi sur le régime financier (déjà citée)
Et pour les établissements, le décret sur le régime financier et comptable (pré-
cité), art. 12}2è al.
(2) v. l'instruction sur les communes, p 7 et l'instruction sur les établissements
publics, p 72.
(3) v. par ex. GhiSl.oîrlë PUTAVY et Pierre SABATIER, "initiation à la comptabilité",
T l, DUNOD, Paris, 1982, p 42 et ss.
- 239 -
penses et les ressources par une ~alance d'écriture crédit-débit (1). Cette techni-
que est évidemment de nature à assurer un meilleur contrOle de la balance générale
de la gestion.
De nombreux instruments et procédures comptables ont été prévus dans cet
esprit, à produire pendant et à la fin de la gestion.
Dans le cas des communes, le receveur municipal doit adresser au maire ché
que mois, un relevé de l'exécution des opérations financières (2), que ce dernier
rapprochera de ses propres états mensuels, avant de le lui renvoyer dament visé (3).
Il est en outre procédé à la même.opération à la fin de chaque trimestre. Dans ce ca~
le receveur municipal ayant reçu en retour la balance trimestrielle des comptes, si-
gnée par le maire, il doit en adresser copie au ministre de l'intérieur et au minis-
tre de l'économie et des finances (4). Et pour contrôler tout le mécanisme sur le
terrain, il est même indiqué que les inspections effectuées par la tutelle comporter
l'obligation de faire le rapprochement entre les états de compte du maire et ceux
du receveur municipal. Ajoutons enfin qu'en fin d'exercice, il est fait obligation
maire de dresser un compte administratif de sa gestion, approuvé par le conseil et
par la tutelle, mais surtout prescrit dans des conditions de forme propres à garan-
tir l'observance de la règle de la balance (5).
Le régime des établissements publics contient des dispositions similaires.
Le directeur est tenu d'établir un rapport mensuel d'exécution du budget à l'inten-
tion du contrôleur budgétaire, qui peut alors vérifier, pour le compte de la commis-
sion consultative et des autorités de tutelle, le maintien
ou non de l'équilibre
financier. En outre, le directeur est tenu à la fin de chaque gestion d'établir un
rapport sur la gestion financière, au vu du compte financier du comptable ; rapport
transmis à toutes les autorités de contrôle (6). Le contrôleur budgétaire intervient
(1) La comptabilité en partie double s'oppose à la comptabilité en partie simple,
pour laquelle chaque opération ne donne lieu qu'à une seule inscription. v. P.M.
GAUDEMET, 0 P cit, nO 325.
(2) Art. 95 de la loi sur le régime financier des communes.
(3) Art. 81 du décret 82-1093 portant règlement financier.
(4) Art. 82 du décret portant règlement financier.
(5) Sur ces conditions v. l'article 37 du décret portant règlement financier.
(6) v. les art. 77 et 78 du décret sur le régime financier et comptable des établis-
sements publics.
- 240 -
alors, encore une fois, pour adresser à ce sujet un rapport au ministre de l'écono-
mie et des finances, permettant notamment d'apprécier la balance entre les prévisio.
et les réalisations, et donc les écarts éventuels. On voit donc bien ainsi au tota:
que la règle globale de l'équilibre financier est une préoccupation c~ante dans
la législation. L'examen des rapports administratifs et judiciaires confirme
en t.
cas qu'on peut y voir un axe important des obligations de diligence qui s'imposent l
matière de gestion.
Bien évidemment, le système peut être jugé très contraignant.Mais, encore
une fois, ce type de rigueur est parfaitement adapté au contexte.
Au demeurant, l'attitude déjà adoptée par certaines autorités décentrali-
sées te~à montrer que le pouvoir central n'est pas toujours le plus préoccupé par
la règle de l'équilibre financier.
Un système de gestion informatisée adopté par l'université nationale depu
quelques années témoigne en particulier d'un certain engagement. Le système, dit de
"gestion informatique des ressources affectées au fonctionnement des établissements
(GIRAFE), a été conçu dès 1977, mais il n'est devenu opérationnel qu'en 1981-82 (1)
A défaut de pouvoir en décrire tout le mécanisme, on se contentera d'en donner un
aperçu suffisamment saisissant.
La nécessité du système s'est fait sentir quand il a été constaté que les
procédures financières étaient devenues trop lourdes et qu'au surplus l'engorçemect
des services comptables, du fait de nombreuses demandes d'imputation budgétaire,
était poussé à un tel point qu'il risquait d'être une cause de paralysie du système
de gestion. Mais l'une des raisons qui accélérèrent la mise en place du système fut
sans doute la réduction progressive des ressources de l'université et la nécessité
apparue de ce fait de maîtriser son équilibre financier sur tous les postes budgé-
taires. Concrètement, il consiste tout d'abord à assurer, au début de chaque exerci-
ce, une saisie informatique de toutes les données budgétaires juridiquement acquise:
(2). Ensuite, toutes les procédures d'exécution passent par un jeu d'imputation
(1) Entretien avec le conseiller technique du recteur chargé du système GIRAFE,
ABIDJAN, le 23/10/1984.
(2) La saisie des données se fait grâce à leur enregistrement préalable sur des bor-
dereaux-type, élaborés exprès par unité-type d'information budgétaire. Le système
servira aussi à gérer des variablesextra.budgétaires : par ex. les ressources
humaines ou les administrés (les étudiants).
- 241 -
informatiqu~, qui fonctionne évidemment en couple avec l'imputation comptabl~PPar exem-
ple, le mouvement qui conduit un engagement de dépense à se traduire après l~qUidation
et ordonnancement en un paiement se traduira dans la mémoire de l'ordinateur~f dans
les instruments comptables par une même imputation budgétaire. Et de cette manïère, les
administrateurs de crédits peuvent savoir très exactement, en couad'exercica, >les_quan-
ti tés et qualités de crédi ts consommées et celles. qui restent disponibles. Un :listing
hebdomadaire permet du reste à tous les décideurs des "modules de gestion" - l~s délé-
gataires des crédits (1) - d'apprécier la balance des disponibilités budgétaires qui
leur sont affectées.
Cette information rapide et automatique permet évidemment d'assurèr la cé-
lérité et l'efficacité du processus décisionnel en matière financière, mais aussi, ce
qui est plus intéressant encore, d'identifier les écarts et ainsi de prendre les déci-
sions adaptées à leur résorption. Le système GIRAFE est en lui-même très richefet
d'autres types de listings et de balances peuvent être obtenus rapidement : listing sur
la balance des ressources, ou sur les arriérés de paiement par exemple. Et il·h'y a pas
de doute ~u'il pourrait être en outre utilisé pour réaliser par exemple une technique dE
gestion par objectif (v. supra p~o'). Il n'est pas possible de recenser ici toutes les
possibilités. Mais il nous suffira ainsi d'avoir montré un cas concret où l'a~torité dé-
centralisée elle-même adhère pleinement à la règle de l'équilibre.
Dès lors, il va sans dire qu'en définitive la réduction de liber~é qu'on
a pu noter peut bien être admise comme s'inscrivant dans un cadre de rational~té. Reste
à voir la seconde proposition.
L'obligation d'un usage pertinent des prévisions budgétaires es~formulée,
d'une manière ou d'une autre, par le juge financier et dans la législation elle-même.
C'est ici notamment que se retrouve une certaine utilisation de la conceptio~ économi-
que de la gestion, traduisant comme nous l'avons suggéré l'idée d'une
combiAaison de
facteurs en vue d'atteindre un objectif donné. On croit pouvoir ainsi traduire la ques-
tion en deux obligations particulières: l'obligation de réaliser une gestio~ par
objectif (a) ; et/'mutati mutandi", une manière d'obligation globale de rent-âbilité (b)
(1) Le "module de gestion" est considéré dans le système GIRAFE comme le nivëlau budgé-
taire le plus bas, dans unschéma arborescent, où se tient une comptabilifé par ar-
ticle du plan comptable - du moins s'agissant des dépenses. C'est par exemple une
faculté, un institut, ou un centre d'étude, toutes structures bien enten8u juridi-
quement rattachées à l'université.
- 242 -
a) Réaliser une "gestion par objectif"
L'obligation de réaliser une gestion par objectif est d'abord formulée dan
la législation. On se rappelle en effet qu'il existe une obligation de programmation de~
activités des organes décentralisés, dont la budgétisation n'est à vrai dire qu'un sous
produit (v. supra p205 et s.). Les mécanismes de contrOle du processus tels que nous
les avons déjà vus sont ainsi un moyen de garantir le respect de cette norme de la ges-
tion par objectif. Au surplus, il est indiqué que les rapports de gestion établis par
les ordonnateurs doivent permettre de vérifier aussi la réalisation des objectifs défi-
nis par le programme. On notera ainsi par exemple que le rapport annuel du directeur
d'établissement public (déjà mentionné) doit permettre d'analyser et d'évaluer, entre
autres, " ••• les opérations réalisées en les rapprochant des programmes prévus" (1).
On ne peut directement attribuer à la chambre des comptes une telle posi-
tion. Mais du moins nous paraIt-elle conforme à l'idée que s'en font ses magistrats les
plus influ~nts. Dans le "guide pratique de la chambre des comptes", document quasi of- .
ficiel, élaboré par M. TADJO EHOUE, vice président de la cour suprême et président de la
chambre des comptes, il est pratiquement recommandé aux magistrats instructeurs d'ef-
fectuer, outre les autres aspects de leurs investigations, un "contrOle de l'efficacité
et de l'efficience des dépenses", permettant en particulier " ••• de déceler si la dépens
s'inscrit dans un programme cohérent, si elle est adaptée aux buts". C'est là un type de
contrOle qui s'inscrit dans la dimension administrative de l'intervention de la cour
(v. infra
), valable pour toutes les personnes assujelies à ses investigations. Et
cette recommandation montre bien ainsi l'attachement des magistrats eux-mêmes au concept
de la gestion par objectif.
Bien entendu, la rigueur avec laquelle s'impose cette obligation n'est pas
même que celle de l'équilibre financier précédemment analysée. Mais il ne s'agit pas
moins d'une contrainte devant laquelle on peut raisonnablement estimer que les autorités
décentralisées ne sont pas libres de leurs décisions. On ne reprendra pas ici les ap-
préciations déjà faites à propos de la programmation, car elles restent bien sOr valable,
Passons à la deuxième implication du standard.
b) Réaliser des opérations rentables
Dans le manuel de la chambre des comptes déjà cité, on retrouve la propo-
sition ci-après : "indépendamment des observations relatives au fonctionnement des admi-
nistrations ou des établissements publics, les rapporteurs devront étudier, au moins som-
----------------------------------------------------------------------------------------
(1) article 77 du décret 81-137 portant régime financier et comptable des établissements
publics.
'43 -
- 243 -
mairement, la rentabilité des services présentant un caractère industriel~erj~ommer
cial. Ils doivent s'assurer du bon emploi des crédits, fonds et valeun•• :p1p,i-). On
retrouve bien ici, clairement sous-entendu, le postulat du bénéfice et
d~9èJrplus,
tel qu'il est permanent dans la gestion privée. Et on peut du reste en êtr~ ~autant
plus aisément convaincu que la question est réservée aux services industriéls- et
commerciaux (SPIC).
Même s'il n'y a pas là un véritable régime juridique, on peut d6~c s'atte:
dre à ce que la chambre des comptes pratique
sur ce point une certaine reciirche.
"3
Son attitude dans certains cas suggère toutefois une certaine réServe sur
le niveau de son engagment. Ainsi par exemple dans l'analyse des comptes dé~fa loterit
nationale de COTE ë'IVOIRE (LONACI) pour la période de 1975 à 1979 (2), nods'a t-elle
paru avoir une position bien conciliante en matière de rentabilité. Après aVoir relevf
un certain nombre de fautes et de défauts dans la gestion,dont certaines dép~nses
excessiv~s, la cour conclu en ces termes : "sous réserve de ces observations la cour
émet un avis très favorable sur la qualité de la gestion de la LONACI. La bonne gestic
de celle-ci a permis de réaliser des bénéfices qui ont été affectés au dévelo~pement
économique, social et culturel du pays. De 1971 à 1979, c'est au total une so~me de
l 555 000 000 de FCFA qui a été versée au fonds légal destiné au financement d'inter-
ventions dans plusieurs domaines ••• '~.
Il serait certes peu juste d'affecter trou-
ver ici un grief contre lequel la cour aurait totalement manqué de se prémunir, car or
peut noter dans son rapport qu'elle préconise des améliorations réelles pour 1a gestio
de la LONACI ; et en outre, on peut aisément concéder que l'affirmation ne ma~que pas
totalement de fondement. ~Iais ce qui est discutable, c'est ici une certaine tJndance à
"faire l'impasse" sur les ·d! sfonctions: dès lors qu'il est possible de comptathliser
des gains plus ou moins substantiels. On peut comprendre cette attitude de la~cour si
,
l'on se rappelle que la situation de la LONACI est de celles dont on peut dire qu'elle
sont extrêmement rares dans le contexte ivoirien. Mais il est clair que, dan~\\ce cas
là comme dans tous les autres, il faut se demancer en outre à combien se monie le
coOt des dJsfonctions~ c'est à dire, d'un mot, combien elles n'ont pas permis1de gagne:
("lucrum cessanS').
On retiendra malgré tout que la recherche de la rentabilité fait b~en part:
-
-------------------------------------------------------------------------------------
v. "le guide pratique de la chambre des comptes", déjà cité p H;
v. le rapport annuel de la cour pour 1982, p 82 et ss. On peut apprécier ~ retard
avec lequel le contrOle a lieu! mais nous verrons qu'il y a des raisons â cela qui
ne dépendent pas de la cour. v. infra le contrOle de la gestion.
- 244 -
des normes dont la chambre des comptes a l'intention de vérifier le respect, même
de manière souple.
Certaines dispositions prévues dans la législation pourraient en tout cas
légitimer un tel engagement. C'est notamment le cas d'un fonds d'emploi des bénéfices
dans le cas des établissements publics, dont l'existence témoigne à l'évidence de la
volonté de les voir dégager des surplus. Dans le régime antérieur à la réforme, il
avait été créé ~ dans le cadre de la législation de 1970 - un "fonds d'emploi des
bénéfices réalisés par les sociétés d'Etat et les sociétés d'économie mixte" ut). Les
sommes ainsi obtenues devaient, par décision du ministre des finances, aider à ren-
flouer les sociétés publiques en difficulté, ou à permettre de nouvelles participatior
économiques, ou encore à financer le budget spécial d'investissement et d'équipement
(BSIE) (2). Les auteurs se sont montrés à ce propos fort critiques (3~ l'expérience
ayant malheureusement révélé l'incapacité d'action du fonds, du fait en particulier de
la rareté bien connue des sociétés excédentaires (4). L'exemple a cependant été repris
dans le tas des établissements publics du nouveau régime (5). L'article Il de la loi
générale (déjà citée) dispose en effet que les excédents de ressources seront versés,
après l'approbation des comptes de fin d'exercice, à un compte spécial du trésor à dé-
finir par décret. L'idéal de la rentabilité conserve donc bien tout son intérêt.
Au total, si le standard de la rentabilité n'est guère discutable en lui-
même, on doit convenir toutefois qu'il n'a pas une force de contrainte absolue.·· Il
appara!t en effet qu'il s'agit là plutôt d'une obligation de moyen. Et les sanctions
applicables ici relèveraient plutôt de l'opportunité administrative, que les pouvoirs
publics auraient notamment l'occasion de mettre en oeuvre sur la base des observations
(1) cf. le décret nO 72-07 du Il janvier 1972 fixant les modalités de fonctionnement c
ce fonds.
(2) Notons que le fonds fait l'objet d'un compte spécial du trésor, de la catégorie dE
"comptes spéciaux à caractère financier", d'après la nomenclature du trésor (réfé-
rence C/32), compte dont la référence spécifique est le nO 320-03.
(3) Par exemple, J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, "l'Etat et le développement économique ••• ".
o P cit, P 73.
(4) Dans son rapport annuel pour 1983, la chambre des comptes, d'après un arrêté de dé-
compte au 31 déc. 1982, révèle toutefois un solde positif de 2 301 000 000 FCFA.
Il semble bien cependant qu'il ne s'agiss~
que du résultat de quelques entrepriSE
traditionnellement plus performantes que les autres.
(5) Le compte spécial des entreprises publiques devrait avoir survécu à la réforme, le
dites entreprises, sociétés d'Etat et d'économie mixte, n'ayant pas disparu.
- 245 -
;
-
de la chambre des comptes, exerçant son contrôle de type administratif (v. ~n~\\
).
C'est justement le moment de voir la garantie apportée par le contrOle à tout~· les
normes qu'on a vues.
r
~46
- 246 -
1
S E C T ION
o EUX
L'IMPACT
OU CONTROLE
~
La qoestiOn du contrOle apparaît d'autant plus importante que, d9Jhe part,
nous savons déjà qu'il y a une tendance générale à l'inobservance des norme~~e gestior.
tendance confirmée du reste par la pratique actuelle - et que, d'autre par~ ~es con-
trOles prévus en matière de décentralisation n'ont jamais fonctionné convenàba~ment,
alors même que ni leur nombre ni leur possibilité d'application, au plan purèmknt tech-
nique, n'était en cause. Même si le contrOle - en particulier le contrôle a p~ori -
doit intervenir avec certaines réserves que nous avons soulignées à plusieurs~ccasions
on peut estimer dans l'ensemble que le problème de la garantie d'une bonne gestion des
organes décentralisés reste un problème essentiel.
t
L'influence du contrOle est d'abord théorique. Elle découle alors de la
garantie qu'apportent en
eux-mêmes les cadres formels dans
lesquels il a Ifeu
(PARA 1). Mais l'influence du contrôle doit aussi se mesurer par son effectivité
(PARA 2) ; car, que celle-ci fasse défaut, et les autorités administratives sont alors
livrées à elles-mêmes, dans une manière de liberté de fait. L'expérience antérieure des
sociétés d'Etat n'en révèle que trop bien le péril pour les finances publiqueJ.
PARAGRAPHE l
CADRES FORMELS ET INFLUENCE DU CONTROLE
Le contrôle de la gestion est évidemment, dans ses formes, le même que ce-
lui qui est applicable au système général de l'organe décentralisé. Et on ne rétie8dra
bien sOr que tous les contrôles dont on peut dire qu'ils sont imputables à l'autorité
étatique. Sous ce rapport, on croit d'emblée plus suggestif d'aborder la question selon
une conception organique, conception qui nous paraît mieux
indiquer la structure même
du contrôle qUBlit~ soit par ailleurs sa nature: administrative, technique, f1nancière,
politique etc ••• , selon l'une des systématisations courantes en ·la matière. Nots distin-
guerons ainsi entre le contrôle fait par
les structures administratives (A) e~le con-
trOle des structures' extra-administratives (~).
3
A - L'ASPECT ADMINISTRATIF
Le premier type de contrOle auquel on pense ici est évidemment Itrtutelle (.
nous savons déjà que d'autres types de contrôles administratifs sont égale~nt appli-
les, notamment certains contrôles administratifs généraux (2).
,~}
- 247 -
10 ) La tutelle
Dans tout le système de la décentralisation, la tutelle fonctionne prati-
quement selon le même modèle.~lais il existe tout de même une différence de régime
entre les communes (a) et les établissements publics (b).
a) La tutelle sur les communes
La tutelle sur les communes, on le sait déjà, n'est guère limitée au con-
~.,
trOle au sens strict..
L'article Il de la loi municipale, qui crée comme on l'a vu une première
dimension de la tutelle dite " ••• d'assistance et de conseils aux communes ••• ", peut
être pour le ministre de l'intérieur un moyen d'influencer considérablement les norme~
et méthodes de gestion des communes, lorsqu'il n'a pas un pouvoir normatif direct,
tel celui qu'on a noté au sujet de l'instruction financière sur la gestion communale.
Les "conseils" lui fourniront ainsi l'occasion de suggérer aux communes des modèlss
utiles, qui peuvent avoir une certaine influence - comme on a pu le noter en matière
d'organisation (v. supra p \\50) - même si les "conseils" ne sauraient évidemment être
obligatoires. Tout excès en ce domaine serait sûrement critiquable. Mais, bien exercé&
en particulier en association avec les méthodes de la concertation, cette faculté peut
être un excellent moyen d'aider au respect des normes de gestion. Nous verrons du
reste que c'est la démarche qui paratt avoir été adoptée par les pouvoirs publics
lv. infra )..
Toutefois, c'est encore le contrôle qui permettra concrètement de prévenir
les abus et de rectifier les écarts, en assurant les sanctions prévues par la loi. La
sanction pourra être évidemment le refus d'approbation ou d'autorisation. Mais il
pourra être aussi appliqué les sanctions prévues en matière de tutelle sur les per-
sonnes
suspension, révocation (1). L'inspection, nouvelle formule de la tutelle
comme on le sait, jouera à cet égard un rôle important en permettant de découvrir les
infractions et fautes de gestion. Et ici également nous verrons des exemples actuels
qui montrent le caractère très concret de cette influence du contrôle sur les communes.
La tutelle sur les établissements publics est sans doute plus influente en-
core quant à son potentiel technique.
-------------------------------------------------------------------------------------
(1) L'article 87 de la loi municipale permet de noter que les fautes de gestion sont dE
celles qui peuvent entraîner la suspension et la révocation.
- 248 -
b) La tutelle sur les établissements publics
Pour comprendre la tutelle sur les établissements publics, il convient
d'abord d'identifier toutes les autorités qui interviennent à ce titre. Nous savons
déjà que le nouveau régime comporte deux autorités de tutelle: le ministre de l'é-
conomie et des finances, chargé de la tutelle économique et financière, et le ministrt
du ressort de l'établissement, qui est chargé, lui, de la tutelle administrative.
Mais, quoique les textes n'en traitent pas en termes de tutelle, on ne peut manquer
de souligner en outre les rOles respectifs du contrOleur budgétaire et de la commis-
sion consultative de gestion. Certes, le caractère étatique de la CCG n'est pas abso-
lument acquis,malgré sa composition. Mais nous avons vu que la question peut être
discutée (v. surpra Pp 87.88)
Le contrôle des deux ministres de tutelle s'exerce bien entendu a priori,
mais aussi a posteriori. Les contrÔles a priori sont des approbations et
autorisation~
dont noys savons déjà du reste qu'elles sont très importantes. Il n'est pas besoin
en tout cas de les énumérer pour se convaincre de leur influence technique en matière
de gestion. Les contrOles a posteriori, quant à eux, sont définis comme des formules
d'inspection. Le droit positif distingue entre une hypothèse qui est dite expressé-
ment d'inspection et deux hypothèses de contrôle a posteriori. Mais il est clair ce-
pendant qu'elles sont toutes basées sur la même logique d'investigation. L'inspection
_ ainsi nommée - relève de la compétence du ministre technique, qui doit y procéder
au moins unefo~ par an (1). Elle fait l'objet d'un rapport dont copie est adressée
aux membres de la CCG et au directeur. Et les deux hypothèses de contrôle appartien~
nent également aux deux autorités de tutelle, qui peuvent y procéder à tout moment (2
Dans les deux cas, le contrôle a lieu sur pièces et
surplace. Il semble donc bien
qu!il s'auisoe là de deux hypothèses supplémentaires d'inspection, quoique l'instruc-
tion financière sur la gestion des établissements publics indique, qu'en ce qui con-
cerne le ministre des finances, il s'agit d'un audit économique, financier et compta-
ble (3). Le nombre de ces hypothèses de contrÔle a posteriori paratt ainsi très
saisissant de l'engagement des pouvoirs publics. Le régime particulier du contrOle
du ministre des finances est en tout cas très net à cet égard. Son contrOle, plus sys-
tématique pour les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), fait
-------------------------------------------------------------------------------------
(1) Article 12 du décret na 82-402 du 21 avril 1982 portant organisation administrati~
ve des établissemehts-pobii~s' ~atde~9~x.
(2) Articles 24 et 25 du décret sur le régime financier et comptable (déjà cité).
(3) v. l'instruction, p. 47, na 25-1.
- 249 -
en effet l'objet d'un rapport adressé à la CCG et a la cour suprême. Mais on a rete-
nu surtout que l'analyse de la gestion et des résultats (1) des EPIC fait l'objet ch:-
que année d'un rapport spécial adressé au président de la république (2). Au total, ~
contrôle a posteriori pourra donc bien être un moyen essentiel de surveiller le res-
pect des normes de gestion. La double influence a priori et a posteriori de la tutell
est ainsi en tout cas très nette au plan purement théorique.
L'influence du contrôleur budgétaire est plus sensible encore, parce que
plus quotidienne. 'Succédané du "controle ur d'Etat" des anciens systèmes (3), i l en
a gardé certains pouvoirs et le style même (4). Le contrôleur budgétaire est nommé
par le ministre des finances et demeure sous son autorité hiérarchique. Par ses pou-
voirs, il est ainsi la marque d'une certaine prépondérance de celui-ci dans le système
global de la tutelle.
Le contrÔleur exerce tout d'abord une serie de contrôles a priori, notamme'-
en matière de dépenses. Son visa préalable (approbation) est requis pour les dépenses
de personnel et, sauf réglementation spéciale du ministre des finances, pour les dé-
penses de fonctionnement excédent 1 000 000 F. Il est de toute manière compétent pour
toutes les dépenses d'investissement. Ensuite, le contrôleur budgétaire procède à un
contrôle concomitant de la gestion. Il reçoit à cet effet, nous l'avons vu, un état
mensuel d'exécution du budget. S'il tient la CCG informée de ses vérifications - au
cas où l'exécution du budget para!t compromise -, ainsi que le directeur, il en in-
forme aussi évidemment le ministre des finances. Ces pouvoirs pourront paraître
excessifs à la pratique (5), mais leur poids potentiel est ainsi très net dans la
garantie du respect des normes de gestion. On doit du reste ajouter à cette fonction
de contrOle un rôle du contrôleur qui met cette possiblilité encore plus en valeur
celui par lequel il apparaît en outre dans la législation comme une manière d'ana-
lyste financier permanent, chargé de détecter les moindres orientations néfastes de
l'établissement. On rappellera en particulier qu'il a, à l'occasion du rapport men-
suel ou du rapport financier annuel du directeur, le pouvoir d'un examen et d'une
appréciation très large' de la gestion, ce par quoi il se trouve également investi du
-------------------------------------------------------------------------------------
(1) On retrouve ici le postulat de la rentabilité.
(2) Article 25 du décret sur le régime financier et comptable.
(3) Dans le système de 1975, il avait toutefois été déjà prévu de remplacer le con-
trôleur d'Etat dans son rôle par un'comité dit de surveillance issu des comités
sectoriels.
(4) v. les articles 13 et suivants du décret sur le régime financier et comptable.
(5) Bien que tout le système des contrôleurs ne fonctionne pas encore a son plein ren-
dement (v. infra
), notre entretien avec Mme le secrétaire général de l'uni-
versité nous a révélé par exemple que les contrôleurs en place font déjà l'objet (
nombreux reproches relatifs à leur engagement jugé trop volontariste.
- 250 -
pouvoir de faire des recommandations utiles aux différentes -autorités pour qu'elles
prennent les dispositions adéquates. Il en est même obligé si l'on s'en tient aux
termes du décret sur le régime financier et comptable. Soulignons en outre qu'il a
été organisé au surplus une véritable association à la gestion sous diverses formes.
Le contrôleur participe en effet à l'élaboration du budget et aux réunions de la CCG
lorsque celle-ci traite des questions budgétaires. Et, à la demande du président de
celle-ci ou du ministre des finances, il peut participer à ces réunions lorsqu'elles
traitent d'autres matières. Le rôle du contrÔleur est donc important, même si on doit
noter qu'il n'a dans toutes ces hypothèses qu'un pouvoir consultatif. Son influence pc
tentielle est bien ainsi au total très nette, au delà même de la simple fonction de
contrôle.
\\.
S'agissant enfin du rôle de la CCG,si on doit noter l'influence d'une seri~
hypothèses d'approbations et d'autorisations, c'est encore par sa mission générale de
directio~ de l'établissement public (v. supra p 94) - qui implique sans aucun doute ur
pouvoir d'instruction - que l'institution pourra garantir les normes de gestion qu'on
a vues. D'un point de vue théorique en tout cas, cette position là devrait assurer à ~
CCG une influence très grande, même s'il faut prendre en compte les réserves déjà vuef
à ce propos (v. supra P 99).
Qu'en est-il a présent des contrôles administratifs généraux?
Ce sont, comme on le sait déjà, celui de l'inspection générale des service~
administratifs (IGSA) (a) et celui de la direction centrale des marchés (DCM) (b).
a) Le rôle de l'IGSA (1)
La formule de l'inspection générale est pu~see directement dans l'expérienc
française. La compétence de contrôle s'étend ici en principe à toutes les administra-
tions publiques et donc également aux organes décentralisés. Une réforme récente a mê-
me,; transformé l'institution (2) en "inspection générale des services publics" (3),
--------------------------------------------------------------------------------------
(1) De manière générale, on se reportera utilement pour le détail aux dernièresdonné~~
fournies à ce sujet par le remarquable travail de recherche de M. A. TAGRO
GBOHAZAUD, th. 0 P cit P 278 et ss.
(2) L'inspection n'est bien sOr qu'une structure administrative sans personnalité dis-
tincte.
(3) v. le décret nO 85-50 du 19 janvier 1985 déterminant les attributions, l'organi-
sation et le fonctionnement de l'inspection générale des services publics.
- 251 -
ce Qui, tout à la fois, confirme la généralité de ses compétences (1) et le caractère
public de sa sphère d'intervention.
Relevant du ministre de l'intérieur à sa création (2), à l'instar de son
"ancêtre" colonial ("l'inspection des affaires administratives" (3)), l' IGSA fut en-
suite rattachée à la présidence de la république. L'intention était de renforcer l'in-
fluence de l'institution, que sa position auprès du ministre de l'intérieur avait fini
par discréditer quelque peu, rendant même son action de plus en plus suspecte, en par-
ticulier aux yeux des autres membres du gouvernement. On s'accorde en tout cas aisé-
ment à reconnaître aujourd'hui que cette place nouvelle dans le système administratif
est de nature à accroître le crédit attribué à son contrOle.
Des inspecteurs et inspecteurs adjoints, placés sous la direction d'un ins-
pecteur général, ayant essentiellement une activité de coordination et de centralisa-
tion, effectuent leurs contrOles sur pièces et
surplace. Et un inspecteur "en opéra-
tion" a des pouvoirs d'investigation très étendus. Il bénéficie d'une obligation d'as:
sistance pesant sur tout agent public. La législation en la matière indique bien en
effet qu'"à tous les échelons de la hiérarchie, les agents de l'administration, des
services et des organismes de droit public, sont tenus d'apporter leur concours le plu~
, .
complet ••• Qui ne peut être refusé aux inspecteurs en mission par les directeurs et
chefs de service ni par les fonctionnaires et agents placés sous leur ordre".
Le contrOle s'effectue selon deux modalités techniques: dans le cadre d'unE
mission générale organisée sous forme de tournées annuelles,
dont l'objet et le
plan sont approuvés au préalable par le chef de l'Etat. et dans le cadre de missions
/
spéciales, demandées par le chef de l'Etat ou les ministres. On note que, dans ce
dernier cas, l'inspection générale dispose d'une commission générale du chef de l'Etat
en vertu de laquelle elle peut agir à tout instant (4). Cela contribue évidemment à
rendre le contrOle encore plus redoutable, puisqu~il_ est ainsi davantage imprévi-
sible (5).
--------------------------------------------------------------------------------------
(1) Pratiquement, seules les administrations de la justice, de la défense de la marine
et des services consulaires échappent à ses investigations.
(2) Décret du 12 avril 1961 (JORCI, 1961, 586), remplacé par le décret de 1985 déjà cil
(3) Créée par arrêté du gouvernement (français) du 14 janvier 1906 et placée sous l'au-
torité du ministre de l'intérieur.
(4) v. A. TAGRO GBOHAZAUD, th. a P cit, p 299.
(5) l'inspection est de toute manière inopinée
les services contrèlés ne sont pas
prévenus de l'opération.
- 252 -
Les investigations portent sur la gestion entendue au sens le plus large.
Elles ont pour objet la vérification de l'application régulière des textes, mais elles
concernent également le bon fonctionnement des services en général. Les inspecteurs
auront en particulier à surprendre les éventuelles malversations, détournements, ou
même plus simplement mauvais usages des _deniers publics : usages contraires aux
textes, ou à un standard de comportement apprécié librement par eüx, mais aidés toute-
fois en cela par les textes et les directives de l'autorité supérieure - notamment le
président de la république.
Soulignons toutefois que malgré leurs importants pouvoirs d'investigation,
les inspecteurs ne peuvent dépasser une certaine limite. Et ils ne peuvent par exem-
ple pas prendre de sanction eux-mêmes. Tout au plus sont-il habilités à prendre des
mesures conservatoires: l'apposition de scellés ou la ferméture provisoire de la main
d'un comptable. Et ils doivent de toute manière informer aussitôt
le ministre intéres-
sé. Les inspecteurs se contenteront ainsi de dresser un rapport, à l'occasion de chaque
opération, adressé aux autorités qui l'ont demandé, l'inspecteur général étant tenu
de remettre, au moins annuellement, un rapport de synthèse au président de la républi~
que. Et c'est finalement ce dernier et les ministres qui vont tirer toutes les conclu-
sions qui s'imposent et prendre ou faire prendre les mesures adéquates au redressement
des ·dJsfonctions~éventuellement observées. Les inspecteurs dans leurs rapports parti-
culiers, l'inspecteur général dans son rapport de synthèse, ne pourront que leur faire
des propositions en ce sens.
On peut
retenir néanmoins que l'IGSA peut être un excellent moyen de garan-
tir les normes de gestion} en particulier dans le cas des organes décentralisés. Sa
position peut lui permettre notamment d'être auprès du chef de l'Etat un instrument
de supervision de tout le système administratif, vérifiant autant le bon comportement
des contrÔleurs que celui des contrôlés eux-mêmes. L'expérience prouve qu'une telle
fonction serait en tout cas fort judicieuse.
Il faut voir à présent l'influence de la OeM.
b) Le rOle de la OCM
Nous avons déjà vu le rôle joué par la OCM en matière de marché public, et -
il n'est pas nécessaire d'y revenir pour se convaincre de son influence véritable
dans ce domaine. On notera toutefois que cette influence ne sera pas la même dans tous
les cas. Si dans le cas des établissements publics elle est pleine. dans le cas des
communes la OeM doit, du moins en l'état de la législation, partager son droit de veto
avec le ministre de l'intérieur. Et il n'est pas indiqué que ce dernier doive suivre
- 253 -
253
son op~n~on sur les marchés qu'elle a à approuver. C'est là cependant au tohah:une
hypothèse de garantie des normes de gestion qu'on ne peut négliger, même si~èlle
est ainsi limitée.
A-cette influence des contrOles administratifs devrait s'ajouter d:elüe
des contrOles extra-administratifs.
B - L'ASPECT EXTRA-ADMINISTRATIF
Si l'on s'en tient à une analyse rigoureuse du droit positif, la djmension
extra-admnistrative'-'du contrOle des organes décentralisés comporte un aspect juri-
dictionne1 (1) et un aspect parlementaire (2).
Sur bien des points, en particulier lorsque l'autorité de tutelle a·un
pouvoir d'appréciation très large, le juge de l'excès de pouvoir, convenablem~nt
saisi, pourra intervenir dans la définition même des règles de gestion ou simplement
dans la garantie des normes déjà établies. Il exercera ici notamment ce pouvoir nor-
matif dont on sait bien aujourd'hui qu'il est fort banal de le lui reconna!trè. Un
certain engagement de la chambre administrative de la cour suprême déjà perce~tible
en matière de "principes généraux du droit" (1), quoi C\\u' en disent certains au.teurs
(2, révèle que le juge ivoirien peut très bien assumer une telle fonction - même si
sa position actuelle sur le contrOle du pouvoir discrétionnaire de l'adminisbration
inciterait plutOt à un certain pessimisme (v. supra p 122).
Il
Toutefois, s'agissant de la garantie des normes de gestion, l'action
de la chambre des comptes sera sans aucun doute plus évidente.
~'
La chambre des comptes, comme pour toutes les administrations publiques,
exercera ici deux types de contrOle. L'article 106 de la loi de 1978 - qui fixe la
composition, l'organisation, les attributions et le fonctionnement de la cour suprême
(3) - distingue entre des "attributions juridictionnelles" et des "attributions de co'
(1) v. not A. S. MESCHERIAKOfF, ilIa jurisprudence: source de droit adminis~tif
ivoirien, in rev. ivoi. de droit, 1979, nO l, p 4 et ss.
",
(2) Pour l~uns, le système judiciaire et les textes applicables sont trop r~cents
pour que le juge ait eu le temps d'exercer un pouvoir normatif. (v. en C& sens
L. M. fADIKA, "le rOle des juridictions ivoiriennes dans l'élaboration e:t l'appli-
cation des règles de droit" in "dynamiques et finalités des droits africains",
o P cit p 205). Pour d'autres, il n'y a jamais eu de principes généraux l~n COTE
d'IVOIRE parce que le juge n'a jamais fait référence à cette terminologie (v. A.T
GBOHAZAUD, th. 0 P cit p 385). Ces conceptions n'ont bien sOr aucun fondament,
ni théorique, ni pratique.
(3) Loi nO 78-663 du 5 aoot 1918, JORCI, 1978, 1985.
- 254 -
trOle "'. On peut noter d'emblée l 'J.mparfaite rédaction du texte par laquelle il est
ainsi distingué (curieusement) entre des compétences de contrOle et des compétences
juridictionnelles qui, en quelque sorte, n'useraient pas de cette même syllogistique
juridique qu"implique tout contrOle, et par laquelle tout acte ou situation est rap-
porté à une norme dite de contrOle (1). A la vérité, la chambre des comptes exerce
dans un cas un contrOle juridictionnel, aboutissant au prononcé de décisions répres-
sives ou non, dans le cadre de procédures contentieuses ou non; tandis qu'il s'agit
dans l'autre d'un contrOle non juridictionnel, que la loi qualifie de "budgétaire et de
gestion", sans que sa nature n'en soit éclaircie de ce fait, mais que certains auteurs
n'hésitent pas à qualifier "d'administratif" (2). Il faut toutefois souligner que,
techniquement, le glissement du contrOle se fait de cette dimension non juridiction-
nelle,
à la dimension juridictionnelle, sauf lorsque la cour agit sur saisine.
Le contrOle "budgétaire et de gestion" concerne toutes les administrations
publiques en général. Le juge financier s'assure notamment du bon emploi des crédits r
fonds et valeurs gérés, ainsi que de la bonne application de la loi. Son appréciation
est ainsi des plus larges et elle inclue évidemment tous les repères des "standards"
de comportement déjà vus plus haut. Une sous-catégorie de ce contrOle est constituée
par "la vérification des comptes et de la gestion". Elle concerne les établissements E
entreprises publics - pour les premiers lorsqu'ils exercent une activité industrielle
et commerciale. Leur sort est de ce point de vue mêlé à des organismes divers : so-
ciétés et organismes contrôlés par des personnes publiques, institutions de prévoyanc(
sociale, sociétés d'économie mixte, organismes privés subventionnés etc ••• etc ••• On
pourrait dire, en somme, qu'il s'agit en quelque sorte d'un "contrOle de suivi" des
_deniers publics, pour en garantir la sécurité juridique et économique partout où ils
s'investissent et sous quelque forme que ce soit. Ce contrOle, nous dit la loi, s'exer
ce de plein droit.
L'ensemble du contrOle non juridictionnel de la cour est théoriquement fa-
cilité par l'obligation qu'il y a, pour les différentes personnes concernées, de
produire leurs comptes en fin de gestion. L'article 132 de la loi de 1978 précise que
"tout comptable qui ne présente pas son compte dans les délais prescrits par les rè-
glements peut être condamné à une amende dont le montant est fixé à 20 000 F au maxi-
mum par mois de retard". Le juge financier dispose
ainsi d'un pouvoir discrétion-
naire dont il pourra user à titre de prévention. L'intérêt de ces disposit~onsest évi-
demment encore plus net dans le cas des organes décentralisés, à cause de leur autono-
(1) v. supra P3S
La définition que nous empruntons à Charles EI5ENI-IANN.
(2) v. A. TAGRO GBOHAZAUD, th., 0 P cit, P 236 et ss.
- 255 -
mie. Dans le nouveau reglme des établissements publics, la procédure est même entou-
rée
d'autres garanties proprement administratives. Il est établi pour chaque établis-
seroert un compte financier annuel (1), auquel participent, l'agent comptable qui le
prépare, le directeur qui le vise, la CCG qui l'arrête et enfin le ministre de l'éco-
nomie et des finances qui l'approuve. Outre l'insertion du compte dans le projet de
loi de règlement (2), il est adressé par l'agent comptable, avant l'expiration du si-
xième mois suivant la cloture de l'exercice, au trésorier payeur général qui, après
visa, le transmettra au juge financier dans un délai de deux mois~ Dans l'ensemble,
les comptes doivent être transmis au juge financier en état d'être jugés, c'est à dire
appuyés des pièces et justifications requises par les textes, ou tout simplement
adéquates.
L'une des fins du contrôle "administratifll est l'information d'un certain
nombre d'autorités:
- les directeurs et chefs d'administration, qui doivent fournir des explica
tions sur les observations du juge dans le délai d'un mois
- les ministres de tutelle qui doivent répondre dans un délai de 3 mois aux
référés que le juge financier prend à cet effet ;
- le ministre des finances. ~titre particulier
- le président de la république, qui est informé au moyen des rapports an-
nuels (que nous avons vus) et bisannuels (dans le cas des entreprises publiques ou par
publiques), et qui peut l'être de toute façon du refus des différentes autorités -
ou même de leur négligence - de répondre
- le président de l'assemblée nationale, à t~e particulier -il reçoit no-
tamment les rapports annuels
- l'assemblée nationale elle-même, qui reçoit, en même temps que le projet
de loi de règlement des comptes de l'Etat, une déclaration générale de conformité
entre les comptes individuels des comptables - dont évidemment les comptables des or-
ganes décentralisés - et les comptes généraux de l'Etat; déclaration formulée par la
chambre des comptes. Et il faut savoir qu'en outre le juge financier transmet au par-
lement, dans les mêmes conditions, le résultat de ses investigations relatives aux en-
treprises publiques et parapubliques (3).
(1) A distinguer du rapport annuel sur la gestion financière établi par le directeur.
(2) En raison de la compétence du parlement pour décider des budgets des établissement
publics nouveaux (v. infra p 292).
(3) A distinguer toutefois du rapport bisannuel établi par la cour à ce même propos.
- 256 -
On ajoutera enfin que le public lui aussi peut être informé des observa-
tions du juge, au moyen de la publication au journal officiel des différents rapports
annuels et bisannuels. Le président de la république qui dispose ici d'un veto, en use
cependant habituellement. L'hypothèse est donc toute théorique.
A l'issue de son contrôle "administratif", la cour a la possiblilité de de-
mander aux autorités administratives de prendre les sanctions qui conviennent aux,
'fautes
relevées. Mais elle a aussi la possiblilité - du reste complémentaire et
non exclusive de la première - d'engager la procédure juridictionnelle, ou "jugement
des comptes". C'est l'hypothèse de l'auto-saisine dont la loi garantit la possibilité
à tout moment, tandis même qu'elle oblige déjà les autorités administratives à saisir
la cour des fautes de gestion commises dans les structures qu'elles ont sous leur con-
trôle, s'agissant en particulier des gestions de fait (art. 125 de la loi de 1978).
Que ce soit sur saisine ou auto~sBi,Udn~,la procédure juridictionnelle con-'
cerne aussi bien les administrateurs que les comptables. Et elle consiste pour le ju-
ge
financier à apprécier la légalité de leur gestion. Dans un cas comme dans l'autre.
l'instruction du compte analysé peut conduire, soit directement à un arrêt de quitus,
en cas de gestion jugée régulière, soit, en cas d'irrégularité, à deux arrêts, dans
le cadre de la procédure dite "du double arrêt". Dans cette dernière hypothèse, un prE
mier arrêt, dit provisoire, informera le comptable ou l'administrateur des charges qu,
pèsent sur lui, et lui l'enjoindra éventuellement de fournir les explications et piècec
probantes adéquates. Dans le cas des comptables par exemple, une amende de 5 000 F ma-
ximum par injonction et par mois de retard peut être prononcée. Lorsqu'intervient le
second arrêt, le compte analysé est, soit définitivement purgé des charges qui pesaier
sur son auteur, soit confirmé dans ses irrégularités. Dans un cas, la cour prononcera
un arrêt de décharge et dans l'autre, le cas échéant, un arrêt de débet - lorsqu'il
est notamment attesté une distraction des
deniers, fonds ou valeurs publics - et con-
damnera l'intéressé à solder son débet auprès de la caisse de la personne publique
ayant cause. Dans ce dernier cas, les comptables
encourent au surplus des sanctions
pécuniaires très sévères - prévues par un décret nO 64-240 du 26 juin 1964 -, pouvant
aller jusqu'au double de leur traitement brut annuel. Et d'après les articles 158 et
suivants de la loi de 1978, les fautes de gestion des administrateurs et ordonnateurs
les exposent aussi à des sanctions pécuniaires pouvant également atteindre le double
de leur traitement annuel brut. Par ailleurs, si l'examen des comptes a fait apparaî-
tre des faux ou des concussions, il en sera rendu compte au ministre de tutelle - qui
prendra éventuellement des sanctions -, mais aussi au garde des sceaux, ministre de
la justice, qui fera poursuivre les auteurs devant les tribunaux compétents ; et ici
la loi parart même avoir entendu lier la décision du ministre. Ajoutons enfin pour tel
miner, qu'en cas de gestion de fait - jugée alors comme une comptabilité patente -
- 257 -
l'intéressé, qui est déjà obligé de rendre compte de sa gestion dans les mêmes condi-
tions qu'un comptable, peut faire également l'objet de poursuites pénales. Lorsque
celles-ci n'ontpas été précédées d'un jugement des comptes, la cour, réunie en cham-
bre du conseil, statut "dans les délais de prescription sur le point de savoir si elle
se saisit de l'affaire après le jugement pénal.
L'ensemble de ces considérations, même s'il ne révèle qu'une modeste partie
du mécanisme .du contrOle de la chambre des comptes, est ainsi significatif de l'in-
fluence que celle-ci peut avoir dans la garantie des normes de gestion qui s'imposent
aux organes décentralisés.
Quel rOle peut jouer le parlement?
Zoj"Le rôle du parlement
Les techniques du contrôle parlementaire, pour être inspirées du système
français, sont aisément identifiables, résultant ici de la constitution et du règle-
ment même de l'assemblée nationale.
On peut souligner ainsi l'influence potentielle des questions écrites et
orales par lesquelles les députés peuvent obtenir, des membres du gouvernement, des
explications sur la gestion des organes décentralisés. Et on peut y ajouter également
les pouvoirs de contrôle que détiennent les commissions parlementaires, ou qui peuvent
leur être attribués par l'assemblée elle-même. Les commissions parlementaires peuvent
ainsi décider d'entendre toute personne qu'il leur paratt utile de consulter dans le
cadre de leurs travaux, et surtout, l'assemblée peut leur attribuer des pouvoirs d'in-
vestigation très larges, s'agissant des questions de leur ressort. Cette dernière hypo-
thèse rejoint donc la catégorie des enquêtes parlementaires, bien co:~n'~de tous les
systèmes politiques véritablement démocratiques. Enfin, on ajoutera à tout cela la com-
pétence budgétaire, traditionnelle pour tout parlement, et les contrOles que l'assembl~
nationale peut effectuer à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement, notam-
ment par le moyen que lui procure les différents rapports de la chambre des comptes
déjà vus.
Toutes ces hypothèses seraient toutefois fort banales et peu
suggestives}s_
la réforme n'avait introduit dans les compétences parlementaires une nouvelle donnée
en matière budgétaire: le vote par l'assemblée nationale de tous les budgets des éta-
blissements publics du nouveau régime (1). Ces budgets formeront en effet désormais unl
annexe spécifique de la toi de finances. Nous reviendrons sur la question plus loin,
mais on peut noter pour l'heure que cette compétence entratne, logiquement, le contrOll
-------------------------------------------------------------------------------------
(1) Art. 10 du décret nO 81-137 sur le régime financier et comptable des établissement"
.. 1..
- 258 -
de la gestion
elle-même, dans le cadre du vote, en fin de gestion, de la
loi de règlement. Et les parlementaires devraient avoir ainsi l'occasion de vérifier
que les crédits attribués ont été utilisés dans les conditions autorisées. Cette par-
ticularité nouvelle est au plan théorique un véritable enrichissement du travail par-
lementaire de contrOle du secteur public dans son ensemble. Elle s'ajoute évidemment
à toutes les hypothèses déjà vues, mais encore peut-on dire qu'elle leur donne réel-
lement davantage d'intérêt.
Au total, l'assemblée nationale peut donc bien avoir également une influenc
importante dans la garantie des normes de gestion.
En définitive, dans la mesure où tous ces contrOles montrent bien ainsi
dans l'ensemble que la garantie du respect des normes de gestion peut être assurée,
il faut donc dire que, comme par le passé, le problème ne résidera pas dans la concep:
tion même du contrOle au plan théorique, mais dans la diligence avec laquelle seront
mises en oeuvre les techniques prévues. Et il faut bien admettre encore une fois que
la bonne gestion ne dépendra pas seulement de la volonté d'adhésion des autorités dé-
centralisées, mais encore et sans doute surtout, de la capacité des pouvoirs publics
de maintenir un encadrement juridique constant de toutes leurs actions. C'est pourquoi
il est nécessaire de voir en outre l'influence du contrôle en fait.
PARAGRAPHE 2
EFFECTIVITE ET INFLUENCE DU CONTROLE
Il nous faut évidemment évaluer la situation en distinguant comme précédemment
entre les contrOles administratifs (A) et les contrOles extra-administratifs (8).
A - LA REALITE DES CONTROLES ADMINISTRATIFS
On évaluera les contrôles administratifs en distinguant bien sOr entre la
tutelle (1) et les contrOles administratifs généraux (2).
En matière de contrOle, la tutelle est sans aucun doute celui dont l'in-
fluence doit être la plus nette. Car la tutelle est en elle-même plus quotidienne que
n'importe quel autre contrOle, et donc susceptible de jouer un rôle plus fréquent dans
la garantie des normes de gestion. Du reste, l'expérience antérieure des sociétés et
établissements publics montre bien qu'il dépendra en fait de la tutelle que fonction-
------------------------------------------------------------------------------------
(suite de la page précédente)
publics nationaux.
- 259 -
,'j
-
nent convenablement la plupart des contrôles qui interviennent sur saisine ~~ par-
ticulier celui de la chambre des comptes) qui ne sera vraiment efficace qu'ave~ une
collaboration sincère des autorités de tutelle. L'enjeu de l'effectivité n'en est
ici que d'autant plus important, dans le cas des communes (a) comme dans cel~i des
établissements publics (b).
a) L'effectivité de la tutelle sur les communes
Dans le cas des communes, le bilan de la tutelle para!t déjà globplement
satisfaisant aux services du ministre de l'intérieur. Si cette opinion n'estlpas dé-
pourvue de toute justification, des écueils sont cependant déjà apparents etlon ne
saurait l'ignorer dans la perspective d'un encadrement véritable de la déce~ralisa
tion territoriale.
Mais, commençons par ce qui peut être sujet de satisfaction. On p~ut dire
d'emblée que les instruments de la tutelle sont déjà nettement opérationnel~, sous le.
réserves que l'on verra plus loin. Les approbations et autorisations, forma~t le pou-
voir de veto du ministre de l'intérieur, paraissent bien avoir été
fréquem~ent
utilisées pour empêcher ou corriger des fautes de gestion. On n'en veut pour exemple
que les cas de refus d'approbation déjà notés à propos des communes de COCO~Y (1) et
de TREICHVILLE (2). Et l'évolution de la tutelle montre du reste que l'intransigeance
est parfois la règle, notamment en matière d'approbation budgétaire (3).
On peut être aussi relativement satisfait de l'usage fait de la ~echnique
des "conseils" et "assistance". Outre l'exemple de l'organigramme déjà noté, on peut
dire que cette dimension première de la tutelle - qui rappelons le, n'est p~s un
contrOle au sens strict - aura connu une réelle application sur le terrain. On note
par exemple que sur 55 inspections réalisées en 3 ans depuis la réforme, 18~ont eu pc
objet exclusif d'apporter des conseils et une
assistance technique aux co~~unes dans
leur gestion, au sens large et au sens restreint (4). S'ajoute
à cela,une:§erie
de séminaires et de réunions d'information, organisés à l'intention des ~utprités
municipales et des agents locaux par le ministère de l'intérieur. On peut ~ter pour
exemple les séminaires sur la formation des cadres communaux (ABIDJAN, 4-3~ juillet
1981) ; sur la nouvelle nomenclature budgétaire et comptable (ABIDJAN 13-lj( déc. 1ge~
(1) v. supra p 129
(2) v. supra P 128
(3) A propos du refus d'approbation du budget de la commune du PLATEAU P9u~ 1984
(v. infra p 290 ).
(4) On notera bien ainsi avec intérêt que l'inspection prévue par la loi mYnicipale
comme un contrOle, n'est à vrai dire pas pratiquée à ce seul titre.
~e
- 260 -
sur la nouvelle comptabilité applicable à compter du 1er janvier (ABIDJAN, 6-10 juin
1983 ; BGUAKE, 13-17 juin 1983) ; sur la préparation du budget de l'exercice 1984 à
partir de la nouvelle nomenclature (ABIDJAN 4-21 nov. 1983) ; et enfin sur la prépa-
ration du p~ogramme triennal des communes et de l'exécution du budget 1984 (ABIDJAN
20-21 déc. 1983). Il est clair qu'ainsi au total, les autorités municipales sont
d'autant moins justifiées à avoir commis certaines des fautes qu'on a déjà signalées.
Notons enfin le rOle important joué en matière d'inspection de contrOle.
En 3 ans, ce sont 37 missions d'investigation pure qui furent réalisées. Rapporté à
une moyenne par commune, ce chiffre est, certes, nettement en retrait de ce qui est
prévu par le droit positif, la loi municipale (art. 18) obligeant en effet l'autorité
de tutelle à inspecter les communes au moins une fois l'an. Et on notera au surplus,
pour aggraver encore la remarque, que plusieurs communes (MAN, BOUAKE, KORHOGO,
TREICHVILLE) ont fait l'objet, à elles seules, de plusieurs inspections successives -
allant parfois jusqu'à 5 ou 6 - en raison de la gravité particulière de leur situation
(v. infra). Mais, même si des efforts doivent être faits pour assurer ici un rythme de
contrOle plus régulier, dans l'ensemble, on peut noter avec une relative satisfaction
les résultats déjà obtenus. Les inspections ont permis notamment d'établir un bilan
très complet de la gestion des communes visitées.
Les inspections de contrOle ont permis certes de comprendre qu'un certain
nombre de fautes de gestion ont été commises par inexpérience - ce pour lequel du
reste des mesures d'adaptation de la législation ou d'information ont pu être prises
ou envisagées. Mais elles ont surtout mis en lumière l'état réellement désastreux
dans lequel s'est trouvée très tot la gestion de certaines communes, pour lesquelles
on ne craint pas même d'affirmer que les élus - le maire en particulier - sont plus
préoccupés de se satisfaire que de satisfaire leurs administrés. Nous avons ainsi pu
noter dans le régime des organes et agents que les fautes commises pouvaient être à
la fois très diverses et très graves. D'après l'analyse même du ministère de l'inté-
rieur, 7 communes se signalent particulièrement par la grossiereté des fautes et mal-
versations commises en leur sein: KOUMASSI, TREICHVILLE, BOUAKE, MAN, KORHOGO, DABOU
et ABOaO. D'importantes mesures ont dO ainsi être prises à l'encontre des autorités
responsables: d'une part, appliquant l'article 87 de la loi municipale, le président
de la république a dO révoquer les maires et les deux premiers adjoints de MAN et de
KORHOGO (1), après qu'ils aient été suspendus de leurs fonctions par le ministre de
l'intérieur (2), et d'autre part, ces mêmes communes et les autres de l'échantillon
retenu ont fait l'objet d'une saisine de la chambre des comptes, soit pour des fautes
de gestion classiques, soit pour des cas de gestion de fait - cas le plus fréquent et
----------------------------------------------------------------------------------
(1) Pour la commune de MAN cf. le décret nO 84-1134 du 25 oct. 1984, et pour la commu-
ne de KORHOGO le décret nO 84-116 du 29 fév. 1984.
(2) Pour MAN· v. les arrêtés nO 163/INT/DCL du 8 juillet 1983 ; nO l65/INT/DCL du Il
../ ..
- 261 -
le plus commun.
Au total, ces faits tendent donc à attester l'influence réelle de la tu-
telle dans la garantie des normes de gestion. On peut en convenir sans doute. Mais
certains "ratés" de la machine et certains écueils méritent cependant d'être relevés
pour l'avenir. C'est surtout l'application des sanctions qui appelle à cet égard
quelques critiques.
On a retenu tout d'abord que certaines des fautes de gestion com~ises.. -
par exemple en matière de gestion humaine - étaient couvertes a priori par l'appro-
bation, notamment budgétaire, donnée par la tutelle. Devant cette situation, la cham-
bre des comptes a estimé devoir faire preu~de mansuétude (1). Mais c'est là à vrai
dire une attitude de la tutelle qui, pour être parfois compréhensible en raison des
pressions politiques exercées par certains maires, n'en représente pas moins une fai-
blesse à
combler pour l'avenir, si l'on veut réellement assurer le respect par tous
des normes de gestion reconnues utiles à la bonne marche de l'administration commu-
nale.
Mais on insistera surtout ensuite sur ce que nous croyons être une trop
grande sélectivité dans l'administration des sanctions issues des inspections. Et en
particulier, il nous paraît bien que les suspensions et révocations décidées ne se
justifient guère s'il n'en a pas été de même dans tous les autres cas où des fautes
similaires, sinon pires, ont été commises. Il est clair en effet, à la lecture des
rapports administratifs, que de nombreuses autorités locales auraient da faire l'ob-
jet de sanctions aussi sévères que celles déjà citées, pour les fautes commises, dont
certaines, par leur évidence, frisent même parfois la provocation (2).
Outre les aspects politiques du problème, qu'il ne faut jamais exclure
dans ce contexte (3), on croit savoir que l'une des raisons administratives de cette
attitude est dans l'idée qu'il se serait agi bien souvent d'~rreurs que les autorités
ne craignent pas de qualifier "de jeunesse". Et on suggère notamment que les autorités
municipales n'auraient pas eu le temps de se familiariser avec les techniques nouvel-
les de la gestion locale.Si ce raisonnement n'est pas radicalement dépourvu de fondement,
------------------------------------------------------------------------------------
(suite de la page précédente)
juillet 1983 ; et nO 166/INT/DCL du Il juillet 1983. Pour la commune de KORHOGO
v. l'arrêté nO 275/INT/DCL du Il nov. 1983.
(1) v. son rapport annuel pour 1983, déjà cité, p 63.
(2) La liste synthétique dressée par la chambre des comptes est à cet égard très ré-
vélatrice. v. l'annexe nO 6 déjà annoncée.
(3) Dans le cas de KORHOGO, les sanctions n'auraient ainsi été prises qu'essentielle-
ment à cause de l'attitude du maire jugée irrévérencieuse à l'égard d'un membre
du comité exécutif du parti. Ne faut-il pas dès lors supposer que d'autres auto-
rités ont connu un meilleur sort uniquement grâce à une meilleure adhésion au pou-
voir politique? l'hypothèse ne paraît pas déraisonnable en tout cas.
- 262 -
la part du prétexte et de l'erreur d'appréciation y parait cependant très grande.
Certaines fautes sont trop graves pour être de simples "bévu~s!' Il en est ainsi no-
tamment lorsque le maire crée des caisses ou comptes bancaires occultes, lorsqu'il
détourne des
~e~iers publics de leurs destinations légales, ou même encore lorsqu'il
établit et fait exécuter des ordres de recettes personnels. Et ce n'est là, hélas,
qu'un échantillon très bref des fautes les plus courantes retenuès par la chambre
des comptes.
A notre avis, il y avait au moins trois raisons de réprimer sévèrement
les auteurs de telles malversations. Tout d'abord, nombre des autorités municipales
coupables de ces fautes sont d'anciens responsables administratifs; et il est clair
qu'ainsi, la circonstance de l'ignorance n'est guère atténuante
pour ce qui les con-
cerne - ou alors cela mériterait d'être vérifier sérieusement, et cas par cas. En-
suite, il peut apparaître fort spécieux d'invoquer l'ignorance dès lors qu'il est
établi que plusieurs inspections et séminaires ont été organisés aux fins précises
de l'information des autorités locales. On note du reste que dans certains cas, les
fautes de gestion se sont poursuivies après le passage des agents du ministère de l'i
térieur : ce qui montre bien ce qu'elles pouvaient avoir d'intentionnel. Enfin, la
raison la plus importante demeure sans aucun doute dans la fonction pédagogique même
de la sanction. On sait désormais qu'une bonne part des fautes tcmmises dans le cas
passé des sociétés et établissements publics fut sans conteste permise par l'inaction
des autorités de tutelle, dont on sait notamment qu'elles n'ont jamais vraiment pris
les sanctions qui convenaient,couvrant même trop souvent de leur autorité
les admi-
nistrateurs indélicats.
Si les conditions d'une sanction rigoureuse des fautes de gestion, surtout
lorsqu'elles sont commises de mauvaise foi, ne sont pas réalisées dans le cas des
communes, il y a craindre qu'elle ne se répètent souvent comme dans ce cas des socié~
tés publiques. Elles créeraient alors sans aucun doute une autonomie de fait dont on
ne sait que trop, dans le contexte, le caractère redoutable au plan financier.
C'est dans ces mêmes termes qu'il faut voir l'efficacité de la tutelle sur
les établissements publics.
b) L'effectivité de la tutelle sur les établissements publics
Dans le cas des établissements publics, le bilan de la tutelle n'est pas
aussi aisé à établir que dans le cas des communes. L'organisation même de la tutelle
l'éparpillement du pouvoir de contrôle rendent la tâche difficile. r·lais, pour ce qu' L
est possible de constater, on peut noter certains éléments au crédit de la tutelle et
d'autres en revanche à son passif. Tous ces points ne concernent toutefois que le
seul ministère de l'économie et des finances, dans le cas duquel il nous a été plus
- 263 -
aisé de recenser les données globales, en raison de sa compétence à l'égard de tous
les établissements publics.
On peut noter tout d'abord au crédit du contrôle, que tous les établisse-
ments publics ont été effectivement dotés d'un contrôleur budgétaire, celui-ci exer-
çant même parfois ses fonctions avec une certaine intransigeance. Et il s'ajoute à
cela le mécanisme des approbations et autorisations ministérielles,dont il semble
bien qu'il fonctionne convenablement, du moins en la forme. Mais c'est là à peu près
tout ce que l'on peut retenir de ce point de vue.
Au "passif" de la tutelle et des contrôles administratifs qui lui sont
annexes, il faut noter malheureusement que l'ensemble du système demeure encore au-
jourd'hui à l'état de chantier. Les commissions consultatives de gestion sont quasi-
ment inexistantes et les contrôles a posteriori ne sont guère intervenus. Au ministèrr
de l'économie et des finances, c'est une nouvelle direction dite "du contrôle du
secteur parapublic" qui, succédant aux anciennes directions "des participations" et
"du contrôle budgétaire", est chargée de préparer, de centraliser, et même d'assurer If
différentes interventions de l'autorité de tutelle (1). Mais, instituée seulement
4 années après la réforme, son organisation définitive est encore en cou~.Ajoutons
enfin à cela que la plupart des contrôleurs budgétaires actuels se contentent de leur
pouvoir de veto, apparemment insuffisamment préparés à assurer les contrÔles conco-
mitants. Et il semble bien du reste que les difficultés de l'expérience passée soient
demeurées à cet égard. Trop de contrôleurs
ont encore systématiquement plus d'un éta
blissement en charge (2) et les agents actuellement disponibles n'ont bénéficié d'au-
cune initiation à leur mission, dont on sait pourtant déjà toute la richesse et
l'exigence au plan intellectuel. Une formation particulière est certes envisagée pour
remédier à ces problèmes humains (3). Mais il serait alors souhaitable que l'on revoi'
également le système de répartition des contrôleurs par établissement. Le bon déroule-
ment du système de contrôle dépendra en tout cas de la rapidité avec laquelle seront
réglés tous ces problèmes, on le voit bien, très concrets.
(1) C'est l'article 2 al. 16 du décret nO 84-849 du 4 juillet 1984 fixant les attribu-
tions et l'organisation du ministère de l'économie et ses finances qui précise la
structure et les fonctions de la direction du contrôle du secteur parapublic. La
compétence
de cette nouvelle direction couvre à vrai dire tout le secteur parapu-
blic au delà même des seuls établissements publics. On notera bien toutefois
qu'elle est distincte de la "direction du secteur parapublic", au sein de la "di-
rection générale de la comptabilité publique et du trésor", dont le rôle est de
suivre la gestion comptable des organes décentralisés, pris dans leur ensemble.
(2) Sur un total de 40 contrôleurs, 19 ont en charge 2 unités administratives et 2
doivent même en contrôler 3.
(3) Entretien avec le directeur du contrôle du secteur parapublic, ABIDJAN, le
11/10/1984.
- 264 -
Il faut docc dire finalement, que l'influence réelle de la tutelle en ce
qui concerne les établissements n'est pas vraiment acquise au niveau que suggère la
législation en la matière. L'évolution de l'expérience montrera si le système atteint
un meilleur rendement.
Qu'en est-il à présent des contrôles administratifs généraux?
a) L'inspection générale n'a pas eu à intervenir de manière systématique
depuis la réforme, du moins à titre spécifique. Mais on note qu'elle a participé par
exemple à nombre des inspections qui ont été organisées par le ministre de l'intérieu~
en particulier lorsque la gravité ou la délicatesse de l'opération le nécessitait. Il
n'empêche que pour l'avénir, on ne peut manquer d'être quelque peu réservé sur le
rOle qu'elle jouera dans la garantie des normes de gestion des organes décentralisés.
Les avis semblent généralement assez partagés sur l'efficacité de cette
institution. Tandis que les administrateurs eux-mêmes paraissent la redouter, les
auteurs soulignent au contraire ses limites (1). Monsieur A. TAGRO GBOHAZAUD (2),à;ui
l'on peut attribuer les recherches les plus récentes en la matière, soulignait notam-
ment dans sa thèse le peu d'engagement technique des inspecteurs. Leur mission, nous
dit l'auteur " ••• se réduit souvent à dresser des constats ou à noter les agents •••
plutOt qu'à les contrOler véritablement "(3). Si ces considérations montrent que rien
n'est acquis de manière définitive, elles n'en révèlent pas moins la nécessité d'un
engagement véritable des pouvoirs publics.
Unefonction plus dynamique de l'inspection générale s'avèrera par exemple
nécessaire si le chef de l'Etat décide d'avoir des informations au dessus et indé-
pendamment des services ministériels. L'inspection générale est en effat avant tout
un instrument privilégié de contrOle général au service du président de la république.
Une telle fonction fournirait en tout cas un moyen supplémentaire d'obliger chacun
au respect de la légalité, dans un pays où la preuve est désormais faite qu'il existe
à tous les niveaux une véritable résistance à la rigueur juridique. Ce sont là du
moins quelques perspectives auxquelles le temps et l'expérience pourraient bien don-
ner un jour une certaine importance.
(1) v. note H. TAY "l'administration ivoirienne", IIAP, Berger LEVRAULT, Paris, 1974,
P 40.
(2) V. note A. TAGRO GBOHAZAUD, thèse, 0 P cit, PP 283 à 289 et 303 à 304.
(3) ibid, p 287.
- 265 -
b) La DCM, elle, a un rOle plus nécessaire dès à présent même. Il n'y a
pas de doute en effet que la quotidienneté des marchés, du fait de leur réelle néces-
sité administrative, entraînera en principe une intervention régulière du contrôle
prévu en la matière. Et, de fait, le contrOle de la DCM a bien lieu, malgré la tendanc~
de certaines autorités administratives - notamment les maires - à scinder les contrats
en plusieurs engagements distincts, afin d'éviter les rigueurs de la réglementa-
tion (1).
Cependant, le contrOle des marchés n'est pas sans susciter des critiques, y
compris au sein même de l'administration centrale. La DCM, comble de paradoxe, ne
serait pas en effet suffisamment respectueuse de la rigueur des procédures et normes
imposées par les textes. Et dans le cas des communes/on cite même l'exemple de quel-
ques divergences avec le ministère de l'intérieur pour lesquelles il a fallu avoir re-
cours à l'arbitrage du président de la république en personne (2). Il est vrai certes
que si c~tte situation était réellement vérifiée, elle ne serait sans doute pas impu-_
table à la seule DCM, en raison de cette tendance générale au laxisme que nous avons
déjà soulignée plus haut (supra P228 ). Mais ces considérations ne sont pas moins
révélatrices de réelles difficultés à faire appliquè~ ici les normes prévues par les
pouvoirs publics eux-mêmes. La question des marchés apparatt ainsi en tout cas, enco-
re une fois,comme cette matière où la rigueur demeure bien encore un objet de recherch·
Qu'en est-il à présent des contrOles
extra-administratifs?
B - LA RE~LITE DES CONTROLES EXTRA-ADMINISTRATIFS
Nous apprécieront évidemment successivement l'incidence judiciaire (1)
et l'incidence parlementaire (2).
Si l'on ne retient ici que le contrOle de la chambre des comptes - notammen
pour son caractère plus immédiatement concret - on ne peut manquer de trouver d'abord
quelques motifs de satisfaction dans la pratique actuelle. L'engagement de la cour pa-
raIt globalement assez net pour qu'il soit possible d'y déceler une intention claire de
garantir le respect des normes de gestion
imposées aux organes décentralisés. Et on
--------------------------------------------------------------------------------------
(1) C'est l'une des fautes courantes retenues par la chambre des comptes. v. annexe nO c
(2) Entretiens et enquêtes
surplace.
266 -
- 26é
sait déjà à cet égard que cette attitude a permis de surprendre de nombr~~ fautes,
dans le cas des comm:mes, comme dans celui des établissements publics.
~lui
Si le contrOle "budgétaire et de gestion" a été comme on le séÏR ct 1 occa-
sion d'attirer l'attention des autorités administratives sur les fautes dah~tées,
et de demander ainsi les sanctions ou correctifs nécessaires, la cour a a'&.fslfengagé 1:
procédure juridictionnelle dans de nombreux cas, sur auto-saisi8~ ou sur 9§1~ne de
l'autorité de tutelle, notamment dans le cas des communes - déjà vu plus tlau-tf: Ses
investigations l'ont conduite
à cet égard à prononcer des sanctions à l'ëffébntre de
certaines autorités décentralisées, pour leur gestion de fait ou fautes cra~ques,
commises dans la période antérieure à la réforme
ou après celle-ci. Et dahS':;,.le même
mouvement, plusieurs comptables ont été souvent sommés de répondre à un no~ parfois
important
d'injonctions, aux fins d'apurement de leur gestion. Nous reproa&.rsons en
annexe (nO
7 ) le détail des audiences tenues en 1982 et en 1983, telles ~!elles sont
publiées par les rapports annuels respectifs de la cour.
t.lf
Si le contrOle de la chambre des comptes a pu s'exercer de cett@tmanière,
c'est surtout parce qu'il y a eu une évolution sensible sur les points qui ~ consti-
tuaient antérieurement les véritables obstacles. On peut noter par exemple ~elle a dé
sormais l'essentiel des structures et des hommes (notamment les magistrats) qui lui fai
saient défaut auparavant, et qui entraînèrent même la mise en sommeil de l'~titutionl
1975 à 1977 (1). On peut retenir également que les autorités administratives: saisis-
sent de plus en plus la cour d'elles-mêmes (2), et on ne peut manquer de trouver un
véritable progrès dans l~aut~aisine de plus en plus pratiquée par le juge fi~ancier (3
Notons enfin ql:e la transmission des comptes des organes décentralisés, véritable p:-o-
blème auparav3nt, s'effectue à présent de manière sensiblement plus régulière\\
---------------------------------------------------------------------------------------
(1) Même en activité, cette difficulté des moyens fut parfois invoquée - à tort ou à
raison - par la cour pour refuser d'exercer son contrOle. Tel fut par exe~ple l'un
des arguments - malheureux il est vrai - qui furent à la base de la décision nO 226
du 23 mars 1979 (inédite) par laquelle la chambre des comptes se refusa à juger au
fond 36 cas de gestion de fait que lui avaient déférés différentes autorités admi-
nistratives. V. pour plus de détail A. TAGRO GBOHAZAUD, th. 0 P cit P 212 et ss.
Aujourd'hui, heureusement, il semble bien que ce type de refus soit largement dépas
(2) Il est vrai que le président de la république par circulaire nO 2007 du 2~ juin 198,
adressée aux ministres, a demandé à ces derniers "de bien vouloir exiger ~es organi
mes publics placés sous leur tutelle que la collaboration franche et la pius large
soit réservée à la chambre des comptes et ses magistrats". Cette directive très
large s'adresse à vrai dire à tous, y compris aux ministres eux-mêmes.
~
t3) En plus même des exemples actuels d'auto-aaiSiDe,la chambre des comptes a notamment
averti clairement les maires qu'elle se saisirait désormais d'office de toute faute
constatée dans leur gestion v. par ex. son rapport pour 1983, p 64.
~ 267 -
Pour autant, il dem~ure sur l'ensemble quelques points sur lesquels des
progrès plus importants encore devraient être faits rapidement pour assurer vérita-
blement au juge financier la plénitude de son rÔle.
Tout d'abord, comme pour contrebalancer le propos précédent, on doit re-
gretter avec la cour le retard avec lequel les comptes financiers eontinuent
encore dt
parvenir
à la cour suprême (1). Et il faut même ajouter à cela que de nombreux compte~
d'établissements publics continuent encore de ne pas être achéminés. Il est vrai qu'en
ce domaine, les "mauvaises habitudes" seront difficiles à modifier. Notons du reste
qu'ici, l'Etat lui-même n'a jamais vraiment été un modèlede diligence dans la produc-
tion de ses comptes. Par exemple, le projet de loi de règlement n'a jamais vraiment
fait l'objet d'une attention bien sérieuse. Alors même que la constitution en pose
clairement l'hypothèse (art. 52), il n'a été déposé et voté que pour les gestions de
1976 et de 1977. Encore faut-il souligner que, même dans ce cas, la chambre des compte~
n'a pas été saisie au préalable pour accompagner le projet de son rapport sur la con- _
formité entre les comptes généraux de l'Etat et les comptes des comptables centraux
du trésor, comme il en est décidé par la loi de 1978 (art. 187, 4è al.). La cour n'a
été saisie qu'a posteriori)
au demeurant sur son initiative, pour apporter à toute
l'opération une régularisation, dont il est clair cependant qu'elle ne saurait guère
absoudre cette véritable faute constitutionnelle, du reste trop grossière pour en être
même atténuée. Dans son rapport annuel pour 1982 (p. 13), la chambre des comptes note
qu'il lui a été transmis, aux fins de l'exercice de la compétence qu'on vient dire, un
projet de loi de règlement pour la gestion 1978, et qu'en outre lui ont été transmis
différents projets de récapitulation pour les gestions de 1965 i
1978. Ma±s, même si
on peut voir là quelques manifestations de bonne volonté, rien ne paraIt définitive-
ment acquis. Et le juge financier déclare en particulier ignorer " ••• les raisons pour
lesquelles ces projets ••• n'ont jamais été soumis à ••• l'assemblée nationale". Ainsi,
malgré une certaine répétition des recommandations de la chambre des comptes (2), il
semble bien que de grands efforts restent encore à faire en cette matière. Mais il est
vrai que ce n'est là, ~u fond, que l'une des marques si évidentes du laxisme général
dans lequel sont gérés les ,ecniers publics dans leur ensemble (3) et, plus grave,
---------------------------------------------------------------------------------------
lI) s'agissant plus particulièrement des communes, on notera par exemple que le minis-
tre de l'intérieur a dO adresser à son collègue des finances une lettre où il s'en
inquiettait officiellement. cf. la correspondance nO 2b39/INT/DCL du 28 mai 1984.
(2) v. par exemple, respectivement, les rapports annuels pour 1982 (p. 10 et s) et
pour 1~83 lp. 28 et ss.).
l3) Certains auteurs n'ont ainsi guère de mal à parler d'''un droit budgétaire (tout
entier) laxiste". v. A. TAGRO GBOHAZAUD, th. 0 P cit, p 393.
- 268 -
l'une des manifestations les plus claires du peu de cas dont on fait généralement de
la règle -_poortant constitutionnelle - de la séparation des pouvoirs.
Dans le cas actuel, on fait remarquer à la direction de la comptabilité
parapublique du ministère des finances - chargée entre autres de recueillir et de
transmettre les comptes des organes décentralisés à la cour suprên~- que la production
des comptes est passée, en quelques années, du simple au double (1). Cela confirme
bien ce que nous en disions plus haut. Mais on doit dès lors souhaiter que cet enga-
gement connaisse enfin une application continue et insusceptible de faiblesse.
En plus de cette première considération, on doit en noter une deuxième,
importante à nos yeux: l'obstacle que continue malheureusement de représenter la cou-
verture par certains ministres des fautes de gestion commises dans certains organes
décentralisés. D'après l'article 155 de la loi de 1978 sur la cour suprême, les fautes
de gestion commises avec l'autorisation du
supérieur hiérarchique ou du ministre
compétent ne sont p'assibles d'aucune sanction. Et ainsi, dans certains cas, pourtant -
flagrants, le juge financier a da malheureusement s'abstenir d'infliger les sanctions
qui convenaient (2).
Sur tous ces points, il est donc très clair en définitive que d'importants
effoTts de rigueur doivent être encore faits pour assurer une garantie juridictionnelle
plus systématique des règles de gestion qui s'imposent aux organes décentralisés. Un
contrÔle parlementaire éventuel exigera aussi plus d'engagement.
Si l'on s'en tient à ce qui vient d'être dit des
projets de loi de règle-
ment, on est forcé d'admettre O'emblée que le rÔle du parlement, pour être consacré pa;
les textes, n'en restera pas moins très théorique.
Les obstacles sont ici cependant d'abord politiques, plaçant l'institu-
tion parlementaire tout entière dans cette manière "d'infirmité congénitale", en face
de l'exécutif et du PARTI, que les auteurs ne manquent pas de souligner à chaque occa-
sion (3). Certes, la période récente est apparue, avec la démocratisation de l'acces-
sion au siège de député (v. supra P 58 ), comme étant prometteuse de plus de liberté
pour les parlementaires. Mais les députés ivoiriens, même démocratiquement élus, de-
meurent on le sait des agents fidèles du PARTI et ils ne seraient guère bien avisés de
vouloir dépasser les pouvoirs que celui-ci veut bien leur octroyer. M.KONAN BEDIE,
------------------------------------------------------------------------------------
(1) Enquêtes
surplace et entretiens avec les responsables.
(2) La cour en a décidé ainsi par ex. dans le cas de l'institut agricole de BOUAKE (IAf
et dans celui de la direction et contrÔle des grands travaux \\DCGTX). v. son rappo:
annuel pour 1982, p 47 et ss.
(3) Rappelons en particulièr:: la thèse récente de N'GUEssAN AssI G., "le système const
.../ ...
- 269 -
l'actuel président de l'assemblée nationale, le disait d'ailleurs fort éloquemment un
an après les législatives de 1980 : "s'il est vrai que les parlementaires ont été
élus sans le parrainage du parti, il est aussi vrai qu'ils ont été élus grâce aux stru,
tures et à l'encadrement du PDCI, notre PARTI unique auquel les députés demeurent fi-
dèlement attachés. L'ensemble des parlementaires ivoiriens que nous sommes est un
grand groupe parlementaire du PDCI. Cela ne nous échappe pas, cela guide nos pas de
tous les instants" (1). Cette "disqualification" du pouvoir parlementaire par le sys-
tème partisan est bien connue et il n'est pas besoin de s'y étendre. Mais du moins
est-il ainsi bien clair au total qu'un rôle éventuel de l'assemblée nationale en matièl
dp. décentralisation - comme du reste en d'autres domaines - demeure suspendu au bon désir
du PARTI, et sans doute en réalité à celui de son chef, qui est aussi comme on le sait
le président de la république.
En définitive, bien que le système du contrôle soit très large, il appa-
ratt donc plus réaliste de supposer que la tutelle et les contrôles de la chambre des
comptes seront les moyens les plus importants dans la garantie du respect des normes 6
gestion. Il reste donc à souhaiter qu'au moins sur ces points,des efforts soient
faits pour résoudre les difficultés actuelles.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
Sur l'ensemble, on peut concéder que les normes de gestion qui s'imposent
aux organes décentralisés sont souvent très contraignantes dans leur formulation, et
ainsi qu'elles ne leur laissent évidemment qu'une faible ma~§e:.de~maDOeU\\lre.Notamment
en matière de contrOle a priori, l'expérience montrera peut être qu'il y a eu ici quel-
ques excès dans la réforme. Mais, dans la mesure où les normes de gestion sont pertiner
tes - et nombre d'entre elles paraissent bien l'être par rapport au contexte - il impoI
te d'assurer mieux que par le passé la garantie de leur respect, en particulier par
un exercice effectif et régulier des contrôles prévus à cet effet, dont la conception
même les rend en théorie propres à cette fonction. La tendance actuelle, tout en pa-
raissant marquer une évolution notable en ce sens, n'autorise guère cependant l'autosa-
tisfaction. Et les efforts doivent se poursuivre sur de nombreux points.
--------------------------------------------------------------------------------------
(suite de la page précédente)
tutionnel ivoirien", déjà citée, où l'auteur soutient comme on l'a vu la thèse d'u
"abaissement de l'assemblée nationale" (v. la thèse, p. 164 et ss.).
(1) v. fraternité matin, 8 mai 1981, p 9
- 270 -
CONCLUSION
DU
TITRE
Ce qu'il faut retenir sur ce premier point de l'autonomie fonctionnelle,
c'est donc, dans le cas des compéteoees,qu1il s'agit, tout en garantissant les mo-
yens d'une intégration des organes décentralisés dans la politique administrative
globale, de leur permettre - aux collectivités en particulier - de participer véri-
tablement à la conception des missions et activités qu'ils peuvent poursuivre: il
s'agit en effet de la trame la plus concrète de leur existence. Mais il faut retenir
aussi que la mise en oeuvre de leur rôle administratif devra se faire dans les con-
ditions d'une gestion rigoureuse, ayant enfin trouvé cette fois-ci un soutien véri-
table, non seulement dans la pratique juridique et administrative, mais encore et
surtout_dans le système politique lui-même. Cela peut impliquer alors sans dommage
une restriction adaptée de la liberté des organes devant les normes de gestion.
Reste à examiner à présent le problème des moyens.
********************
- 271 -
T l T R E
D EUX
LE CHOIX DES MOYENS
Si ce n'est pas sans raison que l'on considère généralement
que les moyens dont peut disposer un organe décentralisé sont particu-
lièrement décisifs de son autonomie,
la question n'est toutefois abor-
dé e de man i ère pe r tin en te,
DO us
l'a von s vu (s u pra P 20
),
qu' en y dis-
tinguant entre,
d'une part le pouvoir juridique de choisir les moyens
(CHAP. ~) et d'autre part le pouvoir réel de choisir les moyens
(CHAP.
II). Et sur l'un et l'autre problème, nous verrons encore une foi
que la réalité ivoirienne porte la marque de fortes spécificités, même
lorsqu'elle soulève des problèmes connus.
- 272 -
CHA PIT R E
U N
LE POUVOIR JURIDIQUE DE CHOISIR LES MOYENS
Choisir les moyens et leur affectation est, en principe, le
problème qui est posé sous l'angle spécifiquement juridique, d'après
l'interprétation admise du concept d'autonomie financière ici impliqué.
Cependant, le problème de l'autonomie, s'il suppose la prise en compte
de ce schém~ n'est en réalité bien amené techniquement que si l'on
distingue entre la définition des ressources, qui en est le premier
point (sect. 1) et la budgétisation des ressources, qui est le second
(sect. 2). Sous ce rapport,
nous verrons que l'Etat exerce ici égale-
ment un rÔle prépondérant, conforme au volontarisme que nous lui savons
déjà.
"
- 273 -
5 E C T ION
U N
LA DEFINITION DES RESSOURCES
Que l'Etat qui institue l'organe décentralisé précise lui-même d'abord
quelles ressources celui-ci peut mettre en oeuvre, cela est d'embléeclassique par
rapport à la pratique en la matière. La particularité du contexte aura cependant
entraîné ici la nécessité d'une certaine minutie dans la définition des ressources
ce qui témoigne de la volonté de clarté des pouvoirs publics. Nous le verrons en
examinant tour à tour les ressources des communes (P. 1) et les ressources des éta-
blissements publics (P. 2).
PARAGRAPHE l
LES R~OURCES DES COMMUNES
Les ressources locales sont définies de manière très précise, soit par les_
textes de base, soit par les textes d'application (A). Cela ne laisse en prIncipe
qu'un pouvoir d'appréciation résiduel. Mais il présente certains aspects qui méri-
tent d'être relevés et discutés (B).
A - LA PREPONDERANCE DU POUVOIR CENTRAL DANS LA DEFINITION DES
RESSOURCES
Nous verrons d'abord comment se présente la définition étatiqu
des ressources (1), puis l'intérêt qu'elle présente dans le contexte (2).
Ce sont, la loi nO 81-1129 sur le régime financier, la loi nO 81-1130
du
30 décembre 1981 sur le régime fiscal des communes et le décret nO 82-1092 sur les
règles de programmation et de budgétisation qui définissent, de manière complémen-
taire, les ressources auxquelles les communes peuvent avoir accès. L'article 54 de la
loi sur le régime financier les énumère d'abord en 9 points. Ce sont ainsi: 1) les
recettec ficcales communales, 2) le~ taxes rémunératoires et autres produits des
services des communes, 3) l'aide de l'Etat, 4) les fonds de concours et d'aide ex-
térieure, 5) les emprunts, 6) les revenus du patrimoine et du portefeuille, 8) les
dons et legs et 9) les recettes diverses et accidentelles. Ensuite, c'est la loi sur
le régime fiscal qui apporte les précisions, s'agissant de l'aspect fiscal. Et c'est
davantage encore le décret nO 82-1092, en son annexe portant nomenclature budgétaire,
qui achève de préciser les différents types de ressources prévus. Le texte répartit
-
I.I~ -
d'emblée les ressources en ressourcesde fonctionnement et en ressources d'inves-
tissement, en application de la loi sur le régime financier. Mais surtout, il se
signale par une très grande minutie dans la définition du détail de ces ressources.
Même sur les points a priori insusceptibles d'une définition complète, l'Etat a en-
tendu indiquer des éléments précis ; ce qui souligne bien la volonté de clarté af-
fichée en cette matière.
Les recettes fiscales communales sont constituées tout d'abord par des
"impôts d'Etat dont le produit est attribué aux communes". Ce sont, d'après la loi,
d'une part des impÔts fonciers (contribution foncière des propriétés bâties, contri-
bution foncière des propriétés non bâties, surtaxe foncière sur les propriétés insuf-
fisamment bâties et taxe des biens de main morte) ; et d'autre part les patentes et
licences (contribution des patentes, contribution des licences). Certains de ces
prélèvements n'étaient auparavant ristournés qu'à raison seulement d'un pourcentage
de leur produit, le reste étant affecté à d'autres emplois, notamment au budget spé-
cial d'investissement et d'équipement, en ce qui concerne la contribution foncière
sur les propriétés bâties et les patentes et licences (1). Aujourd'hui, c'est le to-
tal du produit de ces prélèvements qui est attribué, leurs assiettes étant toutefois-
fixées aux seules limites de chaque commune (art. 2 de la loi sur le régime fiscal).
On notera bien cependant que ces impôts restent des impôts d'Etat, marquant bien
ainsi leur extériorité et notamment, l'absence de contrôle de la part des autorités
locales, et dans l'émission des rôles, et dans le recouvrement.
Il Y a ensuite la catégorie des taxès communales. Lorsqu'elles sont per-
çues par voie de rÔle - première sous-catégorie - les rôles sont, soit émis par
l'Etat, soit émis par les services communaux (2). Lorsqu'elles sont perçues sur ti-
tre de recette (3) - seconde sous-catégorie - les titres, cette fois-ci, sont émis
par l'autorité décentralisée, c'est à dire en l'espèce le maire. La conception des
taxes communales est toutefois étroitement contrôlée par l'Etat. L'article 3 de la
loi sur le régime fiscal indique bien qu'aucune taxe, ni impôt, ne peut être institue
par les autorités locales, qui n'ait été au préalable créé par la loi. Et la loi
(l) v. not. Félix ~CUAI<OU TANO, "les ressources internes dans le financement du bud-
get spécial d'investissement et d'équipement en COTE d'IVOIRE", mémoire de DEA
(droit public), ROUEN, 1982, P 20 et ss. et p 27 et ss.
(2) Citons par ex. La taxe sur le revenu net des propriétés bâties, dont le rôle est
émis par les services de l'Etat, et la taxe forfaitaire des petits commerçants e
artisans, dont le rôle est émis par les services municipaux. Il est prévu res-
pectivement 4 et 2 taxes dans chacune de ces deux catégories.
(3) Par ex. les taxes: sur les pompes distributrices de carburant; sur les entrées
payanbs aux manifestations sportives, ou sur les spectacles et galas. rI est
prévu au total 12 prélèvements de ce type.
- 275 -
municipale crée ici de toute manière une hypothèse spécifique d'approbation,~~,~
budgétaire qui couvre déjà toute la matière. La compétence du législateur est
bien entendu normale car, comme en FRANCE, elle est conforme non seulement au
principe constitutionnel du consentement à l'impOt (1), mais encore, de façon plus
précise, conforme à sa traduction technique par laquelle le parlement-représentant
le peuple - est compétent pour décider des "impositions de toute nature" (2).
Mais le pouvoir spécifique d'approbation exercé ici par la tutelle témoigne bien
de l'intérêt ressenti par l'autorité centrale.
Les taxes rémunératoires, quant à elles, sont définies par la loi sur le
régime financier (art. 58) dans une même catégorie que les redevances sur service
rendu. Et il semble bien que les pouvoirs publics aient surtout eu en vue d'insis-
ter sur l'élément de la rémunération, qui est ici commun aux deux catégories de
ressource. La loi indique en effet que ces taxes et redevances "rétribuent un ser-
vice rendu par la commune à l'avantage personnel et exclusif des usagers".
De fait, certaines dispositions révèlent qu'il y a ici peut être de graves
imperfections conceptuelles dans la législation. La loi souligne d'abord en particu-
lier que··~'. le service peut être facultatif ou imposé" et que, par ailleurs, "le
produit des taxes rémunératoires et des redevances ne peut excéder globalement le
coat raisonnablement estimé des services qu'ils rétribuent". Et enfin, la suite
nous apprend encore qu'une taxe rémunératoire pourrait être émise par voie de rOle.
En réalité, il semble bien qu'il y ait ici une certaine confusion - par ailleurs re
grettable - entre les catégories juridiques que la doctrine et la jurisprudence -
certes françaises, mais valables ici - admetlent dans les termes respectifs et dis-
tincts de "taxe" et de "redevance" t3). Il est vrai que d'une manière classique -
et suivant toujours en cela le modèle français - la terminologie en matière de lé-
gislation fiscale n'est pas toujours suggestive des catégories juridiques précises
qui sont en cause: il est bien connu en effet qu'on n'appelle pas toujours un impô
"impôt", une taxe "taxe", ou une redevance "redevance". Mais on sait bien aussi que
les distinctions ont ici une importance technique toute concrète.Et en l'espèce, on
peut dire qu'elles en ont une par rapport à la question de l'autonomie.
-------------------------------------------------------------------------------
(1) v. l'article 14 de la déclaration des droits de l'homn~ et du citoyen du
26 août 1789 (figurant en FRANCE comme en COTE D'IVOIRE dans le préambule de
la constitution).
(2) Le terme, tel qu'il se trouve à l'article 41 de la constitution ivoirienne,
fixant le domaine de la loi, est bien sOr directement reproduit de la dispo-
sition équivalente en droit français (art. 34 de la constitution).
(3) v. not. Louis TRDTABAS et Jean Marie COTTERET, "droit fiscal", précis Dalloz,
4e éd., Paris, 1980, nO 17.
- 276 -
Malgré les débats et différences d'opinion à ce propos (1), on peut ad-
mettre que la taxe - ou taxe fiscale -, même perçue comme la redevance à l'occa-
sion d'une prestation de service,
s'en distingue par une certaine inadéquation en-
tre la somme payée par l'usager et le service fourni. Mais surtout, elle s'en dis-
tingue par son caractère obligatoire, l'usager n'ayant pas la faculté de refuser le
service à l'occasion duquel est prélevéela taxe. Et on admet aisément qu'il faut
en tirer la conséquence de son caractère fiscal et donc de son exigibilité, dès lors
que la circonstance juridique du service est acquise. Ce caractère fiscal de toute
taxe, ainsi définie, implique nécessairement la compétence du législateur, car, en
vertu du principe constitutionnel du consentement à l'impôt, aucun prélèvement obli-
gatoire ne saurait être établi sans une autorisation législative préalable. Et nous
avons vu du reste que lorsque la législation ivoirienne reconnaît qu'un prélèvement
communal a le caractère fiscal, elle impose la compétence du parlement pour le dé-
finir (v. l'exemple précédent des taxes communales).
Manifestement, les autorités ivoiriennes n'ont pas eu en vue d'appliquer
rigoureusement cette technique. Non seulement il est souligné que dans tous les cas
" ••• le
service
peut être facultatif ou imposé", la loi paraissant bien indiquer
par là qu'il peut en être ainsi indifféremment dans le cas des taxes rémunératoires
comme dans celui des redevances, mais encore et surtout, il n'est requis ici aucune
compétence parlementaire pour définir les taxes rémunératoires, au contraire de
l'exemple précédent des taxes communales. Pourtant,si on peut dire que certains des
exemples (2) fournis dans la nomenclature budgétaire du décret nO 82-1092 relèvent
de la redevance (3) et même sans doute du prix, bien d'autres sont en revanche tout
simplement des taxes (4), au sens juridique le plus admis aujourd'hui. Il est clair
dès lors qu'en ne prévoyant pas ici la compétence législative, le législateur s'est
rendu lui-même coupable d'une inconstitutionnalité flagrante. Il est vrai que l'auto-
rité locale y aura gagné davantage de liberté, mais c'est un point de droit qu'il
convient de souligner.
------------------------------------------------------------------------------------
(1) v. ibid.
(2) Ce ne sont que des exemples en raison de la liberté de conception laissée ici aux
autorités locales (v. infra)
(3) Il en va ainsi par exemple des revenus sur ventes d'eau, ou du produit des ces-
sions de cartes de transport au personnel.
(4) Pour n'en retenir que deux à titre indicatif, on peut citer la taxe (au demeurant
classique) d'enlèvement des ordures ménagères et les taxes d'inspection des pro-
duits sanitaires. Tous ces exemples sont de toute
manière loin d'être exhaustifs.
- 277 -
Pour en venir à présent à la catégorie de ressource dite "aide de l'E-
•
tat" , il faut savoir qu'il s'agit tout d'abord d'impôts et taxes etatiques qui se-
ront cédés en tout ou partie aux communes, sous la forme d'une dotation globale de
fonctionnement, dont le montant est fixé chaque année par la loi de financ~ La"loi
sur le régim~ financier prévoit en principe (art. 60) qu'un décret interviendra pour
fixer le mode de calcul et de fixation de cette dotation globale. Elle comporte une
partie minimale, destinée à assurer à chaque commune un minimum de ressource par
habitant (1) et une partie complémentaire, dont le versement tient compte des iné-
galités de situation des communes (art. 61). Cette deuxième partie a donc une voca-
tion de péréquation, ou à tout le moins d'atténuation des inégalités. En pratique
en attendant le décret prévu par la loi - elle serait versée selon quatre indices
d'appréciation (2). Le premier serait le niveau d'accroissement de la population, con
sidéré comme un facteur d'accroissement des charges - dans la mesure où cela ne se
traduit pas forcément par un accroissement équivalent des ressources (3) ; le deu-
xième serait fonction du potentiel fiscal, avec l'idée de compenser les faibles po- -
tentiels par rapport aux potentiels plus importants. Le troisième versement tiendrait
compte du taux de recouvrement des impôts et taxes et viserait à rémunérer les effort
faits en matière de recouvrement ; et enfin, un dernier versement serait apporté par
le ministre
de l'intérieur, en fonction de critères propres à lui. Cependant, on
note aussi qu'en réalité la distribution de la dotation serait pour l'instant beauco~.
plus libre encore. Le ministre de l'intérieur recevrait en fait une certaine somme
chaque année, qu'il distribuerait librement. Tout cela contribue en tout cas, en
l'absence de toute réglementation, à accentuer l'incertitude qui pèse sur le pouvoir
local.
A cette dotation globale, s'ajoute ensuite au même titre de l'aide de
l'Etat, la possiblilité pour les communes de recevoir, à titre exceptionnel, une sub-
vention d'équilibre du budget de fonctionnement. Elle n'est toutefois accordée que si
aucune des solutions classiques ne peut assurer l'équilibre: réduction ou suppres-
sion de certaines dépenses, inscription de recettes supplémentaires ou prélèvement
(1) Elle aurait été utilisée au début de l'expérience comme une sorte de dotation
de démarrage. Entretien avec un conseiller technique de la direction des budgets
et comptes du ministère des finances ABIDJAN, le 19/9/1984.
(2) Ces informations sont rapportées d'après nos entretiens et enquètes au ministère
des finances, direction des budgets et comptes.
(3) Ce critère paraît logique car il est très certain en effet que la capacité écono-
mique d'une commune est moins étroitement liée
d sa population qu'à son tissu
économique. Une analyse comparée des ressources des communes ivoiriennes le
montre en tout cas aisément.
- 278 -
sur fonds de réserves ordinaires. Notons également qu'il peut être attribué des
subventions d'équipement et des avances de trésoreries. Et enfin, il est prévu que
l'Etat peut aussi céder aux communes tout ou partie de la location ou de la vente
de son domaine privé situé'dans leurs limites territoriales. Sur tous ces points, il
importe cependant de retenir que la constitution des ressources concernées demeure
à l'entière discrétion du pouvoir central; ce qui devrait être uistinct du régime
de la dotation globale, une fois intervenus les textes d'application.
S'agissant enfin des autres types de ressources prévus~
ils ne compor-
tent pas de particularité qui ne paraisse dans leur énoncé même. Il est important
toutefois de souligner que sur tous les points,
ils auront fait également l'objet
de spécifications précises, que l'on trouve rassemblées dans la nomenclature annexe
au décret nO 82-1092.
Au total, i l faut donc constater que la volonté du pouvoir central est
bien de tout prévoir minutieusement. Dans le contexte, le système ne manque cepen-
dant pas d'intérêt.
2?) L'intérêt du système
L'intérêt de la méthode utilisée est surtout qu'elle pose en cette matière
des bases qui devraient être très claires au fur et à mesure que se complétera la
législation. La nomenclature budgétaire jouera alors, en raison de l'inexpérience
relative des élus, une certaine fonction pédagogique. Elle permettra de ne pas com-
mettre certaines erreurs. Mais elle devrait être aussi un moyen efficace d'identifier
nettement les abus, en particulier les prélèvements occultes, dont nous savons déjà
malheureusement
qu'ils ne constituent pas ici une hypothèse d'école. Enfin, lors-
que l'Etat définit les ressources locales, il crée également des conditions de léga-
lité de nature à protéger aussi les contribuables, qui pourraient ainsi, éventuel-
lement, faire valoir l'illégalité des charges que leur imposent les autorités locales.
Même en réservant le cas des ressources fiscales à propo~ desquelles la compétence
législative est obligatoire parce que constitutionnelle, on peut donc dire que le
principe du pouvoir prépondérant de l'Etat en cette matière n'est pas discutable en
soi.
Le système ne serait cependant pas vraiment efficace sans une certaine mar-
ge d'appréciation; ce que consacrel1justement les textes, dans une mesure qu'il faut
examiner à présent.
- 279 -
B -
LA MARGE DE L'AUTORITE LOCALE
L'autorité locale a une première marge d'appréciation dans la conception
de certaines ressources fiscales, nonobstant la compétence initiale du législateur.
Sous réserve des prescriptions légales, elle pourra en effet identifier elle-même
l'assiette réelle des prélèvements -et non certes l'assiette théorique-
c'est à
dire décider de qui paiera et qui ne paiera pas. Cette faculté est importante à au
moins deux titres. Tout d'abord, elle de~rait permettre en principe une meilleure
rentabilité des ressources fiscales. Car il n'est pas discutable que les élus lo-
caux sont bien placés pour identifier concrètement toutes les possibilités réelles
qui s'offrent dans la commune et que pourraient être ainsi att6nuées par exemple les
insuffisances dans la conception des ressources, ou la fraude
fiscale (1). Ensuite,
cette latitude peut permettre par exemple de pratiquer une politique économique lo-
cale, puisqu'elle suppose que les élus pourront choisir en fonction de l'intérêt
qu'il y a d'imposer ou de ne pas imposer. Selon l'évolution que suivra la décentrali-
sation tèrritoriale et le désir que les autorités auront de l'enrichir véritablement,
cette faculté pourra se révéler très importante, par exemple dans la mise en oeuvre
d'une politique de "décentralisation industrielle".
C'est en raison de ces avantages que les limites de l'hypothèse méritent
d'être discutées. Il faut savoir en effet que, dans l'immédiat, cette latitude
n'existe que pour les ressources fiscales perçues sur titre de recette et pour celles
dont les rOles sont émis par l'autorité locale. Certes, l'Etat peut être justifié dans
l'immédiat à s'être réservé la conception pratique jusqu'au recouvrement de certains
impôts (tels les impôts fonciers),dont la complexité nécessite assurément qu'inter-
vienne à ce propos une administration déjà rompue aux techniques requises en la ma-
tière. Et l'inexpérience des administrations locales actuelles invite certainement
à une certaine prudence dans toute politique de "localisation" des prélèvements fis-
caux. Mais, si la solution de la "localisation des impdts", souvent
proposée par les
auteurs comme remède à l'insuffisance des ressources locales,comporte, il est vrai, en
elle-même des limites qui impliquent de la nuancer, elle demeure cependant un point de
réflexion essentiel en ce domaine (v. infra pp 311-312).
Les perspectives de dévelop-
pement de l'expérience de la décentralisation ne sauraient en tout cas ne pas prendre
(1) Ces hypothèses, qui supposent une gestion municipale déjà rodée, ne tiennent pas
compte des difficultés actuelles des communes du fait de leur inexpérience et du
sous-équipement de leurs administrations.
- 280 -
en compte cette possibilité de responsabilisation des élus locaux.
La deuxième marge de liberté qu'il est intéressant d'examiner concerne
l'hypothèse des taxes dites rémunératoires. Si l'on s'en tient aux textes et en par-
ticulier à la nomenclature budgétaire annexe au décret nO 82-1092, le pouvoir de con-
ception laissé à l'autorité locale est malgré tout considérable. Si le texte spécifie
dans chaque cas des taxes et redevances rémunératoires, chaque ligne d'article de la
nomenclature y ayant trait se termine par cette phrase : "autres recettes de presta-
tionset services ••• ", marquant, à l'~vidence, le caractère non limitatif de la liste
indiquée par l'Etat et donc le pouvoir des autorités locales de la compléter au gré
de leur convenance.
Cette latitude existe ainsi au sujet des recettes des services generaux
(administration générale, financière et domaniale) ; des services des collectivités
( voiries et réseaux, voies fluviales ou lagunaires - ports et quais -, urbanisme et
environnement, hygiène et salubrité publique, hydraulique et adduction d'eau, protec--
tian civile et lutte contre incendie, services funéraires); des services sociaux, cul-
turels et de promotion humaine (éducation, santé publique, assistance sociale, loge-
ment et habitat, sports et loisi~, activités culturelles) ; et des services économi-
ques (agriculture
et élevage, eaux et forêts, chasse et pêche, ressources minérales et
énergie, transports et communications) industrie et commerce, artisanat). Ces thèmes
sont les titres des articles dont les paragraphes sont l'occasion pour l'Etat d'indi-
quer quelques exemples de taxes et redevances à percevoir. Mais la prolixité des hypo-
thèses retenues souligne bien ainsi l'importance de la marge de manoeuvre qui est lais-
sée ici à l'autorité locale.
L'intérêt de ces dispositions est indéniable. Elles permettent en effet
d'adapter
la recherche des moyens locaux aux réalités concrètes qui existent dans
chaque commune. Et l'expérience montre déjà à cet égard que cette liberté d'action
peut avoir un impact important sur le niveau global des ressources locales. Le sys-
tème de financement actuel laisse parfois apparaître en effet,
~u moins pour certaines
communes de l'intérieur du pays, une part très importante - et même prépondérante -
des ressources tirées des taxes et redevance~rémunératoires. Par exemple, elle était,
en 1983, pour AGBOVILLE, DALOA et MAN, respectivement de 66,9 %, 63,9 % et 62,9 %. Et
pour l'ensemble des communes de l'intérieur, la proportion était au même moment de
44 %, les communes abidjanaises réalisant en revanche un ratio nettement moins signi-
ficatif : 15,7 %. On peut donc dire au total. que les autorités locales ont bien inté-
rêt à la liberté qui leur est laissée ici, puisqu'elle peut ainsi leur permettre de
prendre une part importante dans la résolution de leur problème financier.
- 281 -
Cependant, la solution n'est pas sans attirer des critfques au ptàfl pure-
ment juridique (1). En reprenant en particulier la critique de l'inconstitutionalité
déjà relevée, on se rend compte qu'à vrai dire, l'Etat aura donné sur certaines des
recettes prévues par la nomenclature budgétaire, ou que pourront créer les~o1lecti
vités elles-mêmes, un moyen juridique de contourner l'interdiction de principe consa-
crée. à propos des taxes communales (ainsi nommées par la législation). Puisq'u' i l est
certain qu'il existe dans cette hypothèse des prélèvements ayant un caractère propre-
ment fiscal et d'autres recettes qui apparaissent comme des redevances au sene techni-
que et même des prix, la clarté même du système implique alors de prendre de nouvelles
dispositions pour établir définitivement les données. Si le principe de lais~r les
élus locaux exercer ici leur imagination n'est pas en cause, il
ne saurait r être
en effet pertinent, ni même simplement recommandable (2) de les laisser agir ~ans un
cadre illégal : ce qu'est précisément le cadre actuel.
Au total, ce sont donc sous ces réserves qu'il faut apprecler la marge de -
liberté laissée aux communes. Qu'en est-il du cas des établissements publics~?
PARAGRAPHE 2
LES RESSOURCES DES ETA8LIS6EME~TS
Les textes de base, encore une fois, manifestent une intention de' clarté
dans la définition des ressources (A). Mais c'est surtout par leur portée adminis-
trative que les textes sont ici significatifs (B).
1
A - LES DONNEES DE LA LEGISLATION
T
---
Les ressources sont définies par catégorie d'établissement, par ra loi du
13 septembre 1980. S'il y a de nombreux points communs entre les établissem~ts public
administratifs (EPA) et les établissements publics industriels et commerciauxJ(EPIC), il
importe de distinguer cependant entre ces deux catégories, selon que les ressources
n'ont pas la-même portée dans les deux cas, ou qu'elles ne sont prévues que pour une
seule catégorie.
EPA et EPIC ont tout d'abord en commun la ressource que procure~les sub-
ventions et dotations des budgets de l'Etat: le budget général de fonctionAement
(BGF) et le budget spécial d'investissement et d'équipement (BSIE). Il est alnoter ce-
--~----------------------------------------------------------------------------------
(1) Nous verrons plus loin qu'il existe d'autres limites socio-économiques ~t politi-
ques à cette solution, qui impliquent qu'elle est en fait d!un intérêt relatif.
v. infra p 313.
(2) Les taxes fiscales n'étant prévues que par le décret portant'~nomenclatu~ budgé-
taire et non par une loi, tout contribuabla pourrait en effet invoquer àè grief
pour ne pas s'exécuter, engageant par exemple un conflit de légalité. Dans le
contexte, l'hypothèse est certes surtout une hypothèse d'école. Mais elle ne manff
.-/ ..
- 282 -
282
pendant que ces transferts constituent la ressource principale des EPA, ta~~s qu'ils
sont réputés secondaires dans le cas des EPIC. EPA et EPIC ont ensuite égal~ent en
commun les subventions d'organismes publics et privés, nationaux ou inter~àtionaux.
Il
en est de même des dons et des legs, des produits de l'aliénation des bie~srmeubles
et immeubles et du produit des cessions des travaux et prestations. Cette ~r,nière
ressource'constitue cependant la ressource principale des EPIC, tandis qulelle n'est
que secondaire dans le cas des EPA. Enfin, comme pour accentuer les points.Ode dif-
férence , la loi permet aux EPIC d'avoir accès à l'emprunt, tandis qu'il est (interdit
implicitement aux EPA. Derrière ces dispositions se dessinent en fait des pTeoccupa-
tians administratives très concrètes.
8 - LA PORTEE ADMINISTRATIVE DE LA LEGISLATION
Il faut voir ainsi d'abord dans l'énumération des ressources, la ~olonté de
les identifier plus clairement que par le passé. Cette méthode correspond en ,tout cas
à la solution de rationalisation du régime des établissements publics que propose la
réforme dans sa conception même.
I~ais surtout, il faut voir dans les points de différence entre les EPA et
les EPIC, toute la nouvelle doctrine relative à l'utilisation de ces catégo~ies.
Les EPA sont principalement subventionnés. Ils sont donc considé~s un peu
comme des administrations classiques personnalisées. Même s'il ne leur est pas interdi
de réaliser des opérations spéculatives, celles-ci ne peuvent dans tous les~as qu'ê-
tre marginales. On voit bien là le souci d'éviter certaines situations antétieures
à la réforme, à propos desquelles nous avons déjà noté une certaine confusiGn dans les
missions confiées aux organismes créés (v. supra P 195). Il n'est pas sans 1ntérêt de
noter en tout cas que l'Etat assume bien le fait que cette catégorie d'étab~issement
doive être financée essentiellement par les budgets nationaux. Car c'est c~}a qui per-
met de comprendre le sens que l'on donne en COTE d'IVOIRE aux EPIC.
La conception qui sous-tend le système de financement des EPIC est en prin-
cipe très différente. Certes, l'Etat ne se refuse pas à les subventionner e~ ils
peuvent également avoir accès à d'autres sources de subvention internes ou interna-
tionales. Mais
les transferts extérieurs, surtout de ce type, doivent app~ra!tre
comme étant exceptionnels ou marginaux. Que l'EPIC soit principalement fin~cé par les
revenus de ses prestations et travaux et qu'il soit seul à avoir recours à l'emprunt
(suite de la page précédente)
pas d'intérêt au plan théorique.
- 283 -
indique bien en effet que, s'il n'est pas une personne commerçante -comme la socié-
té d'Etat du nouveau régime -, les pouvoirs publics n'en veulent pas moins lui faire
jouer pleinement son rôle de service industriel et commercial. Au ministère des fi-
nances, la nouvelle doctrine adoptée par les différents responsables administratifs
est en tout cas très nette sur ce point, du moins dans sa formulation théorique: il
s'agit de faire en sorte que les EPIC puiss~rse suffire financièrement dans la mesure
la plus large possible.
Ainsi, on retrouve ici également la volonté de corriger les erreurs du
passé. Et il faut voir là notamment une volonté de redresser la tendance au déficit
chronique qui dans le passé avait fini tout simplement par transformer la plupart des
EPIC, pourtant techniquement rentables, en EPA, l'Etat ayant été souvent contraint
comme on le sait de subventionner aussi bien les uns que les autres.
Dans la pratique, les choses ne sont cependant pas aussi simples. Si
l'obseruation du système de financement des EPA ne révèle pas d'anomalie majeure,
le cas des EPIC demeure en revanche bien souvent en deçà de la proposition.S'il y a
une forte nuance entre EPA et EPIC, il faut savoir en effet que de nombreux EPIC de-
meurent principalement financés par les transferts étatiques (v. infra p 300 ; ce qui
montre bien que les difficultés issues de la gestion des établissements publics con-
cernés n'ont guère été résolues avec la réforme. Mais, cela montre surtout que 'dans
l'immédiat, la systématisation des ressources faite par la loi doit être considérée
beaucoup plus comme étant un voeu pieux qu'une norme qui va connaître une application
parfaite sur le terrain. Nous verrons du reste que, pour tous les établissements pu-
blics en général, les principes d'autosuffisance financière doivent être examinés avec
une extrême réserve Cv. infra p 30~' Ainsi, s'il apparalt juridiquement que les auto-
rités chargées de décider des ressources des établissements publics ne seront libres
que d'aménager les ressources que prévoit la loi, il faut admettre que le système
risque de ne pas être respecté en fait.
Cette portée administrative de la définition des ressources reste toutefois
la manière la plus pertinente de comprendre la définition des ressources des établis-
sements publics.
Reste à voir à présent comment et pourquoi l'Etat exerce aussi une grande
influence dans la budgétisation des ressources.
- 284 -
5 E C T ION
D EUX
LA BUDGETISATION D5 RESSOURCES
L'influence de l'Etat se manifeste ici d'abord par l'impact des normes
de budgétisation des ressources (P. r). Mais c'est sans doute la procédure bud'gé-
taire elle-même qui en est le point le plus significatif (P. 2).
PARAGRAPHE l
-
L'IMPACT DES NORMES DE BUDGETISATION
Trois normes de budgétisation influencent considérablement le choix des
ressources
il s'agit du principe de l'équilibre budgétaire et de son implication
quant à la réalité des ressources (A), du principe de la répartition entre des ressour-
ces de fonctionnement et des ressources d'investissement ,(B) et enfin de l'obligation
d'assurer les ressources relatives aux dépenses obligatoires (C).
A - LE PRINCIPE DE L'EQUILIBRE BUDGETAIRE ET L'OBLIGATION DE REALITE
DES RESSOURCES
On peut dire du principe de l'équilibre qu'il est l'une des règles les
plus communes du droit budgétaire ivoirien. Il est valable en effet dans le cas de
l'Etat comme dans celui de tous les organes décentralisés. Pour les communes, la règle
est condensée dans les articles16 et 17 de la loi sur le régime financier: le budget
doit ainsi être voté globalement "en équilibre réel" et les amendements apportés au
projet doivent également être conformesà cette règle. Pour les établissements publics,
c'est l'instruction financière du ministère des finances, commentant l'article 4 du dé-
cret sur le régime financier et comptable, qui apporte la précision. Dans un cas comme
dans l'autre, l'équilibre sera réalisé à vrai dire par titre du budget, le budget
étant, comme on le verra, réparti en deux titres de fonctionnement et d'investissement.
C'est surtout l'implication relative à la réalité des ressources qui
rend le principe significatif. En fait, c'est une implication qui est inhérente au prin-
cipe lui-même. Et la loi sur le régime financier des communes, en précisant qu'il s'agit
de réaliser un "équilibre réel", n'aura fait qu'insister sur cette implication déjà
sous-entendue. En effet, on sait que l'équilibre signifie l'adéquation des ressources
prévues aux dépenses prévues. Or, cette adéquation ne peut pas se réaliser de manière
satisfaisante si les ressources prévues pour assurer les dépenses ne sont pas réelle-
ment définies. L'équilibre implique donc bien en soi
la réalité des ressources.
- 285 -
La règle "de la réalité ne signifie certes pas que l'autorité décentra-
lisée doive - et puisse même - donner une garantie absolue
de l'acquisition des res-·
sources. Et un taux de recouvrement médiocre, ou la mauvaise volonté d'un prêteur
restent par exemple des données qu'elle ne peut maîtriser et pour lesquelles il n'est
établi aucuneobligation de résultat. Mais tout se joue dans la définition des res-
sources. Les ressources prévues doivent ainsi
être précises dans leur formulation,
suffisamment en tout cas pour que, la probabilité de leur acquisition n'étant pas
moins crédible, elles paraissent bien couvrir réellement les dépenses envisagées.
En principe, est donc interdite toute ressource évaluative, ou autrement incertaine
dans son énoncé même. Les autorités de contrôle budgétaire ont alors sur ce point
un pouvoir d'appréciation très étendu. La règle de l'équilibre est donc finalement
très contraignante pour l'autorité décentralisée.
Dans le contexte, l'intérêt du principe apparaît cependant bien réel. Dans
le cas des établissements publics, on retrouve encore une fois derrIère la règle la
volonté de la rationalité engagée contre les pratiques antérieures. Et c'est précisé-
ment à cause de cette expérience administrative qu'il est apparu plus prudent d'in-
sister sur le principe dans le cas des communes. La pratique des nouvelles munici-
p~lités aura du reste déjà large~ent montré que les appréhensions n'étaient pas sans
fondement sur ce point. On souligne en effet au ministère de l'intérieur (direction
des collectivités locales) la persistance des budgets en déséquilibre du fait de la suré-
valuation, parfois systématique, des recettes prévues. Certes, le fait n'est sans
doute pas sans rapport avec une certaine inexpérience des élus ; qui en sont, il est
vrai, à leurs débuts. Mais qu'il s'agisse de fautes involontaires ou volontaires, la
règle de l'équilibre demeurera de toute manière pour tous les organes décentralisés
une discipline budgétaire dont l'intérêt est difficilement discutable. Tel est égale-
ment le principe de la répartition en ressources de fonctionnement et en ressources
d'investissement.
B - LE PRINCIPE DE LA REPARTITION EN RESSOURCES DE FONCTIO~NEMENT
ET
EN RESSOURCES D'INVESTISSEMENT
Le système est imposé aussi bien aux communes qu'aux établissement publics.
Mais il se présente cependant avec quelques nuances lorsque l'on passe d'un cas à
l'autre.
Dans le cas des communes, la contrainte vient surtout de l'affectation sé-
lective de certaines ressources clairement identifiées à chaque partie du budget. La
nomenclature budgétaire du décret 82-1092, appliquant la loi sur le régime financier.
- 286 -
fournit une ventilation précise de la répartition des ressources. On y lit ainsi que
les recettes du titre deux sont prévues en six sections spécifiques représentant
les produits de l'aliénation des biens du patrimoine, les prélèvements sur fonds d'in-
vestissements, les recettes d'emprunt, ensemble l'aide de l'Etat, les fonds de con-
cours et les aides extérieures, les dons et legs et enfin les recettes diverses du
titre deux (investissements), qui sont distinctes de celles du titre un. On notera
bien surtout qu'il y a un cloisonnement de principe entre ces deux parties du budget
communal, du fait même de la spécialisation des ressources.
La règle est en principe la même dans le cas des établissements publics,
avec une implication similaire de cloisonnement entre le titre un et le titre deux
du budget. On doit noter cependant qu'ici, le passage est permis, à titre exception-
nel, du titre un au titre deux - et certes pas le contraire. Et le financement du
titre deux peut très bien être par exemple une dotation du
titre un, comme du reste
la pratique le révèle assez souvent déjà. Il s'ajoute à cela, une implication diffé-
rente quant aux ressources, ou du moins une absence d'implication dans le cas des éta~
blissements publics. Ici, il n'y a pas en effet de spécialisation des ressources en
ressources de fonctionnement et en ressources d'investissement. Et la règle semble
ne devoir jouer vraiment que, d'une part avant l'adoption du budget, par exemple
dans le cas des dotations et subventions affectées à tel ou tel titre spécialement
désigné et d'autre part après l'adoption du budget, dans l'exécution des prévisions
de financement des opérations. Sans doute ces aspects seront-ils précisés davantage
par la législation. Mais tel en est le constat actuel.
Il reste néanmoins que le principe constitue pour tous les organes décen-
tralisés une contrainte dans le choix des ressources. Et c'est en raison de cela
qu'il présente un intérêt véritable au plan administratif.
Dans le cas des communes comme dans celui des établissements publics, on
peut estimer que le principe pose au minimum la règle d'une organisation rationnelle
du financement de l'administration décentralisée. Mais, c'est surtout par son impli-
cation relative aux ressources qu'il appara!t le plus significatif de cette inten-
tion de rationalisation. Dans le cas des communes, qui est le plus net, il
permet
par exemple tout d'abord d'obliger les élus à réaliser un minimum d'investissement
chaque année. Certes, il peut paraître déplacé ou surabondant de prévoir un mécanisme
dont l'enthousiasme naturel des élus révèlera certainement l'inutilité. Mais la précaL
tion, si elle est inutile, n'est pas un mal en soi. Ensuite. le principe est surtout
intéressant parce qu'il impose une discipline rigoureuse dans le choix des moyens de
financement. Il permet d'éviter par exemple le danger de financer le fonctionnement
des communes par l'emprunt ou par l'aliénation des biens du patrimoine. Et on peut noter
- 287 -
par ailleurs qu'il oblige à réaliser ce financement par des efforts développés par
l'administration et les autorités municipales, par exemple en matière de recouvre-
ment des impôts, taxes et redevances. Globalement, cette ventilation des recettes
permet donc d'éviter certaines solutions de facilité. Et finalement, la contrainte est
donc bien pleinement justifiée sur ce point.
Dans le cas des dépenses obligatoires, la législation suscite en revanche
quelques réserves.
C - L'OBLIGATION D'ASSURER LES RESSOURCES DES DEPENSES OBLIGATOIRES
Il n'est prévu de dépenses obligatoires que dans le cas des communes. Et
nouS savons déjà que la question est classique de la décentralisation territèriale
d'après le mode1efrançais (v. surpra P 13). s'il n'y a pas de ressources spécialement
affectées aux dépenses obligatoires, l'impact du principe n'en est pas moins signi-
ficatif.
Sur le plan matériel, il est clair que plus il y aura de dépenses obligatoi-
res, plus elles immobiliseront des ressources que les collectivités ne pourront pas
affecter aux autres problèmes. La loi municipale ivoirienne est à cet égard très
saisissante de la contrainte que cela crée - et peut créer dans l'avénir - pour les
autorités locales. Ce sont en effet, au total, 16 dépenses obligatoires que crée
l'article 53 de la loi sur le régime financier, se terminant même par une clause gene-
raIe qui précise que le législateur pourra en créer d'autres "dans l'intérêt des com-
munes" •
Mais c'est surtout par son effet juridique que la règle des dépenses
obligatoires aggrave cette incidence dans le choix des ressources. Pour que les
dépenses obligatoires soient véritablement pourvues, il faut notamment que les crédits
pour ce faire soient réels,mais surtout suffisants: l'implication est logique. On
peut dire dès lors que la liberté d'appréciation de l'autorité locale est réellement
en péril, car il s'agit là, à l'évidence, de véritables "standards" qui ouvrent bien
entendu un pouvoir normatif plus ou moins étendu à l'autorité de tutelle. Dans le cas
ivoirien, l'insuffisance des crédits est précisément l'une des raisons pour
lesquel-
les l'autorité de tutelle peut et doit mème selon la loi (art. 20 de la loi sur le
régime financier) rejeter les projets de budget qui lui sont présentés. La contrainte
est donc bien très grande et suscite des discussions.
Le problème' des dépenses obligatoires, c'est que le système est d'abord
- 288 -
sous-tendu par une logique "paternaliste" qui heurte profondément l'esprit même de
la décentralisation territoriale. Et nous savons déjà à cet égard que le principe est
dans l'expérience française aussi bien critiqué par les auteurs que par les élus
eux-mêmes. Certes, dans le contexte ivoirien, la solution n'appelle pas d'emblée une
critique systématique. Car les dépenses prévues sont conformes à des principes admi-
nistratifs que l'on peut juger essentiels à la mission de la commune ivoirienne (1).
Mais c'est dans le développement de cette pratique que pourrait surgir la difficul-
té. S'il est prévu que la loi n'édictera pas d'autres dépenses obligatoires sans
prendre en compte l'intérêt des communes, l'appréciation de cet intérêt peut n'être
pas la même que celle faite par les élus locaux. De plus, surcharger les finances lo-
cales sans tracer des perspectives de financement adéquates sera l'un des risques
les plus graves de ce système. Quel que soit son intérêt, la formule nécessite donc
une pratique mesurée et, encore ~ne fois, concertée.
En fait, c'est dans la procédure budgétaire que toutes ces règles seront
garanties. Nous allons voir à présent ce qu'il convient de dire des contraintes qui
-
en résultent.
PARAGRAPHE 2
L'IMPACT DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE
En principe, le processus décisionnel en matière budgéta!re suppose deux séquences ~
l'autor~~é décentralisée propose un projet ~e budget - le budget dit primitif _ que
l'autorité de tutelle approuve ou non. Dans une perspective optimiste - et en pas-
sant donc sur des péripéties qui ne sont que trop bien connues pour être détaillées -
l'approbation transforme le projet en budget définitif, le rendant ainsi juridique-
ment valide. Mais, il importe surtout de noter que dans ce cas on ne peut pas dire
que c'est l'autorité de tutelle qui décide du budget. Et guère davantage n'est-il
possible de conclure à l'existence d'une "co-décision". On sait à cet égard les
critiques suscitées par les propositions de Charles EISE~MANN sur ce thème. (V. su-
pra p
15). La doctrine récente en matière de tutelle préfère en tout cas considé-
rer que dans ce type d'hypothèse, la décision finale appartien~bien à l'autorité dé-
centralisée, l'approbation n'étant qu'une condition de validité à caractère suspen-
sif (2). Ainsi donc, on doit admettre d'abord que la procédure budgétaire classique
préserve le pouvoir initial des organes décentralisés.
----------------------------------------------------------------------------------
(1) Sans reproduire tout le contenu de l'article 53, on peut systématiser les dépen-
ses obligatoires autour de quelques thèmes significatifs : le fonctionnement pri.-
maire de la commune (frais du personnel, des bureaux et installations adminis-
tratives) ; dépenses L1rbaines et de voisinage (protection civile, hygiène, entr~
tien de la
voirie et de l'environnement urbain) ; et dépenses de solidarité
(assistance sociale, inhumations et cimetières).
(2) On se reportera notamment aux lignes très pénétrantes écrites à ce propos par
S. REGOURD, in "l'acte de tutelle •• " 0 P cit, P 336 et ss.
- 289 -
C'est par rapport à ce système, issu du droit français, qu'il faut ap-
précier la réalité ivoirienne. L'observation des données juridiques révèle à cet
égard qu'il est certes appliqué dans le cas des communes, mais dans des condi-
tions très contraignantes (A). Quant aux établissements publics, le système qui
leur était auparavant applicable aura été tout simplement supprimé et remplacé
par une solution plus contraignante encore (B).
A - L'APPLICATION DE LA PROCEDURE CLASSIQUE DANS LE CAS DES COMMUNES
L'article 15 de la loi sur le régime financier des communes dispose que
le budget, préparé par le maire et apprécié par la commission des affaires écono-
miques financières et domaniales est voté par le conseil municipal. Le pouvoir ini-
tial appartient donc bien à l'autorité locale.
Mais, les contraintes issues du système de contrôle budgétaire prévu par
les textes apportent à cette prérogative une forte atténuation. L'article 20 de la
loi sur le régime financier oblige pratiquement l'autorité de tutelle à rejeter les
budgets primitifs et à inviter les autorités municipales à les compléter '·1) lors-
que le budget n'est pas établi conformément aux dispositions de la loi; 2) lors-
qu'il a été omis d'y inscrire une ou plusieurs dépenses obligatoires; 3) lorsque
les crédits ouverts pour faire face aux dépenses obligatoires sont insuffisants ;
et 4) lorsqu'il apparaît qu'il y a surestimation des recettes ou sous-estimation
des dépenses réelles". S'ajoute à ce pouvoir d'appréciation déjà très large, un
pouvoir de substitution particulièrement énergique. Il faut savoir en effet que
lorsque l'autorité municipale n'a pas obtempéré dans les délais (1) aux demandes
de modification adressées par la tutelle, celle-ci dispose d'un droit de modifica-
tion et d'inscription d'office. Et la loi précise même que le budget ainsi décidé
est transmis ensui te au maire "pour exécution" ; ce qui montre bien le caractère
énergique de la substitution.
Précisons enfin que l'autorité de tutelle peut de toute manière effec-
tuer d'office toute correction de forme, sans renvoie du budget, se contentant
simplement d'en aviser le maire en même temps qu'elle lui transmet le budget ap-
prouvé.
(1) Les délais qui s'imp~nt ici sont très explicites. Il faut savoir tout d'abord
qu'après le vote du budget~ le maire doit le transmettre pour approbation dans
un délai maximum de 15 jours. La tutelle dispose alors du même délai pour,
soit approuver le budget, soit le renvoyer pour modification. Dans ce dernier
cas, le maire le soumet à nouveau au conseil dans un délai de 15 jours, celui-
ci devant statuer au maximum dans les 15 jours de la réception du budget ren-
voyé. Après ce deuxième vote, le maire a alors 3 jours au maximum pour renvo-
yer le nouveau projet à l'autorité de tutelle. Tous ces délais sont en principe
impératifs.
- 290 -
Le contrôle budgétaire donne ainsi un pouvoir considérable à la tutelle
dans le choix des ressources locales. Le ministre de l'intérieur, on le sait, a
déjà eu plusieurs fois l'occasion de montrer son engage~~t à faire respecter les
normes budgétaires, même si l'exercice global de la tutelle laisse subsister quel-
ques matières à critique (v. supra pr261-262).
Nous l'avons déjà noté par exemple dans le cas de certaines communes com-
me COCODY et TREICHVILLE, mais c'est l'occasion de signaler un exemple qui montre
plus spécifiquement sa volonté de faire respecter les obligations budgétaires en
matière de choix de~ressources. La gestion 1983 de la commune du PLATEAU avait fait
apparaître un excédent global de recettesde 961 629 294 FCFA ; du moins, c'est con-
vaincues de cette réalité que les autorités municipales entendaient en reporter le
bénéfice sur le budget pour 1984. Mais, à l'appui du budget primitif présenté à la
tutelle, aucun document - notamment le compte de gestion du receveur - ne permettait
d'attester cet excédent en termes comptables. Et, parmi les nombreuses autres rai-
sons re~enues, cet argument devait justifier le rejet du budget pour 1984 (1). La
commune ayant saisi la chambre des comptes pour avis (2), s'est d'ailleurs vu con-
firmer le bien fondé de la décision, prise. Au delà de
Itanecdote, cet exemple con-
firme ainsi qu'il y a bien actuellement une tendance de l'autorité centrale à con-
trôler rigoureusement le choix des ressources locales.
Bien entendu, la répétition de cette attitude ne peut être que conforme
à la nécessité d'assurer une grande rigueur dans la gestion municipale. Mais, l'é-
tendu des pré~ogatives de l'autorité de tutelle ne sera pas sans soulever des
difficultés. Elles nous paraissent exiger en tout cas une grande objectivité dans
leur pratique. Car, encore une fois, l'expérience n'atteindra vraiment l'équilibre
de l'efficacité que si, nonobstant la garantie de conditions de gestion sérieuses,
les autorités locales peuvent trouver dans la législation les moyens de leur déve-
loppement.
Cette exigence de responsabilité pour l'autorité décentralisée est encore
plus forte dans le cas des établissements publics, du fait de l'avènement d'un sys-
tème nettement plus contraignant que cette procédure classique.
(1) cf. la décision nO 2220/INT/DCL du 4 mai 1984.
(2) La cour a été saisie par lettre nO 175/CPL/CAB du 8 mai 1984. Notoos
que la
chambre administrative de la cour suprême aurait pu aussi être saisie pour con-
naître d'un recours pour excès de pouvoir. Cette action contentieuse et l'action
consultative auprès du juge financierccrrespondent tout à fait à des hypothèses
du droit positif. D'une réunion de conciliation tenue à la direction des collec-
tivités locales du ministère de l'intérieur sur le problème du PLATEAU'-
.
(le 20/6/1984), il
ressort cependant que l'administration de la tutelle voit
ici, moins un jeu normal des institutions, qu'une manière de désaveu irrévé-
rencieux ; ce qui bien sOr ne sera pas sans influencer la volonté des pouvoirs
locaux d'agir en recouvrement de leurs droits, lorsqu'ils les estiment
baffoués.
- 291 -
B - LA SUPPRESSION DU MECANISME CLASSIQUE DANS LE CAS DE L'ETABLISSE-
MENT PUBLIC ET L'AVENEMENT D'UN SYSTEME PLUS CONTRAIGNANT
De fait, ce sont les autorités étatiques qui contrôlent à présent directe-
ment la décision budgétaire (1). La rigueur du mécanisme implique alors évidemment
de s'interroger sur sa finalité (2).
C'est tout d'abord l'autorité centrale qui a le rôle le plus décisif s'a-
gissant du projet de budget (a). Mais surtout, c'est comme on le sait le parlement
qui vote à présent tous les budgets des établissements publics (b).
a) Le budget primitif et le pouvoir prépondérant de l'autorité étatique
Le pouvoir initial du directeur n'est certes pas totalement supprIme. Et
bien entendu, c'est lui qui est habilité à concevoir d'abord le projet budgétaire et
ainsi, à instruire toute question nécessaire à la décision finale. Sur un plan maté-
riel, cette compétence peut apparaître d'autant plus significative qu'elle lui per-
mettra de proposer ici les bases d'une discussion éventuelle. Et elle est même parti-
culièrementsoulignée par un caractère à la fois exclusif et obligatoire, reconnu
implicitement par les textes. Le
directeur seul est en effet habilité à concevoir
le
projet et, d'un point de vue juridique, il ne peut guère être question, ni d'in-
terférer dans cette compétence, ni de l'exclure en quelque manière que ce soit.
Mais, le fait est précisément que le rôle du directeur n'est véritable-
ment significatif que sous ce rapport matériel. Car, juridiquement, il n'a en réalité
qu'un rôle consultatif dans la conception du projet budgétaire, le pouvoir de décisi8
appartenant aux autorités administratives centrales.
D'après l'article 8 du décret sur le régime financier, le projet de bud-
get est arrêté définitivement en équilibre réel par titre par la CCG, notamment sur l
base des subventions et dotations prévues aux budgets de l'Etat par le ministre des
finances. Sans doute parait-il possible de maintenir qu'il s'exerce ici une compétenc
liée à la personne de l'établissement, la CCG apparaissant par certains côtés comme
étant un organe propre de l'établissement. Mais nous savons déjà Que la qualificatior
est plutôt douteuse. Et dans tous les cas, la procédure budgétaire est sans doute
l'occasion où les autorités centrales manifesteront le plus d'attention à l'influence
que leur procure leur place au sein de cette institution.
- 292 -
Au reste, la prépondérance de l'Etat est confirmée et accentuée par un
pouvoir de veto reconnu ici aux autorités de tutelle. En effet, d'après l'article 9
du décret, "la commission consultati ve de gestion propose au ministre de l'écono-
mie et des finances, sous couvert du ministre •.. (technique), le projet de budget
avant la fin du premier semestre de l'exercice précédant celui du budget en prépa-
ration". Et à- cette dernière phase de l'instruction budgétaire, il est souligné
que les deux ministres de tutelle peuvent renvoyer le projet à la CCG pour qu'elle
y apporte les modifications jugées par eux nécessaires, celle-ci pouvant même être
appelée à Y inscrire d'office toute dépense jugée obligatoire (1). Le texte ne dit pa~
si la CCG est obligée d'obtempérer. Mais on peut en être aisément persuadé.
Tout cela atteste donc bien le caractère décisif du pouvoir central dans
la conception du projet de budget et souligne ainsi le caractère consultatif du rôle
du directeur de l'établissement. Mais, c'est surtout la compétence parlementaire qui
achève de dessaisir l'autorité décentralisée.
b) La compétence parlementaire
Ce sont les articles 3 de la loi nO 80-1070 et 10 du décret sur le régime
financier et comptable qui posent le principe et la technique de la compétence parle-
mentaire en ce qui concerne le budget des établissements publics du nouveau reglme.
L'article 10 énonce ainsi que "les budgets de tous les établissements publics figuren
en annexe à la loi de finances". Et i l est précisé que "le budget de l'établissement
public est exécutoire dès l'adoption par l'assemblée nationale de la loi de finances
de l'exercice considéré".
Les donnée$sont claires. Mais
certaines confusions sont à éviter d'em-
blée. Il est clair tout d'abord qu'il convient de distinguer cette compétence de cell
que le parlement exerce normalement en matière de subvention et de dotation des éta-
blissements publics. La décision que l'assemblée nationale prendra dans ce cas rentre
en effet dans le cadre juridique normal du vote des budgets de l'Etat, puisque c'est
dans ceux-ci que sont prévues lesdites subventions et dotations. Et ainsi, on peut di-
qu'en adoptant en outre - mais dans le cadre de la même loi de finances - les budgets
des établissements qui retracent ces transferts, le parlement décidera à vrai dire del
fois du même coup: une fois les transferts; une autre fois lesdits budgets. Bref,
(1) Les dépenses obligatoires, bien sûr, ne sont pas énumérées comme dans le cas des
communes. La possibilité d'avoir recours à ce concept donne donc aux autorités
étatiques un très large pouvoir d'appréciation, qui n'en souligne que d'autant
plus leur prépondérance.
la décision des budgets des établissements publics est donc juridiquement spécifique.
Une autre confusion est à éviter ensuite : celle qui s'annonce derrière le terme "en
annexe" employé par la législation. En effet, les budgets des établissements publics,
même "en annexe" de la loi de finances, ne sont pas des "budgets annexes". Car, on ne
le sait que trop bien, le concept de "budget annexe" ne concerne que les structures
administratives dépourvues de personnalité juridique (1).
Pour autant, il est désormais extrêmement difficile d'admettre que les
budgets des établissements publics sont autonomes. Certes, l'affirmation est faite
d'emblée par la loi de 1980. Mais elle parait bien discutable, surtout si l'on com-
pare le nouveau système à la formule classique appliquée dans le cas des communes
et sans doute encore applicable dans le cas des établissements publics non concernés
par la réforme : par exemple
les ,!!.ambrO corporat.btes.
De fait, il convient bien de conclure aujourd'hui à une véritable suppres-
sion de l'autonomie budgétaire de l'établissement public. Les auteurs ne s'y trom-
pent guère du reste et ne craignent pas même: de parler d' "unité budgétaire" entre
l'Etat et les établissements publics (2) ; ce qui est toutefois peut être exces-
sif. La technique utilisée est en tout cas très claire dans sa finalité et s'appa-
rente du reste à une pratique déjà établie en droit français, où le budget de cer-
tains établissements est incorporé dans celui de l'Etat (3), ou celui
des collectivités locales
(4).
Ainsi,
l'autorité décentralisée
(1) L'article 33 de la loi nO 59-246 du 31 déc. 1959 relative aux lois de finances
tloi modifiée et com~tée par les lois nO 60-434 du 24 déc. 1960, nO 67-588 du
31 déc. 1967 et nO 70-214 du 24 mars 1970) dispose du concept en ces termes :
"les opérations financières des services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la
personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens
et à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet
de budgets annexes. Les créations ou suppressions de budgets annexes sont décidées
par les lois de finances". Dans la pratique~ il existe ainsi aujourd'hui plusieurs
budgets annexes concernant différentes structures sans personnalité : la direction
du matériel des travaux publics (D.M.T.P.), la radio télévision ivoirienne (RTL),
l'agence ivoirienne de presse (AIP) et l'imprimerie nationale. Les centres hospi-
taliers universitaires (CHU) de COCODY et de TREICHVILLE qui étaient auparavant
inscrits sur cette liste, ont désormais des budgets spécifiques, parce que érigés
en EPIC (cf. les décrets nO 84-762 du 6/6/84 et nO 84-763 du 6/6/84).
(2) v. A. TAGRO GBOHAZAUD, th. déjà citée, p 81.
(3) Citons à cet égard les exemples actuels de "l'institut de FRANCE", de "l'école
nationale des langues orientales", et de l'établissement public de "l'école poly-
technique", ci tés par Paul AM5ELEK in "les budgets de l'Etat sous la Vè république"
LGDJ, Paris 1967, p 57.
(4) v. note J. B. AUBY, thèse déjà citée, p 231. citant lui-même différents autres
travaux en ce sens.
- 294 -
est donc bien compl~tement dépossédéede ce pouvoir que lui donne nor-
malement la procédure classique. Que dire alors de la finalité de l'ensemble du
système ?
Il est clair que pour le.s autorités ivoiriennes, l'objectif du système est
avant tout de contrôler désormais le plus étroitement possible l'évolution financière
des établissements publics. Et certains auteurs ne craignent pas même de préciser
qu'il s'agit pour elles d''' ••• une arme supplémentaire dans leur politique de rigueur
financière engagée contre les établissements publics" (1). Ainsi, il se dessine der-
rière la technique, encore une fois, les motivations de redressement - voire de sanc-
tion - dont nous savons déjà qu'elles sous-tendent toute la réforme de 1980.
Certes, la formule n'est pas d'emblée dépourvue d'intérêt. Tout d'abord, i
est bien certain en effet que les autorités administratives centrales, non seulement
pourront
mieux contrôler le financement des établissements, mais encore seront plus
clairement solidaires de ceux qu'elles
ont sous le~r contrôle. Tel serait en tout ca
le voeu du chef de l'Etat,et on peut donc voir là un moyen d'obliger finalement tout
le monde à oeuvrer pour poser des bases de gestion véritablement rigoureuses. Ensui-
te, il apparaît fort judicieux, par rapport à la pratique antérieure, de permettre de
réaliser un contrôle parlementaire du financement des établissements publics. Le ca-
ractère synthétique du modèlepermettra par exemple désormais d'avoir un contrôle de
l'ensemble des flux financiers liés au secteur parapublic ; ce qui n'était guère le
cas auparavant. Même si on peut douter des capacités de contrOle de l'assemblée na-
tionale ivoirienne (v. supra P 268), cette particularité n'est pas sans intérêt au
plan purement théorique. On notera enfin que le système, en lui-même, devrait en
principe obliger les différentes autorités impliquées à une très grande rigueur
dans la préparation des budgets, tant au plan de leur contenu qu'au regard des dé-
lais à respecter. Et cela est évidemment un facteur supplémentaire d'amélioration du
fonctionnement du secteur pargpublic.
Mais, la forte contrainte qui résulte du nouveau systèm~ suscite aussi
des réserves, notamment sur le risque d'exclusion de l'autorité décentralisée qu'elle
semble comporter. A cet égard, c'est la phase administrative du processus qui pourrai:
poser problème. Les dirigeants de chaque établissement sont en principe, comme pour
toutes les questions relatives à la mise en oeuvre de l'objet assigné, directement
(1) v. A. TAGRO GBOHAZAUD, thèse déjà citée, p 81.~otons bien la terminologie (souli-
gnée par nous).
,
- 295 -
concernés par le niveau de moyen qui convient à la bonne conduite des opérations.
Leur opinion est donc irremplaçable dans sa valeur technique. Le système, encore
une fois, ne peut donc sans risque lestran~ormer en simples exécutants des mesures
prises par le pouvoir central. En outre, il faut compter également avec l'impact
négatif que cela pourrait avoir sur le degré d'engagement des directeurs. Et, on
ne le repétera sans doute jamais assez, si les conditions d'un nouveau départ dans
la gestion des établissements publics impliquent, certes, que les contrOles fonc-
tionnent de manière plus efficace, elles ne sauraient ne pas intégrer la nécessité
de responsabiliser les dirigeants.
Pour ces raisons, la concertation sera ainsi dans tous les cas bien
préférable à la centralisation. La nouvelle compétence du parlement ne sera vrai-
ment compatible avec la valeur attachée aux mérites administratifs de la décen-
tralisation que si elle suppose un exercice adéquat du pouvoir de proposition du
directeur.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
Finalement, que l'Etat exerce donc un pouvoir prépondérant dans la défi-
nition des ressources et qu'il pose des normes de budgétisation des ressources,
cela n'est, a priori, que légitime par rapport au fait de son pouvoir initial en
matière de décentralisation. Mais le système appelle des réserves dans son appli-
cation, au regard même de l'intention d'efficacité qui sous-tend la réforme. Et
la procédure budgétaire adoptée, si elle permettra aux pouvoirs publics d'exercer
un contrOle permanent du respect des normes qui s'imposent en la matière, elle
pourrait bien aussi porter préjudice à l'expérience si elle ne donnait pas l'oc-
casion aux autorités décentralisées de faire valoir les exigences découlant de
leur mission.
Cependant, même en supposant réglé le problème juridique, c'est sur le
terrain de la réalité des ressources qu'il importera le plus de réaliser l'équi-
libre. C'est ce que nous allons voir à présent.
******************
- 296 -
C H API T R E
D EUX
LE POUVOIR REEL DE CHOISIR LES MOYENS
('est parce qu'il s'agit de l'aspect le plus concret du problème, que la
problématique des moyens est plus souvent engagée sous ce rapport que sous l'angle
strictement juridique. L'intérêt du
paradigme apparaît en tout cas peu discutable
lorsque la méthode qui le sous-tend est clairement située d'emblée à l'extérieur de la
démarche du droit positif. Il s'agit alors, on le sait, d'apprécier l'autonomie d'aprè
l'importance des moyens de l'organe décentralisé et, de manière générale, d'après le
rapport réel de liberté qui est établi entre lui et le système de financement de son
fonctionnement.
Sous ce rapport, la situation des communes et établissements publics
ivoiriens n'est guère fondamentalement différente de celles que l'on peut observer
dans les expériences étrangères : elle reste marquée par une insuffisance plus ou
moins forte des moyens propres. C'est un premier constat qu'il importe donc de dresser
(sect. 1). Toutefois, à vrai dire, le problème de l'autonomie ne peut pas se poser
sous cet angle étroit. Car la réalisation de "l'optimum financier" nécessitera tou-
jours un flux financier extérieur •. Nous verrons alors ensuite dans quelles conditions
le problème peut se résoudre convenablement par rapport aux exigences du contexte~en
examinant les solutions envisageables dans la recherche de l'optimum financier
(sect. 2).
********************
- 297 -
S E C T ION
U N
L'INSUFFISANCE DES MOYENS PROPRES
Généralement, les moyens dont les organes décentralisés peuvent disposer
en propre ne suffiront pas à l'accomplissement optimum de leur mission (P. ~). Il y a
cependant dans le phénomène une gradation significative, fonction de l'assise économi-
que ou du système financier de chaque organe (P. 2). Nous verrOns que ces deux constats
préfigurent la solution du problème.
PARAGRAPHE l
-
LA GENERALITE DU PHENOMENE
Le phénomène est général dans le cas des communes (A) comme dans le cas
des établissements publics (8).
A - LE CAS DES COMMUNES
Dans l'immédiat, les communes doivent leurs ressources, pour une large
part, aux transferts étatiques. D'après des zecherches
faites par le secrétariat géné-
ral à la réforme administrative en 1983, (1) la part de la dotation de fonctionnement
dans les ressources locales peut être ainsi estimée à près de 25 % et celle des recettes
fiscales ristournées dans le total des recettes fiscales locales serait de plus de
60 ~a en moyenne.
Cette dépendance globale des communes devrait même s'accroître considéra-
blement au fur et à mesure de leur installation. Car les études administratives font
apparaître déjà les limites de leurs sources de financement propres)du fait notamment de
l'inélasticité de la plupart des hypothèses prévues à cet effet, tandis que 11accroisse-
ment des charges de fonctionnement et de la demande en investissement se révèle très ra-
pide, créant ici cet "effet de
ciseau" réducteur qui est bien connu de nombreuses
expériences de décentralisation territoriale. C'est la raison pour laquelle la plupart de
experts commis par l'administration centrale elle-même concluent à la nécessité de la
prépondérance du financement extérieur dans un scénario optimiste de développement de
l'expérience de la décentralisation territoriale (2). Il est bien vrai en effet que pour
(1) les donn~es sont tirées du bilan établi au 15 octobre 1983 pour le compte du SGRA
sous réf. nO 544/FP/SGRA nov. 1983. (déjà cité).
(2) Telle est en particulier la conclusion des études sur la stratégie d'investissement
dans les villes de l'intérieur (déjà citée). v. note les projections des recettes de~
communes dans le rapport de synthèse, p 44 et ss.
- 298 -
toutes les communes en général et quel que soit le niveau d'équillbre que l'on peut
constater ponctuellement dans tel ou tel cas, le développement réside aujourd'hui
davantage dans les possibilités qu'offriront les hypothèses de financement exté-:
rieures que dans les ressources internes.
En principe, le phénomène est classique de la décentralisation elle-même.
Et l'insuffisance des moyens locaux face à la croissance des charges locales apparaît
d'abord comme un phénomène commun à de nombreux pays, même dépositaires d'une longue
tradition de décentralisation. En 1971, on pouvait ainsi estimer, sur la base de don-
nées fournies par desc~ercheurs de l'université d'AIX MARSEILLE III au coucrdu col-
loque de 1976 sur la décentralisation (1), que la part des transferts dans les recet-
tes courantes des collectivités était à peu près la suivante pour 7 pays développés
FRANCE (27 %)
RFA (17%) ; BELGIqUE (44 %) ; ITALIE (50 %)
PAYS BAS (88 %) ;
ROYAUME UNI (47 %) et ETATS UNIS (36 %) ; la tendance apparaît donc universelle même
si les données sont sans doute statistiquement dépassées.
Le problème se pose cependant avec une
acuité particulière dans le con-
texte. Le sous-développement constitue d'emblée une contrainte qui accentue naturel-
lement les difficultés en créant les conditions d'une rareté globale et structurelle.
Et sans doute les communes ivoiriennes auront-elles de ce fait plus besoin de finan-
cement extérieurs que par exemple leurs consoeurs des pays développés. A cela,
s'ajoute le fait même de la nouveauté de l'expérience, qui aggrave le problème. Dans
la plupart des cas - sauf dans les quelques communes de l'ancienne législation - la
collectivité est en effet complètement à construire. Il faut mettre en place,à la
fois les équipements de fonction et les équipements même qui sont destinés à struc-
turer l'économie locale: gares, abattoires, équipements sociaux et urbains etc •••
etc ••• Le dynamisme des élus locaux, dont nous avons déjà noté la manifestation dans
les ébauches de la planification locale, atteste bien la conscience qu'ils ont déjà de
l'ampleur de la t~che à accomplir. Cette construction véritable des collectivités ne
pourra guère se faire avec les seuls moyens propres des communes. Et c'est pourquoi
les transferts extérieurs resteront un axe majeur de la recherche de l'optimum fi-
nancier des communes.
Reprenant des considérations classiques en ce domaine, l'une des préoccu-
pations des autorités ivoiriennes était,certes, de créer des communes économiquement
viables (2). Et la traduction législative de cette préoccupation sera même très volon-
tariste. On retrouve en effet à l'article 3 de la loi municipale cette formule - au
------------------------------------------------------ -------------------~-----------
(1) v. J. BOURDON, A. MOTTE et J. C. RICCI, "tableau de la répartition de la masse
fiscale entre l'Etat et les collectivités ••• ", in "la décentralisation pour la
rénovation de l'Etat~ 0 P cit. v. en part. le tableau retraçant la part des
transferts reçus par les collectivités locales dans leurs recettes courantes.
lZ) Rappelons le bilan fait par A. DEGUI SEGUI dans sa thèse, déjà citée, p 72 et 5S.
- 299 -
demeurant habituelle des législations précédentes : "peuvent être érigées en com-
munes les collectivités ayant une p~pulation suffisante et un niveau de développe-
ment permettant de dégager les ressources nécessaires à l'équilibre de leur budget"
ce dont il faudrait en principe entendre logiquement que les collectivités ayant un
faible potentiel humain et financier ne peuvent pas être érigées en communes.
Mais en fait, même si une certaine recherche dans cette voie est souhai-
table pour éviter la situation des petites communes qui deviennent très vite de vé-
ritables fardeaux pour les budgets de l'Etat (1), la perspective d'un équilibre in-
terne restera bien dans le contexte plus ou moins illusoire. C'est en tout cas un
point important à retenir.
Dans le cas des établissements publics également, la perspective de l'é-
quilibre interne n'est pas sans difficulté.
B - LE ~AS DES ETABLISSEMENTS PUBLICS
D'après les données fournies par la loi de finances pour 1984, la dépen-
dance globale des établissements publics à l'égard des ressources extérieures est
très elevée. Elle s'établit à une moyenne de 68,14 %des ressources pour ce qui con-
cerne le budget de fonctionnement (sur 56 observations) et à une moyenne de 63,06 %
des ressources du budget d'investissement (sur 46 observations). Certes, des données
fournies par la direction générale des finances tendent à montrer que la part du fi-
nancement proprement étatique dans les ressources des établissements publics serait
plus faible dans l'ensemble qu'on ne peut le croire: 3,04 % en 1981 2,64 % en 1982,
2,66 % en 1983 et 3,75 % en19~Mais ces chiffres cachent mal l'ampleur et la généra-
lité du phénomène.ET~tnombreux
établissements publics ne sauraient tout simplement se
passer des transferts étatiques ou venant d'autres sources de financement extérieures.
Il en est ainsi plus habituellement du cas des EPA et cela ~aralt normal.
Mais pour certains EPIC, en nombre plus ou moins important, la situation n'a guère
varié par rapport à la période antérieure à la réforme. Que les EPIC en général as-
surent plus souvent que les EPA leur financement, les lois de finances permettent de
le constater régulièrement ; ce qui tend à montrer une certaine réalité du principe
d'autosuffisance posé par la législation. Mais en fait, il reste encore un simple
voeu
dans nombre de cas. Pour ne retenir qu'un échantillon, citons pour 1983 et 1984,
de dépendance des EPIC à l'égard des transferts étatiques, en
----------------------------------------------------------------------------------
Cette recherche de communes viables n.,.toujours
été du reste le critère re-
tenu pour créer les communes. A. DEGNI SEGUI croit savoir ainsi qu'une commune
comme JACQUEVILLE a été en fait retenue à la place de la ville de GRAND LAHOU,
pourtant économiquement mieux équipée qu'elle, pour des raisons purement
- 300 -
pourcentage de leurs ressources de fonctionnement : OIC (1983 : 93,46 % ; 1984
60 %) ; SATMACI (1983 : 74,08 % ; 1984 : 88,56 %) ; SIETHO (1983 : 96,18 % ;
1984 : 100 %) ; et SODEPALM (1983 : 96,20 % ; 1984 : 98,11 %). Lorsque l'on ajoute
à cela les données relatives aux budgets d'investissement, la remarque s'aggrave
m~me considérablement. Car les investissements sont, pour tous les établissements
publics en général, les opérations qui se réalisent le moins sur fonds propres.
Ce phénomène devrait normalement persister dans de nombreux cas dans les-
quels les possibilités financières internes ont une limite naturelle dans l'objet
même assigné à l'établissement. C'est le cas classique des EPA. Mais, même lorsque
ponctuellement il existe une situation d'équilibre plus ou moins appréciable, elle
appara!t menacée dans un scénario stratégique. Et les projections de financement
sont obligéesd'intégrer l'hypothèse d'un soutien extérieur pour éviter de mettre en
péril la mission de l'établissement. C'est le cas des établissements publics qui,
même industriels et commerciaux, agissent dans un secteur de forte concurrence, ou
mettent ën oeuvre une politique qui implique d'immobiliseT durablement des investis-
sements très importants. c'est par exemple la conclusion générale que l'on peut tirer
des études récemment réalisées sur la situation financière des deux ports autonomes
d'ABIDJAN et de SAN PEDRO, à l'instigation du ministère de la marine (1).
D'une certaine manière, les moyens propres des établissements publics se-
ront donc également toujours insuffisants, du moins si l'on envisage le problème sur
un plan stratégique et général. Et dans les cas où le financement extérieur est une
nécessité, les établissements devront donc pouvoir compter sur un niveau adéquat de
transferts étatiques ou de transferts financiers réalisés par d'autres organismes in-
ternes ou internationaux.
Toutefois, la gradation qu'il y a dans tous ces phénomènes de dépendance
à l'égard du financement extérieur, en fonction de la situation spécifique de chaque
catégorie économique de commune et d'établissement public, introduit une relativité
significative dans l'analyse.
PARAGRAPHE 2
LE CARACTERE GRADUE DU PHENOMENE
La gradation semble bien suivre, dans le cas des communes (A) comme dans ce~
lui des établissements publics (B), la spécificité de l'assise économique du finance-
ment interne.
-----------------------------------------------------------------------------------
(suite de la page précédente)
politiques: la commune est en fait le village natal de M. Ph. YACE qui était au moment
de la réforme le secrétaire général du parti. v. ibid p 86. De fait, l'information est
bien corroborée par la réalité administrative elle-même, qui révèle par exemple aujour-
d'hui que cette commune est financée à plus de 85f"par l'ETat.
(1) cf. ~le système portuaire ivoirien", étude financière prévisionnelle et perspective
",/0•.
- 301 -
A - LA GRADATION DANS LA DEPENDANCE FINANCIERE DES COMMUNES
Dans le cas des communes, les données statistiques sont très saisissant~s
de la diversité qu'il y a dans le phénomène (1). Et derrière elles, le critère de la
diversité apparaît déjà très nettement (2), en dépit d'une certaine incomplétude de
l'information due à la difficulté des recensements dans cette période d'installation
des collectivités.
Plusieurs situations sont à cet égard intéressantes à examiner. Sur la
base des données fournies par l'étude du SGRA déjà citée, nous avons choisi d'observer
l'incidence de la dépendance à l'égard de la dotation générale de fonctionnement en
1983 dans quatre situations
à ABIDJAN, à l'intérieur du pays, dans la comparaison
ABIDJAN -intérieur et dans l'ensemble de la situation des communes.
A ABIDJAN, les données établissent, sur un nombre de 9 observations et en
excluant d'abord la ville d'ABIDJAN, un taux de dépendance global à l'égard de la
dotation de 13,1 %. Cela révèle que les communes abidjanaises, sans la ville
d'ABIDJAN, ont un taux de dépendance inférieur de 46,74 % à l'indice correspondant
pour toutes les communes (rappelons le, 24,6 %) et de 60,70 % à la moyenne de cette
dépendance globale ; ce qui révèle une forte particularité de la situation des com-
munes situées à ABIDJAN par rapport aux autres. Il y a cependant d'importantes va-
riations de commune abidjanaise à commune abidjanaise : la moyennne de dépendance
étant de Il,48 %, l'écart-type par rapport à cette moyenne est de 8,61 %, traduisant
un Co~rriti~nt moyen de variatio~i~e 75 % ; ce qui révèle bien l'importance des dif-
férences de situation. Lorsque l'on ajoute ensuite à ces calculs les données relative~
à la ville d'ABIDJAN, les différences s'aggravent même considérablement, car celle-ci
est nettement plus dépendante de la dotation (44,3 % de ses ressources) que les com-
munes-membres (5,7 % de leurs ressources). Le taux de dépendance global du tout
ABIDJAN monte ainsi à 24,6 %, la moyenne à 14,77 %, l'écart-type à 12,79 % et donc
le c.oe~Fident. de variation à 86, 59 ~o.
Les différences sont moins nettes à l'intérieur du pays, malgré une dépen-
dance globale très forte. Certes, sur un nombre de 25 observations (sur 27), on
trouve un taux global de dépendance de 44,20 %. Et le chiffre. supérieur de ~4,34 %
au taux correspondant de toutes les communes et de 24,57 % à la moyenne de ce taux,
préfigure déjà les différences que nous allons voir entre ABIDJAN et l'intérieur.
(suite de la page précédente)
d'évolution", ministère de la marine, ABIDJAN, 28 septembre 1983.
li.' V: cf", ~.:'.oO ; oh. ~ c..oe..·c.i~nT(V) f/)Î~cLw·t~n 1OCJ'l.cent~~, 01"1 Lr4r1t.f.~'aMJ-ty)~1
x. f.am~~ k Qg.,en.vJièlt6('X.i),c-'t-ifciJiu. ~"4C.f)(" Je. J4utJtt"~ 14"L ~mM("Je..
- 302 -
Mais l'i~dice de variation dans ce cas est tout aussi significatif. la moyer',-' ~
"-"
dépendance est·~~t~~ très élevée: 40,77 % et l'écart-type également: 18,43 %.
Mais le c.oeff'ic.1.e.nt. moyen de variatiolt est de 45,20 ~a.
Si l'on rapproche les deux situationsd'ABIDJAN et de l'intérieur, on
trouve donc deux ordres de constats significatifs. En établissant d'abord la compa-
raison au plan des données globales/on trouve un rapport nettement en faveur des
communes situées à ABIDJAN. En effet, dans un cas le taux global et la moyenne de
dépendance à l'égard de la dotation sont de 24,6 % et 14,77 %, tandis que dans
l'autre ils sont respectivement de 44,20 % et de 40,77 %. De fait, la différence est
plus flagrante encore lorsque l'on examine plus avant le détail des situations des
communes. Par exemple, c'est à l'intérieur du pays que l'on trouve les 10 communes
les plus assistées, tandis ~qu'ABIDJAN classe 7 de ses Il communes parmi les 10 com-
munes les moins assistées : ce qui donne le tableau (nO
3) ci après, représentant
la situation.
TABLEAU ~(nO 3 )
LES 10 COM~lUNES LES PLUS ASSISTEES ET LES 10 CO~If'lUNES LES t-IOINS
ASSISTEES, EN POURCENTAGE DE LEURS RESSOURCES
GLOBALES
LES 10 COM~lUNES
TAUX DE
LES 10 COMMUNES
TAUX DE
LES PLUS ASSISTEES
DEPENDANCE
LES MOINS ASSITEES
DEPDJDANCE
------------------------:--------------
------------------------:--------------!
DACQUEVILLE
85,5 a'
TREICHVILLE
2,7 a'
,a
,a
BOUNDIALI
61,5 a,
PORT - BOUET
4,5 a'
,a
,a
ODIENNE
59,8 a'
MARCORY
4,7 a'
,a
,a
SASSANDRA
59,7 a'
COCODY
5,0 0'
,Q
'0
DABOU
58,0 a'
BOUAKE
5,0 ~,
,a
.0
GUIGLO
54,Ll. a'
ADJA~lE
8,1 a'
,a
,a
SEGLIELA
52,8 a'
KOUr~ASSI
11,6 a'
,a
,a
TOUMODI
52,7 a'
MAN
12,6 a'
,a
,a
KA HOLA
51,1 a'
AGBOVILLE
15,9 a'
.0
,a
BONDOLIKOU
48,1 a'
YOPOUGON
16,6 a'
·0
,a
Il est cependant d'un certain intérêt de noter ensuite que la comparaison
IDJAN-intérieur est aussi
en faveur des communes de l'intérieur. Si l'écart-type donne
en effet un rapport de 12,79 % à 18,43 %, le ~oeFPl,i&nt moyen de variation donne,
lui"'- un rapport de 86,59 ~a à 45,20 % ; ce qui montre nettement que les com-
munes d'ABIDJAN sont bien moins homogènes dans leur situation que les
- 303 -
communes de l'intérieur ne le -sqnt.
Enfin, en examinant l'ensemble de la situation, les tendances essentielles
sont corroborées. L'écart-type par rapport à la moyenne de dépendance (rappelons le
33,34 %) est en effet de 20,67 % et le toerfi'i~nt moyen de variation est de
61,99 % ; ce qui confirme bien dans l'ensemble la très grande diversité qu'il y a
dans le phénomène. Mais il se confirme aussi que la situation est plus diverse à
ABIDJAN qu'à l'intérieur car le c.oeffic.ie.nt. de variation est bien supérieur à celui
des communes de l'intérieur et la situation des communes d'ABIDJAN apparaît bien
avoir ici une incidence prépondérante. Le tableau (nO 4
) ci-après permet de faire
le bilan des données essentielles :
TABLEAU nO 4-
LA SITUATION DE DEPENDANCE DES COMMUNES A L'EGARD DE LA DOTATION
EN 1983, EN POURCENTAGE DE LEURS RESSOURCES
.
SITUATIONS
DEPENDANCE
MOYENNE
: C.OE.FF. MOY. DE!
DE
ECART-TYPE
: VARIATION DANS !
OBSERVEES
GLOBALE
DEPENDANCE
: LA DEPENDANCE
!
----------------:----------------:----------------:----------------:----------------!
La situation
24, 6 ?~
33,34 ~~
20,67 ?~
61, 99 ~~
d'ensemble
Les communes
24,6 0',0
14,77 0''0
12,79 0',0
86,59 0-
d'ABIDJAN
'0
Les communes
44,2 0'
40,77 0'
18,43 0'
45,20 0'
de l'intérieur
'0
'0
,0
,0
derrière ces données, le critère de la diversité dans la dépendance appar~t assez
nettement.
2) Le critère de la diversité
Il appar21t bien que le critère de la diversité dans la dépendance
est surtout la densité de l'environnement économique des communes. En effet, lorsque
la commune ou la catégorie de commune considérée a été instituée dans un environne-
ment plus ou moins fortement industrialisé, ou dans un contexte où l'activité écono-
mique présente une certaine diversité, le financement interne a tendance à être plus
substantiel que dans les autres cas et la dotation a donc tendance à occuper une
place moins importante dans le total des ressources. Telle est, à ABIDJAN, l'expli-
~
cation de la très forte différence de situation que nous avons notée. On y retrouve
- 304 -
notamment la différence classique qu 1 i l Y a entre les -quartiers traditionnellemen ..
'industrialisés et ceux qui n'ont toujours été d'abord que des "quartiers-dortoirs".
Ainsi, dans le détail, on peut voir que les communes abidjanaises qui se classent
parmi les 10 communes les moins assistées sont surtout celles où le tissu économique
est le plus dense. Et par exemple, tandis qu'a COCODY, PORT-BOUET et TREICHVILLE le
taux de dépendance n'est, respectivement, que de 5 %, 4,5 % et 2,7 %, il faut savoir
qu'il est pour ATTIECOUBE, ABOBO et YOPOUGON (cas typiques des~communes-dortoir;) res-
pectivement de 29,9 %, 20,30 % et 16,6 %. De même, parce que les communes de l'inté-
rieur sont plus homogènes dans leur dénuement industriel et économique, l'indice de
variation de la dépendance est logiquement plus faible qu'à ABIDJAN. Quant à l'im-
portante différence de situation qu'il y a globalement entre les communes situées
à ABIDJAN et les communes de l'intérieur, elle s'explique aussi bien entendu par
l'inégalité du développement économique. "L'hypertrophie" industrielle et économique
bien connue de la capitale économique de la COTE d'IVOIRE introduit ici en effet
un facteur dont il eOt été surprenant qu'il ne jouât pas un rôle significatif.
Deux enseignements majeurs sont alors à retirer de ces constats.
Tout d'abord, il apparaît que si certaines communes, principalement les communes
abidjanaises, pourront faire d'importants efforts d'autofinancement, pour de nom-
breuses autres, principalement à l'intérieur du pays, cet effort trouvera toujours
une limite naturelle dans le déséquilibre du développement régional et dans l'iné-
gale constitution du tissu économique. Mais surtout, il apparaît bien ensuite qu'en
fait, la solution même du problème est fondamentale. Car il touche en réalité à la
question même de l'aménagement du territoire. Et il n'y a pas de doute que l'Etat
ne se dégagera vraiment de l'essentiel des charges que feront peser les nouvelles
collectivités sur le trésor public, de manière directe ou indirecte, qu'en veillant
à bâtir véritablement partout un tissu économique et social
significatif, de nature
à prendre la relève progressivement dans une proportion chaque fois plus importante.
Nous verrons par quelles solutions cela peut se traduire, après avoir vu à son tour
le cas des établissements publics.
B - LA GRADATION DANS LA DEPENDANCE FINANCIERE DES ETABLISSEMENTS
PUBLICS
1 ci également,
i l Y a une forte diversi té dans les taux de
dépendance. L'écart-type s'agissant des taux de dépendance relatifs aux budgets de
fonctionnement est de 38,06 % et celui relatif aux budgets d'investissement est de
44,33 ~~. Ce qui donne un c.oerfit:ient moyen de varia-tion. de 14.33 % dans un cas et
de 70,29 % dans l'autre. De fait, tandis que quelques établissements réalisent un
ratio d'autofinancement substantiel, beaucoup d'autres sont davantage dépendants
- 305 -
des transferts financiers, certains se contentant même parfois des transferts ét
tiques.
Mais ici également la diversité s'explique par la particularité des situa-
tions. Globalement, elle épouse certes d'emblée la distinction classique entre
établissements publics industriels et commerciaux et établissements publics adminis-
tratifs. Mais en fait le critère est plus diversifié. On a pu noter en particulier
que le seuil d'autofinancement est plus aisément approché ou atteint lorsque deux
catégories de conditions sont réunies selon le cas: soit l'établissement effectue,
par son objet même, des prestations donnant lieu à des revenus substantiels, soit
il bénéficie de ressources internes systématiques, comme des cotisations dans cer-
tains cas, ou des recettes fiscales ou parafiscales dans d'autres. Parfois même
les deux conditions sont réunies, ce qui renforce normalement les facteurs d'auto-
suffisance. On peut retrouver ces considérations dans un échantillon d'établissements
présentant les situations les plus intéressantes, soit au titre de leur budget de
fonctio~nement,
soit au titre de leur budget d'investissement, ou même au titre des -
deux. Sur la base des données de la loi de finances pour 1984, nous avons ainsi
recensé 15 cas sur 57 observations dont 5 EPA et la EPIC. Et en calculant le ratio
d'autofinancement pour chacun de ces établissements, par exclusion des ressources
extérieures du total des revenus, le ratio représentant la part du financement inter-
ne dans le total des ressources ( R = F ~ 100), on obtient en effet un résultat si-
gnificatif pour 1983 et 1984. Pour l'exposer, on désignera par RF le ratio pour le
budget de fonctionnement et par RI le ratio pour le budget d'investissement. Cela
donne le tableau (nO 5 ) ci-après.
- 306 -
TABLEAU nO 5
RATIOS D'AUTOFINANCEMENT POUR LES 15 ETABLISSEMENTS LES PLUS
PERFORMANTS EN 1983 El EN 1984 (sur 57 établissements)
.
ET ABLISSEMENTS
EPA
EPIC
RF 1983
RI 1983
RF 1984
RI 1984
!----------------:---------:---------:---------:---------:---------:---------~
FNI
X
100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' 1
'o.
'o.
'o.
'o.
IGCI
X
80,25 0' • 100,00 0' 1
'o.
'o.
INPP
X
62,95 0' • 100,00 0' •
50,40 0' •
o 0'
'o.
,o.
'o.
,0
ONfP
X
100,00 0' •
50,38 0' • 100,00 0' •
4,17 0' 1
'o.
'o.
'o.
'o.
CGRAE
X
95,34 0' • 100,00 0' •
95,73 0' • 100,00 0' ,
'o.
'o.
'o.
'o.
OPT
X
100,00 0' •
46,55 0' • 100,00 0' •
78,06 0' ,
'o.
'o.
'o.
'o.
PAA -
X
99,82 0' •
65,75 0' •
98,87 0' •
48,22 0' ,
'o.
'o.
'o.
'o.
PASP
X
100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' ,
'o.
'o.
,o.
'o.
SETU
X
96,64 0' •
0 '"
100,00 0' •
0,23 0' ,
'o.
,0
,o.
,o.
SOGEfIHA
X
100,00 0' •
22,98 0' • 100,00 0' •
4,74 0' ,
'o.
'0 •
,o.
,o.
ANAM
X
73,40 0' •
24,50 0' •
76,00 0' •
36,76 0' 1
'o.
'0 •
,o.
'o.
CNE
X
100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' ,
,o.
,o.
,0 •
'0 .
CPPPGC
X
100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' 1
,o.
'o.
,o.
,o.
CNPS
X
100,00 "'.
86,31 Of. 100,00 0' • 100,00 0' ,
'O.
'O.
'O.
,O.
LONACI
X
100,00 0' • 100,00 0' • 100,00 0' • 100;iJO 0' ,
,o.
'o.
,o.
,o.
Dans cet échantillon, les établissements en question correspondent bien
au critère d'explication retenu.
En fait, on retiendra surtout qu'il faut rechercher systématiquement
l'autofinancement lorsque l'organisation même de l'établissement public - au sens le
plus large - y est favorable. Mais en revanche, il faut désespérer de voir se réali-
ser un autofinancement substantiel lorsque les deux conditions que nous avons vues
ne sont pas réunies. Et pour les établissements publics de ce cas, le financement
sera alors plus essentiellement réalisé par les transferts étatiques. ou par d'autres
types de transferts financiers.
s
- 307 -
Il apparatt bien alors, en définitive, que le problème de la recherche de
l'optimum financier des organes décentralisés comportera toujours deux dimensions,
interne et externe, dont la contribution doit varier avec les exigences concrètes
qui se présentent dans chaque cas. C'est du moins la philosophie générale qui para1t
convenir le mieux à la recherche des solutions.
- 308 -
SEC T ION
D [
U x
LA RECHERCHE DE L'OPTIMUM FINANCIER
De fait, il n'est pas du seul intérêt des autorités décentralisées que le
fjqancement de leurs activités soit réalisé à un niveau et dans des conditions adé-
quats • Aborder le problème uniquement en termes conflictuels, comme c'est souvent le
cas en doctrine, aboutirait dans le contexte à l'aiguiller vers des querelles bien
inutiles. Et telle ou telle solution envisageable doit être considérée à vrai dire
comme étant conforme à l'intérêt général même de voir réussir l'expérience de la
décentralisation. C'est donc dans cet esprit que nous envisagerons les solutions
liées au développement des capacités internes CP 1) et celles qui sont liées à un
financement extérieur CP 2).
PARAGRAPHE l
LES SOLUTIONS LIEES AU DEVELOPPEMENT DES CAPACITES
INTERNES
Dans le cas des communes comme dans celui des établissements publics, le
problème intègre deux intérêts qu'il faut considérer en réalité comme étant conver-
gents •. Il est certes d'abord dans l'intérêt de l'autorité décentralisée
qu'elle
recherche ses propres moyens d'action, car cela lui permettra - nonobstant la rigueur
des conditions juridiques que nous avons vues précédemment -d'être plus libre, sur
un plan réel, de décider des actions à mener dans le cadre de sa mission. Mais il est
aussi tout simplement de l'intérêt général qu'il en soit ainsi, car c'est également
l'intérêt de la réussite de l'expérience que cette recherche se fasse systématique-
ment. Les budgets des communes représentaient déjà en 1983 plus de 2ï milliards de
FCFA, soit près de 4 ~ de celui de l'Etat (BGF + BSIE) et ceux des établissements
publics s'élevaient en 1984 exactement à 918 039 831 000 FCFA, soit 137 ~
du budget
de l'Etat. La recherche de l'équilibre par des facteurs internes se présente donc
également comme le moyen de ne pas
alourdir indéfiniment les caisses publiques, dans
la mesure où l'Etat devrait intervenir, comme il l'a toujours fait, pour assurer
chaque fois le financement, ou son soutien à un financement autre que le sien. Qu'il
soit abordé de tel ou tel point de vue, le problème implique toutefois des solutions
dont les limites doivent être bien perçues par tous. Car une recherche excessive dans
ce sens présente aussi des risques. ~ous allons le voir en distinguant entre le cas
des communes CA) et celui des établissements publics (B).
pz
- 309 -
A - LE DEVELOPPEMENT DES CAPACITES INTERNES DES COMMUNES (1)
Dans l'immédiat, deux ordres d'hypothèses sont les plus suggestifs
dans
le cas des communes : le développement des prélèvements locaux (1) et la création
de services rémunérés (2). Nous allons voir quelles sont leurs ressources et leurs
limites.
La fiscalité locale peut être d'abord développée au regard de son assiette.
D'après les études réalisées sous la direction du ministère de l'intérieur (études
sur la stratégie d'investissement dans les villes de l'intérieur du pays, déjà cité~),
les émissions locales d'impôts et taxes seraient pour l'instant faites très en des-
sous des possibilités juridiques et matérielles qui s'offrent aux élus, à cause d'une
certaine inexpérience des administrations municipales - au demeurant bien compréhen- _
-
sible. Les projections d'accroissement du revenu fiscal tablent ainsi sur la faibles-
se supposée de la pression fiscale - estimée à 22-23 % du revenu disponible pour tout
le pays - et on ne manque pas même de souligner la quasi absence d'imposition de cer-
tains secteurs économiques, comme le secteur dit "informel" (2). En développant des
efforts dans le sens d'une meilleure identification du contribuable, les communes
pourraieet donc accroître dans une mesure plus ou moins grande leurs ressources in-
ternes.
Un deuxième type d'effort peut également s'avérer profitable: le recouvre-
ment. Le fait est en effet que les taux de recouvrement demeurent généralement très
faibles dans l'expérience actuelle. Les données disponibles sur ce point ne sont vé-
ritablement sOres que dans le cas des recettes fiscales ristournées. Mais elles se-
raient significatives de l'ensemble de la tendance. D'après les sources de la direc-
tion générale des finances, le taux de recouvrement global était de 34,51 % des
(1) De manière générale, on négligera ici d'aborder la solution structurale de ratio-
nalisation des moyens par leur regroupement au sein d'unités de décentralisation
plus vastes. Cette solution, dont nous savons déjà qu'elle est activement prati-
quée dans les pays développés - avec plus ou moins de fortune - se présentera
sans doute au fur et à mesure du développement de l'expérience ivoirienne. Le
problème est cependant si complexe qu'il nécessiterait, assurément, une étude par-
ticulière.
(2) La terminologie consacrée en ce domaine p8r la doctrine économique est en Fait va-
riable. On parle en effet, splon le cas. de "secteur informel", de "secteur non
structuré", de "secteur de tr8nsition". d'''économie souterrnine" ou encore d'''é-
conomie non officielle", sans que les termes ne soient toujours très saisissants
de la réalité. Sur le plan juridique, il apparaît en tout cas possible de réunir lE
phénomène sous la même caractéristique globale d'une faible régulation - voire
d'une absence de régulation - par le système officiel; d'où une faible pression
fiscale, ou une pression nulle. Très caractéristique du tiers-monde, le phénomène
s'étend cependant aujourd'hui à de nombreux pays. v. sous la direction de
E. ARCHAMBAULT et X. GREFFE, "les économies souterrai:œs" éd. la découverte,
·0·
..
- 310 -
émissions en 1982 et la moyenne se si tuai t ITère à 31, 32 ?~. En 1983, les choses
s'améliorent, mais le problème reste posé. Le taux global et le taux moyen de re-
couvrement restent en effet très faibles : respectivement 46,57 % et 33,92 % des
émissions. En multipliant les efforts dans ce domaine également, les municipalités
pourraient donc accroître considérablement leurs revenus (1).
Le problème est toutefois très variable. En restant toujours dans le cadre
des recettes fiscales ristournées, les calculs permettent en effet d'établir d'im-
portantes différences entre les communes. L'écart-type par rapport à la moyenne de
recouvrement était en 1982 de 16,41 ?é et le C.oeff'~t:'~\\'t.
moyen de variation! était
donc de 52,39 %. En 1983, ces données montent même respectivement à 18,10 % et à
53,36 % ; ce qui révèle une différence croissante dans la situation des communes (2).
De fait, le problème apparaît encore une fois fonction de la situation particulière
de chaque commune. Dans le cas des contributions foncières par exemple, on a pu note~
que bien souvent, l'existence d'un cadastre de la commune était le critère de démar-
cation entre les forts taux et les faibles taux de recouvrement. Consciente de ce
problème, l'administration centrale a déjà entrepris des études pour créer un ca-
dastre complet par commune. Et, en attendant cette solution - qui prendra un certain
temps - on envisage de créer des "cadastres simplifiés". La formule consistera no-
tamment à identifier les unités foncières, assiettes des prélèvements, à partir
d'observations aériennes. Il sera ensuite plus aisé d'établir les titres juridiques
qui fondent les rapports des contribuables avec ces unités et ainsi, de dresser un
minimum de cadastre utile à la bonne exécution des rôles émis. Tout cela montre bien
en tout cas que les efforts peuvent être profitables dans ce domaine.
Enfin, un troisième axe de développement de la fiscalité locale concerne
l'hypothèse de l'accroissement des prélèvements. Quoique sous-tendue par la mème lo-
gique, elle est distincte de l'effort de développement des prélèvements déjà insti-
tués, que nous avons-vu en premier lieu. Il s'agit plutat dans ce cas de snvoir si
on peut créer encore d'autres taxes locales. A cette question, les études administra-
tives déjà mentionnées répondent que les possiblilités demeurent assez larges. Si la
possibilité de créer des prélèvements entièrement nouveaux est moins évidente, il
apparaît en revanche possible de rrocéder à un meilleur partage du "gateau fiscal"
entre l'Etat et les collectivités. Les experts commis par l'administration centrale
(suite de la page précédente)
Paris, 1984 ; v. ég. A. HEERTZE et ph. BARTHELE~lY. "l'économie souterr;JÎ;ll'''.
Economica. Paris, 1984.
(1) S'agissant des exemples pris. les efforts doivent être faits évidemment à titre
principal par l'administration centrale, puisque l'émission des rôles et le re-
couvrement lui incombeot.
(2) On retrouvera à l'annexe nO 8
le détail des données (par commune) à partir des-
quelles nous avons fait ces calculs.
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- 311 -
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faveur de l'Etat. Et il Y aurait ainsi la possibilité de procéder à une plus grande
localisation de la fiscalité.
La localisation de la fiscalité, DU "décentralisation fiscale", est l'unedes
thèses les plus "populaires" - au double sens du terme - dans la recherche de l'op-
timum financier au plan local. On l~ retrouve défendUlaussi bien dans le cas des pays
:~éyeloppés ~l) que dans le cas des pays sous-développés (2). Une fois identifiées les
erreurs de terminologie ou de conceptualisation (3), la solution apparaft bien en
effet, dans nombre de cas, un moyen utile d'équilibrer véritablement la gestion admi-
nistrative entre l'Etat et les collectivités: certes par une répartition des tâches,
mais également par une répartition adaptée des charges, en remettant aux collectivités
le produit des prélèvements qui conviennent. Finalement, la solution prend donc place
dans un problème fondamental de choix administratif ou même de choix de société tout
simplement. Il s'agit en effet de savoir si la société doit être développée par la
base ou si elle doit être développée par le sommet.
En COTE d'IVOIRE, la solution se heurtera certainement au système politique
lui-même, caractérisé comme on le sait par le monolithisme. Ici, c'est en effet au
pouvoir central qu'il revient de définir toutes les actions essentielles du dévelop-
pement. Et il est très probable queles collectivités auront tendance à être considé-
rées d'abord comme de simples rouages de la machine globale.de l'administration. Quant
à l'administration centrale, elle invoque souvent à ce propos des limites techniques.
Certes, il n'y a pas de doute qu'il existe des obstacles techniques qui empêcheraient
par exemple
des administrations locales trop peu expérimentées de profiter de toutes
les ressources des prélèvements prévus, au plan de la conception et du recouvrement ;
ce qui nécessiterait Uil contrOle plus ou moins durable de ces opérations par l'admi-
nistration centrale. Mais, dans l'hypothèse d'une localisation du revenu de la fisca-
lité par un partage conséquent, cela ne serait pas nécessairement contraire au but
(1) v. note une proposition faite en ce sens, dans le cas français, par le pro Loïc
PHILIP, dans sa communication au colloque d'AIX de 1975, in "la décentralisation
pour la rénovation de l'Etat", 0 P cit, PP 165-166.
(2) v. ainsi dans le cas de l'AFRIqUE, une serie d'études récemment menées par le
centre d'études et de recherches sur le développement international (CERDI) de
l'université de CLERMONT l, pour le compte de la caisse centrale de coopération
économique (CCCE) : sous le thème générique de "fiscalité décentralisée et déve-
loppement", ont été étudiés (en janvier 1983) les cas de la COTE D'IVOIRE, du
CAMEROUN, du MALI, de la HAUTE VOLTA, du NIGER et du SENEGAL.
(3) Noton:;> ;n particulier que le terme de "décentralisation" utilisé ici doi t êtrE' re-
latlvlse. puisque tout prélèvement est d'abord nécessairement conçu par le lé~is
lateur, !10us l'avons déjà vu. (v. supra p't1'5).
juridiquement, l'élément de dé-
centalisation n'interviendra que dans l'hypothèse où les communes mettront en
oeuvre des prélèvements conçus par le législateur, c'est ~ dire dans une phase se-
conde du processus.
-
- 312 -
recherché. Et, de toute manière, le développement de la fiscalité par cette voie '"'
meure une solution fondamentale dans la recherche du développement des responsabili-
tés locales. La formule sera ainsi l'un des points significatifs d'observation de
l'intention véritable des autorités ivoiriennes.
Toutes ces considérations tendent donc à montrer que le développement des
ressources fiscales peut être d' un ~ertain reCOlJr.S dans la recherche de l'équilibre.
Les limites de cette hypothèse doivent cependant être bien perçues. Tout
d'abord, il est clair que, du fait de l'inégalité du développement régional, l'élas-
ticité des prélèvements ne sera pas la même partout, nous le savons déjà. Par exem-
ple, en 1983, la part des recettes fiscales totales dans les ressources communales
étaitd'cnviron 70 % pour les communes d'ABIDJAN et d'environ 18 % pour les communes
de l'intérieur; ce qui montre l'axe d'orientation des limites. Mais ensuite, en plus
même de ~ette limite objective, il y en a une autre, qui est valable pour toutes les
communes et qui découle de l'inconvénient que pourrait représenter une pression fis-
cale excessive. Le problème est général à toutes les politiq~es fiscaJea Et il s'agit
bien de réaliser, dans chaque cas, un arbitrage qui permette d'identifier le seuil
de dirimance du prélèvement en cause, en rapport avec la fonction économique et so-
ciale reconnue à l'assiette frappée. Car, s'il s'agit pour les élus locaux d'avoir ré-
gulièrement le maximum possible d'entrées financières il ne saurait évidemment être
question de mettre en péril les activités sur lesquelles sont effectués les pré-
lèvements fiscaux. Finalement, la solution est donc limitée objectivement et elle de-
vrait l'être également par la pratique volontaire d'une politique fiscale ration-
nelle.
La solution des services rémunérés présente également des avantages et
des limites.
2°) La solution des services rémunérés
La solution pourrait être d'abord une formule plus souple de résoudre le
problème financier.
Dans la pratique actuelle, les sprvices dits rémunératoires sont l'expres-
sion de ce type de solution. Et nous savons déjà que certaines communes, en particu-
lier à l'intérieur du pays, réalisent déjà des gains importants par cette voie (v:
supra p280 ). La formule paraît d'autant plus acceptable qu'il s'agit, on l'a vu,
de redevances ou de taxes perçues à l'occasion de services rendus par la commune.
L'idée de compensation crée ainsi, théoriquement, plus de souplesse que dans le cas
des prélèvements qui ne se font pas à l'occasion de services rendus. Et de cette
manière, la possibilité de développer cette solution devrait être plus grande que
- 313 -
précédemment.
Dans ce même domaine, une autre solution intéressante serait par exemple
une assLjciation avec le secteur privé dans la réalisation de certains services éco-
nomiques, ou la concession de ces serviceslof8qu'il apparaît qu'ils exigent un degré
d'investissement et un risque financier très importants. La formule pourrait permettre
en particulier de trouver plus aisément les investissements requis et, par la même
voie, elle pourrait être aussi le::moyen de réaliser des opérations importantes en
nombreJà un coût plus réduit que si cela était fait directement par la commune.
Mais il importe ensuite de souligner ici également les limites. S'agissant
tout d'abord des services rémunératoires, on doit bien admettre qu'ils sont limités
d'emblée par la même inégalité du développement que nous avons déjà notée. La solu-
tion ne sera donc pas d'un grand secours dans tous les cas, car elle suppose évidem-
ment que ~esdits services soient justifiés par une demande conséquente issue de l'en-
vironnement économique. Par ailleurs, c'est la mission même de la commune qui exige
ici d'observer une certaine mesure et une certaine sélection dans la pratique de la
solution. En effet, même si d'après les textes la prestation pécuniaire des usagers
ne devra jamais dépasser le coOt "raisonnablement estimé" du service, les communes ne
pourront pas, sans faillir à leur mission sociale, transformer tous leurs services
en "services rémunératoires". S'agissant ensuite des solutions liées à la création de
société d'économie mixte ou de services concédés, il n'ya pas de doute qu'elles se
trouveront aussi limitées par la densité plus ou moins grande du tissu économique
local.
Finalement, en mettant à part les limites liées à la nécessité de choisir
des solutions qui préservent, soit l'assiette dans le cas des prélèvements, soit
l'idéal de la mission sociale de la commune, on retrouve donc toujours, au bout de
l'analyse, l'exigence de la solution fondamentale du développement, qui apparoit bien
la clef même par laquelle les solutions internes poorroot a~oir dans la plupart des
cas
une valeur réellement significative. C'est là toute la nécessité des solutions
extérieures, que nous verrons après avoir examiné
à son tour le cas des établisse-
ments publics.
B - LE DEVELOPPEMENT DES CAPACITES I~TERNES
DES ETABLISSEMENTS PUBLICS
On a d~jà pu noter
le grand intér~t placé par les pouvoIrs publics dons la
réalisation de l'équilibre financier des établissements publics et on se rappelle :J
cet égard qu'il a même été créé un fonds spécial pour recueillir les excédents qu'ils
- 314
sont invités à réaliser. Mais, nous savons déjà que cette recherche de 11équilii
ne pourra pas avoir la même intensité dans tous les cas. De fait, trois types J'hy-
pothèses se dégagent de la pratique. Et, en dépit du postulat classique d'une dif-
férence entre EPA et EPIC, la réalité se révèle plus diverse.
Dans un premier groupe, les établissements paraissent bien pouvoir assurer
leur autonomie par leurs ressources propres, sinon comolètement, du moins de telle ma-
nière que l'apport extérieur-notamment étatique - puisse n'être que, soit marginal,
soit ponctuel. Et même dans ce cas, on peut envisager que cet apport ne concerne que
les investissements de l'établissement
et non son fonctionnement. Telle nous a paru
tout d'abord la situation d'un sous-groupe d'établissements (EPA ou EPIC) bénéficiant
de ressources objectives ou obligatoires, découlant de la fiscalité ou de la parafis-
calité : par exemple la caisse générale de retraite des agents de l'Etat (CGRAE), la
caisse générale de péréquation des prix des produits de grande consommation (CGPPPGC),
ou la caisse nationale de prévoyance sociale (CNPS). Les développements précédents
nous ont du reste permis de constater que la réalité est conforme à ce modèle. A
cette première sous-catégorie, peut s'ajouter une deuxième, composée des établisse-
ments dont les prestations sont en elles-mêmes de nature à assurer une forte autono-
mie, par les ressources qu'elles sont susceptibles de générer. L'hypothèse devrait
normalement concerner tous les établissements publics industriels et commerciaux.
La recherche de l'équilibre interne devrait donc être systématique dans ce
cas. Et nous savons déjà, à cause de l'expérience déjà acquise dans ce domaine, que
cela exigera un engagement constant, aussi bien de la part des dirigeants des établis-
sements que de la part des autorités de contrôle. 5iunalon5toutefois que cette re-
cherche ne sera pas toujours aisée, à cause de l'obstacle objectif que constitue~t
parfois certains classements d'EPIC, pour le moins discutables. Tel est le problème
que suscite par exemple l'érection récente des deux centres hospitaliers universi-
taires (CHU) de TREICHVILLE et de CoCoDY en EPIC. Dans cette situation, l'établisse-
ment peut appliquer à fond son objet ; mais cela risque bien, dans le contexte,
d'entraîner des difficultés sociales très importantes car les particuliers, appelés
à effectuer des prestations pécuniaires importantes, sont démunis - alors qu'il
n'existe dans le cas précis aucun système sérieux de protection sociale collective.
Ou bien, l'établissement ne pourra pas jouer à fond sur son objet. auquel cas le fi-
nancement restera en grande partie extérieur et i l se sera agi finalement d'une
erreur de classement regrettable. Ce type de difficulté se présentera sans aucun
doute dans les situations similaires à celle des CHU.
Dans un deuxième groupe, les établissements publics sont beaucoup moins ca-
pables de s'autosuffire, tout en étant capables de dégager des ressources internes
- 315
plus ou moins substantielles. C'est en particulier le cas des [PA qui, malgré l~
qualification, peuvent retirer certains revenus de leurs prestations administrati-
ves : citons en exemple l'université nationale (qui peut percevoir des droits divers
des étudiants ou des revenus de ses prestations scientifiques) et le centre national
des oeuvres universitaires (qui perçoit aussi des revenus de ses prestations). Dans
ce type d'hypothèse, la recherche du financement interne sera toujours d'un intérêt
certain. Mais elle sera toutefois toujours limitée - ou du moins elle devra tou-
jours être limitée - par la mission principale assignée, qui n'est certes pas de
réaliser des opérations spéculatives.
Enfin, une troisième et dernière catégorie nous par3ît constituée par les
EPA qui ne peuvent guère se passer des transferts extérieurs et dont le ratio de dé-
pendance atteindra ou approchera régulièrement les 100 % : par exemple certains
centres ou instituts d'études et de recherches. Dans ce cas, soit le développement
des capacités internes ne sera toujours qu'illusoire, soit cela transformera le3
établissements pour les verser dans la deuxième catégorie. Cette orientation parait
être celle qui a le plus de chance d'être adoptée: ce qui ramènerait finalement
la systématisation à deux catégories.
Il faut voir à présent les solutions liées au financement extérieur.
P,..I.RAGRAPHE 2
LE CONCOURS DU FINANCEHE~T
EXTERIEUR
Théoriquement, le concours financier extérieur devra assurer convenable-
ment le volume financier que l'effort interne ne peut dégager. De fait, la relation à
établir entre le pouvoir décisionnel de l'autorité décentralisée et cette solution est
double. D'une part, on peut dire que le flux financier extérieur ne sera genérateur
d'autonomie que dans la mesure où il pourra satisfaire à l'exigence de maximisation
qu'implique sa fonction; mais d'autre part, il est clair que pour l'autorit~ décentra-
lisée, le pouvoir d'agir dépendra aussi de la mesure dans laquelle l'acquisition de
ce financement sera sare
d'où une deuxième hypothèse d'objectivation du flux fi-
nancier extérieur. Un coup d'oeil sur la littérature juridique en la matière montre
que ce double impératif de maximisation et d'objectivation est au centre des préoc-
cupations d'autonomie des auteurs et des autorités décentralIsées. Nous allons voir,
en fonction de ce modèle. les solutions qui sont possibles dans le C3~; dr'~, r::ommunes
(A) et dans celui des établissemenb publics (8). Dans les deux cas. lI' ',t::1e',Ll Je l' ;j-
nalyse impllquc de prendre en compte un apport étatiqup et un apport nOrl datique.
-
- 316 -
A - LE CAS DES COMMUNES
Dans le cas des communes, l'apport étatique peut être résumé aux dotations
et subventions (1) et l'apport non étatique le plus significatif dans le contexte
actuel sera sans aucun doute l'emprunt (2).
C'est d'abord dans un esprit d'ensemble que doivent se situer les trans-
ferts étatiques. Comme nous le savons déjà, le problème de l'insuffisance des mo~ens
est fondamental et touche à la question de l'aménagement du territoire. L'action de
l'Etat ne peut donc être réellement pertinente qu'en visant à terme à assurer une ré-
partition véritablement significative du développement régional. Parmi les nombreuses
solutions qui peuvent être envisagées à cet égard, c'est donc dans cette intention
globale que les dotations et subventions seraient le mieux adaptées à la fonction
que requiert le contexte.
S'agissant tout d'abord du niveau des transferts, l'intérêt du développe-
ment des communes est évidemment qu'il soit d'emblée très élevé. A cet objectif, les
autorités ivoiriennes opposent le plus souvent la réalité des difficultés financières
importantes que traverse la COTE D'IVOIRE. Et sans doute le sous-développement lui-
même est-il une limite structurelle dont il faut tenir compte. Mals en fait, la ques-
tion est surtout un problème de méthode. Dans la mesure où l'on souligne volcntierslJ
mission fondamentale de développement que doivent poursuivre les communes et si l'on
admet que le problème concerne à vrai dire l'aménagement du territoire, le niveau des
transferts doit être fonction des moyens que le pays peut réellement affecter à cette
stratégie, quelle que soit la conjoncture dans laquelle l'on se situe. Autrement dit,
les moyens à 3ffecter aux communes seront sans doute toujours limités si Ofl les consi-
dère comme étant spécifiques en eux-mèmes, car alors, ils viendront éVldemmen( 2n con-
currence avec la résolution des problèmes d'aménagement du territoire qui se posent
par ailleurs. Mais. si on considère que le développement et l'aménagement du territoi-
re eux-mêmes peuvent et doivent passer par le développement des communes, alors les
transferts financiers doivent être à la mesure des ressources affectées. à ces obJec-
tifs.
Cette manière de résoudre le problème du niveau des tranferts p3r l'inté-
gration du problème dans Ip fin~ncp~pnt du développement n~~essltera une bonne ~aor
dination entre l'action loc~le et l'action gouvernementale. Nous sa~ans ~éJ~ que ln
technique juridique peut permettre cette harmonisation des programmes locaux ec du
plan national. Le problème résidera donc surtout dans la volonté des pouvoirs pu-
blics de poursuivre jusqu'au bout leurs engagements théoriques. Il apparaît ici en
r
- 317 -
tout cas un autre point important qui pourrait servir à tester l'engageTe~~ véri-
table des autorités ivoiriennes.
La question de l'objectivation des transferts est ensuite le problème qui,
dans la plupart des expériences de décentralisation territoriale, est considéré
comme étant le plus critique. Il s'agit en effet pour l'autorité décentralisée de
pouvoir compter sur un volume de financement au minimum constant, sans
lequel aucune
politique véritablement suivie ne peut se faire.
La formule de la dotation est apparue alors souvent comme étant~la solu-
tion idéale. Dans la mesure où le concept lui-même suppose la constance, la valeur
de la dotation en tant que facteur de liberté pour les autorités locales est en effet
indéniable. C'est pouquoi le modèuest de plus en plus pratiqué ou envisag~ par les
pays européens. qui trouvent là une formule utile de globalisation des di~férents
transferts étatiques (1).
En COTE d'IVOIRE, la question n'est toutefois pas sans difficult~. Certes,
nous savons déjà qu'il a été prévu une dotation globale de fonctionnement~ ~lais nous
savons aussi que les subventions d'équilibre
du budget et les subvention~ d'inves-
tissement ont un caractère exceptionnel, ponctuel et finalisé, tout à fait dans la
logique du genre. Le fait est en effet que les autorités ivoiriennes sont_très ré-
servées devant cette solution. Quoique le ministre de l'intérieur y serai~ favora-
ble,
le ministre des
finances y serait en particulier très hostile,
averti par les nombreuses malversations déjà constatées dans la gestion: des
communes (2).
De fait, si les réticences des autorités ivoiriennes ne sont pas sans rai-
son, on peut considérer que l'intérêt même de l'expérience est aussi de r~31iser les
conditions d'un minimum de constance dans l'action locale. Des solutions ;d'equili-
bre entre les deux préoccupations doivent alors être recherchées.
Une solution acceptable serait ainsi par exemple l'institution.d'une dota-
tion minimum d'investissement. Au demeurant, on peut être surpris qu'une ,telle hypo-
thèse n'ait pas été retenue, alors que nous savons déjà que les pouvoirs1Publics,
Cl) Notons en particulier les solut!6ns proposées récemment par la réforme française
qui a institué une "dotation générale de décentralisation COCO,. unél"dotation
globale d'équipement" (DCC) et des dotations spécifiques. telle la "qotation
culturelle". v. J. CHAPUISAT. art. à l'AJDA 1983 déjà cité. p 87 et ss. Sur
d'autres exemples européens, v., dans le cas des pays scandinaves. l~s articles
de F. KJELLBERG et J. TAYLOR sur le DANEr-1ARK et la NORVEGE. in "la réforme des
collectivités locales en EUROPE ••• ", 0 P cit, respectivement p 181 et p 153 .
.
(2) Entretiens et enquêtes; surplace.
- 318
ayant prévu un titre spécifique pour les investissements dans le budget local, man~
festent un désir très net de voir se réaliser un minimum d'investissement annuel
dans les communes.
Une autre solution acceptable serait également une pratique systématique
des techniques contractuelles dans le financement des opérations locales. Nous savons
déjà que la formule implique pour chaque partie de s'engager à exécuter certaines
prestations en vue de la réalisation des actions envisagées. Ainsi, d'une part l'Etat
trouverait ici le moyen d'un minimum de finalisation des transferts, ce qui serait
conforme aux exigences de l'intégration de l'action locale dans le développement na-
tionale)et d'autre part l'autorité locale y trouverait l'intérêt d'un minimum d'ob-
jectivation de ces tranferts, par le mécanisme des obligations réciproques. Hais nous
savons aussi que la formule, même déjà envisagée par l'administration, nécessitera
un engagement réel pour la faire aboutir, tant la résist-·nce à l'idée de gestion par
objectif est traditionnellement forte.
Il apparaît en tout cas au total que les transferts étatiques peuvent bien
être faits dans des conditions de nature à satisfaire les exigences du développement
des communes. Et c'est le point que nous retiendrons.
Dans le contexte. l'emprunt apparait ensuite comme étant la deuxième
snlution significative dans le financement de l'actior locale.
L'emprunt est la formule de financement exté:ieur non étatique la plus uti-
lisée dans les systèmes de décentralisation territoriale. C'est en effet, génér31e-
ment, la voie par laquelle
s'o~tiennent les moyens les plus substantiels dans le
financement des équipements des collectivités locales.
Dans les pays occidentaux, si le recours au marché financier n'est pas
exclu, " ••• les principaux prèteurs des collectivités locales sont des organismes
publics spécialisés ••• " (1), contrôlés entièrement par l'Etat ou gérés en association
avec les collectivités elles-mèmes. En FRANCE par exemple, la plus
ancien-
ne
et
la plus importante de ces institutions est la caisse des dépôts et
consignations. Mais le crédit agricole joue également un certain rôle et l'organisme
le plus spécialisé en la matière reste la caisse d'aide à l'équipement des collecti-
vités locales (la CAECL) (2). Généralement, la particularité du crédit accordé dans
(1) J. M. PONTIER, "l'Etat et les collectivités locales ... ", 0 P cit, P 496.
(2) v. J. DELCOURT, "la réforme du crédit aux cô'llectivités publiques secondaires,
l'exemple de la caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales (CAECL),
th. droit, Paris, 1969, v; ég. J.M. PONTIER, 0 P cit p 498 et ss.
- 319 -
ce cadre tient~~ s~s ~onditions nettement plus favorables que ce11es du marché
volume, taux d'escom~te,duLée d'amortissement, conditions d'accès etc .••
C'est cette solution que les autorités ivoiriennes ont l'intention de met-
tre en place. On ehvisage ainsi déjà la création d'une "caisse de prèts aux communes"
(CPC), dont les études de faisabilité ont été justement effectuées par des agents de
la caisse française des dépôts et consignations (1). La CPC sera un établissement
public, mais ses activités seront toutefois incorporées~~celle d'un établissement
financier déjà installé en milieu urbain (2). Et quoique disposant d'un directeur,
il est prévu qu'il sera créé en son sein une structure délibérante à laquelle de-
vraient participer des représentants des communes.
Le problème des emprunts, c'est que la maximisation
du financement et son
objectivation tiennent aux conditions dans lesquelles les collectivités peuvent les
obtenir. Bien qu'ayant suivi les e~périences européennes sur le principe d'une spé-
cialisation du crédit destiné aux communes, les autorités ivoiriennes pourraient
être tentées de créer cependant des restrictions et conditions très rigoureuses, pour
prévenir tout abus de la part des communes. Les recommandations formulées par les
études administratives suggèrent en tout cas des conditions très strictes. Il est
recommandé ainsi de ne financer par emprunt que les opera~ions d~s com~unes qui or.t
une base rémunératoire: les marchés, les abattoires, les gares routières etc ••. En
outre, les experts commis par l'administration suggèrent de réaliser les autres ty-
pes d'opération par des transferts étatiques. Et, au cas où la CPC serait amenée à
intervenir malgré tout dans cette hypothèse, il est recommandé d'exiger un autofi-
nancement très important pour décourager les demandes excessives. Enfin, il s'ajoute
à tout cela une recommandation générale de tenir compte dans tous les cas de la solva-
bilité de la commune empr~nteuse.
En somme, il n'est pas certain que la CPC réponde à l'attente des élus
dans les conditions les plus idéales.
Mais, de toute manière, compte tenu de l'objectif de développement assigné
aux communes, la réduction du potentiel de financement qui résulterait de ces condi-
tions devrait être compensée par d'autres voies et notamment par des transferts éta-
tiques. La combinaison entre l'action de la CPC et les subventions de l'Etat
(1) cf. le rapport FRANCIZI et NECRI, "étude-diagnostic en vue de la création d'une
caisse de prêts aux communes", ABIDJAN, mars 1984.
(2) C'est le "CREDIT-COTE D'IVOIRE" qui sera probablement retenu.
-
- 320 -
apparaît comme étant encore la meilleure formule pour préserver tous les intérêt3.
Il faut voir à présent les solutions relatives aux établissemèots publics.
B -
LE CAS DES ETABLISSEMENTS PUBLICS
Le problème est très divers car les établissements p~blics, .
selon le cas, reçoivent des ressources extérieures diverses: de l'Etat',( en for-
me de dotationsou de subvention:;) d'organismes privés ou publics, internes ou in-
ternationaux (en forme de subventions ou de prêts). L'Etat joue cependant le rôle
le plus important, non pas tellement direc~ement, mais parce qu'il sert'le plus sou-
vent de garantie aux transferts effectués
à titre ooéreux (les prèts),~tandis que
les subventions internationales sont pour l'essentiel négociées par l'administra-
tion centrale ou sous son contrôle (1).
Aussi bien l'idéal de la·maximisation que celui de l'objectivation seront
limités par la nouvelle conception adoptée en la matière par les autorités ivoi-
V l
t
f "
l
~d f t '
'I,
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riennes.
ou an
encore une
OlS reparer
es
3S
one lons ae
experlençe an e-
rieure et prévenir leur reproduction, la volonté des pouvoirs publics est d'éviter
désormais tout accroissement inconsidéré du flux financier extérieur et:de n'admet-
tre ce financement qu'à la mesure de la demande réelle de financement,~appréciée
par rapport à chaque établissement et par rapport aux possibilités internes. C'est
ainsi par exemple que tous les établissements publics subventionnés doi~ent désor-
mais (selon le décret sur régime financier et comptable) justifier tecnniquement la
reconduction des subventions prévues ; et cela. même si elles sont trad~tionnelle
ment acquises.
La balance entre le nécessaire et le surplus ne sera pas toujours aisée 3
établir. Et sans dout~ faut-il voir là la cause de prochaines difficultés pour de
nombreux établissements publics. Un cas typique de l'incertitude qui pBse désormais
sur le financement des établissements publics fut révélé en 1984 par laI pratique
budgétaire de l'administration centrale - en particlulier du ministère2des finances.
En 1984, le budget total des établissements publics, arrèté d'abord à ~a somme
de 920 318 436 OGO FerA fut ensuite baissé jusqu'à 918 039 831 000 FCF~: ; soit une
(1) De manière générale, c'est la caisse autonome d'amortissement (un EPIC) qui est
chargée de gérer toute 18 dette publique extérieure, y compris sa négociation,
tandis que les subventions faites par les organismes étrangers sont contrôlées
par le ministère des finances. v. Christiane DJE BI DJE, "l'Etat et! le finance-
ment du développement en COTE d'IVOIRE, aspects juridiques", th. dDoit, LILLE Il.
1980.
r
-
321 -
2]
réduction de 2 278 605 000 FeFA, représentant une contraction qénérale de$
transferts étatiques, destinée notamment à adapter les établissements publics
subventionnés aux mesures d'austérité décidées pour l'administration centrale
elle-même. Le fait qu'une telle mesure puisse être prise atteste bien l'incerti-
tude avec laquelle l'autorité décentralisée devra compter désormais.
Si la justification de toute demande de subvention (ou d'emprunt~ est
en soi un principe judicieux, à cause de la crise économique et de la pratique
administrative, il sera en revanche sans aucun doute nécessaire de garantQr un
minimum de suite dans ce flux financier, dès lors qu'il est acquis. Et les opéra-
tions du type de celle de l'exercice budgétaire 198~ ne peuvent. si elles s'ac-
centuent, que mettre en péril toute programmation véritablement sérieuse ~e
l'action administrative. Le risque est alors évidemment de remettre aussi
en cause cette gestion efficace que l'on souhaite pourtant voir adoptée par les
établissements publics. Il y a donc, assurément, un effort d'arbitrage àlréaliser
également en cette mati~re.
CONCLUSION
DU
CHAPITRE
On retiendra donc en définitive, que si pour les autorités décentrali-
sées le pouvoir réel de choisir leurs moyens est faible - le phénomène étant tou-
tefois très divers - le problème de la recherche de l'optimum financier compor-
tera toujours une dimension interne et une dimension externe. L;~ssentie~ esc
alors que le financement de l'action administrative décentralisee puisseé se réa-
liser dans des conditions sérieuses. de nature à permettre une suite cortSéqUenc2
dans les missions poursuivies. Bien que les capacités internes des orga~es dé-
centralisés doivent être misesà contribution, leur limite, plus ou moirr~ variable
selon le cas, nécessitera alors un apport extérieur adapté, fourni par ~lEtat
ou d'autres organismes.
r."
~
t
-
322 -
i
CONCLUSION
DU
TITRE
Au total, si l'intention globale des autorités ivoiriennes est de contrÔ-
ler très étroitement le choix des ressources des organes décentralisés, le- système,
tout d'abord, ne sera donc efficace que s'il fait place, malgré la rigueu~ des con-
traintes juridiques, à un rôle de conception de l'autorité décentralisée~:adapté
au principe même de la décentralisation. Tandis que sur le plan réel, l'expérience
ne ser3 ensuite véritablement conséquente qu'en réalisant un arbitrage qui permette
de financer convenablement l'action décentralisée, qu'il s'agisse d'y affect~r de~
ressources internes ou des ressources extérieures, en fonction des exigences de
chaque cas.
- 323 -
Lù~CLUSION
DE
LA
DEUXIEME
PARTIE
-------~_......:.. _ _......:..~~--=:-::-
_ _......:..~
l'~ ~roblème de l'autonomie fonctionnelle,
s' il n'échappe
guère ~ 1:1 lc=ndance générale que nous avons déjà notée précédem-
ment,
S"
IJr~sente bien ainsi également selon les mêmes exigences
contradlCLoires. D'une part,
il s'agit en effet de permettre aux au-
torité~ luc31es d'être véritablement capables de concevoir l'action
à mener
cJ~II1S le cadre de leurs responsabilités administratives:
définitlun des actiuns à mener,
pouvoir juridique et réel d'y affec-
ter d 8:; 111 U yen sad é qua t s. ~1 ais d' a u t r e par t, i l f a u t b i e n a j 0 u ter à
cette dllllension du problème la nécessité qu'il y a dans le context2
d'encadrer sérieusement toute la gestion décentralisée. Cela est
conforme 3 la place que les organes décentralisés doivent occuper
dans le d0veloppement global du pays.
La réussite de l'expérience
dépendr:} :.1lars, encore une fois,
de la qualité de
l'arbitrage qui
aura été r~31isé sur les points les plus critiques.
-
324 -
c ONe L U ~ ION
G E N E R ALE
Au terme de cette étude, il se co~firme donc bien avant tout que le con-
cept d'autonomie garde toute sa pertinence dans le contexte de la décentralisation.
Et il apparaît bien nécessaire, au vu de l'expérience ivoirienne, de confirmer éga-
lement que la pratique de l'autonomie doit surtout compter avec les exigences du
0'
r....:
terrain.
Que l'autonomie soit une catégorie - la catégorie - essentielle en matière
de décentralisation, cela suppose qu'elle obéit à des critères techniques qui permet-
tent de soutenir la proposition. ~otre thèse sur ce point, au vu même de l'étymolo-
gie du terme, aura consisté à adopter exclusivement une logique décisionnelle par
laquelle l'autonomie, certes susceptible d'une analyse positive, se mesure à l'aune
de toutes les contraintes qui limitent le pouvoir de l'autorité décentralisée sur le
plan institutionnel
et sur le plan fonctionnel.
Car le phénomène est bien animé
d'une plasticité intrinsèque et, en soi, ne répond donc nullement au critère de la
nécessité d'un pouvoir originaire, parfois abusivement invoqué. Finalement, on a
donc voulu ainsi démontrer surtout que les proclamations d'adhésion au concept comme
les refus de l'admettre doivent être conçus d'abord techniquement, en rapport avec
cette logique décisionnelle. Car c'est elle qui montre que la première ooinion est
loin de manquer de pertinence et que la deuxième est discutable. Et même lorsque
l'analyse se fonde sur des données extra-juridiques, il apparaît bien qu'elle n'est
suffisamment transparente qu'ayant conservé cette même démarche tirée de la pure
"ratio legis".
Le probl~me concret qui se pose dans le cadre i~oirien, c'est que la pra-
tique de l'autonomie doit permettre à l'expérience de la décentralisation de réponare
à l'objectif de dynamisme administratif qu'exige le développement.
Dans l'ensemble, l'image la plus constante qui découle du système est celle
d'une autonomie souvent soigneusement restreinte, l'objectif de la politique juridi-
que adoptée ayant été, manifestement,
de prévenir d'abord les carences administra-
tives classiques du contexte et de prendre la décentralisation en m~ln dès le dépar:.
pour l'intégrer résolument dans les choix de la politique nationale. Le système peu~
donc susciter parfois une légitime interrogatIon sur sa propension à créer ce dvna-
misme administratif sans lequel les organes décentralisés ne peuvent pas vraiment
être des administrations de développement.
- 325 -
~Jais notre analyse aur3 consisté surtout à voir le problème, non pas se _ .. r.
l'angle conflictuel sous lequel il est ,auvent engagé, mais selon une conception qui
permette d'apprécier ensemble les facteurs de liberté et les facteurs de contrainte.
en tant qu'ils sont deux termes d'une même problématique.
Pour que la décentralisation soit vraiment intégrée dans le développe-
ment national, il faut ainsi, assurément, que les pouvoirs publics posent effecti-
vement toutes les règles et conditions qui vont résolument engager la gestion des
organes décentralisés dans la voie de cette rigueur que l'on en finit plus de re-
chercher dans le contexte. La pratique administrative montre déjà très largement
que c'est là sans aucun doute un enjeu des plus décisifs de la réussite de l'expé-
rience. L'objectif du développement implique aussi pour l'Etat de veiller à réali-
ser l'harmonie entre les stratégies administratives et économiques qu'il adopte et
celles que peuvent choisir les organes décentralisés dans le cadre de leur compétence.
Et au demeurant, l'expérience antérieure des soci~tés et établissements publics
révèle bien la nécessité qu'il y a de montrer plus de cohérence sur ce plan. Au to-
tal, il est donc bien de l'intérêt général que l'autorité décentralisée subisse une
contrainte adaptée au but fixé à l'expérience.
Mais crest parce que c'est aussi l'intérêt de la réussite de l'expérience.
que la contrainte doit trouver sa fin dans la responsabilisation aes autorités dé-
centralisées. Il s'agit en effet) finalement, d'obtenir aussi leur adhésion, car il
n'y a pas de doute que le succès tient également pour une part essentielle au fait
qu'elles se sentiront suffisamment intégrées et responsables ou non. Leur pouvoir de
conception sur les points essentiels et dans tous les cas l'utilisation à leur en-
droit d'une logique de concertation et de coopération plutôt qu'une politique systé-
matiquement unilatérale, ainsi que la possibilité pour elles de disposer de moyens
d'action conséquents. sont alors les facteurs par lesquels sera int:'ocuit ici le
dynamisme nécessaire. Dans le cas des communes en particulier, le problème adminis-
tratif est doublé comme on le sait d'un enjeu politique important. La décentralisa-
tion intervient ici en effet après une longue pratique qui excluait en fait toute
adhésion populaire. Et ainsi, elle serait assurément un facteur supplémentaire
d'amélioration de l'intégration politique nationale, en permettant une expression
véritable des aspirations locales. ~ul ne doutera de la nécessité de cette mobilisa-
tion humaine dans la réalisation du développement.
Au total, c'est donc entre ces termp.s que la pratique de l'autonomie peut
répondre véritablement aux exigences du contexte. Il dépendra alors finalement des
autorités administratives ell~mêmesque la nécessité se fasse sentir ou non de faire
évoluer le système dans le sens d'une plus grande liberté ou non. Une maturité plus
-
326 -
grande des autorités décentralisée;;
exigera sOremt~nt 'Jflt' évolution vers des l,
tians plus souples. Mais s'il se reproduisait durablement les erreurs du passé,
comme malheureusement la pratique municipale le laisse craindre déjà, alors les
pouvoirs publics devraient maintenir un haut niveau de vigilance. Si on peut éta-
blir un état plus ou moins précis de la situation actuelle, le problème posé par
l'expérience ivoirienne se présente donc en fin de compte comme un pari sur
l'avenir.
'riS,,'
- 3Z7 .
LISTE
DES
TABLEAUX
00
TABLEAU nO l
Les taux de participation aux élections municapales
01)
de 1980
00
TABLEAU nO 2
Tableau récapitulatif des indemnités allouées: aux
00
maires et aux adjoints des communes et de 18
VILLE D'ABIDJAN.
00
TA8LE.'~U
nO
3
Les dix communes les plus assistées et les dix commu-
00
nes les
moins assistées, en pourcentage de leurs
ressources globales.
00
TABLEAU nO 4
La situation de dépendance des communes à l'égard de la
00
dotation en 1983, en pourcentage de leurs ressources.
00
TABLE:AU nO 5
Ratios d' autofinancement
pour les quinze ét~blisserrlents
00
les plus performants en 1983 et en 1984 (sur:57 établis-
sements) •
,
-
328
-
ANNEXE nO l
ETA3LISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX
ET
SOCIETES D'ETAT
APERCU GENERAL
- 329 -
A. - EPA
1. Académie des Sciences et Techniques de la Mer: Loi 75-941 du 26/12/75
2. CGRAE - Caisse Générale de Retraite des Agents de l'Etat
Décret 77-210 du 5/4/77
3. CIRT - Centre Ivoirien de Recherche Technologique
Décret S~-1100 du 26/11/82
4. C~OU - Centre ~ational des Oeuvres Universitaires
Décret 64-318 du 17/8/64
5. CAPE:! - Centre pour l'Assistance et la Promotion des Ent~e?rise5
Nationales
Décret 82-404 du 21/4/82
6. DCGT - Direction Centrale des Grands Travaux
Décret 81-824 du 25/9/81
1.
EIB - Ecole Ivoirienne de Bijouterie
Décret 82-797 du 18/8/82
8. E~S - Ecole ~ormale Supérieure
Décret 64-40 du 9/1/64 et décret 72-252 iu 13/~/ï:
9. E~SA - Ecole ~or~ale Supérieure d'Agronomie
Décret 65-290 ùu 2/9/65
1G. E~SEA - Ecole Nationale de-Statistique et d'Economie Appliquée
Décret 82-219 du 3/3/82
11. E~SPT - Ecole Nationale Supérieure des Postes et Téléco~municat~üns
Décret 81-843 du 25/9/81
D~cr~t 79-23 Ju LO/l/79
LJ. FER-Palmier - Fonds d'Ex~~nsion et de Renouvellement pour le
Développement de L:l Culture JI! Pal.nier à Huile
Décret 69-264 du 12!6!6q et d&cret 74-1t~ du 14;J;7~
,.----
- 330 -
14. FNI - Fonds National d'Investissement
Décret 73-126 du 14/3/73
15. IAB - Institut Agricole de Bouaké
Déèret 77-335 du 1/6/77
16. Institut de Cardiologie
Décret 82-397 du 13/4/82
17. IGCI - Institut Géographique de Côte d'Ivoire
Décret 75-471 du 1/7/75
18.
IDRE.\\1
-
Institut
de
Documentation
et
de Recherche ~Iaritime (pro~et
EPIC)
Décret 77-619 du 24/8/77
19. I~JS - Institut National de la Jeunesse et des Sports
Décret 81-985 du 13/11/81
20. I~PP - Institut National de Perfectionnement Permanent
Déc:et 82-796 du 18/8/82
21. I~S? - Institut National de Santé Publique
Décret 79-601 du 26/7/79
22. INSET - Institut National Supérieur de l'Enseignement Technique
Décret 82-ï94 du 18/8/82
23. IPCI - Institut Pasteur de Côte d'Ivoire
Déc:et 32-1099 du 26/11/82
24,
IP~ET? - Institut Pédagogiqu~ ~ationnl d'Enseignement Tec~niq~e e~
Professionnel
Décret 82-795 du 18/8/82
25. IRF - Institut Raoul Follereau
Décret 83-534 du 10/6/83
L o~'~'i.cult~re
DL:c.re~ 66-53 dll ''3/3/(jo èt décrèt ,)t)--3'~ ,i~ 1~, 'J/ on
-
331 -
27. oex - OfEice Central de M~c~nographie
Décret 67-523 du 28/11/67
28. OCPV - OfEice d'Aide à la Commercialisation des Produits Vivriers
Décret 84-
du 27/7/'?,4
29. OISSU - Office Ivoirien des Sports Scolaires et Universitaires
Décret 81-162 du 4/3/81
30. O~!OCI - Office de :iain-d'Oeuvre de Côte d'Ivoire
Décret 82-729 du 21/7/82 art. 12 modifié par décret 83-807 du 3/8/83
et décret 84-109 du 22/2/84
31. ONAC - Office National des Anciens Combattants
Décret 67-237 du 2/6/67
32.- ONFP - Office National de la For~ation Professionnelle
Décret 82-793 du 18/8/82
•
33. ONS - Office ~ational des Sports
Décret 80-1300 du 12/12/80
34. OSER - Office de Sécurité Routière
Décret 84-916 du 25/8/84
35. Université ~ationale
Loi 77-333 du 1/6/77
36. SODEF0R - Société pour le Développement des Plantations Foresti~res
Décret 66-422 du 15/9/66
-
332 -
B. - EPIC
1. ANAM - Agence Nationale des Aérodromes et de la Météorologie
Décret 82-403 du 21/4/82
2. Bourse des Valeurs
Décret 74-717 du 24/11/74 et décret 75-609 du 3/9/75
3. BETPA - Bureau d'Etudes Techniques des Projets Agricoles
Décret 82-1026 du 27/10/82
4. CAA - Caisse Autonome d'Amortissement
Décret 59-209 du 21/10/59
5. Caisse Générale de Péréquation
Arrêté 122 MC du 5/11/81
6. CHU Cocody - Centre Hospitalier et UnlVersitaire de COC:Jc:;
Décret 84-762 du 6/6/84
7. CHU Treichville - Centre Hospitalier et Universitaire de Treichville
Décret 84-763 du 6/6/84
8. C~PT - Centre ~ational Je Promotion Touristiquè
Dés~et 84-928 du 27/7/84
9. IDESSA - Institut des Savanes
Décret 82-1085 du Ib/l1jS2
10. LBTP - Laboratoire du Bâtiment et des Travaux Publics
Décret 83-75 du 2/2/83
11. LONACI - Loterie Nationale de C3te d'Ivoire
D~'.::-~t 70-355 du !..6/5;'7r:
- 333 -
13. OIC - Office Ivoirien des Chargeurs
Décret 75-967 du 30/12/75 et décret 77-618 du 24/8/77
14~ ONT - Office National des T~l~communications
D~cret
15. ONP - Office National des Postes
Décret
16. PAA -_Port Autonome d'Abidjan
Décret 72-99 du 2/2/72
17. PASP - Port Autonome de San-Pedro
Décret 71-337 du 12/7/71 et décre~ 72-691 du 24/10/72
18. Pharmacie de la Santé Publique
Décret 84-764 du 6/6/84
19. SAT~lACI - Société d'Assistance Technique pour la Modernisation Agricole
de Côte d'Ivoire
Arr~t~ n~ 35 AEP/Plan du 1~/4/S8
20. SE:U - Société d'Equipement des Terrains Urbains
Décret 71-672 du 19/12/71 et décret 75-95 du 31/1/75
21. SODEFEL - Société de D~eloppement des Fruits et Légumes
Déc:et 68-148 du 13/3/68
?~
SODEPA~1 - Société de Développement des Pal~ier3 d Huile
Décre~ 63-463 du 7/ll/63 et décert 66-~32 du l6/9/66.
décret 69-151 du 17/4/69 et d~cret 78-296 du 5/4/78
23. SODEPRA - Soci~té de Développement des Produits Animaliers
D~cret 70-623 du 14/10/70
24. SIETHO - Soci~té Ivoirienne d'Expension Hôtelière et Touris~ique
-
334 -
C. - ETABLISSEMENT PUBLIC A STATUT PARTICULIER
CNPS - Caisse Nationale de Prévoyance Sociale
D. - SOCIETE D'ETAT
1. .uR IVOIRE
Décret 79-189 du 2/3/79, décret 81-438 du 12/6/81 (non publié)
2. CAISSE DE STABILISATIO~
Décret 66-445 du 21/9/66 et Arrêté n° 894 AGKI du 9/6/75
Décret 81-442 (non publié)
3. PAL~INDüSTRIE
Décret 78-297 du 5/4/78, décret 81-443 (non publié)
4. PETROCI
Décret 75-744 du 21/10/75, décret 81-439 (non publié)
5. SODL\\tI
Décret 72-335 du 25/5/72, décret 81-437 (non publié)
6. SODESIXRE
Déc:et 71-562 du 27/10/71, décret 77-323 du 18/5/77, e~
déc:et 80-115 du 25/6/80, décret 81-440 (non publié)
7. SITRAH
Décret 76-198 du 1~/3/ï6, décret 81-441 (non publié)
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ATTRIDUTIONS DE
ETABLISSEMENTS PUBLICS
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INDUSTRIEL ET
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Présidence de la 1'{'IlIII,] jrl1J8
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1.f'J l,~ rJ' 1I/r! i Ir-
['1inistère de l 'Aflril""ll'IT[> ct des
LNSA - [cnl!! r·lid.ionale Sllpérieure
l][frA - Elurl''-:Iu cJ'[t.UOI?S Technir]lJL'S
--_._- -
EilUX
et ForÊ>ts
- - I I ' AfJTTJIlrJlII j r!
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rrn-pl\\l.~lIFn - Flllllb d'[nln>\\.ien ct de
S[)[lnJAI!'l - C)uc.ihtl, de I1pvelor1ppJ1lj'rll
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nl!llU;M~lll'rnl'llL rllJ 1\\11mjl!r cl Huile
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TUTELLE TECHNIQUE
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1\\ C fIR/\\c'rETŒ
1NDUS'l'R l EL ET
(E.P.A.)
com,mRC1/\\L
(E.P.I.C.)
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Minist.clre des Travélux publics, [1e la
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II(WIII~I: r'lè1tinni1le [JI~~>
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Construction, des Pn:-,tes et. TélécomfTIllnicdLirJrl::
Postes eL TélécomrnunicdLi[Jrls
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Ifl~;ti 1.111. Pd',teur [h~ [ôle dl Ivoi rr'
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--tTn j \\Il~ r c. i 1. él i fl! S
IPfJEffl -
II1~3Lit.IJt pbrlrlCJoqiflue ~J,l!.innid
--. 11l:-1 1 E11~;13 j iJfH2rncr 11. h.lcllrd que et
Pr[Jfe~)sjlJlllh'l
!t
II~IF fJ - 1li fi I:rJ ~J(Jt i l1ni11 (h~ 1d Form'Jt. i on
t
----ïïr[)/,".;·.j l,"lil~ 1 Il'
IIIIA.1.1
-
1IIIi\\/I'r',it:~ nI! illll;)1" (Ii~
--1- ,~, ï l'il' l ,Il 1i 1 1~
1. w·j
-
1 (') Il' l'lll i Ilil. li 1~ SI il 1( '1 i 1~ l 1Il ~
l.:..!!! - [f.l Ji t! l I/{JÏ r i 1!lInf'l llt~ IJ i .inl Jh~r i Po
INPP -
lrl',ti tlll rJ,II.illll;lI
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Pr.lll"pc:LinrHll"II!'rd
p(~) 1";1111 !Ili
Irl(il_~_ - 111~;1 iliit r,l.t1irHIII ~illllr'ril!llr ilr!
1"'1'.";'1"1'''11''''
'f'll'lli'l'Il!
.~.~_.
~.:r....::..,"'..,.... - ..,-._--- .;;~..;;;. ':.••..~._-~~, __ .~
.•.. ·-".,~'~~·.~,'l!_~.~ll!I5
...JIli1l1!a.II!.III!!!!!'!"
,tIIIII'
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J\\TTRI13U'l'IONS J)J:::
ETAULISSEMENTS PUBLICS
~rABLlSUEHENTS PUBLICS
TUTELLE TECHNIQUE
A CARACTEHE ADMINIS~RATIF
" "'~.l'ACTI:PI~ HID1JSTRIEL ET
(E.P.A.)
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tE.P.I.C.)
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de l' J\\loi rbll.ii:11
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INSP. InsUtul
Natirm,tl li,! :Idllr.!l
Pull \\ j fil If';
CHU TnUCHV1LLE - Centre Ilnc>pH.:llif~r
--~-II(lj'Jl·r~iil:lire Ij,! rrf~iLlI'Jillf'
IHF
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InstittJl. n"ntJl rol\\(~Jc:,lU
PSPCI - rharmacie de lél SanLé
~)I\\('lfl - Sondee d'Aide ~lérjicdle LJrl]enLe
--r;~hl iqufJ cie Côte ri' J'JUire
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(rlinisLère ne la Jl'lJllI''>c-.e l·t. des ~,pol'Ls
INJ5 -
Inst.itlJt NAtional de la Jeunesse
et rJ(~S S[lorLs
.Q1SSIJ - rll fir:e l\\JOi rien ries Srorls
Scolai J'cs Ll UniversiLaires
mJS - nrrice r,bLioni'll des Sports
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r~ini ~;ll3rt' l!q I-';',,'pl,,[ '1 \\,'IIII-'fil. ni 11' e11
IYlIl1flllf\\LIH
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- -~)i-I--r'll)I(JI i ~,;JU (ln de l' ArF icul Lure
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ATTRI8trrIONS DE
ETA8LtSS~M!N!8 PUBLIeS
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TUTELLE TECIINIQUE
A CARACTERE ADMINISTRATIF
" CI\\RPCrERE twDOS"l'Rll1L
(E.P.A.')
COI·mEltCl.A1..
\\E.P.I.C.)
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-,
Hinistère
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l'Industrie
U\\flEf\\J - Centre cl' f\\s~3istance et d[~
------fi-~ornolion rh~ l'[ntreprbr~ ~J,tiun(]le
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UJSEA - Ecole ~Jationale de
St.atistique
- - el: d'Economie Appl illup.e
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Ministère du CO[TlIllp.rce
m:pv - Uffice d'Aide à la [oflllll[~rcj;.lli
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- Cent re de COfllflll'lTe 1[tI,r~ rniJt. i lIn li
--saUon L1l!S flrotlui ts Vi\\lrier~j
-rle COte d'ivoire
r:CPPllcr~ - Cil i ~',CjP r,rJ[l;-' rd 1r' ch!
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Lll' r.rcJlllh~ COIISI.lIHIII,i1.ion
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f1inist.8IC de' 1.1 [' 11 i! ",
Ac:i\\(lr~lnie dl':; ~;Cir'IH_:I~~i r!1. lrTlilliqu~s de la
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![)I1CM - Inst.iLut de nncIJflIt~ld_,i\\.ion el cie
- - - - -
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rif!r.hE~r CllU~, 1'1, Jl' i L i III1~S
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-
339
-
ANNEXE
340
n Co
3
M~PuaLIQUE OE COTE O'IVOIRE
\\
OPER"'TIOH DE l'r..
'·'NICII''''LE
Recapltnlollion ,,',nérale des tcxtes 1":,/"",, ul léqluAlcnt.,lres en cOllrs et à réal1ser
Proq'-oIlnlll.. llùn u<!s pholses dl~ r"~Jli""tlurl
-
Htudtlon dU JI octobre l':JIIJ
1
1
~ LU>lCI:YTIUILT MISC/:loiHAl,ME EXAMtll Di MISE AU !UIH'rl1~ANSMIS5I00AU ~ m
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UJl.Urn·; OES
OCS
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l'tl N1STUU: œ
(XHotlSSlCtl AU
CllSDlVATl()tS
/NT ITU 1. I:S ET
ro'IEl:~
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'ftOINI(JJE
PRUJI::I'S
1.' 1/IfI'rn 1ElIR l T
HIHlsrDU: DE 8
1 l' ~l r ct r .
TLXTES D~ M[F~RENC[
2
)
4
et
5
6
'"'''' I.m............., l.'
1. IDIS
1
1.01
portAnt réqlme domanial
d~s communes et de la Ville
l(
li
X
X
li
li
A.I'_du~t
d'Ab.djan
l
Lo. portant transfert de
décembre 8)-
mars-avril
.lvrll-mal
Iln /Dai 84
juin 84
juillet-août
~ompetences aux communes et
mArs 84
84
84
84
.. Id Ville d'Abidjan
I l .
Dt:CIIETS
J
Décret portant déclarAtion
des voiries et des réseaux
d.vers d'Intérêt national et
d'intérêt départemental dans
X
l(
l(
X
X
X
Ida,.• 1
les I.mltes des communes autres
que celles compOsAnt la Ville
d'Abldjan
.
1 1.01 8) ,788 1
4
Décret porlant déclaroltlon des
volr.es et des roseaux divers
d'Intérêt national et d' intérêt
X
X
X
Ide.. 1
urbain dans les limites de la
li
X
l(
Ville d'Abid1an
1 I.oi 81-788 1
~
Décret déterminant
les modali-
tés do collcnl de 1. dotAtion
"Ioholle de fonct.onnement dus
li
X
X
X
X
en cours
1
r.Ommulles at de loi Ville
,l' Ala.ll,ln
1-"_. 1 1.01 ft1,1119. oIrt. 60 1
-
Décret délermlnolnl
les Inodolll-
tés d'aSSiette et de recouvre-
en cours
m.. nt de la ta"e commun,lie
l(
X
Il
X
X
l' equ 1peinent
1
1 1.01 81 - Il JO,
art.
H
1
._______ -_.,-1 .. __.____.1._.--._._-----
- ---
)
L ____.L ____._____.
_ .
_ _ _ _ _ 4
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,
- - - - .
l'IIASLS ilE
Il Ull';ICN /:r
,,\\I:;C r-:~ /llR.'IE
l':;(''IMUI lN
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flIJ\\l.I~lInll'l
'11(A:l~;111::;5 IC~ 1\\1)
t::;,,'lMUi IoN
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C1l"I'\\ 1SS 100 /lU
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OOSEJWAT10lS
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mNISTIJu: IlE
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IIvmrs· PRCl.lk.T.i
1l0tHU1E
PllOn:rs
4
s
fi IMIN.
IIm~u;sr..
L' IlnullUJR
8
q
Déceet fixant
les limites et
conditions dans
lesqu~lles les
rommunp., ct
la Ville d'A/Jldj"n
x
)(
x
l(
x
novembre 81
pr.uvellt cont r,lctec ries empeunt s
1 1.0 1 60 - 1 1 8 0,
art. 6 Il
1
Déceet fiXant
les modalités de
passation et d'exécution des
maeches des communes et de la
x
x
x
x
x
novembre 8]
Ville d'Abidjan
1 Loi 80-1180, art.
121
Déceet déterminant la procédu-
re et les modalités d'eKamen
en commun de questions Inté-
x
x
x
x
x
en cours
eess.nt deux ou plusieurs
communes
1 Loi 80-1180, art.
156 ,
o
Decret
fixant
les moclaUtés
d'administeation du domaine
pelvé des communes et de la
Ville d'Abidjan
x
x
mal-luln 84
juin 64
fin juin 84 laoût-sept. 84
1 Prolet de loi sur le domai-
ne, art.
16
1
Décret fixant
lea rèqles rela-
, lJ
tives au
jumelaqe entre les
?f~
communes de Côte d'Ivoire ou
~ a.....'/
fit
entre celles-clou la Ville
[-
x~·
x
x
K
x
x
l~.. 1
d'Abidjan et d'autres communes
\\ A·
Il, (J1. (l.f.
ou villes étranqères
1
11' ~' h
1 Loi 80-1180, act.
152 1
Décret fixant
les conditions
dans lesquelles les communes
peuvent attribuer des
indemni-
tés ou des avantaqes à des
....u984
avrll 64
ma 1 84
ma 1 84
'uin 84
juin 84
fonctlonn.llres ,le l'EtJlt
1 La 1 811 - 11 00,
JlI t.
101
1
Décret flKant
les modalités
~'attrlbutlon et le montant de
l'Indemnité de fonction des
novembee 61
novembrt! 8) 1 lanv.
fév. 84
..ars 84
avril 84
ilia 1 84
rec,vl!u r 1J··lI.ui\\~ ~1 'Pa u. -.'-
1 LOI 81-1129, arl.
90
,
J4~
.tt
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ET
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AVANJ'S-I'ROJE:I'S
nntuQJE
PROJl:l'S
HUI
IlfiDU:SSES
L'IHŒRIUJR
2~
l
4
5
6 '
8
..
,
4
Décret déterminant les condi-
.t
tions dans lesquelles ~ont
applicables aux voles de com-
munIcation privées ouvertes d
I~'circulatlon publique les
r~qlements qénérdux de police
)anvler 84
}anvler 84
f é v rie r -Ila r 8
avril 84
fin a v ri 1 84 1
ma 1 84
et de VOirie,
selon le cas,
84
de l'Etat, du département, de
la Ville d'Abidjan ou de la
commune
1 Loi 8)-788, art. 5 1
'>
Décret fl.ant
la procédure
d'enquête publique avant
désaffectation d'une vole de
janvier 84
janvier 84
f é v rio r -,,;a r s
avril 84
fin a v ri 1 84 1
ma 1 84
communication ou d'un réseau
8~
dépdrtemental. urbain ou
communal
1 Loi 8J.788, art. 9 1
6
Décret déterminant
les règles
relatives. la tenue de la
X
comptabliito patrimoniale des
mal-}uln 84
IUln-julllet
août-sept.84
octobre 84
octobre 84
1 novembre 84
meubles et des Immeubles dos
84
communes et de la Ville
d'Abidjan
. __1
1 Lo 1 81 - " 2"',
ar t.
14 et 19 1 l
,
1
1
t
1
1
_
1
1
Décret fixant
le statut de
la
1
X·
Fonction Publique communale
X
à revoir
octobre 84
oct.
nov.
84
oct. nov. 841 novembre 84
~ 1 Loi 80-1180, art. 91 1
novembre 8J
- - f
- - - - - - -
Décret flxdnt
les Ilmltes et
i.
8
conditions d'utIlisation du
fonds de réserve ordlnal~e et
ma 1- j u 1n 84
)uln-}uJllet
}ulllot-août
août 84
septembre 84 1octobre 84
du (onds d'Investissement des
84
84
communes et de la VIlle
d'AbidJan
- - - . -
ILoI81-112"'.art.8et""
1
1
1
f
1
,
,
,
Ilécrcl f .x •• nt
1es mo<lalltés
'j
,l'él.oI,llsscmp.nt 1111 rapport
!Jur
l.1 gestion
finanCière des
l ""il-juin 84
J" 1n· 1u l Il fi t 1J u 1\\ 1 et - aoû t
août 64
septemhre 84 loctobre 84
communes et de la Ville
84
84
d'Abld)dn
1 Lo i
8 1 - l , 2'" , .. rI.
46
1
1
1
1
1
1
l '
1
Il
Décret fixant
les conditions
<lans lesquelles le5 communes
peuvent ~lre propr\\~t.lre. d.
octohrf! 04
o<;tobre 84
nO"'ernhre 84
fin no ....,rnbr ..
d"ce ... br.. 114
dÏoc .... br. 114
rent •• sur l'Elat
64
1
1.0'
ft 0 - \\1 ft O.
ft ri.
" ,
1
,
1
j
342
.!:. ••~
-{"
,
5
-,
·'111; 1
I.lv'l,'I.N Ut
"lS" "" .""n- \\..........."'..... "" \\ .-.. '"
a lLUrn; 1)[5
1
rJf~<;
1
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PIlUrelS
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MIN. 1tmlŒ.SS~ L' 1NmIua
e
S
11
Uécret détennlnant les l~tes et
conditions ddns lesquelles les
fonds composdnt l'encaisse
----------r
générale comptable des ~ommunes
et de la Ville d'Abld\\an sont
nov. déc. III
janvier 84
février 84
jfin février
mars 64
avrU 84
dp.posées d un com~te ouvert d
84
leur nom dans les écritures du
Trésor ou en banque
1 LOI HO-llHO, art.
9) 1
22
Décret déterminant les condi-
tions dans lesquelles les com-
munes peuvent Immobiliser des
'anv.
févr.
mars-avril
avril 8S
mal 8!i
mal 8!i
'uln 8S
capitaux par acquisition de
8~
85
valeurs de portefeuille ou
placement. à terme
_- - t -
1 Lo 1 8 1 - "
29,
art.
(,9
1
1
1
1
1
1
1
1
f
} l
uécret fixant les modalité.
d'organlsatlon, de fonctionne-
ment et de contrôle ainsi que
le régime finanCier des établiS
1anv.
févr.
ma r s - .\\ V r i 1
"vrI18'i
mA i
n~
r ln m.\\ 1 n'i
\\lIln Ar,
sements et services publics
8~
tl~
communaux a caractère SOCial,
In~u~trlel ou commercial
__
1
1 La 1 80 - Il e0, art.
'2 (,
1
" 1
1
1
1
f-
1
1
--l
14
Décret déterminant le, modali-
tés d'organisation et de fonc-
.
tionnement du Conseil national
août-sflPtembr1
sept. oct.
octobre 8S
fin oct. 8S
novembre es
novembre Il!i
pour le développement des
8S
8S
communes
1 Loi
80-1180,
art.
144
1
1
1
- -
1-1- - - - - - - - - - - - - - - - - t - -- - - - -
Décret déterminant le régime
2~
administratif et financier des
août-sept. 8!i1
sept. 6ct.
octobre 8S
fin oct. 8S
novembre 8!i
novembre liS
associations d'utilité publi-
es
que intercommunales
1 Loi 80-1..!.80, art.
ISO
1
~!~!,ET[S
1
1
1
1
Arrêté (>orta"t modalités d'ap-
16
1
plication du décret fixant
les
1
modailtés de caicul de la dota-
X
1
J(
1
x
1
x
1
x
1 en cours
1
tion globale de (onctlonnem~nt
des communes et de la Ville
d'Abld\\an
\\ Decret n" ~ cl-dessus 1
------
1
- 0
- - " - - -
1 J
~ réle di,t erlnln.u\\l. III .....Ièle du pro-
c-r.. Yf":rt'W'\\\\ (\\... ~ f,;,\\.\\\\rrAl~f'"lnS f"~. ,.... -
X
1
n\\f..:\\, .., , \\ \\ \\ ' · '
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l\\or
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1
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févr ier 114
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monla.le
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Ju.qu'"
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le~ ,JI, 1""'0111 ~ Inov. déc. 81 l '..nu 1er 84
févrler 84
1 févr ler-mars 1 dvril 84
::!q
1
1
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1
Ide:n
peuvent
Ure rD 1 ta entro les
84
mains d'un mandntalre muni d'une
rrocuretlon .ou. aeinK prlYé
I\\rrHé
rl"ant
la pla rami .,n-dec; à
dU'luet
le" m.. nue_ ..1r.pen3Q ~ do
ln
1
de m"ti'rlel pl!uvent èlr .. payé.,s
noy. déc. 8)
'dnvler 84
févder 84
1"·""-·''0 avrJI 84 1mai-juJn 84 1 Idelll
par 1 .. r;'!lia~eur
84
1
Arrét" (l"ant
la. "'odalll". at
le
ror",a da
ie coml'tabllllr. t.lu
) 1
1
r"sla.eur de rec_tlea nu
1"..'" 84
février 84
l::-m,. 1avcil-mai 84 1 ilia! 84 1juin 84 1 Ide...
d'Avancea
84
Arril. ri "ant le ..odèla .Iea
r.l .... a ",anau.la d.a racatt.a
)2
1
recouvré •• at de. dépan •••
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lIernp.nt
-
345 -
_ Modèles des fiches d'opération du programme triennal des
communes
- Modèles d'actes de gestion
-
-
346 -
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·~IFIC.;T"!:ON DE L 'OPER:-..TIC:
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Intitulé:
j
RecondL:i te dL: pro9r2~ne
Rubrique budgétaire:
triennal 198
- 198
f
R 0 C E D U R E
DATES
OESERV~.TIONS
P
\\
Etablissement par le maire
et examen par
la municipalité
-
.
les commissions
Examen par
(a) des affaires économiques
Cb) des affaires sociales
et culturelles
-
Délibération du Conseil et
fixation de la priorité de
,
i'opération.
.
.
Transmission au Préfet le
.
Visa du Préfet
-
Transmission au Ministre
le l'Intérieur
f
Avis de la commission des
programmes et des budgets
Transmission au Ministre de
l'Economie et des Finances
-i-.
Visa du Ministre de
l'Ec0nomie et des Finances
.
Oêci.sion du r-ti n i s tr e
de
l'Int~rieur
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-
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347 -
Fiche d'opérati~~
Vl#
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JU~TrptCATtON DE L'oPERA~10~
~~çrjp~ion de _l'Qpérat~o~
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IV - DETAIL DE L'OPS~ATION -
P~.SES ET CALENDRIER DE REALIS~TION
Pl';a.S2S
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r\\ (.~ ~Dn:f(.~Il"1V
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348
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Exe:rcices
LJépei\\ses
ant.ir;eures
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17 . Mobiliers, agenceme:1t..s
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1.
To~a~x i:-:ves~iss2~e;;~s
1.
2.
Charaes so~idles
.
.
1
mlSSlO n :
3. Tra~SDorts et frais de
1
lubrifiants
4 .
Car~u:::-ant.s
-1
1
5.
Maté:::-iels et fûurnitu:::-es
6.
Eau - électricité -
téléohone
7. Travaux et services a
l'entreprise
8.
Interventions et transferts
Totaux dépenses de
foncticnnement
1· .
!j
~_.
VI LLE
- 349 -
CDW\\Vt'u~~ :
Mort <lltts
Moyens de financ~~n~
(en mi Iii er
de francs:
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TOt.3l
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Rece~t.2S è'emor~~~s
198
1
.98
198
1
1
1
Total
2
3.
Subve~tio~s de l'Etat
198
198
198
Tat.a:
3
,
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3.iè~~,
198
~8
198
Tota l
4
Observations
et commentaires au sUlet des movens
et du
Dl2.n de
finc::lnCem2nt.(not.-:l~:l[~e"t. fir.2:;c~mer.ts anté:éie,~:-s et.
rembourserllent.s restant à
èffèctuer).
Documents ~nnexes ~v~ntu~ls
~--O"""'E~L':':'E;:;T:";;A-;;B'L;<;ISS~EMU;;;EN"'T;:-ï-
~l';EXE i
1/3
3 5a
;,"
";"-NATION
Ol:51GNATION DE L'AGENT COMPTABLE
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TI T R E
DE
RECETTE
-.......
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M. , Mme • Mlle = = = - - - - - - - - -
Nom et adresse du débiteur
L - . = . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - . - - ... - - - - . _._-- --
-
-
PARTIE
DESTINEE
A
L'AGENT
COMPT.~.BLE
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E~ARGEMENT
POCRSUITES
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·FDATE
NO des quinances
Somme "en"
Reste dü
DATE
NATURE
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DECOMPTE
ORiGINE DE LA DETTE
LIBELL~
PRIX
NOMBRE
MONTANT
Conv~nlion 0
Command~ 0 ~ession [ ~
UNITAIRE
)
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Pièces iOlntes :
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REFERE~CES DU TITRE
( A t3ppel~r dans Ioule correspondance)
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E. l'.
ANNÉI::
D'ORh.iINl
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O'I::MISSION
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Arr èlé le présent tltre à la somme Je : . _.
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(l'"n
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TALON DETACHABLE
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( A uliliser pour le réKlem~nl )
Le Directeur,
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CO[)~. 1::. l'.
1 - A:"iNt.1::
O'OJ(1GIN~;
1 _Q~Iii~TItïSSi-O-N---r----;
N
uu BOkOI::IU':AU
N"-ôUTïTRE
--ïMI'UTATION BUDG-~'i\\ïlt~
- _.. _.._ - - - - - - -
- 351 -
ANNEXE
8
N DE L'ETABLISSEMENT
O
tIIGH~T1
CODE E. P.
GESTION
NO du BorderNU
NO Ordre
CHAP.
ART.
PI18"'81\\[
IMPUTATION
o R D R E
DE
PAl E MEN T
l.,
tiirn COMPTABLE PAYEUR 1
1 OBJET De LA DEPENSE
;""tiOn : -
-
TRESOR
CAA
COMPTE
No
AGENCE DE
~Or-;T;\\NT DRUT DE L'ORDO:-lNAN-
1
CREANCIEM
CnIL:'iT
1
1
A
PRECOMPTER
Jpation:
- COURANT N°
tONPTE
SOMME NETTE A PAYER ou A
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JTABUSSEMENT BANCAl RE
VIRER
œNTRE DE CHEQUES POSTAUX
Arr~té par nous le présent ordre de p~lement à Il somme de :
AGENCE DE
Will PAR VIREMENT SELON ORDRE DE VlRE.\\1ENT
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DE FRS
DU
EMIS A
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(SIGNATURE ET TIMBRE DE l.'ORDONNATEUR)
tECLE PAR CHEQUE BANCAIRE
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Chèque bancailc
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l'IECES JUSTIFICATIVES OE LA OËI'ENSE:
Cache 1 Ile l'OHh'''":ltcur
Sigllalllle.
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Avis de la Municipalité:
Vu bun il paycr 011 à vircr puur la sOlllllle llc (A 1:
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OélilJération: NO
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Pour acquit de la SOIllIllC indiquée ci·dessus (A):
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Montant à précompter (en letllcs)
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-
354 -
ANNEXE nO
.~
REUNIONS ET SEMINAIRES A L'INTENTION DES MAIRES
l -
Séminaire du 4 mai au 31 juillet 1981 relatif à la formation des cadres
communaux.
2 -
Séminaire du 26 novembre 1981 (ABIDJAN), prise de contact avec les maires
et connaître leurs problèmes.
3 -
Séminaire du 6 au 9 avril 1982 (YAnOUSSOKRO) relatif à l'information des
Préfets, Sous-Préfets et Maires.
4 -
Séminaire du 13 au 18 décembre 1982 portant sur la nouvelle nomenclature
budgétaire et comptable des communes (ABIDJAN).
5 -
Séminaire du 6 au 10 Ju~n 1983 (ABIDJAN sur la nouvelle comptabilité
communale applicable à partir du 1er janvier 1984.
6 -
Séminaire du 13 au 17 juin 1983 (BOUAKE) sur la nouvelle comptabil~té
communale applicable à compter du 1er janvier 1984.
ï -
Exposés-débats du Préfet CLAUZEL du 9 au 16 avril 1983 (ABIDJAN) sur les
collectivités locales françaises.
8 -
Conférences des Maires de FRANCE du 20 au 23 juin 1983 sur l'organisati~n
communale française.
9 -
Information sur l'organisation communale QUEBECOISE du Il au 13 oc:ocbre
1983.
10 - Séminaire du l~ au 21 novembre 1983 portant
prép~r3(~On JU Judge~ :e
l'exercice de 1984 à partir de la nouvelle nomenclature.
11 - Séminaire du 20 au 22 decembre 1983 relatif à la préparation du proçramme
triennal des communes et à l'exécution du
budget 1984 (ABIDJA~)
*****************~**
ANNEXE n tl 6
-
355 -
LES IRREGULARITES LES PLUS NOTOIRES ET LES PLUS FREOUE\\TES
lOMMISES DANS LES COMMUNES D'APRES LE RAPPORT ANNUEL DE LA CHAMBRE
DES COMPTES POUR 1983 (P. 61)
Les fautes relevées_par les ma.9istrats-rapporteurs ont porté sur les
points suivants ;
Attributions d'indemnités de diverses natures non prévues par la réglementa-
tion au maire, aux adjoints, aux conseilleurs municipaux et au personnel
communal
Paiement d'indemnités pour frais de tenue de sessions et de commissions (in-
fraction à la gratuité de la fonction) j
- Attribution d'une indemnité de fonction sur des bases irrégulières au
secrétaire général de la mairie ;
_ Recrutement du personnel non fonctionnaire en marge des règles du code du
travail (paiement d'indemnités forfaitaires, en lieu et place des salaires
catégoriels) ;
- Attribution d'avantages en nature irréguliers (eau, électricité, téléphone,
gardiennage) au domicile des maires et secrétaires généraux de mairie
- Absence de retenue sur salaire pour les impôts et la C.N.P.S. j
- Allocation d'indemnités de transport sur des bases arbitraires;
- Imputation sur les crédits de la commune de facture d'hotels ou de loyers de
villas pour des agents ne pouvant prétendre à la gratuité du logement
Allocation de primes diverses non prévues par la réglementation
- Octroi de secours dans des conditions irrégulières j
- Rémunération de personnel sur des bases arbitraires et en marge des règl=s
d'engagement des dépenses
'F~..
-:-41}
- Recouvrement d'une recette sans émission d'un titre de recette (préalable
ou de régularisation) ;
Décompte de liquidation d'ordre de recette absent, erroné ou incompréhensible
- Défaut de production de factures originales ;
- Non respect de la réglementation sur les marchés publics j
Scission de factures pour tourner l~ procédure obligatoire en matière de
marchés publics ;
Maniement irrégulier de fonds par des personnes non habilitées à cet effet
(maire, agents intermédiaires entre le receveur et les bénéficiaires, bille-
teurs ou collecteurs non régulièrement désignés) ;
.. / ..
-
356 -
Mandatement et paipment entre les mains de personnes autres que le vérit3ble
créancier et hors pouvoir des intéressés :
Prélèvement de cotisations personnelles non reversées aux organismes normalement
destinataires (C.N.P.5. - Impôts) ;
Paiement de loyer de logement à tous les chefs de services de la mairie
Délégations irrégulières de pouvoirs par le maire
Défaut de description des opérations hors budget au compte du receveur munici-
pal (excédent de la recette sur la dépense) ;
Défaut de production de compte administratif par le maire
- Attribution de carburants, d'indemnités, de véhicule aux commissaires de
police j
Ameublement de la résidence du maire aux frais de la mairie
Versement d'allocations mensuelles de réception au maire sans justification
- Confusion existant au niveau de l'élaboration et de l'exécution du budget
communal approuvé par l'autorité de tutelle
- Inexistance de chapitre ou article au titre des indemnités compensatrices pour
missions spéciales des cOnseillers municipaux, prévues à l'article 41 de la
loi nO 80-1180 du 17 octobre 1980 ;
- Chapitres ouverts au budget en violation de disposition légale (ligne bUdgé-
taire intitulée "prêts au personnel" en violation de l'article 87 de la
nO 80-1180 susvisée, sanctionnant les prêts d'argent effectués sur les fonas de
la commune - ou bien prêt au personnel sous forme d'aide au logement imputés
sur le chapitre de frais de personnel j
Régisseurs de recettes se comportant en regisseurs de dépenses se substituant
-
au receveur municipal pour effectuer des dépenses courantes de la mairie ;
- Caisse occulte ;
- Ouverture de comptes bancaires par les mai=es et enc3issement directe de
créances appartenant à la commune ;
Enregistrement de paiements fictifs de taxes par le regisseur de recettes sur
l'initiative du maire etc ••.
ANNEXE n 0
7
- 357 -
ROLES DES AUDIE~CES
TENUES EN 1982
DATES DES
N°S DES
NATURE DE LA _
DECISION
AUDIENCES
DECISIONS
COt'lPTABILITE
RENDUE
!--------------:-------------:------------------------:------------------------!
04-01-82
302
Comptes de gestions
Arrêt fixant la ligne
197~ et 1975 de l'Offi-: de compte au 31-12-75
ce de la Main-d'oeuvre
et formulant cinq in-
!
(O.t'I.O.C.I.)
jonctions fermes à l'a-'
dresse de. l'agent comp_1
table.
!
04-01-82
303
Comptes des gestions
Arrêt fixant la ligne
!
19,2 à 1974 de l'Ecole
de compte au 31-12-74
!
Nationale Supérieure
et formulant cinq in-
1
des Travaux Publics
jonctions fermes à l'a-!
(E.~.S.T.P.).
dresse de l'agent
1
04-01-82
304
Compte de la gestion
Arrêt fixant la ligne
1975 de l'E.N.S.T.P.
de compte au 31-12-75
et formulant trois in-
jonctions à l'adresse
de l'agent comptable.
04-01-82
391
Comptes des gestions
Rapport définitif de
1975/76 à 1978/79 de la: controle à l'attention!
société d'Etat "Loterie: du ministre de l'E:ono-'
~ationale de COTE
mie et des Finances,
!
D'IVOIRE" (LONACI).
autor Hé de tute 11e de il!
LONACr.
16-02-82
59
Comptes des gestions
Rapport définitif de
1975 à 1980 de l'Insti-: contrôle à l'attention
tut pour la Technologie: des ministres de tutel-!
et l'Industrialisation
le. Propositions J'é-
des Produits Agricoles : missions d'ordres de
Tropicaux
reversement contre
\\I.T.I.P.A.T.) - socié-: l'ex-président j~ 2on- 1
té d'Etat dissoute.
seil d'aaministration
et l'ex-directeur.
16-02-02
305
Comptes des gestions
Arrêt fixant la ligne
19,8 et 1979 (gestion
de compte de la gestion!
de fait) de la direc-
de fait au 31-01-S0 et r
tion et ContrOle des
formulant 12 in jonc-
!
Grands Travaux
tions fermes à l'adres-!
(D.C.G.T.X.).
se du Directeur, comp- !
table de fai t.
16-02-82
306
Compte de la gestion
Arrêt fixant la ligne
1973 du budget spécial
de compte au 31-12-73
d'investissement et
et formulant une in-
d'équipement (D.S.I.E.):
j 0 n c t ion
ferme à
l'encontre du comptable!,
.. / ..
- 358 -
,
25-02-82
308
Comptes des gestions
Arrêt provisoire~le~ant~
1970 à 1973 de la
4 injonction5 pronon-
,
Radio Télévision
cées par l'arrêt nO 262!
Ivoirienne (R.T.I.),
et aménageant ou recon-~
budget annexe.
duisant 8 autres in-
!
jonctions prononcées
par le même arrêt.
'
!
25-02-83
309
Compte de la gestion
Arrêt provisoire Levant!
1975 du Centre Hospita-: en la forme trois in-
,
lier Universitaire
jonctions formulées par'
(C.H.U.) - budget
llartêt nO 294 et y
_!
annexe.
substituant trois nou- !
velles injonctions.
!
25-02-82
.HO
Compte de la gestion
Arrêt fixant la ligne
1969 du Centre National: compte au 31 octobre
des Oeuvres Universi-
levant les in-
taires (C.~.O.u).
jonctions formulées par!
l'arrêt nO 173 et dé-
!
chargeant l'agent comp-!
table de sa gestion
'
au 31-10-69.
!,
18-03-82
311
Gestion de fait à la
Arrêt déclaratif de
Direction des services
gestion de fait cl le
financiers municipaux
sieur G~OBEn! DJA,
!
d'Abidjan.
ex-Directeur des Servi-!
ces Financie~s rlunici- !
paux d'Abidjan et l'ex- l
maire de la ville, le
!
sieur KO~A~ ~A~GA, pour!
la période du 21-02-68 !
au 31-12-80. Injonc-
tion en vue de la pro-
duction d'un comote
commun aux ceux compta-'
bles de fait.
18-03-82
Compte de gestion du
Arrêt formulant 3 in-
C. \\;.O.U. pour la
jonctions à l'adresse
période du l-ll-au
de l'agent camptable
31-12-69.
03-82
313
Comptes des gestions
Rapport définitif de
1976 et 1977 de la
contrôle à l'attention
Société de Gestion
des autorités de tu-
Financière de l'Habitat: telle.
(SOGEFIHA), société
d'Etat.
../ ..
- 359 -
04-Q2
314
Gestion de fait à la
Arrêt déclaratif de
Commune de KOUMASSl-
gestion de fait é/ le
ABIDJAN.
sieur TAUTHUI KOUAME,
Léonard, ex-régisseur
des taxes municipales
de KOUf·1ASSI et le sieur!
DJE KONA\\, ex-maire de ,
la commune de KOUMASSI,!
pour la période d'avril!
à décembre 1981. - In- ,
jonction en vue de la
production d'un compte
commun aux deux compta-!
bles de fait.
!
04-82
315
Compte de la gestion
Arrêt provisoire renou-'
1974 de l'Agence
velant deux injonctions!
Ivoirienne de Presse
formulées par l'arrêt
!
(A.I.P.)
na 273, levant en la
forme une troisième in-'
jonction de cet arrêt. !
et y substituant une
autre injonction
04-82
316
Non production de
Arrêt provisoire col-
comptes de gestion. re-: lectif infligeant des
tard dans la production: amendes aux agents
de comptes par 18
comptables int~ressés.
agents comptables.
Oô-ô:
317
Rapport annuel de la
Délibération en chamcre'
Chambre des comptes
du Conseil arrètant le '
pour 1981.
rapport annuel.
06-82
318
Rapport sur les projets: Délibération en Chambre!
de lois de réglement
du Conseil arrètant le
pour la gestion 19ï9.
rapport.
28-06-82
319
Déclarations générales
Déclaration en Chambre
de conformité concer-
du Conseil arrèt3nt les'
nant l'exécution des
budgets de l'Etat 1979
générales de conformite'
1
28-10-82
20
Fautes de gestion à la
Ordonnance.d~ouverture !
commune de MAN.
d'information pour fau-!
tes de gestion cl sieur!
LOUA DIOI'IA,\\DE, maire de'
la commune de !·lA\\J.
'
28-10-82
21
Fautes de gestion à la
Ordonnance d'ouverture 1
commune de BOlJAKE
d'information pour fau- I
tes de gestion ci sieur'
BLEDOU KO'.:4~., mai re de 1
la commune de 80UAKe.
02-11-82
321
Gestions de fait à la
Arrêt déclaratif U~
commune de BOUAKE.
gestions de fait cl le
sieur BLEDOU KONAN,
maire de BOUAKE - In-
jonction en vue de la
production des comptes'
de sa gestiûn de fait. 1
- 360 -
27-12-82
322
Compte de la gestion
Arrêt de le~ées d'in-
1975 du Centre Hospita-: jonctions et de déchar- I
lier Universitaire
ge du comptable.
!
tC.H.U.) - budget
!
,
annexe.
!
27-12-82
323
Compte de la gestion
Arrêt provisant levant !
1975 de l'Agence
5 injonctions pro non-
1
Ivoirienne de Presse
cées par l'arrêt nO 296!
(A.I.P.)
et renouvelant 3 autres!
injonctions.
!
27-12-82
324
Comptes des gestions
Arrêt déchargeant le
1973 à 1976 de l'Office: comptable de sa gestion'
National des Anciens
au 31 décembre 1972 et ,
Combattants (O.N.A.C.)
formulant 2_injonctions~
au titre des gestions
sous revue.
-82
325
Compte de la gestion
Arrêt fixant la ligne
1977 de l'Institut
ae compte au 31 décem-
de Cardiologie.
bre et formulant ï in- f
jonctions à l'adresse
de l'Agent comptable
-82
326
Compte de la gestion
i-\\rrêt fixant la ligne de:
1977 (du 1er mai au 30
compte au 3e septembre 1
septembre) de l'Acadé-
1977 et for~ulant une
mie des Sciences et
injonction 3 l'aoresse
Techniques de la Mer.
de l'agent c~mptable.
-82
327
Comptes des gestions
Arrêt définitif pronon- I
1969 à 1971 de la
çant un débit de :
!
commune d'Abidjan.
2 221 800 f~s à l'en-
contre de l'ex-receveur!
de la commüre. le sieur!
YOSOUET, Frécéric.
!
-82
329
Gestion de fait de
Arrêt défini::r levant 1
l'Institut Agricole de
les injonct:~ns formu-
BOUAKE (gestions
lées par l'ar:êt nO
1975//6 à 1979).
284 et déchargeant le
!
gestionnaire de fait de!
sa gestion.
!
-82
329
Compte de la gestion
Arrêt fixant la ligne deI
1970 du Centre National: compte au 31 aécembre
1
des Oeuvres Universi-
1970 et formulant 5
taires (C.N.O.U.)
injonctions à l'adresse'
de l'agent comptable
f,
-82
330
Compte de la gestion
Arrêt fixant la ligne
1969 du Centre National: de compte au 31 décem- !
des Oeuvres Universi-
bre 1969 et formulant
taires (C.N.D.U.)
3 injonctions à l'a-
dresse de l'agent
comptable.
•
../ ..
- 361 -
,
-82
331
Comptes des gestions
Arrêt levant les in-
,
197u et 1975 de l'of-
jonctions formulées par!
fice de la Main-d'Oeu-
l'arrêt nO 302 et dé-
!
vre·de COTE d'IVOIRE
chargeant l'agent com- !
\\ 0 •~1 •0 • C• 1. )
ptable de sa gestion
!
!
-82
332
Comptes de la gestion
Arrêt fixant la ligne !"!,
1976 de L'office de la
Je compte au 31 décem- ,
Main-d'Oeuvre de COTE
bre 1976 et formulant
,
d'IVOIRE (D.M.D.C.I.)
3 injonctions à l'a-
,
dresse de l'agent
,
comptable.
,
p
- 362 -
RDLES DES AUDIENCES TENUES EN lq83
DATES DES
N° DES
NATURE DU
DEC 15 IOi\\ RE"JDUE
AUDIDJCES
DECISIONS
DOSSIER EXAMINE
!------------- :-------------:------------------------:------------------------,
,
,
!
0"3-03-83
333
Non production de comp-: Arrêt provisoire infli- I
,
tes par l'agent compta-: geant une amende de
!
,
ble central des chan-
20 000 F par mois de
,
celleries diplomatiques: retard et par compte à
et consulaires.
l'agent comptable cen-
03-03-83
334
Comptes des gestions
Arrêt provisoire formu-!
1976 et 1977 du budget
lant trois injonctions ~
annexe du CHU.
fermes à l'adresse du
comptables.
03-03-83
335
Comptes des gestions
Arrêt provisoire levant!
1968, 1974 et 1975 du
différentes injonctions!
budget annexe de la
antérieures satisfaites!
Direction du Matériel
et formulant de nouvel-!
des Travaux Publics.
les injonctions à l'a- !
dresse du comptable.
!
03-03-33
336
Comptes des gestions
Arrêt provisolre for-
1978 à 1981 de la Cham-: mulant seoe injonc-
bre d'Agriculture.
tions fermes à l'adres-'
se du comptable.
!
08-04-83
337
Rapport annuel 1982 de
Délibération en Chambre'
la Chambre des comptes
du Conseil arrêtant le 1
rapport annuel.
1
08-04-83
338
Gestion de fait de
Arrêt provisoire décla-'
l'ex-Directeur du Cen-
ratif de gest:on de
1
tre National des Oeu-
fait c/sleur FONQUERNE,'
vres Universitaires
gérant. Injonction en
1
1981-1982.
vue de la production
des comptes de sa ges-
tion des comptes de sa
gestion de fait.
08-04-83
339
Compte de gestion du
Arrêt définitif de dé-
B5IE pour l'exercice
charge du comptable.
1972.
08-04-83
340
Comptes des gestions
Arrêt provisoire for-
1
1974 à 1975 du receveur: mulant sept injonctions'
municipal d'Abenqourou
fermes à l'adresse des 1
deux receveurs succes- 1
sif::;.
../ ..
•
- 363 -
08-04-83
341
Gestion de fait et fau-: Arrêt définitif de dé-
tes de gestion à la Di-: èharqe du SIeur CE5AREO!
rection et au Cont.rÔle : Antoine, Directeur de
,
des grands travaux
la D.C.G.T.X.
(exercices 1978 à 1980):
01-08-13
342
Comptes des gestions
Arrêt provisoire formu-'
1964 à 1976 des rece-
lant quatre injonctions!
veurs municipaux suc-
fermes à l'adresse du
,
cessifs de DIMBDKRO.
dernier receveur munI-
cipal en poste.
01-08-83
343
Comptes des gestions
Délibération en Chambre!
1975 à 1981 du fonds
du conseil arrêtant le
d'extension et de re-
rapport de contrOle du
nouvellement pour le
FER-PALMIER pour les
développement de la
exercices considérés.
culture du palmier à
huile (FER-PALMIER)
01-08-83
34':'
Compte de la gestion
Arrêt définitif dé-
1973 du port Autonome
chargeant le comptable '
d'..l.BIDJA;\\J.
de sa gestion.
01-08-83
345
Compte de la gestion
Arrêt provisoire for-
1979 du laboratoire des: mulant quinze injonc-
Bâtiments et des Tra-
tions fermes à l'adres-'
vaux Publics.
se du camotable de fait!
01-08-83
346
C~~pte de la gestion
Arrèt pr~\\isoire formu-'
1981 du receveur muni-
lant cinq injonctions
1
ci~al de la commune de
fermes à l'adresse du
'
5EGUELA.
receveur ~unicipal.
01-08-83
347
Compte de la" gestion
Arrêt provisoire formu-'
1981 du receveur muni-
lant une injonction
'
cioal de la commune je
ferme 3 l'3aresse du
KORHOGO.
receveur ~unicipal.
06-83
348
CJmote des gestions
Arrèt définItif pronon-'
1973 à 1976 de l'Office: çant un débet de
'
~ational des Anciens
393 150 F à la charge
Combattants.
du comptable et formu- !
lant, à titre provisoi-'
re. une injonction fer-!
me à l'adresse du même.'
1
00-83
349
Compte de la gestion
Arrêt provisoire tormu-'
1981 du receveur muni-
lant trois injonctions !
cipal de la commune de
fermes à l'adresse du
Teur-lODl.
receveur municipal.
-
364 -
1
00-83
350
Compte de la gestion
~rrèt provisoire formu-!
1981 du receveur muni- :~lant deux injonctions
!
cipal de la commune
fermes à l'adresse du
!
de KA HOlA.
receveur municipal.
!
351
Fautes de qestion à la
Arrêt provisoire rete-
mairie de la commune
nant diverses fautes
de tvlAN.
de gestion à la charge
du sieur lOUA DIDl-1ANDE
maire de la commune de
MAN.
15-09-83
352
Gestion de fait à la
Arrêt définitif décla-
mairie de la commune
ratif de gestion de fait
de KOUMASSI
à l'encontre des sieurs!
TAUTHUI KOUANE Léonard,!
ex-régisseur de recet- !
tes, DJE KONA\\ Joseph, !
ex-maire, CISSE SANIFO,'
KUAI'I[
SERY Christophe 1
et BARY ESSOH adjoints
au Maire et prononçant '
divers débits totali-
sant 10 166 643 à l'en-!
contre des quatre pre- !
miers, le sieur BMRY
ESSOH étant déclaré
1
quitte, des amendes to-~
talisant 340 000 F
étant infligées aux
deux premiers.
15-09-83
353
Gestion de fait à
Arrèt provisoire décla-!
l'Office de la Main-
ratif de gestion de
d'Oeuvre de COTE
fait à l'encontre des
d'IVOIRE (OMOCI) en
sieurs N'GUESSA~
19ï7-1980.
ZOUCKOUX Maurice. Di-
recteur de l'DHOCI.
KOFFI KANGA et ABONET
louis, agents compta-
bles sucessifs et leur
engagement de produire
un compte de leur ges-
tion de fait.
15-09-83
354
Gestion de fait à la
Arrêt définitif de dé-
Direction des services
claration de gestion de!
financiers municipaux
fait à l'encontre des
'
d'Abidjan.
sieurs G~OREHI DJA, ex-!
Directeur des services '
financiers municip~ux
'
et KDNA~ KA\\GA ex-maire!
d'Abidjan, ec d'amendes!
provisoires à l'encon- 1
tre des intéressés.
19-09-83
Compte de la gestion
Arrêt définitif déchar-!
1977 de l'Académie des
geant l'agent comptable!
Sciences et Techniques
de sa gestion.
!
de la r~er.
../ ..
- 365 -
1
19-09-83
356
Comptes des gestions
Arrêt provisoire formu-'
1976 à 1978 de l'Ecole
lant seize injonctions 1
Nationale Supérieure
fermes à l'adresse des'
des Travaux Publics
comptables successifs
(E~STP).
.
19-09-83
357
Comptes des gestionsl'1~ Arrêt provisoire formu-'
:-1979 de l'Office de la
lant 24 injonctions
,
Mains-d'Oeuvre de COTE
fermes à l'adresse de
d'IVOIRE (OMOCI).
l'Agent comptable.
21-09-83
358
Comptes des gestions
Arrêt provisoire formu-'
1976 et 1977 du Budget
lant neuf injonctions
!
annexe de la Direction
fermes à l'adresse de
!
du Matériel des Travaux: l'Agent Comptable.
!
Publics.
21-09-83
359
Comptes des gestions
Arrêt provisoire formu- f
1976 et 1977 de l'Ecole: lant quatre injonctions'
~ationale Supérieure
fermes à l'adresse de
'
d'Agronomie d'Abidjan.
l'Agent comptaole.
21-09-83
360
Compte de la gestion
Arrêt provisoire for-
1981 du receveur muni-
mulant huit injonctions'
cipal de la commune de
fermes à l'adresse du
!
BOUAKE.
receveur municioal.
02-11-83
361
Rapport et déclarations: Délibération en Chambre'
générales de conformité: du conseil approuvant
1
relatifs au projet de
le rapport et les deux !
loi de règlement de la
déclarations générales 1
gestion 1980 du budget ~ de conformIté.
général de fonctionne-
ment et du BSIE.
02-11-83
362
Gestion de fait du
Arrêt définitif consti-'
sieur KO~A~ BLEDOU.
tuant le gestionnaire
maire de BOUAKE.
de fait débiteur de la '
somme de 10 836 815 F
et lui infligeant une
amende de 2 000 000 F.
02-11-83
363
Gestion de fait à la
Arrêt provisoire décla-'
commune de MAN.
ratif de gestion de
!
fait à l'encontre des
sieurs LOUA KIOHANDE,
maire de MAN, et GREY
DIOMA~DE. billeteur et
leur enjoignant de pro-'
duir~ un compte de leur'
gestion de fait.
!
26-11-83
364
Compte de la gestion
Arrèt provisoire formu-!
1981 du receveur muni-
lant quatre in jonc-
!
cipal de la commune de
tions fermes à l'adres-'
FERKESSEDOUGOU.
se du receveur munici- !
pal.
- 366 -
1
28-11-83
365
Compte de la gestion
Arrèt pro~isoire formu- I
1981 du receveur muni-
lant sept injonctions
!
cipal de la commune
fermes à l'adresse du
d'ABENCDURDU.
receveur municipal.
28-11-83
366
Compte de la gestion
Arrêt définitif déchar-!
1981 du receveur muni-"
geant le receveur muni-!
cipal de BDNDUA.
cipal de sa gestion.
!
,
28-11-83
367
Compte de la gestion
Arrêt définitif déchar-!
1981 du receveur muni-
geant le receveur muni-!
cipal de la commune de
cipal de sa gestion.
!
y Ar~OUSSDKRD •
1
,
28-11-83
368
Compte des gestions
Arrêt définitif consti-'
1972 à 19ï4 du budget
tuant en débet les
général de
fonction-
sieurs SERI C~DLEBA, de
nement.
35 076 070 F et KO\\E
ADArlA de 37 188 4!!.7 F.
28-11-83
369
Gestion de fait du mai-: Arrêt pro~isoire décla-
re de la commune de
ration ae gestions de
KORHDGO.
fait à l'encontre du
sieur Coulibaly Lanciné.
CO~, maire de KDRHOCO. !
DAG~IGO DRISSA, chef
!
des services financiers!
de la commune, BAKARY
!
CDULIBALY. commerçant
et IBRAHIi!A COULI6AL y
2ème adjoint au maire
leur enjoignant egale-
ment de produire un
compte de leurs ges-
tions resoectives.
ANNEXE nO 8
- 367 -
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Bien que la bibliographie sur la décentralisation soit particuli~re
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IV
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- 384 -
PLAN
DE
L'OUVRAGE
PAGES
INTRODUCTION
GENERALE
1
PREMIERE
PARTIE
LES DONNEES DU PROBLEME
6
----------------
CHAPITRE UN
LES DONNEES TECHNIQUES : LA RECHERCHE DES
CONCEPTS D'AUTONOMIE ET DE CONTENU DE
L'AUTONOMIE
8
SECTION
UN
LA NOTION D'AUTONOMIE DES ORGANES
DECENTRALISES
9
PARAGRAPHE 1
LA CONCEPTION PLURALISTE DE LA DOCTRI~E
A)
L'autonomie au sens étymologique
10
1)
L'usage politique de la notion
2)
Au plan juridique
11
B)
Les acceptions dérivées
16
1)
L'autonomie au sens de l'indépendance des
représentants
2)
L'autonomie au sens de l'importance des
moyens
17
L'autonomie signifiant la singularité de
l'organe autonome
18
PARAGRAPHE 2
LA ~ECESSITE ET L'INTERET DE REDUIRE LES
PROPOSITIONS A L'ACCEPTION ETYHOLOGIQUE
19
A)
Le caractère centralisateur de l'acception
étymologique
20
B)
Le caractère fondamental de l'acception
étymologique
21
1)
L'autonomie et les repères classiques de la
décentralisation.
2)
L'autonomie au centre de la théorie
générale de la décentralisation
24
SECTION DEU~
LA NOTION DE CONTE~U DE L'AUTONOHIE
29
PARAGRAPHE l
LE DEGRE DE LIBERTE DANS LA DECISION
.. / ..
- 385 -
A)
La modulation de la liberté par la
réglementation et le contrOle étatiques
30
1)
La nécessité de la réglementation et du
contrôle
32
B)
Le caractère nécessairement graduel de la
liberté des organes décentralisés
37
PARAGRAPHE 2
L' OBJET DE LA DECISION
40
A)
La distinction entre compétences institu-
tionnelles et compétences fonctionnelles
B)
La nécessité d'une méthode d'analyse
casuistique
41
CONCLUSION DU CHAPITRE
42
CHAPITRE DEUX
LES DONNEES DU CONTEXTE: L'EXPERIENCE
IVOIRIENNE DE LA DECENTRALISATION
43
SECTION UN
APERCU DIACHRONIQUE ET TECHNIQUE
44
PARAGRAPHE l
LA SITUATION ANTERIEURE ET LE CONTEXTE DE
LA DECENTRALISATION ACTUELLE
A)
La situation antérieure à la réforme
de 1980
1)
La décentralisation territoriale avant 1980
2)
La décentralisation par service avant 1980
50
B)
Le contexte de la décentralisation actuelle 55
1)
L'impact de la crise économique
2)
La démocratie nouvelle et la décentralisa-
tion
58
PARAGRAPHE 2
LA DECENTRALISATION DEPUIS 1980
A)
La réforme municipale
8)
La réforme de la décentralisation par ser-
vice.
SECTION DEUX
LA DECENTRALISATION ET LE PROJET DU
DEVELOPPEMENT
66
PARAGRAPHE l
LE PROBLEME THEORIQUE
A)
Les propositions faites dans le contexte
ivoirien
B)
L'écho d'une mutation fondamentale de la
pensée juridique
68
../ ..
- 386 -
PARAGRAPHE 2
L'ARBITRAGE A REALISER QUANT A L'AUTONOMIE
DES ORGANES DECENTRALISES
71
A)
L'intégration des organes décentralisés
B)
Le principe de la participation
CONCLUSION DU CHAPITRE
73
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE
74
DEUXIEME PARTIE
---------------
LE CONTENU DE L'AUTONOMIE INSTUTIONNELLE
75
TITRE
UN
LE PROBLEME DU STATUl DES ORGANES ET DES
AGENTS
77
CHAPITRE UN
AUTONOMIE ET STATUT DES ORGANES
78
SECTION
UN
LA REPARTITION DU POUVOIR DANS LA DESIGNA-
TION DES ORGANES
79
PARAGRAPHE l
LA DESIGNATION INTERNE DES ORGANES
A)
La désignation par suffrage populaire
1)
Le caractère classique des conditions juri-
diques
80
2)
Les limites réelles de la participation
82
B)
La désignation par suffrage interne
85
P,~RAGRAPHE 2
LA \\OHI~ATION DES ORGANES PAR L'ET~T
86
A)
L' 5tat de la pratique
B)
La ~ignification de la nomination
89
SECTION DEUX
LA DEFINITION DES ATTRIBUTIONS ET DES
AVANTAGES
91
PARAGRAPHE l
LA PREPONDERANCE DU POUVOIR CENTRAL DANS LA
DEFINITION DES COMPETENCES
A)
Les compétences selon les textes
1)
Les pouvoirs des organes municipaux
2)
Les pouvoirs au sein de l'établissement
public
9.5
. .1..
- 387 -
B)
L'importance respective des organes,
d'après les textes
94
1)
Définition des compétences et importance
respective des organes municipaux
95
2)
Définition des compétences et importance
respective des organes de l'établissement
public
98
PARAGRAPHE 2
LA DEFINITION DES AVANTAGES ET DES INDEM-
NI TES
100
A)
Le statut des organes municipaux
1)
Le contenu de la réglementation
101
2)
La marge de liberté des organes
105
B)
La situation des organes de l'établisse-
ment public
107
1)
Le régime applicable et l'engagement des
pouvoirs publics
2)
Faible autonomie des organes et adaptation
au contexte
108
CONCLUSION DU CHAPITRE
109
CHAPITRE DEUX
LE PROBLE~lE RELATIF AU STATUT DES AGENTS
SECTION
UN
LE REGIME DE LA FONCTION PUBLIQUE COMMU-
NALE
III
PARAGRAPHE l
L'AUTONOMIE EN MATIERE DE RECRUTEHE~T ET
DE GESTION DE CARRIERE
112
A)
L'influence de l'Etat
1)
La réglementation
2)
L'action de service de l'Etat
l ??
--
B)
Le pouvoir des autorités municipales
PARAGRAPHE 2
LE PROBLEME DE LA REMUNERATION
125
A)
La centralisation du problème
1)
Le principe de l'alignement sur la fonction
publique étatique
2)
Le contrOle de l'alignement
B)
Le pouvoir des communes et son adaptation
au contexte
130
.. / ..
- 388
SECTION DE.UX
LES TECHNIQUES DE L'ALIGNEMENT
SUR LA FONCTION PUBLIQUE
133
PARAGRAPHE l
LES TECHNIQUES DE L'ALIGNEMENT
A)
La centralisation du recrutement et de
la carrière
B)
L'étatisation de la rémunération
136
PARAGRAPHE 2
DE LA LIMITATION DE L'AUTONOMIE
13ï
A)
Le caractère contradictoire du problème
1)
L'intérêt de la centralisation
2)
Les limites de la politique adoptée
139
B)
Relativiser les solutions choisies
1~3
1)
Le recrutement
2)
La rémunération
Ij,4
CONCLUSION DU CHAPITRE
CONCLUSION DU TITRE
145
TITRE DEUX
LE POUVOIR DE CREER LES STRUCTURES
D'ORGANISA TION
146
CHAPITRE UN
L'ORGANISATION DES COMMUNES
SECTION UN
L' ORGANISATION INTERNE DE LA CmU·lUNE
1~8
PARAGRAPHE l
L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION
A)
Les conditions requises
1)
Les normes à suivre
1::':'9
2)
Le veto de la tutelle
B)
Le rôle de l'autorité décentralisée
1)
Le pouvoir d'initiative de l'autorité locale
2)
Pertinence des contraintes et rOles des auto-
rités locales.
PARAGRAPHE 2
L'ORGANISATION DES STRUCTURES CO~SULTATIVES
158
A)
L'existence de commissions obligatoires
1)
Les contraintes créées par les commissions
obligatoires
.2)
L'intérêt des commissions obligatoires
159
../ ..
- 389 -
B)
La liberté de principe à lrégard des
commissions obligatoires
161
1)
Les bases juridiques
2)
La pratique
SECTION DEUX
L'ORGANISATION INTERCOMMUNALE
163
PARAGRAPHE 1
LES STRUCTURES DE GESTION ET D'INTERVENTION
164
A)
L'association d'utilité publique
1)
Le pouvoir à l'égard des associations d'uti-
lité publique intercommunale
2)
L'intérêt de la formule
165
B)
L'hypothèse de services publics intercommu-
naux
166
PARAGRAPHE 2
LES STRUCTURES DE COOPERATION ET DE
CONCERTATION
167
A)
Les structures permanentes
1)
Le conseil national pour le développement des
communes
168
2)
Le jumelage
B)
Les structures non permanentes
171
1)
Les conférences intercommunales
2)
La conférence nationale des maires
CONCLUSION DU CHAPITRE
1"""'")
1 -
CHAPITRE DEUX
L'ORGANISATION DES ETABL!SSEME~TS PUBLICS
173
SECTION UN
LA REPARïITION DU POUVOIR
PARAGRAPHE l
L'ORGANISATION DES SERVICES
A)
La création et l'organisation des structures
1)
Le pouvoir initial de l'autorité étatique
2)
Le caractère résiduel du pouvoir du directeur 175
B)
La
nomination dans les services
lï6
1)
La prépondérance du pouvoir central
2)
L'incertitude du pouvoir du directeur
177
PARAGRAPHE 2
L'ORGANISATION CONSULTATIVE
A)
Le pouvoir de l'autorité centrale
178
../ ..
- 390 -
1)
La création et l'organisation des
structures
2)
La composition des structures et la défi-
nition du statut de leurs membres
180
SECTION DEUX
LA PORTEE DU SYSTEME
182
PARAGRAPHE 1
LE SENS DE LA CENTRALISATION
A)
La signification administrative de la
centralisation
B)
L'intérêt de cette politique
183
PARAGRAPHE 2
LES LIMITES DE LA CENTRALISATION
184
CONCLUSION DU CHAPITRE
186
CONCLUSION DU TITRE
187
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
188
TROISIEME PARTIE
LE CONTENU DE L'AUTONOMIE FONCTIONNELLE
189
TITRE DEUX
LE CHOIX DES COAPETENCES FONCTION~ELLES ET
DES NORMES DE GESTION
192.
CHAPITRE UN
LA DEFINITION DES COMPETE\\CES
192
SECTION UN
L'EFFET DES TECHNIQUES UTILISEES DANS LA
DEFINITION DES COMPETENCES
193
P/~RAGRAPHE 1
LA DEFINITION DES COMPETE~CES DES
ETABLISSEMENTS PUBLICS
19.:.
A)
Le caractère limitatif des compètences
1)
Les prescriptions du droit positif
2)
L'intérêt du système
195
B)
La possibilité d'apprécier le système
19ï
PARAGRAPHE 2
LA DEFINITION DES COMPETE~CES DES COMMUNES
198
A)
Le caractère libéral de la clause générale
1)
Le raisonnement juridique
199
2)
L'intérêt de la formule
201
B)
Les limites apportées aux ressources de la
clause
202
1)
Le contrOle de légalité
2)
Le développement des législations spéciales
attributives de compétences
203
../ ..
- 391
SECTION DEUX
LA P~OGRAMMATION DES INTERVENTIONS
205
PARAGRAPHE l
L'INCIDENCE DU REGII"IE DE LA PROGRA~U·1ATION
A)
Le principe de la programmation
1)
Le cas des communes
2)
Le cas des établissements publics
206
B)
Les conditions de la programmation
207
PARAGRAPHE 2
LE CARACTERE CONTRADICTOIRE DE LA PORTEE
ADMINISTRATIVE DU SYSTEME DE LA PROGRAM-
MATION
208
A)
Les avantages du système
1)
L'intérêt lié à la forme de la
pro-
grammation
209
2)
L'intérêt d'intégrer l'action décentralisée
dans la planification nationale
2'7
... -
B)
Des réserves sur l'application du système
213
1)
Le risque de la rigidité
2)
Des solutions d'assouplissement utiles
CONCLUSION DU CHAPITRE
21ï
CHAPITRE DEUX
LA LIBERTE DES ORGANES FACE AUX NORMES
DE GESTION
218
SECTION UN
L'IMPACT DES NORMES A RESPECTER
221
PARAGRAPHE l
LES NORMES ET REGLES DE FORME
A)
Compétence et procédure
1)
L3 compétence
2)
La procédure
B)
La forme des actes
229
1)
Aperçu descriptif
230
2)
De l'incidence des formes de l'instrumentum
232
PARAGRAPHE 2
L'INFLUENCE DES NORMES DE FOND
233
A)
Le fond des actes de gestion
1)
La règle de l'imputation budgétaire
2)
Les règles spécifiques
235
../ ..
- 392 -
B)
Les obligations d'atteindre. certains ré-
sultats administratifs ou éc6nomiques
1)
L'obligation d'une utilisation équilibrée
des prévisions budgétaires
236
2)
L'obligation d'un usage pertinent des prévi-
sions financières
241
SECTION DEUX
L'IMPACT DU CONTROLE
246
PARAGRAPHE l
CADRES FORMELS ET INFLUENCE DU CONTROLE
A)
L'aspect administratif
1)
La tutelle
247
2)
Les contrOles
administratifs généraux
250
B)
L'aspect extra-administratif
253
1)
Le contrOle juridictionnel
2)
Le rOle du parlement
257
PARAGRAPHE 2
EFFECTIVITE ET INFLUENCE DU CONTROLE
258
A)
La réalité des contrOles administratifs
1)
L'impact véritable de la tutelle
2)
L'efficience des contrOles administratifs
généraux
26~
B)
La réalité des contrOles extra-administratifs
1)
L'incidence judiciaire
265
2)
L'incidence parlementaire
268
CONCLUSION DU CHAPITRE
269
CONCLUSION DU TITRE
270
TITRE DEUX
LE CHOIX DES MOYENS
CHAPITRE
UN
LE POUVOIR JURIDIQUE DE CHOISIR LES MOYENS
272
SECTION
UN
LA DEFINITION DES RESSOURCES
273
PARAGRAPHE l
LES RESSOURCES DES COMMUNES
A)
La prépondérance du pouvoir centr31 dans la
définition des ressources
1)
La définition étatique des ressources
2)
L'intérêt du système
278
../ ..
- 393 -
B)
La marge de l'autorité locale
279
PARAGRAPHE 2
LES RESSOURCES DES ETABLISSEMENïS
A)
Les données de la législation
281
8)
La portée administrative de la législation
282
SECTION DEUX
LA BUDGETISATION DES RESSOURCES
284
PARAGRAPHE l
L'IMPACT DES NORMES DE BUDGETISATION
A)
Le principe de l'équ~libre budgétaire et
l'obligation de réalité des ressources
8)
Le principe de la répartition en ressources
de fonctionnement et en ressource d'inves-
tissement
285
C)
L'obligation d'assurer les ressources des
dépenses obligatoires
287
PARAGRAPHE 2
L'IMPACT DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE
288
~)
L'application de la procédure classique dans
le cas des communes
289
8)
La suppression du mécanisme classique dans le
cas de l'établissement public et l'avènement
d'un système plus contraignant
291
Le contrôle de la décision budçétaire par
l'autorité étatique
2)
La finalité du système
294
CONCLUSION DU CHAPITRE
295
CHAPITRE DEUX
LE POUVOIR REEL DE CHOISIR LES MCYE~S
296
SECTION UN
L'INSUFFISANCE DES MOYE~S PROPRES
297
PARAGRAPHE l
LA GENERALITE DU PHE~OHE\\E
A)
Le cas des communes
299
B)
Le cas des établissements publics
PARAGRAPHE 2
LE CARACTERE GRADUE DU PHENOMENE
300
A)
La gradation dans la dépendance financière
des communes
301
1)
Les données statistiques
2)
Le critère de la diversité
B)
La gradation dans la dépendance financière
des établissements publics
304
../ ..
- 394 -
SECTION DEUX
LA RECHERCHE DE L'OPTIMUM FINANCIER
308
PARAGRAPHE l
LES SOLUTIONS LIEES AU DEVELOPPEME~T DES
CAPAC-nE$; ~{t'J;~~RNES
_\\- .
. <,e \\,
A)
Le d~~~-;m t;~,es capaci tés internes des
cam
309
i
eS! /'/ ~
~::
.
\\
f,
".
1)
L\\ d~~elopp, .)
:~s.
)<:
prélèvements locaux
2)
La~~ervlces rémunérés
312
B)
Le développement des capacités internes des
établissements publics
313
PARAGRAPHE 2
LE CONCOURS DU FINANCEMENT EXTERIEUR
315
A)
Le cas des communes
316
1)
L'apport étatique: les dotations et subven-
tions
2)
L'apport non étatique: l'emprunt
B)
Le cas des établissements publics
320
CONCLUSION DU CHAPITRE
321
CONCLUSION DU TITRE
322
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
323
CONCLUSION GENERALE
324
****************