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_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Sciences sociales et humaines
Les volontaires de l'enseignement: la
précarité dans la fonction publique'
"'congolaise
Delphine Edith EMMANUEL-ADOUKI
Maître - Assistant à la Faculté de Droit
Université Marien Ngouabi
Brazzaville - Congo
Résumé
Depuis les années 70, les pouvoirs publics procèdent au recrutement quasi systématique des volontai-
res de l'enseignement et de la jeunesse et des sports afin de répondre au déficit en personnel ensei-
gnant. Le présent article se propose d'examiner le statut de ces agents dont l'existence atteste de la
précarité au sein de la fonction publique congolaise.
Recrutés par note de service et chargés de l'exécution d'une mission de service public, les volontai-
res de l'enseignement et de la jeunesse des sports sont des agents publics. Ils ne bénéficient pas,
toutefois, des garanties minimales reconnues aux fonctionnaires. Les discriminations dont ils font
l'objet sont relatives notamment àl' absence de poste budgétaire, de rémunération, de promotion et de
droit à la retraite.
Ce régime constitue la règle aussi longtemps que leur intégration dans les cadres réguliers de la
fonction publique n'intervient pas. Car seul le recrutement leur permet de passer de la précarité à la
pérennité.
INTRODUCTION
volontaires de l'enseignement sont une création
empirique de la fonction publique congolaise-qui
« Les ex appelés et volontaires de l'enseignement
. ne connaît pas à l' origine' cette institution qui ne
sont des fonctionnaires qui font montre d'un civisme
repose sur aucun fondement légal. La' loi n" 15/62
irréfutable et d'un patriotisme sans précédent de-
du 3 février 1962 portant statut général de la fonc-
puis leur recrutement puis leur engagement dans la
tion publique et la Convention Collective du 1 sep-
fonction publique. Voici en effet dix (10) ans pour
tembre 1960 opèrent une distinction entre les fonc-
les uns et.huit (8) ans pour les autres qu'ils consen-
tionnaires, les agents contractuels et les auxiliaires.
tent des sacri fiees sous l'indifférence des gouver-
Tandis que la loi n0021/89 portant Refonte du Sta-
nants »1 .
tut Général de la Fonction publique dispose que la
fonction publique congolaise comprend des fonc-
C'est en ces termes que le Comité de Suivi de la
tionnaires et des agents titulaires.
situation des ex-appelés et volontaires de l'ensei-
gnement technique introduit .Ie cahier des charges
Les premiers appelés-volontaires de l'enseignement
soumis au Gouvernement en mars 1998. Cette dé-
apparaissent durant la décennie 70 marquée par « la
claration résume à elle seule la condition de cette
nationalisation de l'enseignement »3 survenue en
catégorie particulière de personnel de la fonction
1965 et la « démocratisation du système scolaire »4.
publique congolaise que sont les ex-appelés et les
Ce personnel, sans « formation pédagogique »,
volontaires de l'enseignement. Les.ex-appelés et les
constitue l'ancêtre des volontaires de l' enseigne-
Revue du CAMES - SêrieB, vol. 006 N° 1-2,2004
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_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Sciences sociales et humaines
ment actuels". Au cours de la décennie suivante,
La problématique des ex-appelés et des volontaires
on observe le recours quasi systématique aux appe-
de l'enseignement est intéressante à plus d'un titre
lés-volontaires; ce moyen étant retenu cornme « un
pour le juriste. D'uri point de vue strictement juri-
succédané aux besoins cruciaux 'en 'personnel en-
dique, l'absence de fondement légal suscite la cu-
seignant pour un pays parmi les plus scolarisés
riosité. 'En effet, la loi n0021/89 du 14 novembre
d' Afrique". C'est à partir de 1990 que la termino-
1989 s'applique aux fonctionnaires et aux agents
logie évolue et que s'impose la notion de volontai-
non titulaires. Elle ne comporte pas de disposition
res de l'enseignement. Cette catégorie est loin d' êt~e
relative à cette catégorie. Ce personnel est, en outre,
univoque. ErIe regroupe, en effet, les volontaires
soumis à un régime juridique caractérisé par la pré-
de I'enseignement général, les ~olo~taires de l'en-
carité. Il en résulte une discrimination indéniable à
seignement technique et les volontaires de la jeu-
l'égard de ces agents dont dépend le bon fonction-
nesse et des sports..
nement des services publics de l'enseignement, de
la jeunesse et des sports. D'un point de vue politi-
Durant les années qui suivent, des recrutements
que et social, le statut des volontaires de l'ensei-
systématiques de volontaires sont opérés alors que:'
gnement constitue une vive préoccupation pour les
les programmes d'ajustement structurel interdisent
pouvoirs publics car, ils n'hésitent pas à méconnaî-
toute intégration dans la fonction publique? ..
tre la trêve sociale et à recourir à l'arme redoutable
!
.
' .
de la grève.
. '
'"
.
.
f
i
.
~
• .
Produits des nécessités sociales, les volontaires de
l'enseignement sont des agents publics. Jls forment
une catégorie homogène fi laquelle un ensemble de
'règles spécifiques est applicable (1).' .Néa·nmoins,
, , celles-ci ne leur assurent aucùne protection réelle.
1
In Comité-de Suivi des situations administratives des enseignants ex ap-
pelés et volontaires du Ministère du redéploiement de la jeunesse et des
La précarité constitue la règle pour ces agents pu-
sports, chargé de l'instruction civique, Cahier des Charges, mars 1998, p.2.
blics tant que l'intégration dans les cadres réguliers
'Avant l'indépendance, le territoire du Moyen Congo est doté d'une admi-
nistration civile composée de cadres européens et d'auxiliaires indigènes.
de la fonction publique n'intervient pas 1 (II).
.
. '
' .
~ ' . '
. ;
La loi cadre du 23 juin 1956 dite 10i'Gaston Defferreinstaure une politique
d'africanisation des .cadres et pose .les fondementsde l'émergence d'une
fonction publique localeautonome. C'est la délibération n042/57du 14août
I. LES VOLONTAIRES DE L'ENSEIGNE-
1957 qui fixe le statut général des fonctionnaires des cadres du territoire du
MENT: DES AGENTS PUBLICS
Moyen Congo. La loi n015/62 du 3 février 1962, qui lui succède, n'apporte
,
.
guère de modificationsubstantielle. Tout autre est l'objectif poursuivi par la
loi n0021 /89 du 14 novembre 1989 ponant Refonie du Statut Général de la
La loi n0021 /8'9 du 14 novembre 19'89 fixe le statut
Fonction Publique. Sur l'historique de la fonction publique congolaise, on
peut notamment consulter: MFPRA, Le Guide pratique de la Fonction Pu-
, des « agents de la fonction publiq ue »2 qui, exer-
blique, Brazzaville, 1998, 72 p, MFPRA, Rapport spécial des Actes du
cent des emplois dans les services publiques de
MFPRAPF. Brazzaville,juin 1999, 54p.
.
l'Etat et des collectivités locales
J
in MFPRAPF, Document de cadrage des journées nationales de réflexion
3. Les agents de la
sur l'administration congolaise.,Brazzaville, octobre 1999, p.4.
fonction publique sont soumis à unrégime de droit
, Ibidem.
'
,
public et les litiges qui les opposent à l'administra-
5 Les premiers appelés volontaires de l'enseignement sont recrutés parmi
l.es élèves de classe terminale qui n'ont pas satisfait au baccalauréat. En
tion -re lèvent de ·la compétence du juge
devenant volontaires, ils acceptent d'être affectés dans les CEG de l'inté-
rieur du pays. Leur nombre est fixé par arrêté du ministre de l'éducation
administratif .Selon la terminologie consacrée en
nationale. lis perçoiventà l'origine une bourse mensuelle de 25.000 F CFA.
droit comparé, ils sont.des agents publics.
Et durant l'année scolaire qui suit leur période d'enseignement, ils sont ad-
mis sur titre en année préparatoire à l'Ecole Normale Supérieure; cf. le dé-
cret n071-369du 23 novembre 1971 fixant les modalités de recrutement des
Les volontaires de l'enseignement sont recrutés par.
volontaires de l'éducation'.
. '
,
'Ibidem. '
.,'
l'administration (A) afin d'assurer une mission de
7 Depuis l'accession du Congo à l'indépendance, les effectifs de la fonction
service public (B). Leur .qualité d'agent public ré-
publique ont enregistré une croissance exponentielle. On dénombre 11.871
agents entre 1960 et 1964,70.410 en 1989.78.254 en 1993 et 65.521 en
sulte de la présence des critères organique et maté-
1998. A partir de 1986, l'Etat recourre à des mesures de stabilisation des
riel. Le critère organique renvoie, en effet, au ca-
effectifs et des coûts. C'est ainsi que les recrutements et les effets financiers
des titularisations, avancements; reclassements, révision de situation admi-
ractère administratif du service qui emploie les vo-
nistrative et de toute promotion sont suspendus (décret n~941769 du 28. dé-
lontaires, en J? occurrence les ministères de l' ensei-
'cembre 1994 sur la suspension des,effets financiers à la suite d'une titulari-
sation. d'un avancement, d'un reclassement, d'une révision de situation
gnement général, de renseignement technique et
administrativeou toute promotion et décret n0941770 du 28 décembre 1994
de la jeunesse et des sports 5. Tandis que le ·critère
nortant réduction des indemnités et primes, in MFPRAPF, Rapport spécial
matériel portesur.1a nature de l'activité assurée par
(k:; actes du MFPRA, Brazzaville;juin 1999,54 p.
'
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_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _.Sciences sociales et humaines
les volontaires. Toutefois, bien qu'étant des agents
1.1 De l'école de formation à' la prise en charge
publics, les volontaires de l'enseignement ne sont
par l'Etat'
pas des fonctionnaires. Ils ne bénéficient donc pas
Le volontaire de l'enseignement est, après une for-
de la « plénitude des protections statutaires x" re-
mation dans lin établissement spécialisé, recruté par
connues et garanties aux fonctionnaires.
note de service et chargé d'une mission de service
public pour le compte d'un service public adminis-
tratif. Il émarge au budget de l'Etat.
1 - Le passage par une école de formation: une
1 Sur 3518 volontaires de l'enseignement général, de l'enseignement tech-
condition nécessaire
nique et de la jeunesse et des sports, au titre des promotions 1990 à 1995,
3148 volontaires ont été recrutés durant la transition (1997-200J ) sous la
Le statut de volontaire est. accessible à toute per-
ministreJ.DAMBENDZET.370 volontaires n'ont pas été recrutés du fait de
sonne qui a suivi une formation dans une école et
leurs dossiers incomplets, in MFPRAP~~ Rapport synthèse de fin de transi-
tion du Ministère-de la fonction publique et des réformes administratives.
qui a obtenu un diplôme de spécialité dans les do-
Volets Fonction Publique et Réformes Administratives, Brazzaville, 2002,
maines -de l'enseignement' général, de l'enseigne-
78p.
, Article 1 de la loi n0021 189du 14 novembre 1989.
ment technique et de la jeunesse et des sports' . Les
J Article 2 de la loi n0021/89 du 14 novembre 1989.
étudiants sont admis dans ces centres et instituts de
, Lajustice administrative est embryonnaire au Congo. Cette situation ré-
sulte de plusieurs facteurs liés notamment à l'histoire et à la perception que
formation sur concours ou après avoir passé un test.
les administrés ont du contentieux administratif. C'est la loi n031 i59 du 30
A l'issue de leur formation, l'attestation d'admis-
juin 1959 relative au contentieux administratif qui crée le Tribunal Admi-
nistratif'de Brazzaville.Le Tribunal Adrninistratif'de Brazzavilleest un juge
sion ou de réussite sanctionne l'obtention du di-
de premier ressort avec possibilité d'appel devant le Conseil d'Etat français.
plôme. Le passage par une école de formation cons-
Toutefois, avec l'accession du Congo à l'indépendance, J'unité du système
dejuridiction sc substitue au dualisme qui existait jusque-là. C'est ainsi que
titue une condition nécessaire, elle n'est pas, toute-
les Tribunaux de Grande Instance deviennent des juridictions de droit com-
fois, une condition suffisante car certains volon-
mun en matièrede contentieuxadministratif (loi n06-62du 20 janvier 1962).
. La loi n022/92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire
taires ne proviennent pas des écoles de formation.
renoueavec le dualisme antérieur en instituant lesjuridictions administrati-
Ils sont parfois détenteurs de la licence ou de la
ves. Néanmoins, les Tribunaux de Grande Instance continuent de détenir et
d'exercer des compétencesen matière administrative. Ainsi l'existence d'un
maîtrise délivrés par des universités". Parmi les
Tribunal administratif, la compétence des tribunaux de Grande Instance en
promotions 1990 à 1995, cette hypothèse concerne
matière administrative, l'insuffisance de juges spécialisés ne contribuent
guère à l'émergence d'une véritable justice administrative. A cela s'ajoute
uriiquement les volontaires de l'enseignement gé-
« la crainte de J'administration» et la perception du recours pour excès de
néraI. Sur un effectif total de 2.210 volontaires de
pouvoir comme « un acte de contestation de l'autorité des agents publics et
donc un procès intenté contre l'auteur de l'acte illégal attaqué », Alloki,
l'enseignement général, 109 sont détenteurs de la
« La justice administrative en République du Congo », Journées du Bar-
maîtrise et 15 de la licence. Cette catégorie consti-
reau, Brazzaville, 18-19janvier 2000, Alloki, « La place du droit et de la
justice dans J'administration », Journées Nationales de Réflexion sur l'Ad-
tue en réalité une portion congrue.
ministration publique congolaise, Brazzaville, 2000, 12 p.
, Le critère de détermination des agents publics a évolué en droit français
de la fonction publique. Jusqu'en 1954, le Conseil d'Etat et le Tribunal des
Les' volontaires eh provenance des écoles de for-
Conflits utilisent une diversité de critères: le caractère durable et non épiso-
mation et de l'Université sont regroupés par pro-
dique ou occasionnel des fonctions, CE.8 décembre 1948, Dlle Pasteau,
Rec, Lebon, les conditions de recrutement et de licenciement, CE. 3 juin
motion. L'élément conjoncturel découlant du clas-
1925, de Mestral, D.P 1926,3.7, le mode de rémunération, CE. 20 décem-
sement par promotion s'est très vite transformé en
bre 1946, Colonie de Madagascar, D.1947, p.464, la présence de clauses
exorbitantes, CE.3 juin 1925, de MestraL A partir de 1954, lajurisprudence
une solidarité institutionnelle. Il en résulte notam-
adopte un critère unique à savoir la participation directe de l'agent à l'exé-
ment, un régime juridique particulier attaché à l' ap-
cution du service public, CE.4 juin 1954, Affortit et Vingtain, Rec. Lebon,
p.342, concl, Chardeau. Le Tribunal des Conflits substitue un critère uni-
partenance à telle ou telle promotion. Selon que l'on
que. Désormaissont des agents publics « les personnels non statutaires tra-
relève d'une promotion déterminée, on est soumis
vaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif quel
que soit leur emploi », TC, Prefet de la région Rhône -Alpes cl Conseil de
à des droits et des obligations spécifiques. Les pro-
prud'hommes de Lyon, 25 mars 1996,dit arrêt Berkani. Quelques mois après
motions créent; par conséquent, un véritable statut
l'arrêt Berkani, le Tribunal des Conflits précise que le service public admi-
nistratif doit être géré par une personne publique, TC. 3 juin 1996, Preet des
objectif. Elles génèrent, en outre, des discrimina-
Yvelines cl Conseil des Prud'hommes de Saint Germain en Laye, Rec. Le-
tions entre les volontaires. Jusqu'en 1994, il existe
bon, p.541, TC. 3 juin 1996, Gagnant, Rec.Lebon, p.542. Ainsi, les agents
travaillant pour le compte d'une personne privée ne peuvent être des agents
quatre groupes principaux de volontaires. Il
publics, même si cette personne privée gère un service public administratif.
s'agit des appelés- volontairesrecrutés avant 1985,
Sur la notion d'agents publics, on peut utilement se reporter à Y. Gaudemet,
« existe-t-il une catégorie d'agents publics contractuels de
des appelés-volontaires recrutés entre 1985 et 1989,
l'administration? Sur le degré d'originalité de recrutement par contrat dans
des volontaires des ·promotions 1990-1992 et des
la fonction publique », AJDA décembre 1977, p. 614 -'618, Ch. Fortier,
« Laconsolidationjuridique du lien fonction publique - service public. E1é-
volontaires des promotions 1992-19943 •
menispour une définition matérielle de l'agent public », AIDA 1999, p. 291
- 30\\, APlantey; La Fonction Publique. Traité Général, Paris, Litec, 2001.
s A Plantey, La' Fonction Publique. Traité Général, op.. cit.,p.22:
Ainsi chaque année, une' nouvelle promotion de
! ".
Revue du 'CAMES .: Série B~- vol. 006 N° 1-2,2004
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_....:...-
-'--
--.,.-
-:--
Sciences sociales et humaines
volontaires s'ajoute aux précédentes. Ces recrute-
visa du directeur de l'orientation et des bourses
ments « systématiques s" suscitent des interroga-
(DüB) ou du directeur du personnel et des affaires
tions dans la mesure ou' l'on observe ,dans 1'hinter-
administratives (DPPAA). Ainsi que celui du Di-
land la fermeture de nombreuses écoles. Pour cel-
recteur Général du Budget.
les qui demeurent ouvertes, très souvent, un seul
enseignant assure ses prestations sur l'ensemble
Le critère matériel renvoie à l'objet de la note de
d'un cycle du fait du déficit en personnel enseignant.
service portant recrutement des volontaires de l' en-
Ce phénomène des « classes multigrades» 5 expli-
seignement et de la jeunesse et des sports. Cet acte
que, pour partie, la baisse de productivité de l'en-
administratif ne constitue pas une mesure d'ordre
seignernent. Par ailleurs, certaines notes de service
intérieur, c'est-à-dire un acte destiné à « l'auto or-
portant recrutement de volontaires mettent en évi-
ganisation qui est nécessaire à toute entreprise pour
dence l'existence de pléthores dans certaines filiè-
poursuivre la réalisation de sa fin propre en dépit
res. Dans ces conditions pourquoi recrute-t-on du
des nécessaires insuffisances d'une réglementation
personnel excédentaire" ? Il semble en réalité qu'un
rigide, et poli- rendreeffective la responsabilité de
problème de maîtrise du personnel enseignant se
ceux qui détiennent la direction »8. La note de ser-
pose. A cela s'ajoute l'urgence des mesures depla-
vice portant recrutement des volontaires de l' en-
nification et de redéploiement de ces agents. L'ob-
seignement et de la jeunesse et des sports est une
tention d'un diplôme de spécialité délivré par une
décision exécutoire? . Elle constitue une manifesta-
école de formation confère.l'aptitude à exercer la
'tion de volonté émanant d'une autorité administra-
fonction d'enseignant. A cette condition nécessaire
.
.
tive et qui produit des effets de droit. La note de
s'ajoute la prise en charge par le budget de l'Etat.
service fait grief et est susceptible d'un recours de-
vant le juge administratif." Elle précise la promo-
1.1.1 La prise en charge par l'Etat: une condi-
tion pour laquelle le recrutement s'opère et attribue
tion suffisante
une bourse dont le montant varie entre 40.000 fca
et 75.000 fca. Cet acte administratif procède à l'af-
L'individu formé dans une école spécialisée doit être
fectation des volontaires dans les départements et
recruté par l'Etat en qualité de volontaire. Ce qui
'les rattache à une structure administrative chargée
lui permet d'émarger au budget de l'Etat. A l'ex-
de leur gestion. Les frais de déplacement et de trans-
clusion des promotions 92-94, recrutées par arrêtés
port des bagages des volontaires affectés dans les
préfectoraux, 'le recrutement des volontaires des
régions sont à la charge de l'Etat. La note de ser-
promotions 90 à 95 s'opère par note de service..La
vice portant recrutement des volontaires est géné-
note de service est un acte administratif qui produit
ralement un acte collectif, c'est-à-dire qu'elle con-
des conséquences juridiques et présente des carac-
cerne plusieurs agents. On recense, cependant, des
téristiques aux plans organique, matériel et tempo-
notes individuelles Il •
rel.
1 Pour toutes les promotions formées entre 1990 et 1995, on recense 2625
volontaires de l'enseignement général, 526 volontaires de l'enseignement
La note de service portant recrutement des volon-
technique et 367 volontaires de la jeunesse et des sports. Les diplômes de
taires de l'enseignement atteste du pouvoir exorbi-
l' enseignement général sont accordés par l'Ecole Normale Su