Les volontaires de l'enseignement : la précarité dans la fonction publique congolaise

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_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Sciences sociales et humaines
Les volontaires de l'enseignement: la
précarité dans la fonction publique'
"'congolaise
Delphine Edith EMMANUEL-ADOUKI
Maître - Assistant à la Faculté de Droit
Université Marien Ngouabi
Brazzaville - Congo
Résumé
Depuis les années 70, les pouvoirs publics procèdent au recrutement quasi systématique des volontai-
res de l'enseignement et de la jeunesse et des sports afin de répondre au déficit en personnel ensei-
gnant. Le présent article se propose d'examiner le statut de ces agents dont l'existence atteste de la
précarité au sein de la fonction publique congolaise.
Recrutés par note de service et chargés de l'exécution d'une mission de service public, les volontai-
res de l'enseignement et de la jeunesse des sports sont des agents publics. Ils ne bénéficient pas,
toutefois, des garanties minimales reconnues aux fonctionnaires. Les discriminations dont ils font
l'objet sont relatives notamment àl' absence de poste budgétaire, de rémunération, de promotion et de
droit à la retraite.
Ce régime constitue la règle aussi longtemps que leur intégration dans les cadres réguliers de la
fonction publique n'intervient pas. Car seul le recrutement leur permet de passer de la précarité à la
pérennité.
INTRODUCTION
volontaires de l'enseignement sont une création
empirique de la fonction publique congolaise-qui
« Les ex appelés et volontaires de l'enseignement
. ne connaît pas à l' origine' cette institution qui ne
sont des fonctionnaires qui font montre d'un civisme
repose sur aucun fondement légal. La' loi n" 15/62
irréfutable et d'un patriotisme sans précédent de-
du 3 février 1962 portant statut général de la fonc-
puis leur recrutement puis leur engagement dans la
tion publique et la Convention Collective du 1 sep-
fonction publique. Voici en effet dix (10) ans pour
tembre 1960 opèrent une distinction entre les fonc-
les uns et.huit (8) ans pour les autres qu'ils consen-
tionnaires, les agents contractuels et les auxiliaires.
tent des sacri fiees sous l'indifférence des gouver-
Tandis que la loi n0021/89 portant Refonte du Sta-
nants »1 .
tut Général de la Fonction publique dispose que la
fonction publique congolaise comprend des fonc-
C'est en ces termes que le Comité de Suivi de la
tionnaires et des agents titulaires.
situation des ex-appelés et volontaires de l'ensei-
gnement technique introduit .Ie cahier des charges
Les premiers appelés-volontaires de l'enseignement
soumis au Gouvernement en mars 1998. Cette dé-
apparaissent durant la décennie 70 marquée par « la
claration résume à elle seule la condition de cette
nationalisation de l'enseignement »3 survenue en
catégorie particulière de personnel de la fonction
1965 et la « démocratisation du système scolaire »4.
publique congolaise que sont les ex-appelés et les
Ce personnel, sans « formation pédagogique »,
volontaires de l'enseignement. Les.ex-appelés et les
constitue l'ancêtre des volontaires de l' enseigne-
Revue du CAMES - SêrieB, vol. 006 N° 1-2,2004
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_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Sciences sociales et humaines
ment actuels". Au cours de la décennie suivante,
La problématique des ex-appelés et des volontaires
on observe le recours quasi systématique aux appe-
de l'enseignement est intéressante à plus d'un titre
lés-volontaires; ce moyen étant retenu cornme « un
pour le juriste. D'uri point de vue strictement juri-
succédané aux besoins cruciaux 'en 'personnel en-
dique, l'absence de fondement légal suscite la cu-
seignant pour un pays parmi les plus scolarisés
riosité. 'En effet, la loi n0021/89 du 14 novembre
d' Afrique". C'est à partir de 1990 que la termino-
1989 s'applique aux fonctionnaires et aux agents
logie évolue et que s'impose la notion de volontai-
non titulaires. Elle ne comporte pas de disposition
res de l'enseignement. Cette catégorie est loin d' êt~e
relative à cette catégorie. Ce personnel est, en outre,
univoque. ErIe regroupe, en effet, les volontaires
soumis à un régime juridique caractérisé par la pré-
de I'enseignement général, les ~olo~taires de l'en-
carité. Il en résulte une discrimination indéniable à
seignement technique et les volontaires de la jeu-
l'égard de ces agents dont dépend le bon fonction-
nesse et des sports..
nement des services publics de l'enseignement, de
la jeunesse et des sports. D'un point de vue politi-
Durant les années qui suivent, des recrutements
que et social, le statut des volontaires de l'ensei-
systématiques de volontaires sont opérés alors que:'
gnement constitue une vive préoccupation pour les
les programmes d'ajustement structurel interdisent
pouvoirs publics car, ils n'hésitent pas à méconnaî-
toute intégration dans la fonction publique? ..
tre la trêve sociale et à recourir à l'arme redoutable
!
.
' .
de la grève.
. '
'"
.
.
f
i
.
~
• .
Produits des nécessités sociales, les volontaires de
l'enseignement sont des agents publics. Jls forment
une catégorie homogène fi laquelle un ensemble de
'règles spécifiques est applicable (1).' .Néa·nmoins,
, , celles-ci ne leur assurent aucùne protection réelle.
1
In Comité-de Suivi des situations administratives des enseignants ex ap-
pelés et volontaires du Ministère du redéploiement de la jeunesse et des
La précarité constitue la règle pour ces agents pu-
sports, chargé de l'instruction civique, Cahier des Charges, mars 1998, p.2.
blics tant que l'intégration dans les cadres réguliers
'Avant l'indépendance, le territoire du Moyen Congo est doté d'une admi-
nistration civile composée de cadres européens et d'auxiliaires indigènes.
de la fonction publique n'intervient pas 1 (II).
.
. '
' .
~ ' . '
. ;
La loi cadre du 23 juin 1956 dite 10i'Gaston Defferreinstaure une politique
d'africanisation des .cadres et pose .les fondementsde l'émergence d'une
fonction publique localeautonome. C'est la délibération n042/57du 14août
I. LES VOLONTAIRES DE L'ENSEIGNE-
1957 qui fixe le statut général des fonctionnaires des cadres du territoire du
MENT: DES AGENTS PUBLICS
Moyen Congo. La loi n015/62 du 3 février 1962, qui lui succède, n'apporte
,
.
guère de modificationsubstantielle. Tout autre est l'objectif poursuivi par la
loi n0021 /89 du 14 novembre 1989 ponant Refonie du Statut Général de la
La loi n0021 /8'9 du 14 novembre 19'89 fixe le statut
Fonction Publique. Sur l'historique de la fonction publique congolaise, on
peut notamment consulter: MFPRA, Le Guide pratique de la Fonction Pu-
, des « agents de la fonction publiq ue »2 qui, exer-
blique, Brazzaville, 1998, 72 p, MFPRA, Rapport spécial des Actes du
cent des emplois dans les services publiques de
MFPRAPF. Brazzaville,juin 1999, 54p.
.
l'Etat et des collectivités locales
J
in MFPRAPF, Document de cadrage des journées nationales de réflexion
3. Les agents de la
sur l'administration congolaise.,Brazzaville, octobre 1999, p.4.
fonction publique sont soumis à unrégime de droit
, Ibidem.
'
,
public et les litiges qui les opposent à l'administra-
5 Les premiers appelés volontaires de l'enseignement sont recrutés parmi
l.es élèves de classe terminale qui n'ont pas satisfait au baccalauréat. En
tion -re lèvent de ·la compétence du juge
devenant volontaires, ils acceptent d'être affectés dans les CEG de l'inté-
rieur du pays. Leur nombre est fixé par arrêté du ministre de l'éducation
administratif .Selon la terminologie consacrée en
nationale. lis perçoiventà l'origine une bourse mensuelle de 25.000 F CFA.
droit comparé, ils sont.des agents publics.
Et durant l'année scolaire qui suit leur période d'enseignement, ils sont ad-
mis sur titre en année préparatoire à l'Ecole Normale Supérieure; cf. le dé-
cret n071-369du 23 novembre 1971 fixant les modalités de recrutement des
Les volontaires de l'enseignement sont recrutés par.
volontaires de l'éducation'.
. '
,
'Ibidem. '
.,'
l'administration (A) afin d'assurer une mission de
7 Depuis l'accession du Congo à l'indépendance, les effectifs de la fonction
service public (B). Leur .qualité d'agent public ré-
publique ont enregistré une croissance exponentielle. On dénombre 11.871
agents entre 1960 et 1964,70.410 en 1989.78.254 en 1993 et 65.521 en
sulte de la présence des critères organique et maté-
1998. A partir de 1986, l'Etat recourre à des mesures de stabilisation des
riel. Le critère organique renvoie, en effet, au ca-
effectifs et des coûts. C'est ainsi que les recrutements et les effets financiers
des titularisations, avancements; reclassements, révision de situation admi-
ractère administratif du service qui emploie les vo-
nistrative et de toute promotion sont suspendus (décret n~941769 du 28. dé-
lontaires, en J? occurrence les ministères de l' ensei-
'cembre 1994 sur la suspension des,effets financiers à la suite d'une titulari-
sation. d'un avancement, d'un reclassement, d'une révision de situation
gnement général, de renseignement technique et
administrativeou toute promotion et décret n0941770 du 28 décembre 1994
de la jeunesse et des sports 5. Tandis que le ·critère
nortant réduction des indemnités et primes, in MFPRAPF, Rapport spécial
matériel portesur.1a nature de l'activité assurée par
(k:; actes du MFPRA, Brazzaville;juin 1999,54 p.
'
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1
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _.Sciences sociales et humaines
les volontaires. Toutefois, bien qu'étant des agents
1.1 De l'école de formation à' la prise en charge
publics, les volontaires de l'enseignement ne sont
par l'Etat'
pas des fonctionnaires. Ils ne bénéficient donc pas
Le volontaire de l'enseignement est, après une for-
de la « plénitude des protections statutaires x" re-
mation dans lin établissement spécialisé, recruté par
connues et garanties aux fonctionnaires.
note de service et chargé d'une mission de service
public pour le compte d'un service public adminis-
tratif. Il émarge au budget de l'Etat.
1 - Le passage par une école de formation: une
1 Sur 3518 volontaires de l'enseignement général, de l'enseignement tech-
condition nécessaire
nique et de la jeunesse et des sports, au titre des promotions 1990 à 1995,
3148 volontaires ont été recrutés durant la transition (1997-200J ) sous la
Le statut de volontaire est. accessible à toute per-
ministreJ.DAMBENDZET.370 volontaires n'ont pas été recrutés du fait de
sonne qui a suivi une formation dans une école et
leurs dossiers incomplets, in MFPRAP~~ Rapport synthèse de fin de transi-
tion du Ministère-de la fonction publique et des réformes administratives.
qui a obtenu un diplôme de spécialité dans les do-
Volets Fonction Publique et Réformes Administratives, Brazzaville, 2002,
maines -de l'enseignement' général, de l'enseigne-
78p.
, Article 1 de la loi n0021 189du 14 novembre 1989.
ment technique et de la jeunesse et des sports' . Les
J Article 2 de la loi n0021/89 du 14 novembre 1989.
étudiants sont admis dans ces centres et instituts de
, Lajustice administrative est embryonnaire au Congo. Cette situation ré-
sulte de plusieurs facteurs liés notamment à l'histoire et à la perception que
formation sur concours ou après avoir passé un test.
les administrés ont du contentieux administratif. C'est la loi n031 i59 du 30
A l'issue de leur formation, l'attestation d'admis-
juin 1959 relative au contentieux administratif qui crée le Tribunal Admi-
nistratif'de Brazzaville.Le Tribunal Adrninistratif'de Brazzavilleest un juge
sion ou de réussite sanctionne l'obtention du di-
de premier ressort avec possibilité d'appel devant le Conseil d'Etat français.
plôme. Le passage par une école de formation cons-
Toutefois, avec l'accession du Congo à l'indépendance, J'unité du système
dejuridiction sc substitue au dualisme qui existait jusque-là. C'est ainsi que
titue une condition nécessaire, elle n'est pas, toute-
les Tribunaux de Grande Instance deviennent des juridictions de droit com-
fois, une condition suffisante car certains volon-
mun en matièrede contentieuxadministratif (loi n06-62du 20 janvier 1962).
. La loi n022/92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire
taires ne proviennent pas des écoles de formation.
renoueavec le dualisme antérieur en instituant lesjuridictions administrati-
Ils sont parfois détenteurs de la licence ou de la
ves. Néanmoins, les Tribunaux de Grande Instance continuent de détenir et
d'exercer des compétencesen matière administrative. Ainsi l'existence d'un
maîtrise délivrés par des universités". Parmi les
Tribunal administratif, la compétence des tribunaux de Grande Instance en
promotions 1990 à 1995, cette hypothèse concerne
matière administrative, l'insuffisance de juges spécialisés ne contribuent
guère à l'émergence d'une véritable justice administrative. A cela s'ajoute
uriiquement les volontaires de l'enseignement gé-
« la crainte de J'administration» et la perception du recours pour excès de
néraI. Sur un effectif total de 2.210 volontaires de
pouvoir comme « un acte de contestation de l'autorité des agents publics et
donc un procès intenté contre l'auteur de l'acte illégal attaqué », Alloki,
l'enseignement général, 109 sont détenteurs de la
« La justice administrative en République du Congo », Journées du Bar-
maîtrise et 15 de la licence. Cette catégorie consti-
reau, Brazzaville, 18-19janvier 2000, Alloki, « La place du droit et de la
justice dans J'administration », Journées Nationales de Réflexion sur l'Ad-
tue en réalité une portion congrue.
ministration publique congolaise, Brazzaville, 2000, 12 p.
, Le critère de détermination des agents publics a évolué en droit français
de la fonction publique. Jusqu'en 1954, le Conseil d'Etat et le Tribunal des
Les' volontaires eh provenance des écoles de for-
Conflits utilisent une diversité de critères: le caractère durable et non épiso-
mation et de l'Université sont regroupés par pro-
dique ou occasionnel des fonctions, CE.8 décembre 1948, Dlle Pasteau,
Rec, Lebon, les conditions de recrutement et de licenciement, CE. 3 juin
motion. L'élément conjoncturel découlant du clas-
1925, de Mestral, D.P 1926,3.7, le mode de rémunération, CE. 20 décem-
sement par promotion s'est très vite transformé en
bre 1946, Colonie de Madagascar, D.1947, p.464, la présence de clauses
exorbitantes, CE.3 juin 1925, de MestraL A partir de 1954, lajurisprudence
une solidarité institutionnelle. Il en résulte notam-
adopte un critère unique à savoir la participation directe de l'agent à l'exé-
ment, un régime juridique particulier attaché à l' ap-
cution du service public, CE.4 juin 1954, Affortit et Vingtain, Rec. Lebon,
p.342, concl, Chardeau. Le Tribunal des Conflits substitue un critère uni-
partenance à telle ou telle promotion. Selon que l'on
que. Désormaissont des agents publics « les personnels non statutaires tra-
relève d'une promotion déterminée, on est soumis
vaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif quel
que soit leur emploi », TC, Prefet de la région Rhône -Alpes cl Conseil de
à des droits et des obligations spécifiques. Les pro-
prud'hommes de Lyon, 25 mars 1996,dit arrêt Berkani. Quelques mois après
motions créent; par conséquent, un véritable statut
l'arrêt Berkani, le Tribunal des Conflits précise que le service public admi-
nistratif doit être géré par une personne publique, TC. 3 juin 1996, Preet des
objectif. Elles génèrent, en outre, des discrimina-
Yvelines cl Conseil des Prud'hommes de Saint Germain en Laye, Rec. Le-
tions entre les volontaires. Jusqu'en 1994, il existe
bon, p.541, TC. 3 juin 1996, Gagnant, Rec.Lebon, p.542. Ainsi, les agents
travaillant pour le compte d'une personne privée ne peuvent être des agents
quatre groupes principaux de volontaires. Il
publics, même si cette personne privée gère un service public administratif.
s'agit des appelés- volontairesrecrutés avant 1985,
Sur la notion d'agents publics, on peut utilement se reporter à Y. Gaudemet,
« existe-t-il une catégorie d'agents publics contractuels de
des appelés-volontaires recrutés entre 1985 et 1989,
l'administration? Sur le degré d'originalité de recrutement par contrat dans
des volontaires des ·promotions 1990-1992 et des
la fonction publique », AJDA décembre 1977, p. 614 -'618, Ch. Fortier,
« Laconsolidationjuridique du lien fonction publique - service public. E1é-
volontaires des promotions 1992-19943 •
menispour une définition matérielle de l'agent public », AIDA 1999, p. 291
- 30\\, APlantey; La Fonction Publique. Traité Général, Paris, Litec, 2001.
s A Plantey, La' Fonction Publique. Traité Général, op.. cit.,p.22:
Ainsi chaque année, une' nouvelle promotion de
! ".
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277

_....:...-
-'--
--.,.-
-:--
Sciences sociales et humaines
volontaires s'ajoute aux précédentes. Ces recrute-
visa du directeur de l'orientation et des bourses
ments « systématiques s" suscitent des interroga-
(DüB) ou du directeur du personnel et des affaires
tions dans la mesure ou' l'on observe ,dans 1'hinter-
administratives (DPPAA). Ainsi que celui du Di-
land la fermeture de nombreuses écoles. Pour cel-
recteur Général du Budget.
les qui demeurent ouvertes, très souvent, un seul
enseignant assure ses prestations sur l'ensemble
Le critère matériel renvoie à l'objet de la note de
d'un cycle du fait du déficit en personnel enseignant.
service portant recrutement des volontaires de l' en-
Ce phénomène des « classes multigrades» 5 expli-
seignement et de la jeunesse et des sports. Cet acte
que, pour partie, la baisse de productivité de l'en-
administratif ne constitue pas une mesure d'ordre
seignernent. Par ailleurs, certaines notes de service
intérieur, c'est-à-dire un acte destiné à « l'auto or-
portant recrutement de volontaires mettent en évi-
ganisation qui est nécessaire à toute entreprise pour
dence l'existence de pléthores dans certaines filiè-
poursuivre la réalisation de sa fin propre en dépit
res. Dans ces conditions pourquoi recrute-t-on du
des nécessaires insuffisances d'une réglementation
personnel excédentaire" ? Il semble en réalité qu'un
rigide, et poli- rendreeffective la responsabilité de
problème de maîtrise du personnel enseignant se
ceux qui détiennent la direction »8. La note de ser-
pose. A cela s'ajoute l'urgence des mesures depla-
vice portant recrutement des volontaires de l' en-
nification et de redéploiement de ces agents. L'ob-
seignement et de la jeunesse et des sports est une
tention d'un diplôme de spécialité délivré par une
décision exécutoire? . Elle constitue une manifesta-
école de formation confère.l'aptitude à exercer la
'tion de volonté émanant d'une autorité administra-
fonction d'enseignant. A cette condition nécessaire
.
.
tive et qui produit des effets de droit. La note de
s'ajoute la prise en charge par le budget de l'Etat.
service fait grief et est susceptible d'un recours de-
vant le juge administratif." Elle précise la promo-
1.1.1 La prise en charge par l'Etat: une condi-
tion pour laquelle le recrutement s'opère et attribue
tion suffisante
une bourse dont le montant varie entre 40.000 fca
et 75.000 fca. Cet acte administratif procède à l'af-
L'individu formé dans une école spécialisée doit être
fectation des volontaires dans les départements et
recruté par l'Etat en qualité de volontaire. Ce qui
'les rattache à une structure administrative chargée
lui permet d'émarger au budget de l'Etat. A l'ex-
de leur gestion. Les frais de déplacement et de trans-
clusion des promotions 92-94, recrutées par arrêtés
port des bagages des volontaires affectés dans les
préfectoraux, 'le recrutement des volontaires des
régions sont à la charge de l'Etat. La note de ser-
promotions 90 à 95 s'opère par note de service..La
vice portant recrutement des volontaires est géné-
note de service est un acte administratif qui produit
ralement un acte collectif, c'est-à-dire qu'elle con-
des conséquences juridiques et présente des carac-
cerne plusieurs agents. On recense, cependant, des
téristiques aux plans organique, matériel et tempo-
notes individuelles Il •
rel.
1 Pour toutes les promotions formées entre 1990 et 1995, on recense 2625
volontaires de l'enseignement général, 526 volontaires de l'enseignement
La note de service portant recrutement des volon-
technique et 367 volontaires de la jeunesse et des sports. Les diplômes de
taires de l'enseignement atteste du pouvoir exorbi-
l' enseignement général sont accordés par l'Ecole Normale Supérieure (ENS),
l'Institut Supérieur de Sciences de l'Education (INSED) et l'Ecole Natio-
tant détenu par les ministres chargés de l' enseigne-
nale d'Instituteurs (ENI). Il s'agit du certificat d'aptitude professionnelle à
ment général, de l'enseignement technique et de la
l'enseignement dans les Lycées (CAPEL), du certificat d'aptitude au pro-
fessorat dans les collèges d'enseignement général (CAPCEG), du certificat
jeunesse et des sports7 , Ils procèdent à des recrute-
de fin d'études des écoles normales (CFEEN) et du baccalauréat pédagogi-
ments après concertation avec les ministres char-
que (BACP). Les diplômesde l'enseignement technique sont délivrés par le
collège d'enseignement technique féminin Tchimpa Vita, l'Ecole Normale
gés des finances et de la fonction publique qui, aux
Supérieure de l'Enseignement Technique (ENSET) et l'Institut Supérieur
termes de l' article 50 de la loino021189 du 14 no-
Pédagogique (ISP) de Loubomo. Ce sont: le diplôme de l'Ecole Nationale
des Beaux Ans (ENBA), le certificat d'aptitude professionnelle à l'ensei-
vembre 1989, préparent conjointement la réparti-
gnement technique (CAPET): le certificat d'aptitude au professorat dans les
tion des postes budgétaires dans les départements
collèges d'enseignement technique (CAPC.ET), le brevet d'études moyen-
nes techniques (BEMT) et le brevet d'études technique (8ET). Plusieurs
ministériels. Ces propositions sont inscrites dans le
diplômes de spécialité en matière de jeunesse et de sports sont obtenus au
projet de loi de finances adopté par le Gouverne-
terme de la formation assurée par l'Institut National de la Jeunesse et des
Sports (INJS) et l'Institut Supérieur d'Education Physique et Sportive (
ment et soumis au Parlement. Ces notes de service
[SEPS). Il s'agit notamment du diplôme d'Etat de maître dejeunesse (DEMJ)
sont assorties des visas apposés par les autorités
du certificat d'aptitude professionnelle à l'enseignement d'éducation physi-
que et sportive (CAPEPS) du certificat d'aptitude au professorat adjoint
administratives relevant de ces ministères. C'est
d'éducation physique et sportive (CAPÀEPS) et du diplôme d'Etat de maî-
ainsi que selon les notes de service, on retrouve le
tre d'éducation physique et sportive (DEMEPS).
278
Revue du CAMES-: Série B, vol. 006 N° 1-2,2004

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ SCiences sociales et humaines
De manière générale,Ia note de service portant re-
seignement public est gratuit". Les volontaires de
crutement des volontaires de l'enseignement entre
l'enseignement sont recrutés par l'Etat afin d'exé-
en vigueur à compter de sa signature' .Toutefois,
cuter le service public de l'enseignement dans les
suite à l'abandon de poste par les volontaires qui
établissements publics. En contrepartie, ils perçoi-
préfèrent demeurer dans les centres urbains, de nom-
vent une rémunération. La nature des prestations
breuses notes de service précisent qu'elles produi-
assurées participe à la qualification d'agent public.
sent leurs effets à compter de -la date de prise de
L'existence du service public de l'enseignement
service des intéressés' . La note de service adoptée
justifie l'ouverture d'écoles dans les localités les
par le ministère utilisateur constitue l'acte condi-
plus reculées dans lesquelles les volontaires sont
tion qui mène à la prise en charge par le budget de
appelés à servir. Néanmoins, le sous-équipement
l'Etat. Le volontaire de l'enseignement est un agent
de l'arrière-pays ne constitue pas une source de
public dont la rémunération est prise en charge par
motivation pour les volontaires qui se retrouvent
le budget de l'Etat. Il faut, toutefois, préciser que
en grand nombre dans les centres urbains. Ce qui
les volontaires des promotions antérieures à 1989
explique notamment la fermeture de nombreuses
relèvent du budget de fonctionnement tandis que
écoles dans l'hinterland ainsi que le phénomène
les autres promotions figurent au budget de trans-
des classes multigrades' .
fert] .
1.2 L'exécution d'une mission de service public
Il - LES VOLONTAIRES DE L'ENSEIGNE-
MENT: ÛN STATUT PRECAIRE
Le droit à l'éducation est constitutionnellement ga-
ranti et le service public de l'éducation est assuré
La précarité" du statut des volontaires de l' ensei-
par des établissements publics et privés. La scola-
gnement résulte essentiellement des discriminations
rité est obligatoire jusqu'à l'âge de 16 ans et, l'en-
(A) dont ils font l'objet par rapport aux fonction-
naires et aux agents non titulaires. L'absence de
droits constitue un principe général. Toutefois, les
, Cf. le rectificatif n°116 à [a note de service n°1932 du 27 octobre 1993
libertés syndicales et d'opinion demeurent à titre
ponant recrutementdes étudiants titulaires d'une licence ou d'une maitrise
d'enseignement obtenue dans les pays de l'Union Européenne du 25 février
d'exception. Ce déséquilibre est accentué par la
1994et la note n0427du 3 mai 1994 portant recrutement de détenteurs de la
persistance d'obligations (B).
maîtrise de sciences économiques afin d'enseigner les mathématiques dans
les établissements secondaires.
J Lesappelés-volontaires recrutés avant 1985 sont intégrés par arrêté. Leurs
2.1 L'absence de droits: un principe général
revendications portent essentiellement sur leur droit à l'avancement. Les
volontaires des promotions 1985-1989 sont recrutés par attestation. Ils ont
des numéros matricule et ils cotisent. Ils revendiquent leurs textes d'intégra-
Les volontaires de l'enseignement ne bénéficient
tion et leur titularisation Les volontaires des promotions 1990-1992 sont
recrutés par note de service. Ils ne cotisent pas, et perçoivent une bourse ou
pas des mêmes droits et garanties que ceux recon-
des salaires bruts. Les volontaires des promotions 1992-1994 sont recrutés
nus à l'ensemble des agents de la fonction publi-
par des arrêtés préfectoraux par subrogation du ministre chargé de l'inté-
rieur. Ils perçoivent un salaire brut.
que.
, En 1990, onze notes de service portant recrutement de volontaires sont
adoptées, en 1991, neuf notes de service, en 1992, dix sept notes de service,
en 1993, treize notes de service, en 1994, six notes de service et en 1995, six
. 1 - Le règne de la discrimination
notes de service.
.
Jusqu'à leur recrutement, les volontaires de l'en-
; ln MFPRAPF, Contributions des ministères aux journées nationales de
réflexion sur l'administration publique congolaise, Brazzaville, décembre
seignement sont soumis à un statut sui-generis qui
1999, p.176.
leur confère la qualité d'agents publics et qui se
611 existe en droit français un principe juridique en vertu duquel, une nomi-
nationen surnombreest illégalesauf dispositionlégalecontraire,CE. Letelier,
caractérise par l'absence de poste budgétaire, l'ab-
30.6.1937,Rec. p.642, A.Plantey, La Fonction Publique.Traitégénéral, Paris,
sence de rémunération, l'absence de droit à la pro-
l.itec, 2001, p.292.
7 Le décret n071-369du 23 novembre 1971·fixant les modalités de recrute-
motion et de droit à la retraite.
ment des volontaires de l'éducation stipule que c'est au moyen d'un arrêté
L'accès à la fonction publique est subordonné à
que le ministre chargé de l'éducation fixe le nombre de volontaires.
.
s in LRivero, Les mesures d'ordre intérieur administratives, Essai sur les
l'existence d'un poste budgétaire disponible". Et
caractères juridiques de la vie intérieure des services publics, Paris, Sirey,
tout poste budgétaire ne peut être crée que par la loi
1934, p.258. On peut aussi sur ce point consulter, M.Hecquard-Theron,« De
la mesure d'ordre intérieur », AJDA, 20 mai 1981, n05, p.235-244.
des finances sur proposition conjointe des minis-
, ln G.Darcy, «La décision exécutoire », AJDA, 1994, p.663-678.
tres chargés de la fonction publique et des finances
10 Le conseil d'Etat français a eu l'occasion de préciser les caractéristiques
de la décision exécùtoire ; CE. 4 août 1922, Ville de Paris, Lebon. p.729 et
8. Le recrutement des volontaires ne s'opère pas
CE3 novemhre 1922, Dame Cachet, Lebon.p.552 ;
conformément à cette procédure. Alors que le bud-
Il cf. Note de service n0217 du 20 avril 1998 du ministre de l'Enseigne-
ment fondamental et secondaire..
get est en cours d'exécution les ministères chargés
Revue du CAMES - Série B, vol. 006 N° 1-2,2004
279

- - - - - - - - - - - - - - - - - . . : . . . . - - - - - - - - - - ' - -
Sciences sociales et h'umaines
de l'enseignement et de la jeunesse et des sports
l'échec".
procèdent discrétionnairement à la détermination
de leurs besoins et au recrutement des volontaires? .
« La pension de retraite est la rémunération que
L'Etat se trouve contraint par la suite de trouver les
perçoit le fonctionnaire lorsqu'il a cessé d'exercer
ressources additionnelles nécessaires. Cette démar-
ses fonctions à la suite de sa mise à la retraite et qui
che est peu orthodoxe et elle explique notamment
doit lui assurer. des conditions matérielles d'exis-
les difficultés que l'Etat enregistre chaque année
tence en rapport avec la dignité de son ancienne
afin de faire face à cette nouvelle charge finan-
fonction »16. La législation congolaise fi~e la limite
cière. L'absence de poste budgétaire justifie, par
d'âge à 55 ans pour les fonctionnaires et les con-
ailleurs, l'inscription de la dépense dans le budget
tractuels" ; toutefois, sur décision du Gouverne-
de transfert.. Elle suscite quelques difficultés d' or-
ment l'âge de la retraite peut être prorogé au-delà
dre juridique. Car en principe, toute nomination à
de 55 ans". Le régime des pensions des fonction-
un poste doit avoir pour objet de répondre à une '
naires concerne les personnes nommées dans un,
vacance c'est-à-dire à un emploi vacant et budgé-
emploi permanent et titularisées dans un grade'".
tisé. Ainsi est irrégulière une nomination à un em-
Les agents contractuels sont régis par le codé du
ploi n'ayant pas d'existence légale saufs'il y a une
travail et au terme de leur période d'activité, ils
décision non rétroactive le créant'? .
bénéficient du droit à pension 20 • Le calcul du mon-
tant de la pension se fait sur la base de la durée de
Le statut de la fonction publique consacre le droit à
la période d'activité de l'agent ainsi que par rap-
la rémunération des agents de l'Etat comme con-
port aux retenues prélevées durant celle-ci" . Les
trepartie du travail assuré. Tout agent a droit à une
volontaires qui perçoivent, selon les hypothèses une
rémunération fixée en fonction de son grade, de
bourse ou un salaire brut, ne versent aucune cotisa-
l'emploi et du poste de travail" . Le salaire com-
tion au titre de la retraite. Ce régime contribue à la
porte divers élémentsà savoir, le traitement de base,
démotivation des volontaires de l'enseignement à
les allocations familiales, le supplément familial de
qui aucune perspective réjouissante n'est offerte.
traitement et les primes et indemnités. Le droit à
rémunération est Une garantie fondamentale recon-
Les volontaires de l'enseignement, àla différence
nue aux fonctionnaires qui ne bénéficie pas aux
'des fonctionnaires", ne bénéficient d'aucune me-
volontaires. En effet, selon les hypothèses, les vo-
.sure de protection sociale. Ce régime concerne aussi
lontaires ne perçoivent qu'une bourse graduée ou
leurs ayants droits qui ne peuvent prétendre, en cas
un salaire brut. Ceux qui perçoivent urie bourse sont
de décès, au capital décès.
les plus nombreux".
1 cf. Nole de service n01932 du 27 octobre 1993 du ministre de l'Education
Les volontaires ,de l'enseignement ne bénéficient
nationale.
'
pas du droit à la promotion reconnu par là loi aux
'.cf. Note de service n° 0058 du Il janvier 1995 du ministre de l'éducation
nationale.
.
fonctionnaires" et assuré notamment au moyen des
J Le trésor publ ic émet des ordres de paiement.
.
concours, des stages et des tests professionnels. La
, Article 23 de la constitution du 20 janvier 2002.
S Ce phénomène résulte de l'intervenÎion d'un enseignant dans plusieurs
.promotion contribue au développement des connais-
niveaux. C'est ainsi qu'un enseignant peut intervenir du CP au cm2 ou de la
sances et des aptitudes des agents de l'Etat dans un
6° à la 3°.
6 Sur la précarité dans la fonction publique, on peut consulter N. Belloubet-
contexte caractérisé par la mondialisation et l'évo-
Frier, « Le statut des agents non titulaires de l'Etat. De la précarité à la
lution des techniques et méthodes. Il renforce leur
pérennité », AJDA, 1990, p.851-862 ; G. Darcy, « La décision exécutoire.
Esquisse méthodologique », AJDA 1994, p.66J-678 ; Ch.Fortier, « La con-
professionnalisme et améliore les performances de
solidation juridique du lien fonction publique - service public. Eléments
l'administration. Les volontaires de l'enseignement,
pour une définition matérielle de l'agent public », AJDA, 1999, p.291- 30 1 ;
T,X Girardot, « Les statuts des personnels précaires », Cahiers de la fonc-
tant qu'ils demeurent dans ce statut, ne bénéficient
tion publique el de l'administration, juillet-août, 1998, p.8-1O; B. Perrin,
pas de ce droit ni du droit à un juste avancement. Il
« Fonction publique territoriale: toutes les nuances de la précarité », Ca-
. hiers de la fonction publique et de l'administration.juillet-août, 1998, p.J l-
en résulte notamment la baisse de qualification et
!4; J.P. Thiellay, « Fonction publique et précarité. La précarité dans les fonc-
la démotivation de ces agents publics ainsi que la
rions publiques: comment en sortir? », Cahiers de la fonction publique et
de l'administration,juillet-aoùt 1998, p.2.
'
baisse de performances de l'école publique!". Il en
7 Cf. Article 52 de la loi n° 021189 du 14 novembre 1989 «Aucune nomina-
découle notamment : un taux élevé de redouble-
tion à ~n emploi, aucune mutation, aucun recrutement (l'agent non titulaire
ne petit être effectué en l'absence, dans l'établissement ou l'agent est des-
ments, un faible taux d'admission aux examens, une
tiné à servir, d'un poste budgétaire disponible d'un groupe au moins égal à
déscolarisation croissante, la montée de l' analpha-
celui dont relèvent les membres du corps qui ont vocation à exercer cet
emploi».
'
bétisme et la' généralisation de la :pédagogie' de
280
Revue du CAMES - Série B;.vol~ 006 N° 1-2,2004

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _~--------------Sciences sociales et humaines
berté d' expression.
2.1.1 - Les'libertês syndicales et d'opinion: des
La loi reconnaît aux agents de la fonction publ ique
exceptions
le droit et les libertés syndicales' exercés parle biais
des organisations professionnelles. Les volontaires
Le régime restrictif auquel sont soumis les volon-
de l'enseignement ont usé de cette liberté fonda-
taires de l'enseignement se caractérise par
mentale en instituant des structures chargées d'un
l'inexistence générale de droits. Ce' statut ne doit
mandat bien déterminé 2. Ces institutions assurent
pas, toutefois, occulter la reconnaissance de ga-
la représentation de leurs 'intérêts auprès des pou-
ranties minimales en matière svndicale et de li-
.
,
voirs publics. Elles sont généralement dotées d'une
assemblée générale, organe plénier, et d'un bureau,
'cr. Article 50 dc la loi n0021/89 du 14 novembre 1989 «Lors de j'élabora-
organe restreint qui exécute les décisions arrêtées
tion de la lui de finances, le ministre chargé de la fonction publique prépare
conjointement avec le ministre chargé des finances la répartition des postes
par l'assemblée générale.
budgétaires dans les différents établissements des départements ministériels
ct la propose au conseil des ministres.»
• Des réunions interministérielles sont parfois convoquées ct elles regrou-
Les syndicats et comités de volontaires recourent à
pent les ministres chargés de l'enseignement, de la jeunesse ct des sports, de
de multiples moyens d'action. Le plaidoyer en di-
la fonction publique et des finances. Toutefois, ces concertations ne corres-
pondent pas aux prescriptions légales,
rection des pouvoirs publics et la médiatisation sys-
tu A,Plantey, La Fonction publique. Traité général, op. cit., p.291.
tématique de leurs activités constituent des armes
Il article 205 de la loi n0021 /89 op. cil.
12 Cet émolument est établi sur la base d'une classification déterminée. C'est
privilégiées. Toutefois, on note l'usage de divers
, ainsi que les monitrices sociales perçoivent 40.000 fcfa, les instituteurs et
moyens de pression. Les pouvoirs publics ·sont les
les maitre d'EPS 50.000 l'cfa, les professeurs de collège et les professeurs
adjoints d'EPS,.60.000 fcfa ct les professeurs certifiés de Lycée et profcs-
interlocuteurs privilégiés des organes chargés de la
seurs d'EPS, 75.000 l'cfa. Certaines promotions de volontaires, à l'instar
représentation des intérêts des volontaires de l'en-
des promotions 1990-1992, perçoivent un salaire calculé sur la base du sa-
laire indiciaire brut sans qu'aucune retenue ne soit opérée ni de primes ac-
seignement et de la jeunesse et des sports. Dans le
cordées. Cc salaire est thé à partir du point d'indice multiplié par la valeur
cadre de multiples audiences, ils reçoivent leurs
du point d'indice. La valeur du point d'indice est de 160 F CFA c.f le
décret n091-50 du 5 mars 1991 portant fixation de la solde de base des
revendications consignées dans des cahiers de char-
agents de la fonction publique. Avant le versement dans la nouvelle classifi-
ges. Le recours à la concertation constitue donc la
cation prévue par la loi n0021/119 les salaires sc présentent comme suit:
catégorie AI 140.1100 Fera, catégorie A Il 110.000 l' 'cFA, catégorie BI.
démarche privilégiée des volontaires de l'enseigne-
84.800 F CFA, CI 70.400 l' CFA.
'
ment et de la jeunesse et des sports. Ils n'hésitent
lJ Article 206 de la loi n0021 /119 op. cil.
" L'accès ;i la formation des fonctionnaires est organisé par l'article 206 de
pas, néanmoins, à recourir, le cas échéant, à des sit
la loi n0021 /89 ct par les décrets n075/488 du 14 novembre 1975 et n086-
in ou à la grève. Le sit in consiste pour les volontai-
263 du Il février 19116 portant organisation des stages efTectués par les
fonctionnaires cl les agents contractuels de. l'Etat. Les limites du système
res à se regrouper aux: abords des administrations
actuel de formation des fonctionnaires ont conduit le Gouvernement congo-
concernées par le traitement de leur dossier. Ces
lais à solliciter l'appui du Gouvernement français. Monsieur Duvcrgcr, con-
sultant, a, d'une part. établi l'état dcs lieux du système actuel de formation
regroupements sont selon les circonstances silen-
initiale ct de perfectionnement ct, formulé des recommandations. Celles-ci
.cieux ou bruyants. Ils sont périodiquement organi-
sc trouvent au cœur de la composante formation du Plan national de réforme
administrative qui comporte trois axes à savoir l'élaboration d'un plan de
sés devant les ministères chargés de la fonction
formation à caractère triennal. le renforcement des capacités des formateurs
publique et des finances. Ils sont 'destinés à inter-
et la redynarnisation des écoles nationales d'administration in, Ylruverger,
Rapport de mission à Brazzaville, 19-26 octobre 1999, 12 pages, P.J.l3uisson,
peller les pouvoirs publics et à leur rappeler la né-
A.Ocko, Rapport de l'évaluation ex ante du projet appui à la modernisation
cessité de répondre à leurs doléances..
de la fonction publique, Ministère de la Fonction Publique, des réformes
administratives et de la promotion de la femme, Brazzaville, mai 200 l. p.9-
Le droit de grève est constitutionnellement garanti
14.
.
et,t le statut général de la fonction publique dispose
1; G. Bokoumaka, Le système éducatif du Congo. Problèmes. Réflexion sur
le redressement, Brazzaville, Journées Nationales de Réflexion sur l'Admi-
. « le 'droit de grève est reconnu aux agents de la fonc-
nistration Publique Congolaise, 2000, p.2.
. tion publique polir la défense de leurs intérêts pro-
16 YGaudcmeL Traité de droit administratif. tome 5, La fonction publique,
Paris, LGDJ, 2000, p.152.
fessionnels collectifso". En dépit de l'absence de
17 article 177 de la loi no021 /89 op. cit,
texte d'application, les agents publics n'hésitent pas,
"Ccrtains statuts, à l'instar de celui des magistrats ct de l'Université déro-
gent au statut général ct fixent la limite dâac à 65 ans.
;en cas de rupture des négociations, de recourir à la
~" Cr. Décret ~o846892 du 12 octobre 1984. Ces agents sont gérés' par la
grève" . La grève est décidée par l'assemblée géné-
Caisse de retraite des Fonctionnaires (CRl').
coCr. Loi n0004-86 instituant le Code de Sécurité Sociale. Ce personnel est
rale des divers syndicats et comités; très souvent à
pris cn charge par la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS).
la veille des examens de fin d'année ou de la ren-
21 Pour les tonctionnaires.Ia retenue est de'5% et l'Etat supporte une contri-
bution de 10% Ils peuvent bénéficier .d'une pension d'ancienneté" d'une
trée scolaire. Elle constitue un moyen depression
p.:ilsion proportionnelle ou d'une rente viagèred'invalidité. Pour les con-
imparable qui permet aux enseignants volontaires
tructucls, la retenue est de 4% ct l'employeur prend en charge ll%. Les con-
lT"':\\lIe1S peuvent recevoir urie pension anticipée, une pension proportion-
d'obtenir gain de cause sur de n'ombreux points du
ncllc ou une pension dinvalidité ..
cahier de charges.
0: Articles 211 ct 212 de la loi n0021/89 op.cit.
Revue-du CAMES,.- Série B, vol. 006 N° 1-2, 2004
,281

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _---'-__ Sciences sociales et humaines
2.2 La persistance d'obligations
note de service qui exécutent une mission de ser-
Les volontaires de l'enseignements sont soumis à
vice public et émargent au budget de l'Etat, Leur
un statut déséquilibré marqué par la faiblesse des
statut se caractérise néanmoins, par la précarité. Il s
droits et la rigueur des obligations. En leur qualité
ne bénéficient pas de garanties minimales, en dépit
d'agents publics, les volontaires de l'enseignement
.de la persistance d'obligations normales. Ce régime
doivent servir de manière exclusive et continue
juridique tranche avec le rôle majeur que jouent
l'Etat. lis sont soumis à l'obligation de neutralité.
ces personnels dans le système éducatif congolais.
Ils assurent un service équivalent à celui des titu-
2.2.1 L'obligation de servir de manière exclu-
laires et leur existence atteste que la précarité ne
sive et-continue l'Etat
constitue pas une exception dans la fonction publi-
.
.
que congolaise'. L'école congolaise est « tenue »par
Le volontaire de l'enseignement réalise une mis-
les volontaires de l'enseignement. Ce fait objectif
sion de service public. Il doit, par conséquent, as-
justifie pleinement un meilleurtraitement ainsi que
surer la tâche qui lui est dévolue. A l'instar de ,tous
la reconnaissance de réelles garanties. Le Gouver-
les agents publics, sa présence au, poste de travail
nement a décidé d'intégrer les promotions 90 à 95
doit être permanente et, il ne peut exercer aucune
" dans les cadres réguliers de la fonction publique.
activité parallèle' . La réalité démontre, malheureu-
Ils sont désormais des fonctionnaires qui bénéfi-
sement, que de nombreux volontaires, faute d'émo-
.cient des dispositions statutaires et réglementaires.
luments s'adonnent à des activités génératrices de
Ils sont donc passés de la « précarité à la péren-
revenus. Leur présence au poste de travail est 'in-
nité »1 . Chaque année, toutefois, la valse des pro-
termittente ; ce qui, d'une' part, pose le problème
motions se poursuit et de nouveaux volontaires sont
de la continuité du service public et, produit un
recrutés. Aussi, malgré les intégrations réalisées, la
impact négatifsur la qualité de l'enseignement.
question du statut précaire des volontaires de l'en-
seignement et de lajeunesse et des sports demeure-
2.2.2 L'obligation de neutralité
t-elle toujours pendante.
Le volontaire de l'enseignement est un agent pu-
BIBLIOGRAPHIE
blic soumis à l'obligation de neutralité. Quels que
soit son opinion et sa sensibilité politiques, elles
N, BELLOUBET- FR1ER. 1990. De la précarité à
ne doivent pas influencer la qualité du service pu-
la pérennité. Le stat III des agents non titulaires de
blic renduaux administrés. Cette obligation est fon-
l'Etat, in ActualitéJuridique de Droit Administra-
damentale dans un pays marqué par le tait ethni-
tif p. 851 --.: 862.
que. Età la suite des conflits récurrentsqui ont éclaté
au Congo depuis 1993, on observe la réticence de
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CONCLUSION
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l'évaluation ex ante du projet appui à la moderni-
Les volontaires de l'enseignement et de lajeunesse
sation de lafànction publique, Ministère dl! la Fonc-
. et des sports sont des agents publics recrutés par
lion publique, des Réformes Administratives el de
la Promotion de la Femme, 44 p.
1 Article 213 de la loi n0021/89 op. cil.
:11 s'agit, entre autres, du Comité de Suivi des situations administratives
des enseignants ex appelés ct volontaires du ministère du redéploiement de
Y, DUVERGER. 1999. Rapport de mission à Braz-
la jeunesse ct des sports chargé de l'instruction. civique, de la Fédération
Nationale des Travailleurs de l'Enseignement au Congo (FENATREC). du
zaville, 19 - 26 octobre 1999, 12 p.
Svndicat des enseignants du Congo (SEC), du Comité de Suivi administra-
tif des enseignants ex appelés et volontaires, du Syndicat National du per-
sonnel enseignant (SYNAI'E) ct du Collectif des appelés ct volontaires pro-
Y, GA UDEMET 1977. Existe-t-i/ une catégorie
motions 90-91-92 :
d'agents publics contractuels de l'administration?
du Collectif des appelés et volontaires promotions 93-94.
) Article 214 alinéa 1 de la loi n0021/89 op. cil.
4 Un projetde décret portant détermination des conditions d'exercice du
droit.de grève est en cours d'élaboration.
1
ln N,Bellouhet-Frier,« De la précarité à la pérennité. Le statut des agents
s Article 224 de la loi n0021/89 op, cil.
, non titulaires de l'Etat », AJDA, 1990, p.851-862.
282
Revue du CAMES - Série B, vol. 006 N° 1-2,2004

_ _ _---'
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